REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto
seconda Sezione
con l’intervento dei signori magistrati:
Umberto Zuballi - Presidente
Elvio Antonelli - Consigliere, relatore
Mauro Springolo - Consigliere
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
sul ricorso n. 45/04, proposto da
Gobbi Mauro, rappresentato e difeso dagli avv.ti
Ivone e Chiara Cacciavillani, con domicilio ex lege presso
la Segreteria del TAR;
CONTRO
la Regione del Veneto, in persona del Presidente
pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Romano
Morra e Antonella Cusin e domiciliata presso l’Avvocatura
regionale in Venezia Palazzo Balbi, Dorsoduro 3901;
il Comune di Bardolino, in persona del Sindaco pro
tempore, rappresentato e difeso dagli avv.ti Stefano Baciga
e Antonio Sartori, con domicilio presso il secondo in Venezia
Mestre Calle del Sale 33;
e nei confronti
della società Le Sore srl rappresentata e difesa
dagli avvocati Maurizio Sartori e Antonio Sartori e domiciliata
presso il secondo in Venezia Mestre Calle del Sale 33;
PER
l’annullamento della delibera della Giunta Regionale n.
2887 del 3 ottobre 2003 recante l’approvazione definitiva
della variante generale del Comune di Bardolino, della delibera
del Consiglio comunale n. 44 del 7 dicembre 2002 di adozione
della variante generale, della delibera della Giunta regionale
n. 1141 del 18 aprile 2003 di approvazione delle proposte
di modifica della variante e della delibera del Consiglio
comunale n 33 del 27 giugno 2003 con cui il Comune ha controdedotto
alle proposte di modifica formulate dalla Regione;
e con i motivi aggiunti
per l’annullamento del permesso a costruire n. 322/03/02
del 7 settembre 2004 con cui la società controinteressata
è stata autorizzata a realizzare un nuovo fabbricato e del
decreto ambientale del 28 aprile 2004 rilasciato ex art.
151 D Lvo 490/99;
Visto il ricorso, notificato il 30 dicembre 2003 e depositato
presso la Segreteria il 8 gennaio 2004, con i relativi allegati;
Visti i motivi aggiunti, depositati il 9 marzo 2005 e il
28 ottobre 2005;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della Regione,
depositato il 20 dicembre 2004, del Comune, depositato il
28 aprile 2004 e quello della ditta controinteressata depositato
il 9 settembre 2004;
Viste le memorie prodotte dalle parti;
Visti gli atti tutti di causa;
Uditi nella pubblica udienza del 23 marzo 2006 - relatore
il presidente Zuballi – gli avv.ti Tesarin, in sostituzione
di Ivone Cacciavillani, per la parte ricorrente, Baciga
per il Comune, Cusin per la Regione Veneto e Sartori per
la società controinteressata;
Ritenuto in fatto e in diritto quanto segue:
FATTO
Il ricorrente risiede nella località Le Sore del Comune
di Bardolino, ed è proprietario del fabbricato residenziale,
con scoperto di pertinenza, ivi ubicato, che confina con
l'area di proprietà della società controinteressata.
Sull'area di questa, inclusa in zona agricola e assoggettata
a vincolo paesistico, insistono capannoni già adibiti ad
attività di allevamento, ormai dimessa da anni; si tratta
di due capannoni realizzati decenni orsono, per uno solo
dei quali peraltro era stato rilasciato il necessario titolo
legittimante, costituito dalla licenza edilizia dell' 11
aprile 1968.
A seguito dell'entrata in vigore della legge n. 47 del 1985,
la ditta proprietaria richiedeva la sanatoria per condono
di abusi ivi compiuti, qualificati dall'istante come parziali
difformità rispetto al titolo legittimante originario. Sull'istanza
di sanatoria per condono il Comune si pronunciava rilasciando
la concessione a sanatoria n. 16797 del 24 maggio 1994,
cui accedeva la concessione n. 75/94 del 24 maggio 1994.
