Willis Italia S.p.a, L'Arca Consulenza
Assicurativa S.r.l, nonché Aon S.p.a., in persona dei
rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentate
e difese dall'avv. Hebert d'Herin, con domicilio eletto
presso lo studio di questi, in Aosta, via De Lostan, n.
24;
contro
Unità Sanitaria Locale della Valle d'Aosta,
rappresentata e difesa dall'avv. Paolo Scaparone, con domicilio
eletto presso la Segreteria del Tribunale, in Aosta, Piazza
Accademia di S. Anselmo, n. 2;
nei confronti di
Marsh S.p.a, in persona del legale rappresentate
pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Gianluca
Gariboldi, Dora Mirabella e Stefano Soncini, con domicilio
eletto presso lo studio del secondo, in Aosta, piazza Narbonne,
n. 16; Area Insurance Brokers S.r.l, in persona del legale
rappresentate pro tempore, non costituitasi in giudizio;
per l'annullamento
a) della deliberazione del direttore generale dell’Unità
Sanitaria Locale della Valle d'Aosta n. 1089 del 15 maggio
2005, avente ad oggetto l’aggiudicazione alla associazione
temporanea di imprese costituita da M.a.r.s.h. S.p.a., in
qualità di mandataria, e da Area Insurance Brokers S.r.l,
in qualità di mandante, del servizio di brokeraggio assicurativo
per il periodo 1° agosto 2005-31 luglio 2010;
b) del verbale della Commissione giudicatrice in data 3
maggio 2005, di attribuzione dei punteggi alle singole offerte
tecniche, nonché di aggiudicazione provvisoria del servizio;
c) della deliberazione del direttore generale n. 950 del
22 aprile 2005 di nomina della Commissione giudicatrice;
d) ove occorra: del bando di gara nella parte in cui – sezione
IV. 2 - rimette al capitolato speciale d’appalto l’enunciazione
dei criteri per la valutazione dell’offerta economicamente
più vantaggiosa, nonché, in parte qua, degli artt. 14 e
15 del capitolato speciale d'appalto;
e) di tutti gli atti comunque connessi e in particolare
della deliberazione n. 415 del 14 febbraio 2005 di indizione
della gara d’appalto;
f) del contratto per l’esecuzione del servizio di brokeraggio
assicurativo, stipulato il 13 giugno 2005 (impugnato con
motivi aggiunti);
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visti i motivi aggiunti;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Unità Sanitaria
Locale della Valle d'Aosta;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della Marsh S.p.a;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 18 gennaio
2006 il cons. Maddalena Filippi e uditi per le parti i difensori
come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue:
FATTO
1. - Le società Willis Italia S.p.a., Arca Consulenza Assicurativa
S.r.l. e Aon S.p.a. impugnano la deliberazione n. 1089 del
15 maggio 2005, con cui il direttore generale dell’Unità
Sanitaria Locale della Valle d'Aosta (di seguito Azienda
U.S.L.) ha aggiudicato alla associazione temporanea di imprese
costituita da M.a.r.s.h. S.p.a., in qualità di mandataria,
e da Area Insurance Brokers S.r.l, in qualità di mandante,
il servizio di brokeraggio assicurativo per il periodo 1°
agosto 2005-31 luglio 2010.
2. - Con il ricorso, notificato in data 5 luglio 2005, si
espone quanto segue:
- il sistema di aggiudicazione previsto dal bando di gara
è quello dell'offerta economicamente più vantaggiosa, ai
sensi dell'art. 23, comma 1, lettera b), del D. Lgs. 17
marzo 1995, n. 157;
- il capitolato speciale d'appalto, all'articolo 14, individua
così gli i criteri e i punteggi ai fini della valutazione
delle offerte:
a. “numero di portafogli assicurativi gestiti a favore di
aziende sanitarie ed ospedaliere pubbliche nel triennio
2002-2004 (...) Max punti 25 (...)”;
b. “composizione dello staff tecnico di interfaccia con
l'U.S.L. (...) Max punti 10 (...)”;
c. “anzianità di iscrizione dell'impresa all'albo di cui
alla legge n. 792/1984 (...) Max punti 5 (...)”;
d. “modalità operative per l'espletamento delle prestazioni
oggetto dell'incarico, progetto operativo (...) Max punti
35 (...)”;
e. “servizi aggiuntivi che il broker si offre di svolgere
a titolo gratuito (...) Max punti 5 (...)”;
f. “certificazione di qualità ai sensi della norma UNI EN
ISO 9000 rilasciata da un competente ente di accreditamento
(...) punti 10 se posseduta punti 0 se non posseduta”;
g. “corrispettivo richiesto (...) polizze RCA fino ad un
massimo di punti 4 (...) polizze diverse da RCA fino ad
un massimo di punti 6 (...)”;
- in data 22 aprile 2005, con deliberazione del direttore
generale dell'Azienda U.S.L. prot. n. 950, è stata nominata
la Commissione giudicatrice;
- entro il termine fissato dal bando per la ricezione dei
plichi, hanno presentato la loro offerta tre raggruppamenti
temporanei di imprese;
- all’esito della valutazione compiuta dalla Commissione
Giudicatrice, nell'unica seduta svoltasi il 3 maggio 2005,
il raggruppamento Marsh S.p.a.-Area Insurance Brokers S.r.l.
è risultato primo in graduatoria con punti 93, mentre il
raggruppamento delle ricorrenti (Willis Italia S.p.a.-Arca
Consulenza Assicurativa S.r.l.-Aon S.p.a.) è risultato secondo
con punti 84,5;
- in data 4 maggio 2005 la Willis Italia S.p.a., anche a
nome delle altre imprese del raggruppamento, ha chiesto
all’amministrazione copia di una serie di atti e documenti
(e in particolare del provvedimento di nomina della Commissione
giudicatrice, della documentazione presentata dal raggruppamento
M.a.r.s.h. S.p.a.-Area Insurance Brokers S.r.l e contenuta
nella busta contrassegnata con la lettera “A”, nonché dell'offerta
tecnica di quest’ultimo raggruppamento, contenuta nella
busta contrassegnata con la lettera “B”);
- in data 11 maggio 2005, con nota prot. n. 39092, l’Azienda
U.S.L. ha opposto un diniego all’istanza di accesso, in
relazione alla mancata dimostrazione di un interesse attuale
e diretto e alla necessità di tutelare la riservatezza dell’offerente;
- in data 16 maggio 2005, con deliberazione n. 1089, il
direttore generale ha approvato il verbale della Commissione
giudicatrice aggiudicando il servizio di brokeraggio assicurativo
al raggruppamento costituito da M.a.r.s.h. S.p.a., in qualità
di mandataria, e da Area Insurance Brokers Srl, in qualità
di mandante.
