REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO Il Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio Sede di Roma - Sezione III quater composto dai seguenti magistrati: Dr. Mario Di Giuseppe - Presidente Dr. Linda Sandulli - Consigliere relatore Dr. Carlo Taglienti - Consigliere ha pronunciato la seguente SENTENZA sul ricorso n. 4214 del 2005 proposto dal Coordinamento delle Associazioni e dei Comitati di tutela dell’Ambiente e dei Consumatori, (CODACONS), in persona del rappresentante legale in carica, rappresentato e difeso dagli avvocati Carlo Rienzi e Mariacristina Tabano ed elettivamente domiciliato presso l’ufficio legale del Coordinamento in Roma, Viale Mazzini 73; CONTRO - il Ministero della Salute e il Ministero dell’Ambiente e della Tutela del territorio nonché la Regione Sicilia, ciascuno in persona del rappresentante legale in carica, tutti rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, Via dei Portoghesi 12; - la Regione Toscana, rappresentata e difesa dagli avvocati Lucia Bora e Fabio Ciari dell’Avvocatura Regionale e dall’avvocato Fabio Lorenzoni, presso il cui studio in Roma, Via del Viminale 43 è elettivamente domiciliata; - la Regione Lombardia, rappresentata e difesa dall’Avvocatura regionale e dall’avv. Federico Tedeschini presso il cui studio in Roma, Largo Messico n. 7, è elettivamente domiciliata; - la Provincia Autonoma di Bolzano, rappresentata e difesa dagli avvocati Renate von Guggenberg, Laura Fadanelli, Stephan Beikircher e Michele Costa, presso il cui studio in Roma, è elettivamente domiciliata, Via Bassano del Grappa n. 24; - la Provincia Autonoma di Trento, rappresentata e difesa dagli avvocati Achille Chiappetti, Nicolò Pedrazzoli e Fernando Spinelli ed elettivamente domiciliata presso lo studio del primo in Roma, Via Paolo Emilio n. 7; per l’annullamento del decreto del 22 dicembre 2004 sulla “Disciplina concernente le deroghe alle caratteristiche di qualità delle acque destinate al consumo umano che possono essere disposte dalle regioni e dalle province autonome” e di tutti gli atti presupposti; Visto il ricorso con i relativi allegati; Visti gli atti della causa; Nominato relatore all’ Udienza Pubblica del 18 gennaio 2006 il consigliere dr. Linda Sandulli, sentiti gli avvocati Carlo Rienzi e Maria Cristina Tabano per il Codacons, l’avvocato Fabio Lorenzoni per la regione Toscana, l’avvocato Luca Graziani per l’avvocato Michele Costa per la Provincia Autonoma di Bolzano, l’avvocato Achille Chiappetti per la Provincia Autonoma di Trento, l’avvocato Pier Paolo Puliano per l’avvocato Tedeschini per la Regione Lombardia e l’avvocato dello Stato Cesaroni per i resistenti Ministeri della Salute e dell’Ambiente nonché per la Regione Sicilia; ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue: FATTO Con ricorso notificato il 15 aprile 2005 e depositato il 6 maggio successivo il Codacons impugna, chiedendone l’annullamento, il provvedimento di proroga del valore di soglia di alcune sostanze inquinanti, compreso l’arsenico, nelle acque destinate al consumo umano, adottato dai Ministeri intimati, e destinato ad orientare le Regioni e Provincie Autonome nell’ambito del territorio di rispettiva competenza. Con tale provvedimento, infatti, le Regioni e le Provincie autonome sono state autorizzate ad avvalersi, ancora una volta, della facoltà di deroga ai valori massimi fissati nel decreto legislativo n. 31 del 2001. L’illegittimità del provvedimento gravato, secondo l’Associazione ricorrente, deriverebbe dai seguenti motivi: 1) Violazione della legge n. 241 del 1990. Violazione della legge n. 349 del 1986. Mancata previsione della presenza di associazioni ambientaliste nell’iter procedimentale stabilito dalla norma sotto il profilo dell’obbligo di avviso e di partecipazione dei soggetti interessati. Violazione dell’articolo 1, comma 2, lett. a) della legge n. 281 del 1998. Violazione dell’articolo 7 e seguenti della legge n. 241 del 1990. Eccesso di potere sotto il profilo della illogicità, irragionevolezza e sviamento. Violazione e disapplicazione della direttiva comunitaria n. 2003/4/CE. Il provvedimento impugnato è stato adottato senza la partecipazione delle associazioni ambientaliste. Trattandosi di un rinnovo e non di una proroga ai valori fissati nell’allegato I, parte B, del decreto legislativo 2 febbraio 2001 n. 31, vale a dire di un nuovo provvedimento e, per giunta, di grande rilievo, tale partecipazione è da ritenere indispensabile. L’omessa indicazione delle ragioni del differimento dell’applicazione dei valori massimi fissati nel decreto del 2001, non ha reso possibile alcun controllo né una vigilanza sui motivi che hanno indotto alla richiesta e poi alla concessione della proroga. Non è stato possibile accertare, inoltre, se vi siano stati risanamenti ambientali e se ve ne sono in corso. Per la verifica della situazione appena descritta si imporrebbe la partecipazione all’interno dell’organo tecnico dei dicasteri intimati di un rappresentante delle associazioni ambientaliste, in contrasto con quanto, invece, avvenuto. La tutela preventiva intesa come esigenza di evitare un danno, anche futuro, alla salute, assegnata dalle leggi richiamate in rubrica alle associazioni ambientaliste e tra queste alla ricorrente, comportano che un provvedimento come quello gravato non possa non essere adottato senza il loro ausilio e, in ogni caso, che tale provvedimento debba essere eliminato in quanto lo stesso è stato assunto senza tener conto del livello di pericolo e del danno che può derivare alla collettività. 