Il ricorrente osserva che la prima delle menzionate concessioni
a sanatoria recava prescrizioni afferenti al riordino ambientale
dell'area; la concessione n. 75/94 assentiva l'intervento
di riordino ambientale; ma il concessionario non dava corso
ai lavori e agli interventi che, per il tramite provvedimentale
descritto, gli erano stati imposti.
Secondo il ricorrente, ne consegue che le due concessioni
sopra citate sono ormai ampiamente decadute, per mancato
avvio dei lavori entro i termini; quanto a quella di sanatoria
per condono, poi, la prescrizione del riordino ambientale
- che si sarebbe dovuto effettuare entro un anno - ha natura
giuridica di vera e propria condizione, configurando in
termini di obbligo, per il concessionario, la realizzazione
degli interventi concernenti il riordino ambientale. Secondo
il ricorrente, la circostanza che il concessionario non
abbia a ciò adempiuto, comporta che la concessione a sanatoria
è insuscettibile di produrre gli effetti cui sarebbe per
natura sua diretta.
E in effetti il Comune ha dichiarato la decadenza delle
due concessioni edilizie con atto del 19 agosto 2003, dando
altresì avvio al procedimento diretto alla demolizione delle
strutture.
Secondo il ricorrente, sin dall'ottobre 2001 egli aveva
evidenziato al Comune la situazione di fatto e di diritto
venutasi a determinare per effetto della maturata decadenza
delle concessioni rilasciate, nel 1994, in capo alla ditta
controinteressata, invitando l'Amministrazione comunale
a provvedere di conseguenza e a tenere detta situazione
nella debita considerazione nell'ambito del procedimento
preordinato all'introduzione della variante generale al
P.R.G..
Ed invero con delibera consiliare n. 44 del 7 dicembre 2001,
il Comune ha adottato una variante generale al proprio strumento
urbanistico, che consentiva, per i fabbricati siti in zona
agricola non più funzionali alla conduzione del fondo, il
recupero con destinazione d'uso residenziale sino ad un
massimo di 2.000 mc..
Di tale previsione - astrattamente applicabile anche ai
fabbricati della controinteressata - l'odierno ricorrente,
presentando osservazioni, evidenziava l'illegittimità sia
in termini generali, non risultando compatibile con la legislazione
regionale di materia l'attribuzione indiscriminata di capacità
edificatoria in misura fissa ad aree e fabbricati ubicati
in zona agricola, sia con riferimento alla fattispecie che
connota l'area di proprietà della soc. Sore, poiché essa
era caratterizzata dalla sussistenza di fabbricati bensì
dismessi, ma certamente qualificabili in termini di abusività:
sia per la maturata decadenza delle concessioni edilizie
del 1994, sia perché si trattava di fabbricati eseguiti
in totale difformità rispetto alla licenza edilizia del
1968.
Sulla variante adottata presentava osservazione anche la
società odierna controinteressata, che proponeva per la
propria area il recupero volumetrico di 5.000 mc.: osservazione
questa, contraddistinta con il n. 13, sulla quale il Comune
controdeduceva negativamente, chiedendone alla Regione il
rigetto.
Inviata la variante alla Regione per l'ulteriore corso del
procedimento, interveniva la delibera di Giunta Regionale
n. 1141 del 18 aprile 2003, che - per quanto qui interessa
- formulava proposte di modifica conseguenti alla modifica
d'ufficio relativa alla norma, che il Comune aveva introdotto,
in forza della quale gli allevamenti dismessi siti in zona
agricola potevano essere convertiti in volumi residenziali
con incremento volumetrico indiscriminato pari a mc. 2.000.