3. - Insieme a tale ultima deliberazione le ricorrenti impugnano
il verbale della Commissione di attribuzione dei punteggi
e di aggiudicazione provvisoria, la deliberazione di nomina
della Commissione medesima, il bando di gara nella parte
in cui rimette al capitolato speciale d’appalto l’enunciazione
dei criteri per la valutazione dell’offerta economicamente
più vantaggiosa, nonché il capitolato speciale d'appalto
nella parte in cui statuisce (art. 14), ai fini dell'attribuzione
del punteggio relativo all'elemento della “certificazione
di qualità ai sensi della norma UNI EN ISO 9000 rilasciata
da un competente ente di accreditamento”, di tenere in considerazione
“la certificazione della sola capogruppo”, nonché nella
parte in cui assume (art. 14), fra gli elementi di valutazione
del “progetto tecnico”, anche quello afferente il “corrispettivo
richiesto” per l'espletamento del servizio e prescrive (art.
15) che la sua indicazione avvenga unitamente a quella degli
altri elementi di valutazione dell'offerta economicamente
più vantaggiosa.
4. - Con i motivi di ricorso si lamenta, sotto diversi profili,
la violazione e falsa applicazione del decreto legislativo
17 marzo 1995, n. 157; la violazione delle norme e dei principi
in materia di procedure ad evidenza pubblica, ed in particolare
del principio della par condicio tra i concorrenti e del
regolare, trasparente ed imparziale svolgimento della gara;
nonché l’eccesso di potere per difetto di istruttoria, disparità
di trattamento, erronea rappresentazione dei presupposti
di fatto, illogicità, contraddittorietà e sviamento.
4. – L’Azienda U.S.L. si è costituita in giudizio chiedendo
il rigetto del ricorso.
Si è costituita anche la M.a.r.s.h. S.p.a., sostenendo l’inammissibilità
e comunque l’infondatezza del ricorso.
In data 13 luglio 2005 questo Tribunale ha richiesto alla
Azienda U.S.L. di provvedere al deposito della busta contrassegnata
con la lettera “A” presentata in sede di gara dal raggruppamento
M.a.r.s.h. S.p.a.-Area Insurance Brokers S.r.l.
In data 29 luglio 2005 la M.a.r.s.h. S.p.a. ha notificato
ricorso incidentale, chiedendo l’annullamento del verbale
della Commissione giudicatrice, approvato con la deliberazione
di aggiudicazione, nella parte in cui non dispone l’esclusione
del raggruppamento capeggiato dalla Willis Italia S.p.a.
o comunque attribuisce allo stesso un punteggio superiore
a quello spettante, o comunque attribuisce al raggruppamento
risultato vittorioso un punteggio inferiore a quello che
a quest’ultimo sarebbe spettato.
In data 20 settembre 2005, le società ricorrenti – in relazione
alla documentazione prodotta dalla società controinteressata
e dalla Azienda U.S.L. (in sede di costituzione e in ottemperanza
all’ordinanza istruttoria di questo Tribunale) – hanno notificato
motivi aggiunti al ricorso introduttivo, chiedendo inoltre
che il contratto stipulato in data 13 giugno 2005 tra l’
Azienda USL e le società controinteressate, nel frattempo
costituitesi in associazione temporanea di imprese) sia
dichiarato nullo e/o invalido e/o inefficace.
DIRITTO
1. – Oggetto del ricorso sono gli atti della procedura di
aggiudicazione alla associazione temporanea di imprese -
costituita da M.a.r.s.h. S.p.a., in qualità di mandataria,
e da Area Insurance Brokers S.r.l., in qualità di mandante
- del servizio di brokeraggio assicurativo per il periodo
1° agosto 2005-31 luglio 2010.
2. – Va rilevata, in primo luogo, l’infondatezza delle eccezioni
dedotte dalla controinteressata M.a.r.s.h. S.p.a.
2.a – Con una prima eccezione si sostiene l’inammissibilità
del ricorso perché notificato alle singole imprese del raggruppamento
temporaneo e non all’associazione temporanea costituita
da M.a.r.s.h. S.p.a. e Area Insurance Brokers S.r.l. il
25 maggio 2005 (quindi oltre un mese prima della notifica
del ricorso), o comunque perché non notificato alla M.a.r.s.h.
S.p.a. nella sua qualità di capogruppo della costituenda
associazione temporanea.
Va subito rilevato che le ricorrenti non erano tenute a
conoscere l’avvenuta costituzione dell’associazione temporanea:
dalla istanza di sospensione formulata con il ricorso (v.
pag. 30), risulta che le ricorrenti non erano a conoscenza
dell’avvenuta stipulazione del contratto, impugnato solo
con i motivi aggiunti.
Il ricorso è stato regolarmente e correttamente notificato
individualmente alle due imprese del raggruppamento temporaneo:
sicché - proprio alla stregua della giurisprudenza richiamata
dalla controinteressata (Cons. St., sez. V, 15 aprile 2004,
n. 2148, che, con riguardo all’impugnazione dei provvedimenti
di aggiudicazione dei contratti, qualifica come soggetti
controinteressati le singole imprese dell’associazione temporanea
risultata vittoriosa nella gara e sottolinea come solo per
ragioni di economia processuale e correlative all’esistenza
del mandato si ammette la notificazione del ricorso all’impresa
capogruppo) – deve ritenersi che il contraddittorio sia
stato validamente instaurato.
D’altra parte, considerata la natura dell’associazione temporanea
di imprese – che non e' soggetto giuridico e nemmeno centro
di imputazione di atti e rapporti giuridici distinto ed
autonomo rispetto alle imprese raggruppate – deve escludersi
anche la necessità di disporre l’integrazione del contraddittorio.
2.b – E’ infondata anche l’eccezione con cui la M.a.r.s.h.