2) Violazione del principio di precauzione di derivazione comunitaria e dell’articolo 32 della Costituzione. La tutela rafforzata della salute umana prevale su qualsiasi altro interesse. Applicazione dell’articolo 174 del Trattato istitutivo della Comunità Europea. L’esistenza di un dubbio scientifico sui limiti massimi normativi consentibili, di sostanze nocive per la salute, nel senso della loro tollerabilità, oltre il tetto già stabilito nel D.Lgs. n. 31 del 2001, comporta l’applicazione del principio di precauzione e quindi l’applicazione di misure cautelari anticipate. Si tratta di un principio giuridico sia di diritto internazionale sia dell’ordinamento nazionale che impone l’adozione di misure tese ad evitare che nel lasso di tempo necessario a sviluppare la ricerca scientifica e la piena conoscenza dei fenomeni, si verifichino danni irreparabili per la salute umana. Pertanto, nel caso del D.Lgs.- n. 31 del 2001, lo sforamento dei limiti massimi in esso indicati, non può essere consentita se non si arrivano ad individuare le cause e i rimedi possibili. 3) Violazione della direttiva 3 novembre 1998 n. 83/CE. Violazione della direttiva comunitaria 2000/60. Violazione del D.Lgs. n. 31/2001. Difetto di istruttoria. Contraddittorietà e insufficienza della previsione degli strumenti atti a realizzare gli obiettivi stabiliti dalla direttiva 1998/83/. Grave danno per la salute umana e per l’ambiente. Perché il Ministero della Salute e quello dell’Ambiente adottino provvedimenti di deroga al D.Lgs. n. 31 del 2001 è necessaria una motivata richiesta della Regione interessata corredata dalle informazioni sui progressi fatti sulla via dell’obbligatorio avvicinamento ai valori massimi in esso indicati ed idonea a mettere in luce l’inevitabilità della deroga concessa. Nel caso di specie i due Ministeri oltre ad aver consentito il superamento dei limiti massimi stabiliti nel decreto legislativo n. 31 prima citato, anche in misura percentuale assai rilevante pari, in qualche caso, al 500%, si riservano di operare una verifica solo successivamente alla deroga consentita ed omettono, inoltre, la prevista informazione in favore delle popolazioni interessate. Manca, pertanto, qualsiasi motivazione e/o giustificazione sulle deroghe consentite. 4) Indubbia pericolosità delle sostanze chimiche autorizzate. Incremento delle percentuali per valori massimi esageratamente elevati con gravissimo danno alla salute umana e all’ambiente. Contraddittorietà del decreto. Vengono riportati i risultati di ricerche scientifiche sui gravi danni prodotti dalle sostanze chimiche inserite nel decreto impugnato con l’indicazione dei valori massimi sopportabili. Viene depositata una perizia tecnica di parte. In particolare vengono indicati i trialometani in una determinata concentrazione nelle acque potabili e il fluoro, come elementi chimici particolarmente dannosi per la salute umana, in considerazione del superamento dei livelli consentiti. Con ordinanza n. 2833 del 25 maggio 2005 questa Sezione ha ordinato il deposito di una serie di documenti tra i quali quelli relativi alla tempestività dell’adozione di misure adottate per la diminuzione dell’inquinamento delle acque con specifico riferimento ai valori indicati nel D.Lgs. n. 31 del 2001, nonché le misure utilizzate per informare le popolazioni delle Regioni interessate. Successivamente al deposito degli atti appena menzionati, il Codacons, con memoria depositata il 13 luglio 2005, ha proposto i seguenti motivi aggiunti: 1) Evidente violazione del Principio di precauzione. Violazione dell’articolo 174 del Trattato istitutivo della Comunità Europea. Violazione dell’articolo 32 della Costituzione. Il principio di precauzione introdotto nella Convenzione sulla diversità biologica, firmata a Rio de Janeiro nel giugno 1992 ha trovato esplicito riferimento nel Trattato della Comunità Europea (articolo 174) la quale ne ha, inoltre, esteso l’ambito di applicabilità stabilendo i casi in cui lo stesso trova applicazione e cioè: a) quando i dati scientifici sono insufficienti, poco conclusivi o non certi; b) nell’ipotesi in cui da una valutazione scientifica previa emerga che si possono ragionevolmente temere effetti potenzialmente pericolosi per l’ambiente e la salute umana, animale o vegetale. Nei casi appena detti occorre osservare tre regole: 1) una valutazione scientifica completa condotta da un’Autorità indipendente, al fine di stabilire il grado di incertezza; 2) una valutazione dei rischi e delle conseguenze in mancanza di un’azione europea; 3) la partecipazione di tutte le parti interessate allo studio di eventuali soluzioni. Tutto questo iter procedurale risulta totalmente disatteso nel caso di specie. 