T.A.R. PUGLIA - LECCE - SEZIONE I - Sentenza 21 marzo 2006 n. 1596 Aldo Ravalli – Presidente, Enrico d’Arpe – Estensore. Antonini (avv. P.G. Relleva e G. Prete) c. Comune di Oria (avv. N. Massari), Dirigente dell’U.T.C. di Oria (n.c.).

1. Edilizia e urbanistica – Concessione edilizia – Rilascio – Richiesta – Situazione giuridica soggettiva – Mero interesse legittimo.

2. Responsabilità e risarcimento – Risarcimenti degli interessi legittimi – Azione risarcitoia – Senza previa impugnazione dei provvedimenti- Accertamento incidenter tantum dell’illegittimità – Impossibilità – Ricorso – E’ inammissibile.

3. Edilizia e urbanistica – Concessione edilizia – Provvedimenti positivi di concessione contenenti limitazioni o condizioni – Onere impugnatorio – E’ configurabile.

1. In caso di reiterata richiesta di rilascio di concessioni edilizie per la realizzazione sulle aree di un complesso edificatorio, la situazione giuridica soggettiva azionata dal ricorrente è qualificabile alla stregua di mero interesse legittimo, considerata la necessaria intermediazione di un’attività provvedimentale autorizzatoria della p.a. che permetta la concreta esplicazione del c.d. “ius aedificandi” (che, notoriamente, ha consistenza di interesse legit-timo pretensivo).

2. In caso di provvedimenti che hanno impedito la realizzazione di un complesso edificatorio, è inammissibile il ricorso volto all’ottenimento del risarcimento dei danni senza la pre-via impugnazione dei provvedimenti comunali all’adozione dei quali è sicuramente riconducibile il pregiudizio patrimoniale asseritamente subìto dal privato, perché l’ accertamento incidenter tantum dell’illegittimità di uno o più provvedimenti amministrativi, ai soli fini di un giudizio risarcitorio, non è possibile nel vigente sistema di giustizia amministrativa, nel quale sono previsti rigidi termini per l’impugnazione dei provvedimenti amministrativi e non è consentita la disapplicazione da parte del g.a. di atti di natura non regolamentare; sicchè l’azione di risarcimento del danno è ammissibile solo a condizione che sia stato tempestivamente impugnato il provvedimento illegittimo e sia stato coltivato con successo il relativo giudizio di annullamento, essendo necessario e vincolante, in sede di decisione sulla domanda di risarcimento del danno, un previo o contestuale accertamento circa l’illegittimità dell’atto amministrativo, operato dal g.a. in sede di giudizio di impugnazione.

3. In relazione ai provvedimenti inerenti l’istanza di concessione edilizia, è configurabile l’onere impugnatorio da parte del richiedente, oltre che nei casi di diniego espresso di con-cessione e di silenzio-rifiuto dell’Amministrazione sulla istanza concessoria, anche in relazione ai provvedimenti positivi di concessione contenenti, però, limitazioni o condizioni che il richiedente ritenga illegittime o comunque lesive dei suoi interessi, che si concretano in “condizioni aggiuntive” che fanno corpo con il titolo concessorio e partecipano del regime impugnatorio proprio di quest’ultimo.

REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

N. 1596/2006 Reg.Dec N. 2085 Reg.Ric. ANNO 2004

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia-Sezione di Lecce Prima Sezione

Composto dai Signori Magistrati: Aldo Ravalli Presidente; Enrico d’Arpe Componente est.; Ettore Manca Componente

ha pronunziato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n° 2085/2004 presentato dal

Sig. Antonini Alberto, rappresentato e difeso dagli Avvocati Piero G. Relleva e Gianluca Prete ed elettivamente domiciliato in Lecce, Via Zanardelli n° 7, presso lo Studio dell’Avv. Angelo Vantaggiato,

contro

- il Comune di Oria, in persona del Sindaco pro-tempore, rappresentato e difeso dall’Avv. Nicola Massari;

- il Dirigente dell’Ufficio Tecnico Comunale di Oria Arch. Pietro Incalza;

per l'accertamento del diritto del ricorrente ad ottenere il risarcimento del danno patito a causa del comportamento ostativo (protratto sin dal 1987) del Comune di Oria e del Dirigente dell’Ufficio Tecnico Comunale di Oria conclusosi con la mancata realizzazione di un complesso edificatorio nel territorio del Comune di Oria, su aree di proprietà del ricorrente; e per la condanna del Comune di Oria e del Dirigente dell’Ufficio Tecnico Comunale di Oria, in solido, a risarcire il ricorrente del danno subìto, mediante il pagamento delle relative somme, oltre interessi e rivalutazione monetaria.