S.p.a. deduce l’irricevibilità dei motivi aggiunti – formulati
con esclusivo riferimento a circostanze rilevate dall’esame
di documenti il cui accesso è stato negato dalla resistente
Azienda USL - in relazione alla mancata impugnazione del
diniego opposto alla istanza di accesso presentata dalle
ricorrenti.
Ad escludere la fondatezza dell’eccezione è sufficiente
la considerazione che i motivi aggiunti risultano tempestivi
rispetto al deposito della documentazione, a nulla rilevando
la mancata impugnazione del diniego di accesso.
2.c – Per le ragioni già sopra evidenziate (sub 2.a) è infondata
anche l’ulteriore eccezione con cui la M.a.r.s.h. S.p.a.
deduce l’inammissibilità dei motivi aggiunti in relazione
alla errata notifica del ricorso introduttivo e comunque
per la mancata evocazione in giudizio della associazione
temporanea controinteressata.
Quanto al profilo dell’eccezione con cui si sostiene che
i motivi aggiunti – notificati alla M.a.r.s.h. S.p.a. in
qualità di mandataria dell’associazione temporanea di imprese
– sarebbero inammissibili per la mancata coincidenza tra
le parti del ricorso introduttivo e quelle del ricorso per
motivi aggiunti, è sufficiente osservare che quest’ultimo
è stato notificato alla società controinteressata, oltre
che nella veste di mandataria dell’associazione, anche in
proprio, come avvenuto con il ricorso introduttivo.
3. – Ancora in via preliminare va esaminato (perché pregiudiziale)
il primo motivo del ricorso incidentale con il quale la
M.a.r.s.h. S.p.a. sostiene che l’offerta presentata dalle
ricorrenti avrebbe dovuto essere esclusa in relazione al
mancato rispetto delle prescrizioni - stabilite in parte
dalla legge (articoli 38 e 47 del Testo unico della documentazione
amministrativa), in parte dal bando (punto III.2.1) e dal
capitolato speciale d’appalto (art. 13) - concernenti le
dichiarazioni sostitutive rese dalle ricorrenti.
In particolare si sostiene che la Commissione avrebbe dovuto
rilevare i seguenti vizi:
a) la dichiarazione sostitutiva dell’atto di notorietà della
Willis Italia S.p.a. (resa con riferimento ai punti da 1
a 15 del modello allegato al capitolato speciale d’appalto)
non sarebbe accompagnata dal documento di identità del sottoscrittore;
b) la dichiarazione del raggruppamento costituito dalle
imprese ricorrenti (resa con riferimento ai punti da 16
a 18 del medesimo allegato) sarebbe accompagnata dalla copia
del documento di identità del solo rappresentante della
Willis Italia S.p.a.;
c) la dichiarazione dell’Arca Consulenza Assicurativa S.r.l.
(resa con riferimento ai punti da 1 a 15 del medesimo modello)
sarebbe accompagnata da una copia della carta di identità
del legale rappresentante che, in quanto illeggibile nella
sottoscrizione, non consente di verificarne l’autenticità.
Il motivo è infondato.
Quanto al primo profilo, risulta dagli atti che l’offerta
presentata dal raggruppamento ricorrente reca in allegato
una copia del documento di identità del legale rappresentante
della Willis Italia S.p.a.: tale fatto è sufficiente ad
escludere la fondatezza della censura, a nulla rilevando
la circostanza che la copia del documento di identità non
risulti ‘spillata’ insieme alla relativa dichiarazione.
Altrettanto vale con riguardo alla dichiarazione resa cumulativamente
dal raggruppamento temporaneo: risulta dagli atti che l’offerta
conteneva la copia del documento di identità dei legali
rappresentanti di tutte le imprese del raggruppamento, anche
se solo una è ‘spillata’ insieme alla dichiarazione medesima.
Da ultimo, con riguardo al profilo della illegibilità della
sottoscrizione, la censura è infondata in fatto: la sottoscrizione
è infatti riconoscibile, tenuto anche conto che si tratta
di riproduzione di una tessera magnetica. La circostanza
sarebbe comunque irrilevante non essendo contestato né contestabile
la provenienza del documento e l’identità della persona.
4. – Quanto al merito, il ricorso non è fondato.
4.a – E’ prima di tutto infondata la censura (dedotta con
il quinto motivo del ricorso introduttivo) con cui si lamenta
la violazione dei principi generali in materia di composizione
delle Commissioni giudicatrici, nonché dei principi costituzionali
di buon andamento e di imparzialità della pubblica amministrazione.
Nella specie, sostengono le ricorrenti, la Commissione nominata
dalla Azienda U.S.L. non avrebbe avuto le competenze adeguate
alla natura del servizio appaltato, tenuto conto sia del
criterio di aggiudicazione (quello dell'offerta economicamente
più vantaggiosa), sia del contenuto - prevalentemente tecnico
- delle valutazioni da compiere in sede di esame delle offerte
sulla base dei parametri stabiliti dal capitolato speciale
d’appalto (come sarebbe particolarmente evidente con riguardo
alla valutazione della “composizione dello staff tecnico
di interfaccia”, delle “modalità operative per l'espletamento
delle prestazioni oggetto dell'incarico” e dei “servizi
aggiuntivi”).
Come risulta dalla documentazione agli atti (deliberazione
del direttore generale n. 950 del 22 aprile 2005), la Commissione
è composta dal direttore amministrativo dell’Azienda USL,
in qualità di presidente, da un dirigente del servizio affari
generali e legali e da un dirigente del servizio ragioneria.
Il Collegio ritiene che una tale composizione assicuri la
necessaria competenza tecnica per la valutazione della qualità
delle offerte tenuto conto della qualificazione professionale
dei membri prescelti, collocati al vertice dei settori specificamente
interessati dal servizio oggetto di gara, della loro esperienza
in ordine alle esigenze e alle problematiche relative ai
rischi in ambito sanitario.
4.b – E’ invece da ritenersi superata la censura (formulata
con il primo motivo del ricorso introduttivo) con cui sostanzialmente
si lamenta l’illegittimità del diniego opposto dalla Azienda
USL alla domanda di accesso agli atti presentata dalle ricorrenti:
come anticipato in fatto, i documenti oggetto dell’istanza
sono stati prodotti, tanto è vero che in relazione agli
stessi sono stati notificati motivi aggiunti.
