T.A.R. EMILIA ROMAGNA - BOLOGNA - SEZIONE I - Sentenza 15 marzo 2006 n. 319 B. Perricone Pres. A. Pasi Est. Coopadriatica Soc.Coop. a r.l. (Avv.ti B. e G. Graziosi) contro la Camera di Commercio Industria Artig.to e Agricoltura di Ravenna (Avv.ti C. Perelli e A.M. Cantagalli) ed il Ministero delle Attivita' Produttive (Avvocatura Dello Stato) e nei confronti della Panetteria del Centro di S. Govetti e C snc (Avv. M. Salari) Panificio f.lli G. Camacci e C. snc (Avv. M. Salari)

1. Autorizzazione e concessione - Autorizzazioni commerciali – Panificio - Art.2 della legge n.1002/1956 – Subordina il rilascio dell’autorizzazione all’accertamento dell’opportunità del nuovo impianto “in relazione alla densità dei panifici esistenti ed al volume della produzione nella località ove è stata chiesta l’autorizzazione” – Oggetto dell’accertamento - Deve essere il volume effettivo e non potenziale della produzione

2. Responsabilità e risarcimento – Lesione di interessi legittimi – Perdita di chances per illegittimo diniego all’installazione di un nuovo panificio – Non è assimilabile alla perdita di chances correlata all’annullamento dell’aggiudicazione – Non è configurabile – Risarcibilità – Non sussiste

1. In tema di autorizzazione all’installazione di un nuovo panificio l’art.2 della legge n.1002/1956 dispone che il rilascio dell’autorizzazione è subordinato all’accertamento dell’opportunità del nuovo impianto “in relazione alla densità dei panifici esistenti ed al volume della produzione nella località ove è stata chiesta l’autorizzazione”. A tal fine occorre avere riguardo alla quantità di pane effettivamente prodotta ed immessa nel mercato e non alla potenziale produzione delle imprese già operanti nel settore (fattispecie in cui è stato ritenuto illegittimo il diniego opposto in quanto mancava una concreta verifica della produzione locale effettiva poiché il calcolo era solo presuntivo e basato sui criteri della circolare del Minindustria 18 luglio 1997 n.161 e del Regolamento camerale in materia di panificazione)

2. In tema di risarcimento del danno per mancato rilascio di autorizzazione all’installazione di un panificio non sussiste alcuna analogia con la ben diversa ipotesi della perdita di “chance” correlata all’annullamento dell’aggiudicazione perché la valutazione sulla opportunità, per il mercato, di un nuova autorizzazione, è provocata soltanto dall’interessato con la sua domanda e pertanto l’unica conseguenza che può trarsi dalla sua illegittimità è la necessità di rinnovarla, cosa sempre possibile dal momento che la licenza non è nel frattempo stata affidata irreversibilmente ad altri (come lo è invece il contratto aggiudicato ed eseguito nel caso della gara). Ne consegue che nessuna “chance” viene perduta e quindi nessun risarcimento può essere accordato

REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER L'EMILIA-ROMAGNA BOLOGNA - SEZIONE I

nelle persone dei Signori: BARTOLOMEO PERRICONE Presidente; ALBERTO PASI Cons., relatore; CARLO TESTORI Cons.

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nell'Udienza Pubblica del 01 Dicembre 2005 Visto il ricorso 1025/2003 proposto da:

COOPADRIATICA SOC.COOP. A R.L. rappresentata e difesa da: GRAZIOSI AVV. BENEDETTO GRAZIOSI AVV. GIACOMO con domicilio eletto in BOLOGNA VIA DEI MILLE 7/2 presso GRAZIOSI AVV. BENEDETTO

Contro

CAMERA DI COMMERCIO INDUSTRIA ARTIG.TO E AGRICOLTURA DI RAVENNA rappresentata e difesa da: PERELLI AVV. CRISTINA CANTAGALLI AVV. ANTONIO MARIA con domicilio eletto in BOLOGNA C/OUNIONE CCIAA EMILIA-V.LE MORO,62 presso PERELLI AVV. CRISTINA