Più precisamente la Regione, dopo aver stralciato - nell'esercizio
del potere di cui all'art. 45 della legge urbanistica regionale
- la previsione normativa relativa alla riconversione, con
incremento volumetrico, di tutti gli allevamenti dimessi
ubicati in zona agricola, proponeva, nell'esercizio del
potere di cui all'art. 46 della medesima legge regionale,
la modifica consistente nella (eventuale) "schedatura integrata
nei termini di legge che definisca l'ubicazione dei volumi
ritenuti ammissibili, nonché la quantificazione e la localizzazione
delle aree a standards corrispondenti alla capacità insediativa';
ciò in sede di statuizione sull'osservazione n. 13, pervenuta
al Comune da parte della società odierna controinteressata,
e sulla quale il Comune, con la delibera di controdeduzioni,
si era pronunciato negativamente.
Sulle proposte di modifica formulate con la delibera regionale
dianzi menzionata il Comune si è pronunciato con la delibera
n. 33 del 27 giugno 2003: con la quale è stata proposta,
per l'area della soc. Sore, una schedatura puntuale della
volumetria ammissibile: che è la volumetria prodotta dai
capannoni dimessi esistenti.
Ciò benché il Comune già fosse stato reso edotto della circostanza
che i volumi esistenti non erano legittimamente tali, per
non essere "coperti" da concessione in sanatoria per condono,
e per essere d'altro canto in totale difformità rispetto
all'originaria licenza edilizia del 1968.
E ciò benché il Comune avesse acquisito - l'11 aprile 2003
- il parere che esso stesso aveva richiesto al proprio legale,
in merito alla legittimità dei volumi esistenti sull'area
di proprietà della soc. Sore: parere che concludeva per
l'illegittimità di detti volumi, nonché per la decadenza
delle concessioni a sanatoria del 1994, e che evidenziava
inoltre la necessità di comminare, per essi, la sanzione
della demolizione.
E ciò, ancora, benché per detti volumi il Comune già avesse
iniziato il procedimento volto a dichiarare la decadenza
delle concessioni (a sanatoria) del 1994, nonché il conseguente
procedimento demolitorio.
Con atto assunto a protocollo regionale il 13 agosto 2003
- menzionato nel preambolo della delibera regionale di definitiva
approvazione della variante generale - l'odierno ricorrente
faceva presente alla Regione le circostanze in fatto e in
diritto, afferenti alla non sussistenza di titoli edilizi
idonei a legittimare i volumi esistenti sull'area della
soc. Sore, che si sono sopra ricordate, ed invitava conseguentemente
la Regione a non approvare la previsione di recupero volumetrico
ad essa relativa: ciò appunto per la non configurabilità
di volumi legittimamente (e quindi giuridicamente) esistenti.
Alla nota dell'odierno ricorrente la Regione dava riscontro
con atto del Dirigente della direzione urbanistica e beni
ambientali del 27 agosto, con la quale egli enunciava che
l'istruttoria regionale si sarebbe svolta attenendosi al
criterio della correttezza delle scelte urbanistiche senza
esaminare questioni di carattere edilizio, in quanto di
competenza comunale.
La Regione, con la delibera n. 2887 del 3 ottobre 2003,
pur menzionando, nel suo preambolo, sia la segnalazione
del ricorrente del 13 agosto, sia la nota di riscontro del
Dirigente del 27 agosto, ha approvato le controdeduzioni
comunali relative all'area della soc. Sore, cosicché risulta
oggi vigente, per questa, una previsione urbanistica che
consente la riconversione del volume esistente in volume
residenziale, con incremento volumetrico rispetto alla preesistenza.
Ritenendo l'illegittimità dell'operato delle Amministrazioni
intimate, il ricorrente deduce i seguenti motivi di diritto
Eccesso di potere per illogicità manifesta, per difetto
di motivazione e per carenza di istruttoria, nonché - quanto
al Comune - per contraddittorietà tra diverse determinazioni
assunte in relazione alla medesima fattispecie.