4.c – Con altra censura (formulata con il secondo motivo
del ricorso introduttivo) si lamenta l’illogicità e la contraddittorietà
delle valutazioni espresse dalla Commissione, nonché la
disparità di trattamento nell'attribuzione del punteggio
con riguardo alle “modalità operative” proposte dai concorrenti
per l'espletamento delle prestazioni oggetto dell'incarico
(art. 14 del capitolato speciale d'appalto, punto 4 del
progetto tecnico).
4.c.1. - Si sostiene, in particolare, che sarebbe illogica
la valutazione secondo cui il “progetto operativo” delle
ricorrenti – al quale la Commissione ha attribuito il punteggio
di 25 punti su 35 - pur ritenuto “corretto”, ed “apprezzabile”
, sarebbe “standardizzato” in quanto privo di “spunti di
particolare innovatività rispetto alle procedure già seguite
dall'Azienda”.
L’illogicità risulterebbe con evidenza dal confronto con
la valutazione espressa dalla Commissione sul progetto operativo
del raggruppamento controinteressato che è stato ritenuto
ricco di elementi “di particolare pregio” e di “innovatività
rispetto agli standars”, tanto da giustificare l'attribuzione
di punti 29 su 35.
Tra gli elementi evidenziati nel verbale, le ricorrenti
richiamano in particolare:
a) la “Attivazione, da parte dell'ATI, di tutte le azioni
onde evitare scoperture assicurative, nel caso l'Azienda
segnali difficoltà nell'adempiere entro i termini”;
b) la “Analisi dei picchi di rischio (...)”, la “analisi
dei sinistri di frequenza (...)”, la “triangolazione dei
dati disponibili”;
c) i “Progetti formativi mirati alla gestione del rischio
clinico”;
d) la “Messa a disposizione (...) dei seguenti software:
Client Connectivity; Eurosys e Stars Light”;
e) la “Predisposizione di un manuale di procedura sinistri
concordato con l'Azienda ed elaborato, quindi, sulla base
delle specifiche esigenze aziendali”;
f) la “Istituzione di un Comitato misto di monitoraggio
e di prevenzione dei sinistri”.
Con il motivo si lamenta in sostanza che gli elementi di
pregevolezza e di innovatività - che, secondo la valutazione
della Commissione, giustificano il più alto punteggio attribuito
all’offerta risultata migliore - caratterizzano anche l’offerta
delle ricorrenti; e, d’altra parte, che molte delle proposte
contenute in quest’ultima non sarebbero state sufficientemente
considerate dalla Commissione.
4.c.2 – La censura non può essere condivisa.
Il progetto operativo delle società ricorrenti è stato così
valutato: “Il progetto è, da un punto di vista della tecnica
assicurativa, ineccepibile. Inquadra correttamente le fasi
di lavoro. Emerge una discreta contestualizzazione all’ambiente
sanitario. Dimostra una certa conoscenza dell’organizzazione
dell’Azienda ospedaliera. La fattispecie di razionalizzazione
dei costi è inquadrata correttamente. Le procedure di gestione
pratica dei sinistri sono descritte in maniera corretta,
ma standardizzata, senza offrire spunti di particolare innovatività
rispetto alle procedure già seguite dall’Azienda. I corsi
di formazione, compresi nell’ambito progettuale, riguardano
materie di interesse e appaiono sufficientemente strutturati.
La mappatura dei coinvolgimenti delle strutture aziendali
per l’analisi di problematiche appare sufficientemente orientata
anche nei tempi. Risultano sufficientemente sviluppati i
riferimenti al risk management. In base a quanto sopra narrato
la Commissione ritiene, quindi, di attribuire un punteggio
(25 punti) che premia un progetto apprezzabile, seppur standardizzato”.
4.c.3 - E’ senz’altro vero, come si osserva con la censura,
che il giudizio della Commissione non prende in esame singolarmente
tutti gli elementi del progetto operativo descritto nell’offerta:
ma altrettanto si può dire con riguardo al giudizio espresso
sul progetto operativo del raggruppamento controinteressato,
del quale vengono richiamati solo alcuni dei servizi proposti.
Come si ricava dalla comparazione dei due giudizi, l’esplicito
richiamo a tali servizi viene fatto non per rimarcarne la
presenza in un’offerta e non nell’altra, ma per evidenziare
le aree nelle quali il confronto tra le due proposte ha
condotto a ritenere che il progetto del raggruppamento controinteressato,
a differenza di quello delle ricorrenti, fosse “fortemente
orientato all’ambito sanitario” con “elementi di innovatività
rispetto allo standard”.
Il Collegio rileva come, ad una attenta lettura della documentazione
agli atti, una tale valutazione non appaia illogica.
4.c.4 - In effetti, mettendo a confronto le due offerte
nella parte relativa alle modalità operative, si ricava
per esempio che, con riguardo alla gestione informatica
dei sinistri e delle polizze, entrambi i raggruppamenti
hanno proposto un servizio di gestione “on line”, ma il
livello di dettaglio e di specificazione appare molto diverso.
L’offerta delle ricorrenti si limita a proporre “l’inserimento
delle polizze nel sistema gestionale informatico” e “la
gestione dei contratti assicurativi … tramite il sistema
informatico ‘WIBS’ . . . che consente la gestione integrata
dei flussi amministrativi e cartacei” (pag. 3 delle modalità
operative), specificando che tale servizio di gestione “on
line” – che “consente all’Azienda Cliente il controllo sulla
gestione di ogni singola pratica di sinistro” – “mira a
rendere complessivamente più efficiente l’intero processo
gestionale dei sinistri rendendo più approfondite le analisi
consulenziali e statistiche conseguenti” (pag. 22 dell’offerta,
nella parte relativa ai servizi aggiuntivi).