Visto il ricorso con i relativi allegati; Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Oria; Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese; Visti gli atti tutti della causa; Designato alla pubblica udienza dell’8 Marzo 2006 il Relatore Cons. Dr. Enrico d'Arpe; e uditi, altresì, l'Avv. Gianluca Prete, anche in sostituzione dell’Avv. Piero G. Relleva, per il ricorrente e l'Avv. Nicola Massari per l'Amministrazione Comunale resistente. Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:

FATTO

Il ricorrente – comproprietario di un suolo (distinto in catasto al fol. 39 p.lle 50, 51, 1310, 1311, 1312, 1423, 1664 e 1665) sito nel Comune di Oria di mq. 9.942, tipizzato dal vigente P.d.F. in parte come zona “B” e in parte a servizi, e titolare di impresa commerciale anche costituita in forma Societaria (S.r.l. I.A.G.A.) – espone: - che caratteristica precipua della predetta area è di essere posta in posizione sopraelevata rispetto al resto del centro abitato, il cui confine (lungo il lato prospiciente la zona edificata) è costituto da un costone di roccia alto mediamente sei metri; - che, conseguentemente, le strade pubbliche (costituenti la rete viaria del centro sottostante e che raggiungono l’area di proprietà del ricorrente) sono interrotte dal suddetto fronte roccia, ad eccezione della sola Via Corrado, che costituisce l’unico accesso carrabile; - che, nell’anno 1987, fu presentato (in relazione all’area de qua) un primo progetto per 29 alloggi, approvato dalla Commissione Edilizia, ma mai oggetto di concessione per l’indebita inerzia (a dire del ricorrente) del Comune di Oria; - che, in data 28 Gennaio 1992, presentò (congiuntamente ai comproprietari dell’epoca) una nuova richiesta di concessione edilizia finalizzata alla realizzazione di un complesso residenziale di 27 appartamenti (per un totale di mc. 11.904); - che il progetto venne esaminato dalla Soprintendenza ai B.A.A.A.S. della Puglia che, con nota del 12 Giugno 1993, “ritenuta l’opportunità di provvedere all’assoggettamento della zona collinare in questione alle disposizioni di vincolo ai sensi della L. 1497/1939”, invitò il Sindaco di Oria “a voler salvaguardare lo stato naturale dei luoghi, al fine di impedire possibili modificazioni e/o trasformazioni”; - che, quindi, il Sindaco di Oria dispose (nell’anno 1993) la sospensione del rilascio della concessione edilizia; - che tali provvedimenti furono, però, impugnati dinanzi al T.A.R. Puglia sede di Bari, che li annullò con la sentenza n° 445 del 1995 (passata in giudicato); - che, a questo punto, il Comune di Oria rilasciò la concessione edilizia n° 140 del 22 Dicembre 1995; - che, con nota prot. n° 38178 del 9 Dicembre 1996, il Ministero dei Beni Culturali e Ambientali comunicò al Comune di Oria che l’area interessata dai lavori autorizzati con la concessione edilizia n° 140/1995 era stata sottoposta a vincolo paesaggistico, per cui il Sindaco di Oria adottò l’ordinanza n° 119 del 16 Dicembre 1996, con la quale sospese i lavori precedentemente assentiti; - che questi provvedimenti furono impugnati innanzi a codesto T.A.R. che, con sentenza n° 5599 del 28 Settembre 2001, li annullò, ma respinse la domanda di risarcimento del danno proposta dai proprietari interessati; - che tale sentenza venne tempestivamente appellata e la VI Sezione del Consiglio di Stato ha emanato la decisione n° 1261 del 12 Marzo 2004, con la quale (in parziale riforma della sentenza appellata) ha condannato il Ministero dei Beni Culturali e Ambientali al risarcimento dei danni subìti dagli appellanti; - che, nelle more del giudizio dinanzi al Consiglio di Stato, i proprietari dell’area in questione comunicarono (in data 8 Ottobre 2001) al Comune resistente la ripresa dei lavori di cui alla concessione edilizia n° 140/1995, ma il Dirigente dell’U.T.C. di Oria oppose, con nota prot. n° 13464 del 15 Ottobre 2001, l’impossibilità di riprendere i lavori edilizi per l’avvenuta decorrenza del termine annuale previsto dalla Legge