Risulta dalla documentazione in atti che ancor prima di
procedere all'adozione della variante generale il Comune
era reso edotto della situazione di difformità dell'edificato
esistente sull'area della soc. Sore rispetto alla normativa
urbanistico-edilizia vigente, risalendo all'ottobre 2001
le segnalazioni al riguardo dell'odierno ricorrente.
Ciò nonostante il Comune - dopo aver visto modificata d'ufficio
dalla Regione la sua originaria previsione normativa che
accomunava l'area della controinteressata a tutte quelle,
esistenti in zona agricola, caratterizzate da allevamenti
dimessi (dei quali veniva prevista la riconversione in volumetria
residenziale, con incremento volumetrico indifferenziato
pari a 2.000 mc.) - ha proposto alla Regione, in sede di
controdeduzioni alle proposte di modifica da questa formulate,
una schedatura puntuale dell'area in questione, contenente
la previsione della riconversione (in residenziale) del
volume dismesso esistente.
A tale determinazione il Comune è addivenuto ben dopo che
era stato avviato il procedimento diretto alla dichiarazione
di decadenza delle concessioni edilizie (a sanatoria) del
1994, e ben dopo che il Comune aveva acquisito il parere
del proprio legale di fiducia, che concludeva per l'intervenuta
decadenza di quelle concessioni (a sanatoria) del 1994,
nonché per la necessità dell'avvio del procedimento di demolizione.
Secondo il ricorrente, se è vero che l'urbanistica, nell'accezione
corrente della locuzione, si riferisce a scelte programmatorie
relative al territorio, mentre l'edilizia, sempre nell'accezione
corrente della locuzione, si riferisce ai poteri conformativi
comunali da esercitarsi sulla base delle scelte urbanistiche,
tuttavia esiste, tra l'una e l'altra materia, uno strettissimo
collegamento, configurabile in termini di interdipendenza,
laddove il potere urbanistico si esprima con scelte programmatorie
riferite a volumi esistenti.
Secondo il ricorrente, se il titolare del potere urbanistico
- che si esprime in scelte - effettua la scelta di consentire
la riconversione di volumetrie esistenti, in tanto tale
scelta potrà essere (legittimamente e logicamente) espressa,
in quanto essa si riferisca a volumi che esistano giuridicamente,
e non in via di puro fatto.
Secondo il ricorrente, ritenere diversamente, ritenere cioè
che in sede di pianificazione urbanistica possa essere prevista
e consentita la riconversione di volumetrie che esistono
solo de facto ma non de iure, e delle quali è anzi certa
la natura abusiva, significherebbe introdurre surrettiziamente
una nuova specie di sanatoria degli abusi edilizi: sanatoria
indotta e determinata da scelte urbanistiche, senza oneri
di sorta a carico dell"'abusivista", al di fuori dei rigorosi
limiti, e delle rigorose garanzie, entro i quali l'esercizio
del potere urbanistico è consentito, dalla legge, in funzione
di recupero dell'abusivismo edilizio.
Secondo il ricorrente, il titolare del potere pianificatorio,
volendo compiere una scelta puntuale riferita ad una determinata
area - che esso stesso assuma come connotata dalla preesistenza
volumetrica - non può in alcun modo attribuire ad essa potenzialità
che si esprimano e si esauriscano in toto nel recupero del
volume esistente, laddove sussistano ragionevoli dubbi in
ordine alla legittima sussistenza di detto volume, e a fortiori
laddove esso abbia la certezza che si tratta di volume non
legittimamente esistente.
Secondo il ricorrente, nel caso di specie i numerosi apporti
collaborativi dell'odierno ricorrente erano tali da ingenerare
- perché documentalmente suffragati - il ragionevole dubbio
circa la legittimità dei volumi che il Comune, usando del
suo potere urbanistico, si accingeva a legittimare in forma
atipica con la previsione di loro riconversione d'uso e
connesso incremento volumetrico; ed erano tali da ingenerare
la certezza circa l'illegittimità di detti volumi, quanto
meno a seguito del provvedimento comunale - dell'agosto
2003 che dichiarava la decadenza delle concessioni (a sanatoria)
del 1994.