L’offerta della controinteressata, come si legge nel giudizio
della Commissione, propone invece software particolarmente
innovativi. Il riferimento è al sistema di “Client Connectivity”
che, attraverso “l’inserimento del Cliente nel database
e-mail del sistema di posta elettronica (Lotus Notes)” della
M.a.r.s.h. S.p.a., consente di accedere a diversi database
della stessa “contenenti informazioni sul mercato assicurativo
in genere, su nuovi prodotti/soluzioni, su rischi relativi
a particolari settori” (pag. 40 dell’offerta). Ma il riferimento
è soprattutto al sistema Eurosys che in Italia “opera in
un ambiente dedicato, in lingua italiana ed è aggiornato
con le necessarie modifiche per ottemperare alle normative
fiscali e legali italiane” e che consente di gestire “on
line”, “in modo integrato, interfunzionale e in tempo reale,
sia il portafoglio contratti (statistiche, scadenzari, corrispondenza,
sinistri) che la gestione contabile dei premi e la contabilità
generale ed analitica”; tale sistema inoltre, in quanto
“collegato con i sistemi informativi delle altre aree geografiche
presso cui opera Marsh nel mondo”, permette “la totale integrazione
delle informazioni a livello internazionale e di conseguenza
l’accesso immediato a informazioni ed esperienze comparabili
su quanto accade in altri Paesi” (ibidem). Ancora, l’offerta
della controinteressata propone l’utilizzazione di un nuovo
servizio - “Stars Light” – che consente di verificare sia
“l’andamento dei sinistri gestiti da Marsh S.p.A., aggiornati
con cadenza almeno mensile, attraverso report standard”,
sia “lo stato dei singoli sinistri accedendo a specifiche
cartelle di dettaglio”, sia “le principale informazioni
relative alle polizze”, permettendo, su richiesta dell’Azienda
USL, l’installazione di una versione con maggiore funzionalità
(“Starsasp”), tramite la quale trattare in un unico ambiente
non solo i sinistri gestiti da MARSH, ma anche quelli gestiti
da altri brokers (ibidem).
4.c.5 – Ancora, a titolo di esempio, si richiama un altro
elemento delle modalità operative considerato di particolare
pregio nella versione proposta dalla controinteressata,
concernente i “progetti formativi mirati alla gestione del
rischio clinico”.
Non v’è dubbio che, come si sottolinea con il ricorso, anche
l’offerta del raggruppamento capeggiato dalla Willis Italia
S.p.a. contenga, nell’ambito delle modalità operative, proposte
concernenti l’attività di formazione del personale dipendente
dell'Azienda USL attraverso l'organizzazione di “corsi specifici
e/o monotematici” (pag. 7) per l’approfondimento delle tematiche
di maggiore interesse e dedicati anche alla gestione del
rischio medico (pag. 8).
Ma è altrettanto indubbio che la corrispondente proposta
dell’offerta risultata aggiudicataria sia illustrata in
modo molto più puntuale e risulti meglio strutturata. Il
programma “Gestione del Rischio Clinico” propone infatti
corsi di formazione, della durata di 2 giorni (tenuti da
relatori esperti di Risk Management e di problematiche riguardanti
il mondo sanitario) ed indica, tra i temi che saranno specificamente
affrontati, la valutazione degli errori individuali e di
quelli organizzativi, la valutazione concernente i cosiddetti
“sistemi vulnerabili” rispetto a quelli “affidabili”, l’approfondimento
delle “problematiche Assicurative di professionisti e Aziende
del settore sanitario”, nonché “il miglioramento continuo
in una Struttura Sanitaria” (pagg. 36 e 37 dell’offerta
M.a.r.s.h. S.p.a.).
4.c.6 – Sotto altro aspetto, con riguardo non al profilo
della innovatività, ma a quello della specifica attenzione
dell’offerta all’ambito sanitario, va rilevato che nel giudizio
espresso dalla Commissione viene indicata, tra gli elementi
di pregio della proposta del raggruppamento controinteressato,
l’esperienza “deducibile … dal progetto sanitario unificato
elaborato, dalla MARSH, per la Regione Piemonte”.
Come si legge nell’offerta aggiudicataria (pag. 34), tale
precedente esperienza in materia di collocamento dei rischi
sul mercato assicurativo, ha consentito il raggiungimento
di obiettivi di “risparmio economico immediato di € 3.800.000,00
- su base annua - rispetto ai costi del 2004” e di “risparmio
economico stimabile intorno ad € 9.000.000,00 su base annua,
rispetto ai costi che la Regione avrebbe dovuto sostenere
nell’anno 2005”, con la previsione di “un risparmio triennale
superiore a € 18.000.000,00”: sicché non pare illogico che
di questa esperienza la Commissione abbia tenuto conto in
sede di attribuzione del punteggio.
Né può condividersi la censura, formulata con il secondo
motivo aggiunto al ricorso introduttivo, con cui, a tale
proposito, si lamenta una commistione tra elementi soggettivi
ed oggettivi dell’offerta e si sostiene che il richiamo
alla precedente esperienza in campo sanitario maturata dalla
M.a.r.s.h. S.p.a. avrebbe un valore puramente “curriculare”,
non essendo state specificate, nell’offerta del raggruppamento
controinteressato, le possibili ricadute del progetto relativo
alla Regione Piemonte sul contenuto delle modalità operative
proposte.
La censura è infondata perché è la stessa Commissione ad
individuare le positive ricadute della precedente esperienza
in ambito sanitario: si legge infatti nel giudizio formulato
dalla Commissione che tale esperienza, considerata “di rilievo”,
è “valutabile in quanto consente forti iniziative di benchmarking
con altre realtà e potrebbe conseguire economie scala”.
Sicché, in relazione ai profili esaminati – e tenuto conto
dell’ampio margine di discrezionalità di cui è investita
la Commissione, anche in sede di valutazione dello specifico
profilo della innovatività delle offerte - il Collegio ritiene
che nella attribuzione di un punteggio superiore di 4 punti
(su 35) all’offerta della controinteressata non sia ravvisabile
alcuna palese illogicità o incongruità.
Quanto al lamentato difetto di motivazione nel giudizio
espresso dalla Commissione, il Collegio ritiene che la specificazione
degli elementi di particolare pregio - sotto il profilo
della innovatività rispetto agli standard e dell’attenzione
all’ambiente sanitario - contenuti nell’offerta risultata
vittoriosa, sia sufficiente a dar conto delle ragioni del
punteggio.
Né ha rilievo il profilo della censura formulato con l’ultimo
motivo aggiunto con cui si sostiene che, in relazione al
primo elemento di pregio richiamato nel giudizio dell’offerta
aggiudicataria - “l’attivazione … di tutte le azioni onde
evitare scoperture assicurative” - la valutazione della
Commissione sarebbe erronea perché avrebbe ritenuto ricompresa,
nell’ambito di tali azioni, anche l’anticipazione dei premi
che invece non risulta prevista nell’offerta del raggruppamento
controinteressato.