MINISTERO DELLE ATTIVITA' PRODUTTIVE rappresentato e difeso da: AVVOCATURA DELLO STATO con domicilio eletto in BOLOGNA VIA RENI 4 presso la sua sede

e nei confronti di

PANETTERIA DEL CENTRO DI GOVETTI SIMONA E C SNC rappresentata e difesa da: SALARI AVV. MAURIZIO con domicilio eletto in BOLOGNA STRADA MAGGIORE 53 presso SEGRETERIA TAR

e nei confronti di

PANIFICIO F.LLI CAMACCI GIANPAOLO E C. SNC rappresentato e difeso da: SALARI AVV. MAURIZIO con domicilio eletto in BOLOGNA STRADA MAGGIORE 53 presso SEGRETERIA TAR

per l'annullamento, previa sospensione dell'esecuzione, della determinazione del vice Segretario Generale Vicario della C.C.I.A.A. di Ravenna n.108 del 16.6.2003, comunicata il successivo 25.6.2003, portante “diniego di autorizzazione all’installazione di un nuovo panificio in Lugo, Via Concordia n.56 c/o Ipercoop; del parere negativo sull’apertura di tale panificio espresso dalla Commissione consultiva ex art.2 l. 1002/1956 in data 29.5.2003; degli artt. 2 e 3 del Regolamento in materia di panificazione approvato con delibera n.25 del 19.7.1999 dal Consiglio della C.C.I.A.A. di Ravenna; della circolare 18.7.1997 n.161 del Ministero dell’Industria, del Commercio e dell’Artigianato, contenente “Istruzioni relative agli adempimenti in materia di panificazione di cui alla l. 31 luglio 1956 n.1002”;

Visti gli atti e i documenti depositati con il ricorso; Visti gli atti tutti della causa; Designato relatore il Consigliere Alberto Pasi; Uditi, all.udienza dell’1.12.2005, gli Avvocati presenti come risulta dal verbale d’udienza;