Secondo il ricorrente la Regione, mantenendo un’inspiegabile
separazione di materia urbanistica da materia edilizia,
del tutto innaturale e illogica perché riferita ad una scelta
urbanistica che fa aggio su una determinata situazione edilizia,
ha acconsentito - approvando la variante generale - la riconversione
di una volumetria che, all'epoca della determinazione regionale,
era pacificamente stata qualificata in termini di abusività
dallo stesso Comune.
Secondo il ricorrente, ciò appare del tutto illogico, e
frutto di un palese difetto di istruttoria oltre che di
motivazione, e contrastante inoltre con l'accertata - dallo
stesso Comune - natura abusiva- dei volumi dei quali, con
la variante ora introdotta, si consente comunque - con atipica
e inammissibile forma di sanatoria - la riconversione quanto
a destinazione d'uso.
Con appositi motivi aggiunti, parte ricorrente ha altresì
impugnato il permesso a costruire n. 322/03/02 rilasciato
alla società Le Sore in data 7 settembre 2004, avverso il
quale deduce i seguenti motivi di ricorso:
1. Illegittimità derivata dal fatto che la delibera della
Giunta regionale n. 2887 del 3 ottobre 2003, di definitiva
approvazione della variante generale del Comune di Bardolino,
è viziata per eccesso di potere per illogicità manifesta,
per difetto di motivazione e per carenza di istruttoria,
nonché, quanto al Comune, per contraddittorietà tra diverse
determinazioni assunte in relazione alla medesima fattispecie.
In tale censura parte ricorrente riproduce in sostanza quando
evidenziato nel ricorso introduttivo.
2. Illegittimità del nulla osta ambientale rilasciato ai
sensi del D. lgvo n. 490/99 per carenza di motivazione e
conseguente violazione all'art. 3 della legge 241/90.
Secondo il ricorrente, la giurisprudenza amministrava ha
costantemente affermato che il provvedimento di autorizzazione
di interventi edilizi in area sottoposta a vincolo paesaggistico
deve essere adeguatamente motivato in ordine alle ragioni
volte ad evidenziare la compatibilità del progetto con le
esigenze di tutela paesistica nel contesto ambientale tutelato
al quale apporta deroga.
Secondo il ricorrente, in particolare, si è statuito che
le autorizzazioni rilasciate da Enti locali, a ciò sub-delegati
dalle normative regionali, per la costruzione di opere edilizie
in zone soggette a vincolo paesaggistico devono essere sempre
adeguatamente motivate con l'indicazione dell'iter logico
seguito in ordine alle ragioni di effettiva e documentata
compatibilità con gli specifici valori paesaggistici del
luogo.
Né tale specifica motivazione inerente ai fondamentali valori
paesaggistico-ambientali, riconosciuti e garantiti dalla
Costituzione, può confondersi con quella attinente ai diversi,
seppur connessi, valori urbanistico-edilizi.
A tal proposito si è ripetutamente chiarito che i provvedimenti
presi ai sensi dell'art. 7 della L. 1497 del 1939 (poi art.
151 del T.U. n. 490/1999 ed oggi art. 146 del T.U. 42/2004)
nonostante essi siano ampliativi e non restrittivi della
sfera giuridica del destinatario, devono essere sorretti
da una motivazione che consenta di verificare la compatibilità
dell'opera con le primarie esigenze di conservazione delle
bellezze naturali oggetto del vincolo.
Secondo il ricorrente, allorquando viene rilasciato un nullaosta
ambientale è necessario, innanzitutto, indicare qual è il
decreto in base al quale è stato imposto il vincolo su una
determinata zona e quali sono i valori che il Decreto Ministeriale
intendeva tutelare.