Il giudizio della Commissione si limita infatti a riconoscere
il particolare pregio di tale elemento delle modalità operative
proposte dal raggruppamento capeggiato dalla M.a.r.s.h.
S.p.a., richiamando l’insieme delle azioni proposte nell’offerta
per evitare scoperture assicurative: sicché non vi sono
motivi per ritenere che la Commissione abbia espresso la
propria valutazione sul presupposto di un impegno da parte
del raggruppamento a garantire anche l’anticipazione dei
premi, impegno del quale non v’è traccia alcuna nell’offerta.
4.d – Censura sostanzialmente analoga (formulata con il
terzo motivo di ricorso) viene dedotta con riguardo al giudizio
espresso dalla Commissione sull'elemento dell’offerta relativo
ai “servizi aggiuntivi che il broker si offre di svolgere
a titolo gratuito”.
4.d.1 - Si sostiene infatti che i servizi del raggruppamento
controinteressato presi in considerazione dalla Commissione
(l'attività di “aggiornamento legislativo” e il “piano di
formazione” con “la possibilità di stage formativi personalizzati
presso gli uffici della MARSH”) e valutati con il massimo
del punteggio (5 punti su 5 assegnabili), sarebbero presenti
anche nella proposta delle ricorrenti che non solo include
un “servizio di consulenza legale”, in grado di fornire
anche “un costante aggiornamento giurisprudenziale e legislativo,
con particolare riferimento al settore assicurativo e delle
Amministrazioni pubbliche” (pag. 21), ma contempla anche
lo svolgimento di corsi di formazione in favore degli operatori
aziendali da svolgersi presso gli uffici di una delle società
del raggruppamento (pag. 7).
Si aggiunge, d’altra parte, che la Commissione avrebbe valutato
solo alcuni dei servizi offerti dalle ricorrenti – “servizio
on line di gestione sinistri, gruppo monitoraggio sinistri,
inviti ed informazioni relativi a seminari e convegni su
tematiche d'interesse assicurativo”, ai quali è stato attribuito
il complessivo punteggio di 3,5 punti su 5 - senza tenere
in alcuna considerazione ulteriori servizi aggiuntivi offerti
gratuitamente dalle ricorrenti, che non sarebbero invece
compresi nell'offerta aggiudicataria. Il riferimento è in
particolare all'istituzione di un numero telefonico dedicato,
operativo dalle 8,30 alle 18,30 (pag. 15); al “servizio
di Rating delle Compagnie” finalizzato all’accertamento
della solidità patrimoniale e l'efficienza delle Compagnie
assicurative (pag. 17); ai “servizi assicurativi in convenzione
studiati su misura per i Dipendenti” (pag. 17); all’assistenza
“nell'adeguamento della gestione dei beni immobili e mobili
alle vigenti normative in materia di prevenzione e sicurezza,
nonché per l'ottenimento del certificato di prevenzione
incendi” (pag. 18); all’analisi dell'adeguatezza delle garanzie
e delle coperture assicurative prestate dai fornitori, dai
prestatori di servizi e dagli esecutori di lavori a vario
titolo incaricati dall'Azienda ASL (pagg. 19 e 20); alla
messa “a disposizione del Personale della Azienda USL Valle
d'Aosta (di) un servizio quotidiano di Rassegna Stampa,
espletato in outsourcing, da primario operatore professionale,
mirato allo specifico settore della Sanità” (pag. 20); all'assistenza,
da prestarsi attraverso l'intervento di ingegneri e tecnici,
agli adempimenti successivi al sinistro al fine di contenerne
gli effetti dannosi ed alla fase di quantificazione del
danno (pag. 23).
4.d.2 – Anche tale censura non può essere condivisa.
Come risulta dall’esame dell’offerta risultata aggiudicataria,
i servizi aggiuntivi proposti dal raggruppamento controinteressato,
come si è verificato per quello delle ricorrenti, sono molto
più numerosi dei servizi richiamati nel giudizio della Commissione.
Nell’offerta sono infatti indicati servizi di elaborazione
di perizie tecniche assicurative di parte; servizi di consulenza
sulle polizze di fornitori ed appaltatori; servizi di market
security; di consulenza sulla legge Merloni; di consulenza
assicurativa per garanzie fidejussorie; di consulenza in
materia di project financing; programmi a favore dei dipendenti
dell’azienda; servizi di gestione della sicurezza del parco
veicoli; il servizio “Marsh bulletin”; il servizio di aggiornamento
legislativo mediante accesso a numerose banche dati; il
servizio di risk control consulting; l’elaborazione di piani
di continuità di servizio; il servizio di supporto da parte
di una struttura di diritto amministrativo e studio legale;
servizi di formazione del personale mediante corsi base
ed avanzati specifici per le aziende operanti nel settore
della sanità e per la enti locali; stage formativi presso
Marsh; sponsorizzazioni.
Come si ricava dal giudizio espresso sul punto, la Commissione
non ha ritenuto di formulare un giudizio analitico, specifico
per ogni singola voce, ma ha preferito considerare i soli
servizi aggiuntivi ritenuti di maggiore interesse per l’Amministrazione:
la Commissione ha infatti selezionato alcune voci di entrambe
le offerte, rilevando che i servizi di aggiornamento legislativo
e di formazione proposti dalla controinteressata, in relazione
alla struttura e all’articolazione degli stessi, come delineate
nella proposta, “rispondano ai bisogni dell’Azienda”.
Anche in questo caso la lettura degli atti consente di escludere
profili di manifesta illogicità e incongruenza nella valutazione
compiuta dalla Commissione.
Va infatti rilevato, con particolare riguardo al piano di
formazione proposto dalla controinteressata, che il servizio
è affidato a docenti di specifica esperienza nel settore
e viene articolato in un primo corso dedicato alle tematiche
del mercato assicurativo e del risk management, ad un secondo
corso dedicato al tema della responsabilità civile (dell’Ente
e del medico) e ad un corso avanzato (per l’approfondimento
di aspetti ulteriori come il fenomeno del mobbing e gli
statutory risks): sicché tale servizio aggiuntivo risulta
senza dubbio meglio strutturato rispetto a quello proposto
dalle ricorrenti, che si limita a fare generico riferimento
a corsi di formazione in favore degli operatori aziendali
da svolgersi pressi gli uffici di una delle imprese del
raggruppamento temporaneo (pag. 7).
