REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO PER LA SARDEGNA
SEZIONE PRIMA
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
sul ricorso n° 584/03 proposto dalla
Sitek s.r.l., in persona del legale rappresentante,
rappresentata e difesa dall’avv. Antonello Rossi, presso
il cui studio, in Cagliari, via Bellini n°26, è elettivamente
domiciliata;
contro
il Comune di Sinnai, rappresentato e difeso dall’avv.
prof., Benedetto Ballero, presso il cui studio in Cagliari,
corso Vittorio Emanuele n° 76, è elettivamente domiciliato;
per l’annullamento
della determinazione 14/3/2003 n° 3549 con cui il Responsabile
dell’Area Tecnica del Comune di Sinnai ha rigettato la richiesta
di revisione dei prezzi avanzata dalla Sitek in relazione
al contratto d’appalto 24/9/1998 n°761;
e per la condanna
Dell’amministrazione intimata al risarcimento del danno.
Visto il ricorso con i relativi allegati.
Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’amministrazione
intimata.
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese.
Visti gli atti tutti della causa.
Udita alla pubblica udienza del 8/3/2006 la relazione del
consigliere Alessandro Maggio e uditi, altresì, gli avvocati
delle parti come da separato verbale.
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue.
FATTO
Con contratto d’appalto, stipulato in data 24/9/1998, la
Sitek s.r.l. ha assunto, in favore del Comune di Sinnai,
la gestione di alcuni servizi per un periodo di 9 mesi.
Il contratto è stato, poi, prorogato sino al 31/5/2002.
Con tre successive istanze, rispettivamente del 21/12/2000,
del 20/11/2001 e del 3/3/2003, la Sitek ha chiesto la revisione
del corrispettivo d’appalto, ai sensi dell’art. 44, 4° comma
della L. 23/12/1994 n°724, ma il Comune, con nota 14/10/2003
n°3549, ha respinto la richiesta affermando che la domanda
non poteva “essere accolta, sia per l’inesistenza di una
clausola contrattuale recante l’espressa previsione di revisione
del corrispettivo, sia perché la clausola imposta dalla
legge ed invocata a sostegno della tesi non ha il significato
attribuitogli dall’impresa e, pertanto, non è idonea a travolgere
la detta previsione contrattuale ed inoltre la revisione
è stata unilateralmente calcolata”.
Ritenendo il provvedimento negativo illegittimo la Sitek
lo ha impugnato chiedendone l’annullamento e domandando
inoltre la condanna dell’amministrazione intimata al risarcimento
del danno.
Questo il motivo di gravame.
L’art. 6, 4°comma, della L. 24/12/1993 n°537 stabilisce
che “Tutti i contratti ad esecuzione periodica o continuativa”
stipulati con la pubblica amministrazione “debbono recare
una clausola di revisione periodica del prezzo”.
In base ad un consolidato orientamento giurisprudenziale
la norma ha carattere imperativo e si impone automaticamente
alla disciplina contrattuale eventualmente difforme.
A nulla rileva quindi che il contratto in questione non
contenesse una clausola sulla revisione del prezzo.
Secondo la disposizione in parola, una volta ricevuta istanza
di compenso revisionale da parte del contraente privato,
l’amministrazione deve senz’altro attivare il procedimento
diretto alla verifica della sussistenza dei presupposti
occorrenti per la concessione del compenso revisionale,
riconoscendolo o negandolo poi a seconda degli esiti dell’istruttoria.
Nel caso di specie, il Comune di Sinnai, nonostante l’articolata
richiesta della ricorrente, ha omesso di effettuare la dovuta
istruttoria, così violando la richiamata disposizione.
L’avversato diniego è, inoltre, viziato da una insufficiente
motivazione.
Si è costituita in giudizio l’amministrazione intimata depositando
memoria con cui si è opposta all’accoglimento del ricorso.