2) Violazione della direttiva 98/83/CE (qualità delle acque destinate al consumo umano). Violazione del decreto legislativo n. 31 del 2001. Inesistenza di un’adeguata e tempestiva informazione alla popolazione. Inesistenza di una prova circa l’effettiva assenza di alternativa per l’approvvigionamento. Inesistenza di un effettivo controllo e/o risanamento. Con ordinanza n. 1402 del 5 ottobre 2005 il Collegio ha disposto l’integrazione del contraddittorio, puntualmente adempiuta dall’Associazione ricorrente. In prossimità dell’udienza stabilita per l’esame della questione, nel merito, il Codacons, con ulteriore memoria, ha illustrato le proprie tesi difensive. Si sono costituite in giudizio le Amministrazioni intimate. Alcune di esse hanno sollevato eccezioni di inammissiblità del ricorso, tutte hanno controdedotto nel merito delle censure sollevate dal Codacons e chiesto il rigetto del gravame. All’udienza del 18 gennaio 2006 la causa è stata trattenuta in decisione. DIRITTO Va, preliminarmente, esaminata l’eccezione di inammissibilità del ricorso per mancanza di un interesse attuale all’annullamento del provvedimento impugnato, sollevata dalla Regione Lombardia, la quale, basandosi sulla natura regolamentare dell’atto, ne sostiene l’inidoneità a produrre una lesione immediata. L’eccezione è infondata. Il decreto ministeriale impugnato si presenta, infatti, in parte come atto regolamentare, di carattere generale, in parte come atto rivolto a destinatari individuati in quanto consente la deroga di alcuni valori di soglia di talune sostanze inquinanti contenute nell’acqua destinata al consumo umano, in favore di determinate Regioni, rivelando, così una sua immediata capacità lesiva. Va, ora, esaminata l’eccezione di sopravvenuta carenza di interesse alla decisione sollevata dalla medesima Regione Lombardia. Ritiene quest’ultima che essendo, il provvedimento gravato, valido fino al 31 dicembre 2005, vale a dire fino ad una data ormai superata, non vi sarebbe alcun interesse dell’Associazione ricorrente al suo annullamento tenuto conto che lo stesso sarebbe divenuto, ormai, inefficace. Anche tale eccezione si rivela infondata. L’improcedibilità del ricorso per sopravvenuta carenza di interesse alla decisione può essere dichiarata solo allorché sussista una situazione, in fatto o in diritto, del tutto nuova rispetto a quella esistente al tempo della proposizione del ricorso e tale da escludere, con assoluta sicurezza, che la sentenza di merito possa conservare una residua utilità anche strumentale o morale per il ricorrente. Ciò, anche, al fine di evitare che una pronuncia di improcedibilità del gravame si risolva in una sostanziale elusione del dovere del giudice di pronunciarsi sul merito della domanda (TAR del Lazio, sezione I, 4 novembre 2004 n. 12370) Nella fattispecie in esame il provvedimento gravato, secondo quanto prima precisato, si presenta, in parte, come atto generale ed in parte come atto rivolto a determinate Regioni, in quanto contenente una statuizione sulla possibilità di deroga al tetto massimo di alcune sostanze inquinanti presenti nell’acqua destinata al consumo umano, a termine, sulla base di affermate difficoltà a condurre nei limiti massimi previsti, tali sostanze. Si tratta di deroghe chieste (e concesse), spesso, in relazione alla natura del terreno e alla necessità di apportare sostanziali modifiche al sistema idrico territoriale attraverso costose opere sugli impianti esistenti o da realizzare. Ebbene, nessuna delle Regioni evocate in giudizio ha reso noto di aver concluso gli interventi di risanamento necessari per il raggiungimento del livello di normalità dei valori delle sostanze presenti nell’acqua destinata al consumo umano, nei territori di sua competenza, e di non avere più, di conseguenza, la necessità di continuare ad avvalersi di deroghe al valore massimo assentibile di tali sostanze inquinanti, oltre il tempo, breve, riconosciuto per le deroghe. Dalla documentazione versata in atti emerge, anzi, che molte di esse hanno già espresso la materiale impossibilità di concludere le opere necessarie alla messa in regola del sistema idrico entro il termine del 31 dicembre 2005. Nel perdurare della situazione descritta e nell’assenza di un nuovo e diverso provvedimento di deroga (adottato per la sola Regione Toscana) deve dedursi che il provvedimento impugnato abbia continuato a spiegare la sua efficacia al di là del termine temporale ad esso apposto, in forza di una sua indispensabile