Il diverso grado di dettaglio nella strutturazione del programma
di formazione è sufficiente ad escludere che l’attribuzione
di 2 punti in più (sul massimo di 5) alla proposta contenuta
nell’offerta del raggruppamento capeggiato dalla Marsh sia
viziata sotto il profilo della ragionevolezza.
4.e – Con altra censura (formulata con il quarto motivo
del ricorso introduttivo e con il primo dei motivi aggiunti)
si lamenta ancora l’illogicità e la disparità di trattamento
nell'attribuzione dei punteggi con riguardo alla valutazione
dell'elemento relativo alla “composizione dello staff tecnico
di interfaccia con l'USL”.
Come ricordano le ricorrenti, la Commissione, prima dell'apertura
delle buste contenenti le offerte tecniche, ha così ritenuto
di ripartire i punti (in totale 10) assegnati dal capitolato
speciale d'appalto a tale elemento dell’offerta:
“fino ad un massimo di 4 punti per l'esperienza professionale
dei referenti nel settore sanitario;
fino ad un massimo di 2 punti per la congruità del numero
complessivo dei componenti lo staff tecnico;
fino ad un massimo di 4 punti per l'esperienza professionale
nel settore sanitario dello staff nella sua interezza”.
Sulla base di tali criteri, la Commissione ha assegnato
alla proposta del raggruppamento controinteressato 9 punti
di cui:
- 4 punti per l'esperienza professionale dei referenti nel
settore sanitario;
- 2 punti per la congruità del numero complessivo dei componenti
lo staff tecnico, accertato in un valore pari a “30 risorse”;
- 3 punti per l'esperienza professionale nel settore sanitario
dello staff nella sua interezza, valutata la “presenza di
8 soggetti con specifica esperienza professionale in ambito
sanitario”.
Alla proposta delle ricorrenti sono stati, invece, attribuiti
6 punti di cui:
- 1 punto per l'esperienza professionale dei referenti nel
settore sanitario;
- 2 punti per la congruità del numero complessivo dei componenti
lo staff tecnico, accertato in un valore pari a “32 risorse”;
- 3 punti per l'esperienza professionale nel settore sanitario
dello staff nella sua interezza, valutata la “presenza di
11 soggetti con specifica esperienza professionale in ambito
sanitario”.
Il punteggio attribuito al raggruppamento controinteressato
sarebbe illogico e basato su falso presupposto di fatto,
sotto un duplice profilo.
4.e.1 - In primo luogo, perché la motivazione del giudizio
concernente l’esperienza professionale nel settore sanitario
del referente si fonda sul rilievo che questi “vanta un’esperienza
specifica nel settore sanitario a partire dal 1999”: dall’esame
del curriculum professionale del referente sarebbe invece
emerso che lo stesso risulta iscritto all’albo Broker solo
dal 6 novembre 2002, per cui solo da tale data avrebbe potuto
maturare una esperienza professionale nell’esercizio dell’attività
di mediazione assicurativa valutabile da parte della Commissione.
Sotto questo profilo la censura non può essere condivisa.
Va infatti rilevato che, contrariamente a quanto ritengono
le ricorrenti, il criterio stabilito dalla Commissione ai
fini dell’attribuzione del punteggio con riguardo alla composizione
dello staff tecnico di interfaccia con l’Azienda U.S.L.
(come del resto il capitolato speciale), si limita a richiedere
una specifica “esperienza nel settore sanitario”, senza
fare riferimento a precedenti esperienze di mediazione assicurativa.
Sicché – essendo circostanza incontestata tanto che il referente
del raggruppamento controinteressato vanta un’esperienza
nel settore sanitario fino dal 1999, maturata proprio nel
rapporto con la Azienda USL, quanto che il referente del
raggruppamento ricorrente non vanta alcuna esperienza nello
specifico settore – tutt’altro che illogica appare l’attribuzione
di 4 punti alla offerta del primo e di un punto alla offerta
del secondo.
4.e.2 – Sotto altro profilo si lamenta l’illogicità della
valutazione della Commissione nella parte in cui ha ritenuto
equivalenti le offerte in gara, sia con riguardo al numero
complessivo dei componenti lo staff tecnico, sia con riguardo
alla esperienza degli stessi componenti nel settore sanitario,
nonostante l’offerta del raggruppamento controinteressato
prevedesse un numero inferiore di risorse (30 rispetto alle
32 indicate nell’offerta delle ricorrenti) e di soggetti
con specifica esperienza professionale in ambito sanitario
(8 rispetto agli 11 indicati nell’offerta delle ricorrenti).
La censura è fondata limitatamente a tale secondo aspetto.
Con riguardo al primo, il Collegio osserva che, sulla base
dei criteri stabiliti dalla Commissione, la valutazione
doveva essere compiuta in relazione alla “congruità” del
numero complessivo dei componenti: sicché, alla stregua
di tale parametro, ampiamente discrezionale, non pare irragionevole
l’attribuzione del medesimo punteggio (3 punti su 3) ad
entrambe le offerte.
Deve invece ritenersi fondata la censura con riguardo alla
valutazione di equivalenza espressa in relazione al numero
complessivo di soggetti aventi esperienza professionale
in ambito sanitario. In questo caso il parametro prefissato
dalla Commissione non richiede valutazioni di congruità:
sicché appare illogico attribuire il medesimo punteggio
(3 punti) per “l’esperienza professionale nel settore sanitario”,
pur essendo diverso il numero complessivo dei soggetti aventi
una tale esperienza negli staff proposti con le offerte
(8 contro 11) e pur avendo la Commissione previsto per tale
voce il punteggio massimo di 4 punti.
Va però rilevato che – tenuto conto del maggior punteggio
ottenuto dal raggruppamento della controinteressata rispetto
a quello delle ricorrenti (8,5 punti) - l’annullamento di
tale parte del giudizio espresso dalla Commissione non sarebbe
di alcuna utilità.
4.f – In via subordinata si sostiene l’illegittimità dell’art.