Alla pubblica udienza del 8/3/2006, dove la ricorrente ha
dichiarato di rinunciare alla pretesa risarcitoria, la causa,
su richiesta delle parti, è stata posta in decisione.
DIRITTO
Va innanzitutto esaminata la domanda impugnatoria.
In punto di fatto occorre premettere che con nota 20/11/2001
la Sitek ha chiesto al Comune di Sinnai la revisione dei
prezzi in relazione ad un appalto di servizi precedentemente
stipulato.
Stante l’inerzia dell’ente, l’impresa ha reiterato la richiesta
con nota 3/3/2003, stavolta quantificando l’importo, a suo
dire dovuto, in € 14.275,57.
Orbene, eccepisce la resistente amministrazione (memoria
difensiva depositata in data 22/2/2006) che la determinazione
impugnata si limiterebbe a respingere la richiesta di pagamento
della somma di danaro reclamata, specificando, solo ad abundantiam,
di ritenere, comunque, inapplicabile l’istituto revisionale.
Relativamente alla domanda di revisione dei prezzi di cui
alla nota 20/11/2001, si sarebbe, invece, formato il silenzio
rifiuto, che la ricorrente non avrebbe impugnato.
L’eccezione è priva di pregio.
Con l’istanza del 3/3/2003, la ricorrente, facendo espresso
riferimento alla richiesta di revisione del precedente 20/11/2001,
rimasta inevasa, ha quantificato essa stessa l’importo ritenuto
dovuto a titolo di revisione dei prezzi.
Il Comune, per contro, nel rispondere ad ambedue le richieste,
ha denegato la revisione, motivando principalmente sull’inapplicabilità
alla fattispecie della norma di cui all’art. 6 della L.
24/12/1993 n°537, e contestando, comunque, la spettanza
delle somme domandate.
Nel descritto contesto ritiene il Collegio che con la determinazione
impugnata il Comune non abbia soltanto rigettato la suddetta
richiesta di pagamento della somma di € 14,275/57 (correttamente
respinta, per essere stato l’importo determinato unilateralmente
dalla ricorrente, piuttosto che in base all’apposito procedimento
indicato nell’anzidetto art. 6), ma abbia anche, più radicalmente,
respinto la domanda di revisione dei prezzi, esplicitamente
avanzata con l’istanza del 20/11/2001, ed implicitamente
reiterata con la successiva istanza del 3/3/2003.
L’asserito silenzio formatosi sulla domanda di revisione
dei prezzi del 20/11/2001, è superato, dunque, dal provvedimento
espresso sul punto adottato dal comune con la determinazione
3549 del 2003, avverso cui, per l’appunto, si dirige l’odierno
ricorso.
Il profilo impugnatorio va, pertanto, esaminato nel merito.
L’art. art. 6, della L. 24/12/1993 n°537 stabilisce al 4°comma,
che “tutti i contratti (pubblici) ad esecuzione periodica
o continuativa debbano recare una clausola di revisione
periodica del prezzo”.
Alla disposizione, come la giurisprudenza, anche di questo
Tribunale, ha chiarito, va attribuito carattere cogente
(cfr. T.A.R. Sardegna 25/5/2005 n° 1179, 9/5/2002 n°507
e 8/11/2000 n°985; nonchè Cons. Stato, V Sez., 16/6/2003
n°3373; T.A.R. Lombardia – Milano, III sez., 18/7/1998 n°1912;
T.A.R. Piemonte, II sez., 17/6/1999 n°420).
La norma è del resto sufficientemente completa da consentire
la sua inserzione automatica nel contratto secondo il meccanismo
di cui all’art. 1339 cod. civ..