ultrattività. D’altro canto non può escludersi che dall’eventuale annullamento dell’atto gravato, possano derivare conseguenze o situazioni capaci di trovare tutela su piani diversi da quello della giurisdizione amministrativa. Il tempo trascorso dalla proposizione, tempestiva, del ricorso, infine, non può ricadere sulla parte istante che ha rinnovato in udienza il suo interesse alla decisione. Nel caso in cui il Collegio si limitasse a constatare, semplicemente, il decorso del tempo, in una situazione inalterata rispetto alla vicenda dedotta in giudizio, il giudizio apparirebbe, effettivamente, ispirato dalla volontà di eludere la trattazione della questione nel merito. Le argomentazioni ora svolte non riguardano il decreto del 28 ottobre 2005 del Ministero della Salute con il quale sono state consentite deroghe ai valori di soglia ammissibili per la sola Regione Lazio. Si tratta, infatti, di un nuovo provvedimento rivolto ad una Regione non contemplata nell’atto gravato e che, per tale ragione non si riferisce al giudizio a suo tempo instaurato al quale rimane estranea. Con il primo motivo, il Codacons lamenta l’illegittimità del procedimento impugnato, che si è concluso con l’autorizzazione alla deroga del valore di soglia di alcune sostanze inquinanti, compreso l’arsenico, nelle acque destinate al consumo umano, in favore delle Regioni che ne avevano fatto istanza. Secondo la ricostruzione dell’Associazione ricorrente, l’amministrazione intimata, ancorché tenuta, avrebbe omesso di chiederle di partecipare al procedimento. L’entità degli interessi coinvolti rivelerebbe, da sola, l’indispensabilità della sua presenza nella procedura contestata, presenza che la natura dell’ atto adottato - rinnovo e non proroga- confermerebbe come tanto più necessaria. La stessa amministrazione, inoltre, non avrebbe inviato, al suo indirizzo, l’avviso di inizio del procedimento. La censura è infondata. In nessuna delle disposizioni richiamate dal Codacons, a dimostrazione della fondatezza della tesi esposta, è contenuta una previsione dell’obbligo della cui inosservanza l’associazione menzionata si duole. Infatti, in tali norme non ha trovato ingresso il preteso diritto alla partecipazione nei sensi indicati ma soltanto la legittimazione ad agire a tutela di determinati interessi diffusi. Segnatamente, per quello che qui interessa, quelli relativi alla salute umana. Passando all’omessa comunicazione di invio dell’avviso di procedimento, osserva il Collegio che l’articolo 7 della legge n. 241 del 1990, impone tale comunicazione nei riguardi dei “soggetti nei confronti dei quali il provvedimento finale è destinato a produrre effetti diretti ed a quelli che per legge debbono intervenirvi”. Precisato che il Codacons non è tra i soggetti che per legge sono tenuti a partecipare al procedimento anzidetto, a causa dell’inesistenza di una norma che sancisca tale diritto di partecipazione, deve, allora, essere valutato se ricorra l’altra circostanza prevista dalla disposizione riferita, quella secondo la quale l’Associazione ricorrente è un soggetto nei cui confronti l’atto è destinato a produrre effetti diretti. Ebbene, anche tale circostanza non sembra sussistere, nel caso in esame. Gli effetti diretti del provvedimento impugnato sono quelli che si verificano nei confronti delle Regioni, che sono le vere destinatarie di esso, mentre quelli che si verificano nei riguardi del Codacons sono soltanto effetti indiretti, assistiti, sulla base di quanto sopra precisato, dal potere di esperire apposita azione per la tutela giurisdizionale (CdS, sezione IV, 24 ottobre 1997 n. 1234) esattamente quella che è stata richiesta in questa sede. Da osservare, infine, che la legge n. 241 del 1990 accorda, nell’articolo 9, ai soggetti portatori di interessi diffusi costituiti in associazioni o comitati, la possibilità di partecipare al procedimento. Si tratta, però, di una norma che sancisce un possibilità e non un diritto di partecipazione e che, in ogni caso, ha come sua primaria finalità quella di elevare a rango di strumento endo-procedimentale, cioè di dare giuridica rilevanza ad interessi che non sono riconoscibili in capo a singoli individui, e dei quali è dubbia la tutela giurisdizionale nei casi in cui ne siano portatrici associazioni che, a differenza della ricorrente, non risultino inserite negli elenchi previsti dall’articolo 5 della legge n. 281 del 1998. Per una compiuta valutazione della censura in esame il Collegio si sofferma, infine, sulla natura dell’atto gravato, definito atto di rinnovo dal Codacons (e confermato tale in un atecnico richiamo contenuto nel testo di esso) e non proroga (secondo quanto la situazione in atto, perdurante nel tempo senza soluzione di continuità lascerebbe supporre), per osservare che l’esatta definizione del provvedimento impugnato si rivela indifferente. Nel caso in cui vi fosse un obbligo di partecipazione al procedimento in