14 del capitolato speciale d’appalto nella parte in cui
– dopo aver precisato che la “certificazione di qualità
ai sensi della norma UNI EN ISO 9000 rilasciata da un competente
ente di accreditamento”, rientra fra gli elementi di giudizio
attraverso l'assegnazione di “punti 10 se posseduta” e di
“punti 0 se non posseduta” - stabilisce invece, con riguardo
all’ipotesi di raggruppamento di imprese, che “il punteggio
relativo (...) terrà in considerazione la certificazione
della sola capogruppo”.
In applicazione di questa disposizione la Commissione ha
attribuito il medesimo punteggio (10 punti) ad entrambe
le offerte, in quanto le capogruppo dei due raggruppamenti
posseggono entrambe la certificazione di qualità: ma l’attribuzione
di tale punteggio, si sostiene con la censura, è palesemente
irragionevole perché non tiene conto del fatto che tutte
e tre le imprese ricorrenti posseggono la certificazione
di qualità ai sensi della norma UNI EN ISO 9000, mentre
l’impresa mandante del raggruppamento controinteressato
(Area Insurance Brokers S.r.l.) risulta priva di tale certificazione.
L’illogicità cui conduce l’applicazione della impugnata
disposizione del capitolato speciale d’appalto sarebbe poi
evidente anche in considerazione della attività di assistenza
e di consulenza che, secondo quanto previsto dal contratto
stipulato il 13 giugno 2005, la mandante è incaricata di
fornire alla Azienda U.S.L.
Tra l’altro, si aggiunge, l’impugnata disposizione sarebbe
illegittima anche sotto altro profilo perché - omettendo
di dare il giusto rilievo in termini di punteggio alla rilevata
carenza dell’elemento qualità in capo alla mandante - giunge
a configurare l’associazione temporanea quale entità autonoma
e distinta dalle soggettività che la compongono, in contrasto
con quanto previsto dall’art. 11, comma 7, del D. Lgs 17
marzo 1995 n. 157, ai sensi del quale “il rapporto di mandato
non determina di per sé organizzazione od associazione fra
le imprese riunite, ognuna delle quali conserva la propria
autonomia ai fini della gestione, degli adempimenti fiscali
e degli oneri sociali”.
La censura non può essere condivisa.
Poiché il brokeraggio assicurativo non rientra tra i servizi
per la cui fornitura le imprese devono essere in possesso
di certificazione di qualità, appartiene senz’altro alla
discrezionalità dell’Amministrazione non solo la scelta
se consentire la partecipazione alla gara soltanto ad imprese
in possesso di certificazione di qualità, ma anche, in caso
contrario, la scelta del punteggio da assegnare alle imprese
in possesso di tale certificazione.
Altrettanto discrezionale deve ritenersi la scelta, effettuata
nella specie dalla Azienda U.S.L. con l’impugnata disposizione
del capitolato, di prevedere che, in caso di raggruppamenti
temporanei, ai fini dell’attribuzione del punteggio rilevi
la sola posizione dell’impresa capogruppo.
Né una tale scelta appare irragionevole tenuto conto che
è l’impresa capogruppo il soggetto chiamato a rispondere
della buona esecuzione del servizio nei confronti dell’Amministrazione.
Ma la previsione appare tutt’altro che irragionevole anche
sotto il diverso profilo della tutela della concorrenza
e della libertà di iniziativa economica: si tratta infatti
di una disposizione di favore verso la costituzione di raggruppamenti
che consentano a imprese piccole e medie di partecipare,
a fianco di imprese più solide ed in possesso della certificazione
di qualità, a gare cui singolarmente non sarebbero in grado
di accedere.
4.g – Ancora in via subordinata, si lamenta l’illegittimità
del capitolato speciale d’appalto nella parte in cui assume
(art. 14), fra gli elementi di valutazione del “progetto
tecnico”, anche quello afferente il “corrispettivo richiesto”
per l'espletamento del servizio e nella parte in cui prescrive
(art. 15) che l’indicazione di tale corrispettivo avvenga
unitamente a quella degli altri elementi di valutazione
dell'offerta economicamente più vantaggiosa.
Una tale previsione – si sostiene - comporta la commistione
tra aspetti di natura qualitativa e quantitativa e consente
alla Commissione di avere contezza degli elementi tecnici
congiuntamente a quelli economici, in violazione del fondamentale
principio della par condicio tra concorrenti che esige l'assoluta
segretezza delle offerte economiche fino a che non siano
state esaminate le componenti tecnico-qualitative dell'offerta.
La regola generale che impone la separazione fisica dell'offerta
economica dall'offerta tecnica – aggiungono le ricorrenti
- dovrebbe valere a maggior ragione nell’ambito di procedure
da aggiudicarsi secondo il criterio dell’offerta economicamente
più vantaggiosa, tenuto conto dell’elevato margine di discrezionalità
di cui è investita l’Amministrazione in sede di attribuzione
del punteggio.
La censura nella specie non può essere condivisa perché
non tiene conto, da un lato che, trattandosi di servizio
di brokeraggio assicurativo, il compenso previsto per l’appaltatore
grava solo in modo indiretto sull’Amministrazione; dall’altro,
che entrambi i raggruppamenti hanno comunque richiesto il
medesimo compenso (fino a un massimo del 4% per le polizza
RCA, fino a un massimo del 9% per le polizze diverse), tanto
è vero che identico è stato il punteggio attribuito dalla
Commissione (rispettivamente 4 e 6 punti).
In relazione a tali circostanze di fatto, la mancata separazione
dell’offerta economica rispetto a quella tecnica nella fattispecie
all’esame diventa irrilevante.
5. – Considerata l’infondatezza delle censure formulate
con il ricorso introduttivo e con i motivi aggiunti, non
vi è luogo all’esame dei motivi del ricorso incidentale
non considerati.
6. - Il ricorso va dunque respinto.
Sussistono giusti motivi per disporre l’integrale compensazione
tra le parti delle spese e delle competenze di giudizio
tenuto conto della natura e della complessità della controversia.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Valle d’Aosta
respinge il ricorso in epigrafe.
Compensa interamente tra le parti le spese e competenze
del giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità
amministrativa.
Così deciso in Aosta nella camera di consiglio del 18 gennaio
2006 con l'intervento dei signori:
Antonio Guida, Presidente
Maddalena Filippi, Consigliere, Estensore
Rosaria Trizzino, Consigliere
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 15/03/2006
(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)