Secondo il ricorrente, una volta inquadrato, sotto il profilo
giuridico, il tema ed analizzati i valori che il vincolo
intende tutelare, l'intervento va analizzato per accertare
se l'opera, così come progettata, è tale da ledere tali
valori e, in caso positivo, se l'opera può essere autorizzata
o se devono essere effettuati interventi per rimediare.
Ora, dall'esame del permesso di costruzione n. 322/2004
risulta che, tanto la Commissione edilizia integrata nella
seduta del 9 aprile 2004, quanto il Responsabile dell'Ufficio
con il decreto n. 322/03/02 del 28 aprile 2004 non abbiano
dato alcuna motivazione sotto il profilo paesaggistico e
ambientale.
Si sono costituiti in giudizio l'amministrazione comunale,
quella regionale e la ditta controinteressata, che contestano
le tesi di parte attrice.
Nel corso della discussione in pubblica udienza le parti
hanno ribadito e precisato le rispettive argomentazioni.
DIRITTO
1. Tre sono le questioni giuridiche, di non poco momento,
sottese al presente ricorso.
La prima riguarda i rapporti tra urbanistica ed edilizia;
invero, parte ricorrente sostiene che la Regione, nell’esaminare
la variante predisposta dal comune, non si sarebbe dovuta
limitare ad esaminare l’aspetto urbanistico, ma avrebbe
dovuto tener conto anche degli aspetti edilizi, in particolare
dell’abusività delle opere sanate con la variante medesima.
In via generale, va osservato che l’urbanistica in quanto
tale, dovendo regolamentare l’intero assetto del territorio,
interferisce necessariamente con tutte le altre discipline
che fanno riferimento al territorio medesimo, non solo quindi
l’edilizia in senso stretto, ma anche l’industria, il commercio,
l’agricoltura, la viabilità, la tutela ambientale e via
discorrendo. L’urbanistica invero, come disciplina regolatrice
di molteplici interessi, costituisce per così dire una materia
traversale, analoga, mutatis mutandis, alle finanze. Risulta
quindi un’ovvietà l’affermazione che l’edilizia sia intrecciata
con l’urbanistica.
La questione in realtà risulta mal posta, in quanto quello
che va verificato è il potere rispettivo della regione è
del comune. Invero, sulla base della legislazione statale
e regionale veneta, non vi è dubbio che il potere di regolamentazione
urbanistica sia di spettanza in primis del comune, laddove
l’intervento regionale deve intendersi come eventuale e
riguardante comunque aspetti limitati, come emerge dalla
stessa legge regionale n. 61 del 1985 (e anche dalla legge
regionale n. 11 del 2004). Appare quindi corretta la scelta
regionale di esaminare alcuni limitati aspetti della variante
comunale.
La prima censura quindi, così come prospettata, risulta
infondata.
2. La discussione si sposta quindi sul secondo problema,
sollevato da parte ricorrente sia nel ricorso introduttivo
sia nei motivi aggiunti: si tratta di esaminare se sia consentito
a un comune, in sede di pianificazione urbanistica, sanare
per così dire una situazione di abusività; nel caso invero
i due capannoni non risultavano conformi alle precedenti
concessioni, per cui dovevano essere considerati abusivi,
tant’è che il comune stesso aveva iniziato una procedura
per valutarne l’abusività e l’eventuale demolizione. In
altri termini gli edifici, nella prospettazione dell’istante,
erano tali solo di fatto ma inesistenti de jure, per cui
non potevano essere posti a riferimento di un’edificazione
consentita per la prima volta dalla variante.
In linea generale e prodromica, ritiene questo collegio
che la pianificazione urbanistica, per sua stessa natura,
deve tener conto della situazione esistente ma deve anche
programmare e organizzare il futuro del territorio. Ciò
significa che risulta senz’altro consentito alla pianificazione
comunale agire in senso restrittivo, vietando o limitando
l’edificazione in zone in cui prima essa era consentita.