n° 10/1977; - che quest’ultimo provvedimento comunale si basava (inoltre) sulla precedente determinazione n° 1207 del 23 Novembre 2000 del medesimo Dirigente dell’Ufficio Tecnico Comunale, con la quale veniva disposto che – avendo l’Autorità Comunale restituito gli oneri concessori proprio per il mancato inizio dei lavori – la concessione edilizia n° 140/1995 doveva ritenersi decaduta; - che, però, (a dire del ricorrente) i dati di fatto sulla base dei quali sono stati emessi i predetti provvedimenti dirigenziali sarebbero macroscopicamente errati e, dunque, tali determinazioni avrebbero illegittimamente impedito l’attuazione del programma edificatorio sull’area di che trattasi; - che l’odierno ricorrente incaricava l’Ing. Italiano di redigere un nuovo progetto, rispetto a quello di cui alla concessione edilizia n° 140/1995, per realizzare (in luogo del complesso residenziale) un “centro congressuale, alberghiero, convegni e ricevimenti”; - che, a seguito di una lunga istruttoria, il Dirigente dell’U.T.C. di Oria, con provvedimento del 5 Luglio 2002, accoglieva l’istanza di concessione edilizia per la costruzione (in località Colle Iris) del predetto complesso congressuale, ponendo però le seguenti condizioni: 1) il locale garage/deposito del fabbricato “A” ed il piano scantinato del Fabbricato “B”, tenuto conto del conseguente aumento del carico urbanistico che l’intervento potrà generare nell’intera zona, dovranno essere destinati per intero ad area a parcheggio mediante opportune opere che consentano un agevole accesso agli stessi; 2) i fabbricati dovranno essere traslati verso il confine Sud; 3) l’altezza dei corpi di fabbrica dovrà essere ridotta di mt. 1,00; 4) l’accesso principale al complesso immobiliare dovrà essere realizzato mediante prolungamento e sistemazione di via L. Rizzo;……: - che le soprariportate quattro prescrizioni sarebbero arbitrarie, illegittime, ingiustificate ed irrealizzabili (nonché finalizzate a compulsare il diritto del ricorrente allo sfruttamento edificatorio e di intrapresa della sua proprietà); - che, con atto stragiudiziale notificato in data 25 Settembre 2004, l’odierno ricorrente (anche in qualità di amministratore unico della S.r.l. I.A.G.A.) ha diffidato il Sindaco ed il Dirigente dell’U.T.C. del Comune di Oria a provvedere alla revoca delle predette prescrizioni di cui ai numeri 1), 2), 3) e 4) del provvedimento di assenso edilizio del 5 Luglio 2002; - che tale diffida non ha trovato alcun riscontro da parte del Comune di Oria; - che, peraltro, il Comune resistente avrebbe operato (emanando, in favore di altri soggetti, provvedimenti autorizzatori in tema di demolizione e ricostruzione di muri di recinzione, senza disporre arretramento rispetto all’esistente) in modo da rendere di fatto irrealizzabile ogni programma costruttivo sull’area di proprietà del ricorrente, rendendo materialmente impossibile l’allargamento di Via Corrado (che costituisce l’unico accesso viario all’area stessa) previsto, invece, dal vigente P.d.F.; - che, in tale situazione, il ricorrente è stato costretto a rinunciare a portare avanti ogni progetto costruttivo sull’area de qua e ha dovuto abbandonare la propria attività di impresa. Dopo avere diffusamente illustrato il fondamento in diritto della pretesa risarcitoria azionata, il ricorrente concludeva come riportato in epigrafe, quantificando il danno patrimoniale subìto nella misura complessiva di € 3.222.576,00 (oltre i costi di gestione amministrativa dell’intrapresa), di cui € 2.941.776,00 a titolo di lucro cessante, ed € 280.800,00 a titolo di danno emergente, il tutto da maggiorare dei profili monetari accessori. Si è costituito in giudizio il Comune di Oria, depositando memorie difensive con le quali ha replicato alle argomentazioni della controparte, concludendo per la declaratoria di inammissibilità ed, in ogni caso, per la reiezione del ricorso. Alla pubblica udienza dell’8 Marzo 2006, su richiesta di parte, la causa è stata posta in decisione.