favore del Codacons, tale obbligo dovrebbe, infatti, essere rispettato a prescindere dalla natura del provvedimento contestato. Poiché tale obbligo non è stato ravvisato in nessuna delle disposizioni evocate deve concludersi che non vi è alcun interesse ad accertare la natura del provvedimento in questione. Con il secondo motivo di ricorso l’Associazione ricorrente lamenta la violazione del principio di precauzione, di derivazione comunitaria, e dell’articolo 32 della Costituzione in forza del quale la tutela rafforzata della salute umana prevarrebbe su qualsiasi altro interesse. Lamenta, altresì, la violazione dell’articolo 174 del Trattato istitutivo della Comunità Europea che quel principio contiene. L’esistenza di un dubbio scientifico sui limiti massimi normativi consentibili, di sostanze nocive per la salute, nel senso della loro tollerabilità, oltre il tetto già stabilito nel D.Lgs. n. 31 del 2001, comporta l’applicazione del principio di precauzione e quindi l’applicazione di misure cautelari anticipate. Con il quarto motivo, che per comodità di trattazione, viene esaminato congiuntamente al secondo, la ricorrente Associazione lamenta la pericolosità delle sostanze chimiche autorizzate a causa dell’incremento delle percentuali dei valori massimi consentiti, che sarebbe esageratamente elevato. Il principio di precauzione, come anche quello di prevenzione, correzione e responsabilità economica, secondo quanto esattamente rilevato dall’Associazione ricorrente, trova la sua disciplina nel Trattato istitutivo della Comunità Europea nel quale, all’articolo 174, si precisa che la Comunità “mira ad un elevato livello di tutela…fondata sui principi di precauzione e dell’azione preventiva, sul principio della correzione, in via prioritaria alla fonte, dei danni causati all’ambiente, nonché sul principio secondo cui “chi inquina paga”. Si tratta di un principio riconosciuto, una prima volta, nella Carta mondiale della natura adottata dall’Assemblea Generale delle Nazioni Unite nel 1982, e, poi, consacrato nell’articolo 15 della Dichiarazione di Rio emanata a seguito della omonima Conferenza sull’ambiente e lo sviluppo del giugno 1992, ed infine, fatto proprio dal Consiglio della Comunità Economica Europea, con decisione del 25 ottobre 1993 con la quale si è stabilito di estenderne il campo - prima limitato all’ambiente - a quello sulla salute umana, animale e vegetale. Secondo la precisazione contenuta nella comunicazione (COM 2000) 1 del 2 febbraio 2000, della Unione Europea, il principio, inserito nell’articolo 174 del Trattato CE, non è definito e come altre nozioni di carattere generale quali la sussidiarietà o la proporzionalità assume contorni precisi sulla base dell’intervento dei responsabili politici. Su tale profilo si è soffermata anche la giurisprudenza nazionale e comunitaria, che ne ha evidenziato il carattere orientativo in ragione del suo contenuto generale e di larga massima e lo ha ritenuto capace di ispirare le attività nomative ed amministrative dell’Unione Europea e degli Stati membri ma insuscettibile di tradursi in un tassativo comando giuridico, proprio per difetto di concretezza. (TAR del Lazio, sezione I, 31 maggio 2004 n. 5118). E ne ha chiarito i presupposti storico ambientali indicandoli nell’ipotesi di incertezza sulla possibile esistenza di rischi per la salute delle persone o sulla loro portata, e nell’intervento delle istituzioni che “prendono provvedimenti di tutela senza dover attendere che la realtà e la gravità di essi siano scientificamente dimostrati (Tribunale I grado Cee, 28 gennaio 2003 n. 147). La scelta sulla risposta da dare ad una situazione di rischio “accettabile” deriva, quindi, sulla base di quanto appena precisato, da una decisione eminentemente politica. Nella fattispecie in esame la scelta è stata fatta, ed anche incisivamente, dall’Unione Europea, sulla base delle conoscenze scientifiche acquisite allo stato, con la direttiva 98/83/CEE, di profonda modificazione della precedente direttiva n. 80/778/CEE, sulla qualità delle acque destinate al consumo umano, attraverso una diversa e assai più rigorosa modalità di approccio della valutazione delle caratteristiche di qualità dell’acqua ed una limitata possibilità di deroghe per periodi predeterminati. Nelle premesse della direttiva, il Consiglio dell’Unione Europea, ha precisato che le ragioni delle modificazioni del sistema di valutazione delle acque risiedono, tra l’altro, nella necessità di tener conto delle conoscenze scientifiche disponibili e “del principio di precauzione e che i valori delle acque destinate al consumo umano possano essere consumate in condizioni di sicurezza nell’intero arco della vita e rappresentino pertanto un livello elevato di tutela della salute”. Ai parametri esistenti, suddivisi in cinque sezioni ha sostituito altri parametri raggruppati solo in tre sezioni ammettendo le deroghe in ambito locale, soltanto