In tal modo vengono chiaramente lese le legittime aspettative
dei soggetti proprietari di terreni edificabili resi appunto
inedificabili dalla nuova strumentazione urbanistica. È
evidente che anche in questo caso bisogna tener conto dell’esistente,
per cui le edificazioni già avvenute non vengono toccate
dalla nuova pianificazione, laddove le misure di salvaguardia
impediscono nelle more dell’approvazione dello strumento
urbanistico l’edificazione in zone in cui essa non sarà
più consentita.
Peraltro si deve ritenere, sulla base della normativa esistente
e della stessa logica testé illustrata, che sia consentito
anche l’opposto, rendere cioè edificabili zone che non lo
erano in precedenza, sulla base di una diversa valutazione
delle linee programmatiche di sviluppo del comune. Si tratta
anche in questo caso di una scelta discrezionale dell’amministrazione
comunale, proiettata nel futuro.
Se quindi è in generale consentito mutare l’assetto pianificatorio
esistente, in entrambi in sensi, rendendo edificabile una
zona che non lo era e viceversa, risulta implicitamente
consentito anche sanare alcune situazioni pregresse, ammettendo
ad esempio l’edificazione in zone in cui essa non era consentita
e sulle quali peraltro esistevano edifici abusivi. L’abusività
di un edificio può quindi ben essere sanata in sede di pianificazione
urbanistica, rientrando anche tale peculiare aspetto nella
scelta discrezionale dell’amministrazione. Ciò implica il
tener conto della situazione di fatto, ancorché contrastante
con quella de jure, il che risulta implicito in caso di
abusività.
Si tratta ovviamente di una sanatoria affatto diversa da
quella prevista dalle normative statale e regionale, che
si applica in via generale agli edifici abusivi e solitamente
risulta collegata a specifici requisiti e oneri, in quanto
una sanatoria avente origine in un piano regolatore risulta
frutto di una scelta discrezionale comunale, legata al futuro
assetto del territorio e a specifiche e puntuali scelte
programmatorie (si veda sul punto Consiglio di Stato, sezione
IV, 25 novembre 2003 n. 7775).
Indipendentemente quindi dal fatto che i capannoni in questione
fossero abusivi o meno (questione dubbia ma che risulta
comunque irrilevante), l’amministrazione può ben decidere
di rendere edificabile l’area, nel caso entro limiti ben
precisi, in qualche modo procedendo ad una “sanatoria” di
quanto esiste già sul territorio.
Non si tratta quindi di consentire una sanatoria non prevista
dalla legge, quanto di ammettere che tra le scelte dell’amministrazione
comunale in sede di pianificazione urbanistica possa rientrare
anche quella di rendere legittima l’edificazione dove prima
non lo fosse, implicitamente ma indirettamente sanando una
situazione di fatto esistente. Altrimenti opinando, una
pregressa situazione di abusività impedirebbe la libera
scelta pianificatoria comunale, con un vincolo che non trova
alcun riscontro nella normativa esistente o nella logica.
Il Comune deve tener contro della situazione di fatto esistente,
ma non ne può rimanere vincolato per il futuro, in nessun
senso.
3. Rimane ora da esaminare la censura, evidenziata nei motivi
aggiunti, di carenza di motivazione del parere paesaggistico.
Come noto, la disciplina generale dei vizi dell’azione amministrativa
ha subito un radicale mutamento ad opera della legge n.
15 del 2005, che ha inciso sui fondamenti della legge 241
del 1990 e sulla stessa attività amministrativa. In particolare
rilevano, per quanto qui interessa, la dequotazione dei
vizi formali, che, pur sussistenti, talvolta non portano
all’annullamento dell’atto, e la rilevanza data dalla novella
legislativa al fattore temporale (per cui un atto illegittimo
non può essere revocato, se il tempo trascorso dalla sua
emanazione risulta eccessivo). In sostanza, il giudizio
amministrativo e indirettamente anche l’operato dell’amministrazione
assumono una connotazione più sostanzialistica rispetto
al passato, laddove la forma perde in parte la sua rilevanza.