Ed invero, il citato art. 6, 4°comma, prevede, nella seconda
proposizione, che la revisione debba essere “operata sulla
base di una istruttoria condotta dai dirigenti responsabili
della acquisizione di beni e servizi sulla base dei dati
di cui al comma 6”. Quest’ultimo, a sua volta, dispone che
“(p)er orientare le pubbliche amministrazioni nell'individuazione
del miglior prezzo di mercato, l'Istituto nazionale di statistica
(ISTAT), avvalendosi, ove necessario, delle Camere di commercio,
industria, artigianato e agricoltura, cura la rilevazione
e la elaborazione dei prezzi del mercato dei principali
beni e servizi acquisiti dalle pubbliche amministrazioni,
provvedendo alla comparazione, su base statistica, tra questi
ultimi e i prezzi di mercato. Gli elenchi dei prezzi rilevati
sono pubblicati nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
italiana, per la prima volta entro il 31 marzo 1995 e successivamente,
con cadenza almeno semestrale, entro il 30 giugno e il 31
dicembre di ciascun anno”.
La normativa chiarisce, quindi, attraverso quali modalità
determinare il compenso revisionale.
Vero è che l’ISTAT potrebbe omettere di compiere gli adempimenti
di sua competenza, ma anche in tal caso la lacuna non sarebbe
tale da rendere la disposizione di legge indeterminata e
quindi inapplicabile. Le rilevazioni dell’ISTAT hanno, infatti,
dichiaratamente, carattere orientativo per le amministrazioni,
le quali devono pur sempre procedere autonomamente a verificare
la sussistenza dei presupposti per la revisione del prezzo
e l’entità dell’adeguamento attraverso un’apposita istruttoria,
che, come emerge, chiaramente, dal contesto del trascritto
art. 6, 6° comma, non può che fare riferimento ai prezzi
di mercato (“miglior prezzo di mercato”).
Tale conclusione trova, inoltre, indiretta conferma nell’analogica
applicabilità alla fattispecie in parola, del successivo
comma 11 del ricordato art. 6, secondo cui “… in assenza
dei dati orientativi di cui al comma 6, le amministrazioni
pubbliche sono tenute ad effettuare, almeno annualmente,
ricognizioni dei prezzi di mercato ai fini dell'applicazione
del comma 2”.
Orbene, emerge chiaramente da quanto sopra esposto, che
l’intimata amministrazione, di fronte alla richiesta avanzata
dalla ricorrente, avrebbe dovuto effettuare apposita istruttoria
al fine di verificare la sussistenza dei presupposti delineati
dal citato art. 6, per il riconoscimento del compenso revisionale,
per poi determinarsi di conseguenza, motivatamente operando
la revisione del corrispettivo, in funzione del mutamento,
positivo o negativo, dei prezzi eventualmente riscontrato.
Obietta il Comune che, in ogni caso, la revisione potrebbe
essere concessa solo entro i limiti fissati dall’art. 1664
del cod. civ. e quindi soltanto in presenza di una variazione
del corrispettivo convenuto superiore al 10%, circostanza
questa nella fattispecie insussistente.
L’obiezione non convince.
Come questa Sezione ha già rilevato, “in materia di revisione
prezzi relativa ai contratti stipulati dalle p.a., il conflitto
e/o l'antinomia tra l'art. 6, quarto comma, della legge
24 dicembre 1993 n. 537, come modificato dall'art. 44 della
legge 23 dicembre 1994, n. 724, e l'art. 1664 c.c., va risolto
in applicazione del criterio principale che presiede alla
soluzione dei conflitti tra norme, e cioè quello di specialità.
Al riguardo, non può dubitarsi che l'art. 6 della legge
n. 537 del 1993 costituisca norma speciale rispetto all'art.
1664 c.c., dal momento che tale ultima norma regola in via
generale l'istituto della revisione prezzi nei contratti
di appalto, senza ulteriore definizione dei rapporti ai
quali si applica, mentre l'art. 6 della legge n. 537 del
1993 disciplina compiutamente la revisione dei contratti
ad esecuzione continuativa o periodica stipulati dalle p.a.
Da ciò discende che l'art. 6 della legge n. 537 del 1993
detta un regime legale speciale della revisione dei prezzi
nei contratti pubblici di appalto di servizi e che, quindi,
in applicazione del principio "lex specialis derogat generali",
la medesima disposizione deve giudicarsi prevalente su quella
generale di diritto comune.