in relazione ai “parametri indicatori” (parte C) e consentendole in ambito nazionale (Ministero), esclusivamente per i parametri chimici (parte B). Ai valori di soglia precedenti ha sostituito valori inferiori, in alcuni casi anche sensibilmente inferiori; alla possibilità di ottenere deroghe all’osservanza dei valori di soglia senza limitazioni nel tempo ha sostituito una previsione temporale più stringente che limita a tre anni, salvo due proroghe, il periodo massimo assentibile. E’ stato precisato, infatti, nella direttiva comunitaria, che gli Stati membri possono stabilire deroghe ai valori di parametro fissati nell'allegato I, parte B, fino al raggiungimento di un valore massimo stabilito dagli stessi Stati membri, per la più breve durata possibile e sempre che la deroga non costituisca un potenziale pericolo per la salute umana e l'approvvigionamento delle acque destinate al consumo umano nella zona interessata non possa essere mantenuto con nessun altro mezzo congruo. E’ stata prevista, inoltre, la possibilità che verso la fine del primo periodo di proroga si proceda ad un riesame della situazione esistente al fine di stabilire se sono stati compiuti sufficienti progressi tali da consentire, in presenza degli altri elementi richiesti, la concessione di una seconda deroga non superiore a tre anni, previa comunicazione da parte dello Stato membro alla Commissione Europea, dei risultati del riesame svolto e sui motivi della decisione di concessione di una seconda deroga. E’ stato previsto, infine, che in presenza di circostanze eccezionali, si possa giungere ad una ulteriore e conclusiva richiesta da parte di uno Stato membro alla Commissione, di una terza deroga, per un periodo fino a tre anni. La possibilità di concedere tre proroghe per un totale di nove anni, che ad una prima lettura può destare sconcerto, nel senso che può apparire incongruente, deve essere valutata, invece, tenendo conto delle impegnative opere necessarie per riportare i livelli dell’acqua destinata al consumo a quelli assai più rigorosi introdotti, con la direttiva 98/83/CE ed alla situazione dei luoghi, anche per quello che riguarda la loro conformazione geomorfologia. A tale considerazione deve, poi, essere associata l’altra considerazione sul carattere straordinario delle deroghe assentibili che, assieme alla prima consente di valutare nella giusta luce il quadro normativo sopra delineato. Sempre come risposta alle esigenze sottese al principio di precauzione, va osservato che è intervenuto, a livello nazionale, il decreto legislativo n. 31 del 2001 il quale ha fornito una risposta, per alcuni versi, più puntuale in materia di acque destinate al consumo umano. Nell’allegato I di detto decreto sono stati stabiliti i parametri massimi ammissibili, pari o più rigorosi di quelli indicati nella direttiva comunitaria; all’articolo 13 sono state previste le deroghe possibili e all’articolo 16, le eccezioni ammissibili. Oltre a recepire il contenuto dell’Allegato I della direttiva europea, il decreto legislativo n. 31 del 2001 ha introdotto valori di parametro supplementari, vale a dire non previsti nella predetta direttiva ed ha reso più rigorosi, tra quelli previsti, altri valori in essa contenuti, mediante abbassamento della soglia massima. Ha stabilito, altresì, all’articolo 15 il termine finale entro il quale i valori di parametro indicati nell’allegato I dovevano essere raggiunti, indicandolo nel 25 dicembre 2003. Secondo il legislatore nazionale la sistemazione del servizio relativo alla qualità dell’acqua destinata al consumo umano avrebbe dovuto perfezionarsi, pertanto, – in via generale- entro la data sopra indicata. Chiarito che il principio di precauzione ha trovato risposta nella direttiva comunitaria e nel decreto legislativo che ne ha dato attuazione a livello interno, e che lo stesso principio non può ritenersi violato nel caso di deroghe ai valori massimi indicati, in quanto le deroghe, in presenza di determinate circostanze, sono espressamente ammesse, va osservato che secondo l’Associazione ricorrente l’inosservanza di tale principio sarebbe ricavabile nell’avallo di deroghe ai limiti massimi ammissibili indicati nel decreto legislativo, senza un previo studio sulla nocività e sugli effetti di tale superamento, necessari, in considerazione della pericolosità e dell’elevatezza dei valori ammessi ed in ogni caso senza un’adeguata istruttoria. Il Collegio, premette che la parte relativa alla pretesa carenza di istruttoria o all’inadeguatezza della motivazione riguarda il procedimento di deroga seguito, espressamente censurato con il terzo motivo e da esaminare subito dopo, ed osserva che l’esame del motivo di ricorso ora esposto, verrà condotto con riguardo alla pretesa assenza di valutazioni su uno studio riguardante la nocività e gli effetti delle deroghe assentite e sulla pretesa eccessività di esse. Quanto al primo profilo, osserva il