Concentrandosi ora sulla motivazione dell’atto amministrativo,
essa, come noto, assume una duplica connotazione: di comunicazione,
ovvero esternazione di quanto avvenuto all’interno del procedimento
formativo dell’atto, e sostanziale, di specchio della regolarità
della ponderazione dei vari interessi in gioco. Ove la motivazione
sia carente a fronte di un iter procedurale sostanzialmente
corretto, la lesione è solo alla trasparenza, cioè al diritto
dei soggetti interessati di conoscere quanto avvenuto all’interno
dell’amministrazione. Ove invece il difetto di motivazione
evidenzi all’esterno una carenza sostanziale, cioè un’erronea
o carente valutazione degli interessi in gioco, il vizio
diventa necessariamente sostanziale, non sanabile se non
con i limiti e le forme previste.
Nel caso in esame, il parere paesaggistico favorevole, ove
fosse carente nella sua esternazione ovvero motivazione,
non lederebbe evidentemente alcuna posizione del richiedente,
che vede accolta la sua istanza. La motivazione potrebbe
peraltro essere viziata altresì nella seconda delle accezioni
sopra indicate, come specchio cioè di un vizio sostanziale,
ove cioè la tutela ambientale non fosse stata congruamente
considerata o ove addirittura l’opera si ponesse in contrasto
con il bene ambiente.
Nel caso peraltro la motivazione sul punto appare congrua
anche se sintetica, anche in quanto riferita alla complessa
istruttoria eseguita, né del resto parte ricorrente rileva
in che cosa esattamente consisterebbe il presunto vulnus
ambientale del permesso a costruire impugnato. La documentazione
in atti spiega poi con chiarezza come la sostituzione dei
capannoni con edifici ad uso residenziale sia stata consentita
dal comune anche per ragioni di tutela ambientale e paesaggistica.
In altri termini, trattandosi di un provvedimento positivo
per chi lo aveva richiesto, il vizio di difetto di motivazione
va valutato, anche alla luce dei principi sostanzialistici
introdotti dalla legge n. 15 del 2005 nell’ambito della
procedura prevista dalla legge 241 del 1990, unicamente
ove si verifichi una violazione del diritto alla trasparenza
del richiedente, il che non risulta né dedotto né avvenuto
nel caso, ovvero quando dal difetto di motivazione si evinca
una violazione della normativa sostanziale. Venendo al caso
in esame, il vizio di motivazione del parere paesaggistico
ambientale in tanto rileva in quanto da esso si possa desumere
una violazione dei valori paesaggistico ambientali tutelati
nella zona di riferimento.
Parte ricorrente peraltro non accenna minimamente a un danno
ambientale o a una violazione dei valori paesaggistici,
limitandosi, in maniera alquanto generica, a evidenziare
un presunto difetto di motivazione.
Anche tale censura risulta quindi priva di giuridico pregio.
Il ricorso principale e i motivi aggiunti vanno quindi entrambi
rigettati, laddove le spese e onorari di giudizio, secondo
la nota regola, seguono la soccombenza e vengono liquidati
in dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto, seconda
sezione, respinta ogni contraria istanza ed eccezione, definitivamente
pronunciando sul ricorso in premessa e sui motivi aggiunti,
li rigetta.
Condanna il ricorrente al pagamento delle spese e onorari
di giudizio che liquida in complessivi euro 6.000,00 (seimila/00)
esclusi IVA e CPA, da dividersi in parti eguali tra la Regione,
il Comune di Bardolino e la ditta Sore srl.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità
amministrativa.
Così deciso in Venezia, in Camera di Consiglio, il 23 marzo
2006.