Pertanto, il sistema di verifica complessiva della funzionalità
del sinallagma, disciplinato dall’art. 1664 c.c., è sostituito,
per i contratti ad esecuzione periodica o continuativa delle
pubbliche amministrazioni, dalla normativa derogatrice più
volte citata, in base alla quale la revisione prezzi costituisce
contenuto necessario del contratto” (così T.A.R. Sardegna,
I Sez., 26/9/2005 n°1926, si veda anche Cons. Stato, V Sez.,
19/2/2003 n°916, che, proprio sul punto, ha riformato T.A.R.
Sardegna 1/2/2002 n°104).
Sostiene ancora la resistente amministrazione che l’istanza
sarebbe da rigettare, in quanto il meccanismo revisionale
previsto dal citato art. 6 opererebbe solo con riguardo
ai contratti d’appalto e non anche in relazione a quelli
che, come nella specie, accedono ad una concessione di pubblico
servizio per i quali vigerebbe l’opposto principio dell’invariabilità
del canone concessorio.
Nemmeno questa argomentazione appare meritevole di accoglimento.
Ed invero, come la giurisprudenza ha avuto modo di affermare,
l’individuazione della precisa natura giuridica del rapporto
si rivela ininfluente in ordine al problema dell’applicabilità
del meccanismo revisionale di cui all’art. 6 della L. n°537/1993.
Difatti, “l’istituto della revisione prezzi, previsto dall’art.
33 della legge 28 febbraio 1986 n° 41, venne soppresso nel
1992 (d.l. n° 333 del 1992, conv. nella l. n° 339 del 1992)
con norma che rendeva manifesto il disfavore del legislatore
per tale istituto, che esponeva le pubbliche amministrazioni
a sopportare oneri sopraggiunti, impedendo la predisposizione
di un affidabile e concreto piano finanziario di spesa.
Si era negli anni in cui il Paese ha affrontato in maniera
energica il problema del disavanzo pubblico in vista della
partecipazione all’Unione Europea.
L’anno successivo, infatti, l’art. 6 della legge n° 537
del 1993 ha previsto, nello stesso spirito, il divieto di
rinnovo tacito dei contratti, atteso che attraverso tale
strumento si venivano a perpetuare nel tempo pattuizioni
pregresse, non più rispondenti alla realtà economica, quale
poteva delinearsi per effetto dell’introduzione formale
nell’ordinamento, con la legge n° 287 del 1990, del principio
di libera concorrenza.
Può notarsi che nella stesura originaria, anteriore alle
modifiche apportate dalla legge n° 724 del 1994, l’unica
deroga al divieto di rinnovazione tacita fosse costituita
dall’ipotesi in cui fosse concordata una riduzione del prezzo
del 10% rispetto a quello anteriormente convenuto, e che,
parallelamente, fosse condotto, rispetto ai contratti non
ancora stipulati, un giudizio di congruità, con la previsione
della non approvazione di quelli ritenuti non congrui, per
i quali l’altro contraente non avesse accettato la riduzione.
E’ in questo contesto che la medesima legge “finanziaria”
ha stabilito anche l’obbligo di inserzione della clausola
di revisione periodica del prezzo per tutti i contratti
ad esecuzione periodica o continuativa, al fine primario
di consentire, nell’intereresse dell’Amministrazione, di
controllare che il corrispettivo pattuito si mantenesse
conforme, nel tempo, ai parametri di riferimento. La norma,
infatti, nella stesura originaria, prevedeva che, qualora
il prezzo si discostasse da detti parametri, esso era soggetto
a revisione, salvo il diritto di recesso dell’altra parte
(nel qual caso si sarebbe proceduto ad una nuova aggiudicazione
sulla base del prezzo ritenuto congruo).