Collegio che gli studi necessari per pervenire ad una soglia di rischio accettabile sono stati già esaminati e valutati in occasione dell’approvazione della direttiva 98/83/CE, di completa modificazione della normativa precedente e, successivamente, dell’approvazione, in ambito nazionale, del decreto legislativo n. 31 del 2001, entrambi ispirati ad un rinnovato rigore, rigore che, secondo quanto prima precisato, non ha portato, in ogni caso, ad eliminare ogni possibilità di deroga. Non basta la richiesta (e la concessione di una deroga), insomma, a far ritenere violato il principio di precauzione, quale principio ispiratore di tutta la disciplina normativa richiamata. Perché le previsioni contenute nelle disposizioni riferite si rivelino assunte in violazione del principio di precauzione è necessario che, rispetto a tutti gli studi valutati in occasione dell’approvazione della direttiva comunitaria, vengano proposti, nella materia, elementi nuovi, capaci di mettere quantomeno in dubbio la possibilità che si pervenga alla concessione di deroghe ai valori massimi consentiti e tali elementi non sono riscontrabili nel caso di specie, in quanto non risultano presentati elementi di novità, rispetto alle conoscenze scientifiche già utilizzate e nemmeno elementi che mettano in discussione la possibilità di concessione di deroghe. Deve ribadirsi, allora, che la semplice applicazione del decreto legislativo n. 31 del 2001, sulla base di quanto prima precisato, non può costituire di per sé violazione del principio di precauzione tenuto conto che sia tale decreto sia la direttiva comunitaria consentono agli Stati membri – relativamente alla parte B dell’allegato I – non soltanto di derogare ai valori di soglia previsti, ma non prescrivono limiti superiori comunque inderogabili. Impongono, però, questo sì, la presenza concorrente di determinate circostanze, tutte quelle prima riferite e delle quali il Collegio si occuperà subito dopo. Quanto all’eccessivo incremento delle deroghe ammesse non può sottacersi che l’intimato Ministero prima di concedere le deroghe richieste ha consultato il Consiglio Superiore di Sanità, che, a sua volta, si è avvalso, secondo quanto riferito nella relazione tecnica depositata in data 23 maggio 2005, delle relazioni di alcune UUSSLL regionali e dell’apporto di esperti dell’Istituto Superiore di Sanità e che lo stesso Ministero ha limitato il periodo di deroga richiesto dalle Regioni concedendone uno più ridotto. Nè può trascurarsi, e con ciò si risponde alla quarta censura che i valori di soglia ammessi sono, in qualche caso, pari a quelli stabiliti nella vigenza del dPR 268 del 1988; inferiori a quelli stabiliti nella direttiva 98/83/CE (trialometani) in qualche altro caso ed in altri casi, infine, risultano introdotti solo in ambito nazionale dal decreto legislativo n. 31 più volte richiamato mentre non sono previsti in sede comunitaria. Conclusivamente, sembra al Collegio che l’azione svolta dal provvedente Ministero sia stata nel senso dell’accertamento della sussistenza di quel potenziale pericolo per la salute umana richiesto per la corretta applicazione del principio di precauzione e che quest’ultimo non appaia violato. Con il terzo motivo il Codacons lamenta, sostanzialmente, la violazione del procedimento previsto nel decreto legislativo n. 31 del 2001 sotto il profilo del difetto di istruttoria, dell’incoerenza, per quello che si riferisce alle industrie alimentari artigianali con distribuzione del prodotto in ambito locale, e sull’informazione alle popolazioni. Prima di esaminare la censura appena esposta il Collegio ritiene utile precisare che l’atto impugnato costituisce il punto di arrivo di un procedimento interamente scandito dall’articolo 13 del decreto legislativo n. 31 del 2001 che, come prima chiarito, prevede, al comma 2: 1) una richiesta motivata da parte della Regione interessata; 2) l’indicazione dei parametri interessati e i risultati dei controlli effettuati negli ultimi tre anni; il valore massimo che si chiede e la durata della deroga; 3) l’area geografica interessata con l’indicazione della quantità di acqua fornita e gli eventuali effetti sulle industrie alimentari interessate; 4) un opportuno programma di controllo; 5) il piano relativo alla necessaria azione correttiva, compreso un calendario dei lavori, una stima dei costi, la relativa copertura finanziaria e le disposizioni per il riesame. Deve ritenersi che tutte le prescrizioni contenute nell’articolo 13 del d.lgs. n. 31 del 2001 siano di pari peso, in quanto l’insieme di esse dà conto dell’azione svolta dalle singole Regioni per realizzare nel più breve tempo possibile o meglio, nel tempo strettamente necessario, quanto è indispensabile per pervenire ai valori di soglia prescritti. Deve, altresì, ritenersi che il provvedimento di deroga si configuri come atto finale della procedura descritta. Dall’esame del provvedimento gravato