DIRITTO

Come illustrato in narrativa, il ricorrente – comproprietario di un suolo sito nel Comune di Oria di mq. 9.942 (tipizzato dal vigente P.d.F. in parte come zona “B” e in parte a servizi) e titolare di impresa commerciale anche costituita in forma Societaria (S.r.l. I.A.G.A.) – chiede, nella predetta duplice qualità: 1) l’accertamento del diritto ad ottenere il risarcimento del danno patrimoniale asseritamente patito a causa del comportamento ostativo posto in essere a partire dal 1987 (e persistente negli anni) dal Comune di Oria e dalla persona fisica titolare della funzione di Dirigente dell’U.T.C. dello stesso Comune, conclusosi con la mancata realizzazione di un complesso edificatorio sul suolo di sua proprietà; 2) la condanna, in via solidale, del Comune di Oria e del Dirigente dell’U.T.C. al risarcimento del danno quantificato nella misura di € 3.222.576 (oltre i costi per la costituzione e la gestione della S.r.l. I.A.G.A., da liquidare perché non più necessaria, le spese di progettazione e di consulenza tecnica e i profili monetari accessori), ovvero in quella che sarà ritenuta di giustizia. Il ricorso è manifestamente inammissibile. Il Collegio, ritiene necessario – anzitutto – precisare che, pur trattandosi di controversia risarcitoria ascrivibile alla materia dell’edilizia rientrante (ai sensi dell’art. 34 del Decreto Legislativo 31 Marzo 1998 n° 80 e ss.mm.) nella giurisdizione esclusiva dell’adito Giudice Amministrativo, la situazione giuridica soggettiva azionata nel presente giudizio dal ricorrente – che ha reiteratamente richiesto al Comune resistente il rilascio di concessioni edilizie per la realizzazione sulle aree di sua proprietà di un complesso immobiliare (dapprima di carattere residenziale e succesivamente di tipo congressuale-alberghiero) – è qualificabile alla stregua di mero interesse legittimo, considerata la necessaria intermediazione di un’attività provvedimentale autorizzatoria della Pubblica Amministrazione che permetta la concreta esplicazione del c.d. “ius aedificandi” (che, notoriamente, ha consistenza di interesse legittimo pretensivo). Ciò premesso, è agevole rilevare che la domanda risarcitoria proposta dal ricorrente nei confronti del Comune di Oria appare inammissibile, in ragione della mancata impugnazione da parte del predetto dei provvedimenti comunali all’adozione dei quali è sicuramente riconducibile il pregiudizio patrimoniale asseritamente subìto dallo stesso (d’altronde, ove si opinasse trattarsi di danni derivanti da un mero comportamento materiale della P.A. lesivo di diritti soggettivi, sussisterebbe in proposito - dopo la sentenza della Consulta n° 204 del 2004 - il difetto di giurisdizione dell’adito G.A.). E’ noto, infatti, che – alla stregua dell’insegnamento assolutamente prevalente e preferibile della giurisprudenza amministrativa – l’accertamento incidenter tantum dell’illegittimità di uno o più provvedimenti amministrativi, ai soli fini di un giudizio risarcitorio, non è possibile nel vigente sistema di giustizia amministrativa, nel quale sono previsti rigidi termini per l’impugnazione dei provvedimenti amministrativi e non è consentita la disapplicazione da parte del G.A. di atti di natura non regolamentare; sicchè l’azione di risarcimento del danno è ammissibile solo a condizione che sia stato tempestivamente impugnato il provvedimento illegittimo e sia stato coltivato con successo il relativo giudizio di annullamento, essendo necessario e vincolante, in sede di decisione sulla domanda di risarcimento del danno, un previo o contestuale accertamento circa l’illegittimità dell’atto amministrativo, operato dal G.A. in sede di giudizio di impugnazione (Consiglio di Stato, Adunanza plenaria, 26 Marzo 2003 n° 4). In altri termini, in ragione del principio della c.d. “pregiudiziale di annullamento interna al processo amministrativo”, la domanda risarcitoria può essere proposta dinanzi al G.A. soltanto se sia stato gravato entro il termine di decadenza il provvedimento amministrativo lesivo e può essere accolta solo se tale provvedimento sia stato annullato; nel mentre, nell’ipotesi di omessa impugnazione di atti autoritativi lesivi della sfera giuridica degli amministrati istanti, l’assetto di interessi deve ritenersi stabile, legittimo e valido, e quindi non disapplicabile dal Giudice Amministrativo ai fini risarcitori (ex multis: Consiglio di Stato, IV Sezione, 23 Settembre 2004 n° 6239). Orbene, nella fattispecie concreta oggetto del presente giudizio, la parte ricorrente ha completamente omesso di impugnare (in sede giurisdizionale o amministrativa) i principali provvedimenti amministrativi emanati nella vicenda di che trattasi dal Comune di Oria, all’adozione dei