La stesura di cui all’art. 44 della legge n° 724 del 1994
ha riprodotto il testo precedente, sopprimendo soltanto
la possibilità di recesso, e prevedendo la sostituzione
del prezzo convenuto inizialmente con il “miglior prezzo
di mercato” in base ai dati offerti dall’ISTAT a norma del
successivo comma 6 e seguenti.
Risulta dunque evidente che sia il divieto di rinnovazione
automatica di cui al comma 2, sia l’obbligo di inserimento
della clausola revisionale, prevista dal comma 4 del medesimo
art. 6, rispondono ad una stessa esigenza e perseguono un
identico scopo, ossia garantire la correttezza del rapporto
sinallagmatico nell’ambito di tutti contratti di cui è parte
la Pubblica Amministrazione, indipendentemente dal tipo
di scelta gestionale, appalto o concessione, effettuata
dall’Amministrazione medesima.
Il comma 2 citato, infatti, a proposito del divieto di rinnovazione
automatica, si riferisce espressamente ai contratti “per
la fornitura di beni e servizi”, precisando “ivi compresi
quelli affidati in concessione a soggetti iscritti in appositi
albi.” E non si vede la ragione per la quale il concorrente
istituto della clausola revisionale non debba riguardare
anche i contratti accessivi a rapporto concessorio, caratterizzati,
come nella specie, da esborso di pubblico denaro per la
corresponsione di un prezzo del servizio reso in favore
dell’Ente pubblico, come soggetto esponenziale di una determinata
collettività.
E ciò non solo perché il comma 4, con il termine “tutti”,
sottolinea oggettivamente l’intenzione del legislatore di
estendere l’istituto della revisione a ogni ipotesi di contratto
di durata a prestazioni corrispettive di cui sia parte l’Amministrazione,
ma anche perché la tesi contraria all’adeguamento revisionale
del prezzo … in ragione della natura necessariamente concessoria
del rapporto, non tiene conto dell’evoluzione introdotta
nella materia dal recepimento della Direttiva CEE 92/50
ad opera del d.lgs. n° 157 del 1995.
Quest’ultima fonte, infatti, disciplina l’aggiudicazione
“degli appalti dei servizi di cui all’allegato 1” (art.
1), nel quale al n° 16 è menzionato il servizio di eliminazione
dei rifiuti, che, tramite il riferimento al n° 94 della
classificazione CPC (Central Product Classification), adottata
dalla Direttiva CEE, integra esattamente il servizio per
cui è causa…. Può dunque concludersi sul punto affermando
che nessun ostacolo al richiesto adeguamento revisionale
ex art. 6 della legge n° 537/1993 può farsi derivare dalla
pretesa natura concessoria del rapporto” (citato Cons. Stato,
V Sez., n°3373/2003, nonché, VI Sez., 21/4/2001, n° 2434).
In definitiva, la domanda impugnatoria va accolta.
Quanto al profilo risarcitorio, il Collegio deve, invece,
limitarsi a dare atto della rinuncia alla domanda, manifestata
dalla ricorrente in pubblica udienza.
Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come in
dispositivo.
P.Q.M.
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO PER LA SARDEGNA SEZIONE PRIMA
Accoglie la domanda impugnatoria proposta col ricorso in
epigrafe e, per l’effetto, annulla la determinazione 14/3/2003
n°3549.
Dà atto della rinuncia alla domanda risarcitoria.
Condanna l'amministrazione intimata al pagamento delle spese
processuali in favore della parte ricorrente, liquidandole
forfettariamente in complessivi € 2.500/00 (duemilacinquecento)
oltre I.V.A. e C.P.A., nella misura di legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità
Amministrativa.
Così deciso in Cagliari, in Camera di Consiglio, il 8/3/2006
dal Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna con
l’intervento dei Signori:
Paolo Turco, Presidente;
Manfredo Atzeni, Consigliere;
Alessandro Maggio, Consigliere – estensore.
Depositata in segreteria oggi: 22 marzo 2006