FATTO E DIRITTO

Con istanza in data 16 aprile 2003 il signor Gilberto Coffari, legale rappresentante della Coop Adriatica, ha domandato alla Camera di Commercio di Ravenna l’autorizzazione all’installazione di un nuovo panificio (da ubicarsi nel Comune di Lugo presso il centro Commerciale “Ipercoop”), ai sensi dell’art.2 della legge n.1002/1956. Tale norma stabilisce che il rilascio dell’autorizzazione è subordinato all’accertamento dell’opportunità del nuovo impianto “in relazione alla densità dei panifici esistenti ed al volume della produzione nella località ove è stata chiesta l’autorizzazione”, da effettuarsi ad opera di una Commissione composta da due rappresentanti della Camera di Commercio,un rappresentante dell’Associazione provinciale panificatori, un rappresentante delle OO.SS. degli operai panettieri e un rappresentante del Comune interessato. La domanda della Coop Adriatica è stata esaminata dalla Commissione nella seduta del 29 maggio 2003; l’organo consultivo – applicati i criteri (contenuti nella circolare del Minindustria 18 luglio 1997 n.161 e nel Regolamento camerale in materia di panificazione) predisposti per la valutazione della esigenza di un nuovo impianto – ha espresso parere negativo all’apertura di un nuovo panificio nel Comune di Lugo, essendo l’attuale produzione di pane più che sufficiente a soddisfare il fabbisogno della popolazione. Il parere della commissione consultiva è stato successivamente recepito dall’amministrazione camerale, che con determinazione del Segretario Generale n.108 del 16 giugno 2003 ha negato alla società istante l’autorizzazione richiesta. Con ricorso notificato in data 17 settembre 2003 la Coop. Adriatica ha impugnato detto provvedimento (unitamente alla sopracitata circolare del Minindustria e al Regolamento della Camera di Ravenna in materia di panificazione). Sia la Camera di Commercio di Ravenna che il Ministero delle Attività Produttive si sono costituiti nell’instaurato giudizio. La causa passa in decisione alla odierna pubblica udienza. Con il quarto motivo di ricorso la ricorrente lamenta che il sistema di calcolo della produzione di pane fissato dalla circolare ministeriale e dal Regolamento camerale sarebbe erroneo, giacchè fondato sulla presunzione che i forni siano sempre mantenuti in funzione per almeno quattro ore al giorno, e che in tale lasso di tempo la produzione sia sempre quella massima consentita dagli impianti. A tale rilievo la C.C.I.A.A. replica che – una volta che la legge in via generale abbia previsto che debba essere accertato il volume della produzione nella località ove è stata chiesta l’autorizzazione – la scelta del sistema di calcolo di tale volume rientra nel potere discrezionale della P.A., il cui esercizio potrà essere censurato soltanto ove si palesi illogico o manifestamente incongruo. Occorre premettere che, in sede di autorizzazione alla apertura di nuovi panifici, le Camere di Commercio sono chiamate, ex art. 2 della legge 1002/56, a verificare “l’opportunità di un nuovo impianto in relazione alla densità dei panifici esistenti ed al volume della produzione nella località in cui è stata chiesta l’autorizzazione”. L’art. 4 del Regolamento Camerale 19.7.1999, in consonanza con la menzionata Circolare ministeriale, dispone che la produzione reale di ogni forno, da considerare per valutare la opportunità di una nuova autorizzazione, è pari alla massima produzione di pane durante un ciclo produttivo ordinario, che secondo l’esperienza di settore corrisponde a quattro ore giornaliere (la metà di una giornata lavorativa di otto ore, di cui quattro dedicate alla cottura e le altre quattro alla preparazione e al confezionamento). Ogni metro quadrato di superficie di cottura viene considerato in grado di cuocere circa 250 Kg di pane al giorno (cioè in quattro ore). Tale parametro viene assunto per valutare, ai fini autorizzatori di un nuovo impianto, “il volume della produzione nella località in cui è stata chiesta l’autorizzazione”, valutazione richiesta, come si è visto dall’art.2 della legge n.1002/56. Esso è evidentemente fondato su una duplice presunzione, e cioè che ciascun forno sia mantenuto in funzione per tutte le quattro ore giornaliere, e che in tale lasso di tempo il panificatore utilizzi sempre tutta la superficie di cottura. Tuttavia la giurisprudenza (cfr. Cons. Stato Sez. VI 14 aprile 1974, n. 146; TAR Lombardia Sez. II 5/5/87 n. 139 e Sez. III 27.6.2002 n.2656; TAR Lazio Sez.III 23.4.92 n. 449; TAR Marche 9.11.1990 n. 558; TAR Abruzzo Pescara 2.8.1982 n.222) è costante nel ritenere che ai fini del rilascio della nuova autorizzazione occorre avere riguardo” alla quantità di pane effettivamente prodotta ed immessa nel mercato e non alla potenziale produzione delle imprese già operanti nel settore”. Solo in questi limiti può dunque condividersi la tesi resistente, di una scelta discrezionale del metodo accertativo del sistema di produzione, non sindacabile se non per manifesta illogicità: la discrezionalità sussiste, ma riguarda le modalità dell’accertamento e non il suo oggetto, che deve comunque essere il volume effettivo e non potenziale della produzione. La censura è dunque fondata. La Camera di Commercio assume (sia pure in sede di confutazione di diverso motivo) di non poter procedere a capillari controlli sulla effettiva attività dei forni, non essendo a ciò abilitata dalla legge 1002/56, che prevede espressamente la effettuazione di sopralluoghi tecnici soltanto al fine di verificare la idoneità dei nuovi impianti (art.3), ma non anche il volume di produzione attuale per i fini di cui all’art.2. Ritiene il Collegio che, anche a prescindere dalla effettuazione di sopralluoghi, il volume della produzione ben può essere accertato, in modo effettivo e non presuntivo, su basi documentali: ad esempio tenendo conto della effettiva percentuale di utilizzo degli impianti risultante dal corrispondente consumo energetico, oppure della documentazione contabile e fiscale, degli eventuali documenti di carico e