emerge, invece, che lo stesso anziché essere adottato, secondo quanto prescrive la norma riferita, a conclusione di una rigorosa istruttoria svolta nei confronti delle Regioni richiedenti, è il risultato di un’azione “aperta” nel senso della previa fissazione di valori derogatori comuni, dei quali le Regioni potevano avvalersi indipendentemente da una precedente istruttoria individuale e con esibizione successiva degli elementi di conoscenza indicati nel citato articolo 13. Il Ministero della Salute, con il provvedimento del 22 dicembre 2004, dopo aver richiamato i precedenti decreti interministeriali del 23 dicembre 2003 e del 13 agosto 2004 ha dettato una deroga ai valori massimi assentibili indicati nell’allegato I, parte B, del d.lgs. n. 31 del 2001 non soltanto in favore di alcune delle Regioni già richiedenti ma anche nei confronti di tutte le Regioni che “ne facciano regolare e motivata richiesta entro il 31 gennaio 2005” ed ha disposto, al punto 5, che le stesse “dovranno presentare, entro il 30 settembre 2005, (vale a dire ben dopo la domanda) una documentazione completa e dettagliata relativamente..alle analisi effettuate entro il periodo settembre 2004-settembre 2005 (vale a dire contestualmente alla conclusione del periodo indicato); le attività di informazione alle popolazioni; lo stato di avanzamento degli interventi posti in atto per rientrare nei limiti richiesti dalla normativa vigente” Sembra al Collegio che quanto fino ad ora esposto faccia emergere con chiarezza che il procedimento seguito (e le date stabilite per il compimento di alcuni adempimenti lo confermano), si è svolto sulla base di un’inversione logica. La procedura seguita avrebbe dovuto svolgersi, infatti, sulla base di un esame anticipato condotto in relazione alle singole esigenze manifestate e motivate da ciascuna Regione interessata, e non in via generale, e avrebbe dovuto condurre alla concessione di deroghe soltanto laddove strettamente necessario. Il modo di operare descritto, invece, contraddistinto da un’autorizzazione ad un innalzamento dei valori di soglia ammissibili prima di ogni esame istruttorio puntuale, rischia di apparire come una generalizzata modificazione dell’allegato I del D.Lgs. n. 31 prima menzionato, non consentita dalla normativa riferita che prevede la possibilità di concessione di deroghe soltanto in relazione a casi specifici. Incongruente, poi, l’obbligo, contenuto nel medesimo provvedimento, del rispetto dei limiti previsti dalla normativa più volte richiamata a carico delle industrie alimentari con l’eccezione di quelle di tipo artigianale con distribuzione del prodotto in ambito locale. Premesso che tale distinzione non si rinviene nell’articolo 13 del D.Lgs. n.31 prima riferito, deve osservarsi che se rischi per la salute impongono l’esclusione della concessione di deroghe per le acque destinate alla produzione alimentare non si comprende quale possa essere la ragione che porta ad una diversa considerazione per i prodotti alimentari di imprese artigianali con limitata distribuzione del prodotto. Non appare chiaro, invero, come le dimensioni dell’impresa produttrice e la limitata superficie dell’area interessata alla distribuzione del prodotto possano incidere sulla qualità dell’acqua tanto da giustificare l’esclusione dall’obbligo di osservanza dei limiti o meglio la possibilità di deroghe per queste e nell’impossibilità di deroga per le altre. Illegittima si presenta, in ogni caso, l’assenza di una qualunque motivazione sul punto. Resta da esaminare il profilo relativo all’informazione alle popolazioni interessate. A tale proposito va osservato che si tratta di adempimento da svolgersi da parte delle Regioni in relazione al quale l’intimato Ministero si è preoccupato di svolgere uno specifico richiamo riservandosi un controllo su quanto fatto dalle Regioni medesime. La ricorrente Associazione, in ogni caso si è limitata a denunciare un comportamento illegittimo senza fornire al riguardo, nemmeno un principio di prova su quanto ritiene effettivamente avvenuto, sicchè la censura in tale sua parte deve essere ritenuta inammissibile per genericità. Restano da esaminare i motivi aggiunti che il Collegio ritiene irricevibili per omessa notifica dei medesimi alle parti controinteressate nel presente giudizio. Il ricorso, in ogni caso deve intendersi accolto, nei limiti delle argomentazioni che precedono e nei limiti indicati in motivazione. Le spese di lite possono essere compensate tra le parti. P.Q.M. Il Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio - Sede di Roma - Sezione III quater Accoglie, nei limiti di cui in motivazione, il ricorso proposto dal CODACONS e meglio specificato in epigrafe e, per l’effetto, annulla l’atto impugnato. Compensa le spese di lite tra le parti. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità Amministrativa. Così deciso in Roma, nella Camera di Consiglio del 18 gennaio 2006