quali sono – con ogni evidenza – eziologicamente riconducibili i pregiudizi patrimoniali lamentati dall’Antonini. Il Tribunale – rammentato che in relazione agli atti comunali posti in essere sino al 1996 la responsabilità risarcitoria del Comune di Oria è stata espressamente esclusa dalla sentenza della VI Sezione del Consiglio di Stato n° 1261 del 12 Marzo 2004 (resa inter partes) – osserva, infatti, che l’Antonini non ha mai impugnato né le determinazioni dirigenziali prot. n° 1207 del 23 Novembre 2000 e prot. n°13464 del 15 Ottobre 2001, con le quali il Comune resistente ha dichiarato decaduta (per mancato inizio dei lavori entro il termine annuale di cui alla Legge n° 10/1977 e per l’avvenuta restituzione dei relativi oneri concessori) la concessione edilizia n° 140 del 22 Dicembre 1995 già rilasciata in suo favore per la realizzazione di un complesso residenziale di 15 appartamenti sul terreno sito in località Colle Impisi, né la concessione edilizia assentita su sua richiesta con provvedimento del 5 Luglio 2002 (per la costruzione di un complesso congressuale, alberghiero, convegni e ricevimenti, sul terreno in località Colle Iris), nella parte in cui poneva esplicitamente le quattro condizioni limitative (1^ il locale garage/deposito del fabbricato “A” ed il piano scantinato del fabbricato “B” dovranno essere destinati per intero ad area parcheggio; 2^ i fabbricati dovranno essere traslati verso il confine Sud; 3^ l’altezza dei corpi di fabbrica dovrà esere ridotta di mt. 1,00; 4^ l’accesso principale al complesso immobiliare dovrà essere realizzato mediante prolungamento e sistemazione di Via L. Rizzo), da lui ritenute “illegittime, ingiustificate ed irrealizzabili”, certamente lesive della sua posizione giuridica soggettiva, visto che gli avrebbero impedito – secondo l’assunto – di avviare la realizzazione del centro congressi. E’ appena il caso di rilevare, poi, che – in relazione ai provvedimenti inerenti l’istanza di concessione edilizia – il condivisibile insegnamento dottrinario e giurisprudenziale ha chiarito che è configurabile l’onere impugnatorio da parte del richiedente, oltre che nei casi di diniego espresso di concessione e di silenzio-rifiuto dell’Amministrazione sulla istanza concessoria, anche in relazione ai provvedimenti positivi di concessione contenenti, però, limitazioni o condizioni che il richiedente ritenga illegittime o comunque lesive dei suoi interessi, che si concretano in “condizioni aggiuntive” che fanno corpo con il titolo concessorio e partecipano del regime impugnatorio proprio di quest’ultimo (ex multis: T.A.R. Lombardia, Milano, II Sezione, 19 Novembre 1992 n° 674). Per completezza espositiva, si osserva inoltre sia che per l’originario progetto costruttivo (del 1987) di 29 alloggi residenziali (mai sfociato nel rilascio della concessione edilizia e poi superato dalla nuova istanza concessoria presentata dall’Antonini nel 1992) l’odierno ricorrente non ha assunto le necessarie iniziative giurisdizionali volte a far accertare l’illegittimità dell’allegata inerzia dell’Autorità Comunale, sia che lo stesso ha omesso di impugnare anche l’autorizzazione edilizia rilasciata dal Comune di Oria in data 9 Maggio 1987 in favore di tal Mangia Pasquale (per la demolizione e ricostruzione senza arretramento del muro di cinta della proprietà dello stesso, a confine con la strada denominata Via Corrado), che ostacolando l’allargamento di detta strada previsto dal P.d.F. avrebbe impedito (a dire del ricorrente) l’adeguato accesso al terreno di proprietà dell’Antonini, rendendo di fatto irrealizzabile ogni programma costruttivo di una certa rilevanza su quest’ultimo. Infine, è palesemente inammissibile per difetto di giurisdizione amministrativa la pretesa risarcitoria azionata dal ricorrente nei confronti della persona fisica del funzionario del Comune di Oria (Dirigente dell’U.T.C.), trattandosi di causa tra soggetti privati, estranea al disposto dell’art. 103 della Costituzione. Per le ragioni sopra illustrate il ricorso deve essere dichiarato inammissibile. Le spese processuali, ex art. 91 c.p.c., seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia – Prima Sezione di Lecce – definitivamente pronunciando sul ricorso indicato in epigrafe, lo dichiara inammissibile. Condanna il ricorrente al pagamento, in favore del Comune resistente, delle spese e competenze del presente giudizio, liquidate in complessivi € 1.500,00 (Euro Millecinquecento/00), oltre I.V.A. e C.A.P. nelle misure di legge. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dalla Autorità Amministrativa.

Così deciso in Lecce nella Camera di Consiglio dell’8 Marzo 2006.

Pubblicata mediante deposito in Segreteria il 21 marzo 2006