scarico, delle fatture di acquisto e degli scontrini fiscali emessi, del numero dei dipendenti, dei dati forniti dagli stessi panificatori o loro associazioni di categoria. E un tale accertamento non sembra neanche particolarmente gravoso, in relazione al numero complessivo (venti) dei panifici considerati esistenti dalla Camera di Commercio nel Comune interessato. Ciò stante, perde ogni rilevanza la questione, approfondita sotto diversi profili nei primi tre motivi di ricorso, del se sia sufficiente e corretto affidarsi esclusivamente alle risultanze del Registro delle imprese per accertare il numero dei panifici esistenti: se, infatti, per ciascuno di essi deve essere accertato in concreto il volume effettivo della produzione, non vi è comunque alcun rischio di computare come attive licenze che non lo sono, consentendo in tal modo ai loro titolari la sostanziale riserva di una quota di mercato, non direttamente utilizzata ma tuttavia commerciabile. Peraltro, in tale interpretazione, che àncora il volume di produzione ad un accertamento concreto della sua effettiva quantità, l’art. 2 della legge 1002/56 non si espone ad alcuna delle censure, dedotte con il quinto e sesto motivo, di violazione di principi costituzionali e comunitari in materia di libera iniziativa economica e tutela della concorrenza e dei consumatori, sotto il denunciato profilo della riserva di quote esclusive di mercato impermeabili a nuovi concorrenti. Le considerazioni che precedono comportano l’accoglimento del ricorso e l’annullamento dell’impugnato diniego, nonché, “in parte qua”e con effetto solo “inter partes”, degli atti presupposti (art. 2, comma 4 e 5, del Regolamento camerale approvato il 19 luglio 1999 e Circolare 18 luglio 1997, n.161 del Ministero Industria, Commercio e Artigianato, pubblicata in G.U. 1.8.1997, n.178, nota 3 di pag.53). Quanto alla domanda risarcitoria, il ricorrente chiede il ristoro del costo sopportato per l’acquisto della licenza da terzi in data 19.5.2005 ( Rep.147268 Notaio Pasi di Ravenna, registrato il 7.6.2005) e del mancato profitto per i due anni precedenti l’acquisto, in misura proporzionale alla consistenza della “chance” perduta, da valutarsi in base ad un giudizio prognostico sulla fondatezza della pretesa sostanziale. Va osservato che non sussiste affatto l’analogia, sostenuta dal ricorrente, con la ben diversa ipotesi della perdita di “chance” correlata all’annullamento della aggiudicazione, ove l’amministrazione ha già riconosciuto la necessità dell’opera, della fornitura o del servizio, e deliberato di metterne a concorso l’esecuzione, per cui l’interessato concorre per conseguire un vantaggio di cui è incorto soltanto il destinatario. Nella fattispecie, invece, la valutazione sulla opportunità, per il mercato, di un nuova autorizzazione, è provocata soltanto dall’interessato con la sua domanda, ed è stata sinora negativa; l’unica conseguenza che può trarsi dalla sua illegittimità è la necessità di rinnovarla (laddove l’interessato vi avesse ancora interesse), il che è sempre possibile, dal momento che la licenza non è nel frattempo stata affidata irreversibilmente ad altri (come lo è invece il contratto aggiudicato ed eseguito nel caso della gara), per cui nessuna “chance” è stata perduta. E la rinnovazione del procedimento non è affatto preclusa dalla intervenuta esecuzione dell’atto illegittimo, bensì ha semplicemente perduto interesse per l’istante a causa di una sua scelta imprenditoriale (quella di acquistare altrimenti la licenza, anziché confidare nell’esito positivo del giudizio e del procedimento amministrativo di rinnovazione, salvo poi richiedere, in tal caso supportando la domanda con tale esito positivo, il risarcimento del mancato guadagno causato dal ritardo). D’altronde, la valutazione sulla opportunità di un nuovo impianto di panificazione in relazione all’ottimale equilibrio tra domanda ed offerta non è un esercizio di sola discrezionalità tecnica, ma coinvolge spazi di discrezionalità in senso stretto, nei quali il giudizio della Amministrazione competente per legge non potrebbe essere supplito da una C.T.U. o una verificazione (come il ricorrente vorrebbe). Anche gli argomenti relativi alla inoperatività di due panifici considerati attivi dall’Amministrazione, ove risultassero fondati, condurrebbero soltanto a confortare la già ritenuta illegittimità del diniego, ma non certo la sostenibilità di una nuova licenza. Rispetto a tale ipotesi favorevole esisteva, in definitiva, soltanto una mera aspettativa di fatto, e non quel legittimo affidamento richiesto dalla giurisprudenza formatasi in materia di risarcimento del danno da illegittimo esercizio dalla funzione pubblica: “la lesione degli interessi pretensivi va accertata a mezzo di un giudizio prognostico favorevole sulla esistenza di una situazione soggettiva di legittimo affidamento nella positiva conclusione del procedimento, diversa dalla mera aspettativa di fatto” (Cass. Civile, Sez. III, 10 febbraio 2005, n.2705). Conclusivamente: -la domanda impugnatoria va accolta, annullandosi per l’effetto, il diniego impugnato nonché, “in parte qua” e con effetti solo “inter partes”, il regolamento camerale 19 luglio 1999, art.2, commi 4 e 5, e la circolare ministeriale 18 luglio 1997, n.161, nota 3. -la domanda risarcitoria va respinta. Le spese di lite, liquidate in dispositivo, seguono la soccombenza.

P.Q.M.

Il T.A.R. Emilia-Romagna, Sezione I, Bologna, pronunziando in via definitiva sul ricorso in epigrafe, lo accoglie nei sensi di cui in motivazione e, negli stessi limiti annulla gli atti impugnati, salvi gli ulteriori provvedimenti della P.A. Respinge la domanda risarcitoria. Condanna in solido la Camera di Commercio di Ravenna e il Ministero delle attività produttive a risarcire alla ricorrente le spese e gli onorari del giudizio, che liquida in complessivi Euro 5000 (cinquemila). Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità Amministrativa.

Così deciso in Bologna, nella Camera di Consiglio del 1° Dicembre 2005.