T.A.R. EMILIA ROMAGNA - PARMA - Sentenza 8 marzo 2006 n. 95 G. Cicciò Pres. I. Caso Est. Viacom Express S.p.A. (Avv.ti G. Tanzarella e F. Bassi) contro il Comune di Parma (Avv. S. Caroppo)

Autorizzazione e concessione – Piano generale degli impianti pubblicitari – Impugnazione – Norme regolamentari che non sono rivolte direttamente a soggetti individuati, non incidono su preesistenti rapporti giuridici e riguardano unicamente le modalità da seguire in futuri procedimenti amministrativi - Si sottraggono ad un’autonoma impugnativa Inammissibilità del ricorso

È inammissibile il ricorso proposto avverso il Piano generale degli impianti pubblicitari del Comune di Parma in quanto le censurate disposizioni regolamentari si sottraggono ad un’autonoma impugnativa perché non sono rivolte direttamente a soggetti individuati, non incidono su preesistenti rapporti giuridici e riguardano unicamente le modalità da seguire in futuri procedimenti amministrativi

RE P U B B L I C A I T A L I A N A IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

N. 510 REG.RIC. ANNO 2004 N. 95 REG.SENT. ANNO 2006

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER L’EMILIA-ROMAGNA SEZIONE DI PARMA

composto dai Signori: Dott. Gaetano Cicciò Presidente; Dott. Umberto Giovannini Consigliere; Dott. Italo Caso Consigliere Rel.Est.

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 510 del 2004 proposto da

Viacom Express S.p.A., in persona del legale rappresentante p.t. dott. Piercarlo Marchiori, difesa e rappresentata dall’avv. Giancarlo Tanzarella e dall’avv. Franco Bassi, e presso quest’ultimo elettivamente domiciliata in Parma, via Petrarca n. 20;

contro

il Comune di Parma, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall’avv. Salvatore Caroppo e presso lo stesso elettivamente domiciliato in Parma, strada Repubblica n. 1;

per l’annullamento della deliberazione consiliare n. 139/64 in data 28 luglio 2004, avente ad oggetto “parziali modifiche e integrazioni alla disciplina regolamentare del piano generale degli impianti”, nelle parti in cui vieta l’utilizzo a fini pubblicitari di ponti, sottoponti e infrastrutture di attraversamento ferroviario (art. 13.9), vieta l’installazione di impianti pubblicitari “entro la distanza di 50 m” da ponti, sottoponti e infrastrutture di attraversamento ferroviario (art. 13.9), estende il limite della distanza di m. 50 a ponti, sottoponti e altri manufatti di attraversamento attinenti alla circolazione ferroviaria (art. 18.18), esclude dalle limitazioni di cui all’art. 18 i soli “impianti installati dal Comune di Parma o dai suoi concessionari” (art. 18.17), interdice nell’intero territorio comunale lo svolgimento di attività pubblicitaria ordinaria nella forma dell’affissione diretta di manifesti (art. 29.9).

Visto il ricorso con i relativi allegati; Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Parma; Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese; Visti gli atti tutti della causa; Nominato relatore il dott. Italo Caso; Uditi alla pubblica udienza del 21 febbraio 2006 l’avv. Bassi per la ricorrente e l’avv. Caroppo per l’Amministrazione comunale. Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:

F A T T O

Riferisce la società ricorrente che essa è concessionaria di Ferrovie dello Stato per l’esercizio della pubblicità in ambiti ferroviari; che con deliberazione consiliare n. 139/64 del 28 luglio 2004 il Comune di Parma introduceva parziali modifiche alla disciplina regolamentare del Piano generale degli impianti; che, in particolare, risultano lesive le disposizioni con cui si vieta l’utilizzo a fini pubblicitari di ponti, sottoponti e infrastrutture di attraversamento ferroviario (art. 13.9), si vieta l’installazione di impianti pubblicitari “entro la distanza di 50 m” da ponti, sottoponti e infrastrutture di attraversamento ferroviario (art. 13.9), si estende il limite della distanza di m. 50 a ponti, sottoponti e altri manufatti di attraversamento attinenti alla circolazione ferroviaria (art. 18.18), si esclude dalle limitazioni di cui all’art. 18 i soli “impianti installati dal Comune di Parma o dai suoi concessionari” (art. 18.17), si interdice nell’intero territorio comunale lo svolgimento di attività pubblicitaria ordinaria nella forma dell’affissione diretta di manifesti (art. 29.9). Avverso tali nuove prescrizioni ha proposto impugnativa la ricorrente, deducendo: 1) Violazione e falsa applicazione di norme di legge e regolamentari (art. 3.2 del d.lgs. n. 507/93 e art. 3 della legge n. 241/90, in relazione agli artt. 51.3 e 51.4 del d.P.R. n. 495/92), nonché di principi generalissimi dell’ordinamento in tema di salvaguardia della libertà di iniziativa economica, di correttezza ed imparzialità nell’operato della pubblica Amministrazione e di proporzionalità e adeguatezza del provvedimento amministrativo (artt. 42 e 97 Cost.). Eccesso di potere per difetto assoluto dei presupposti e della motivazione. Il divieto di utilizzo a fini pubblicitari di ponti, sottoponti e infrastrutture di attraversamento ferroviario (art. 13.9) e il divieto di installazione di impianti pubblicitari “entro la distanza di 50 m” da ponti, sottoponti e infrastrutture di attraversamento ferroviario (art. 13.9 e art. 18.18) comportano limitazioni che incidono sul diritto costituzionale di libertà economica, onde il sacrificio imposto al privato dovrebbe trovare fondamento in uno specifico interesse pubblico ed essere contenuto nei limiti strettamente necessari alla sua soddisfazione. Nella fattispecie, invece, non potendo la ratio essere ricercata nell’esigenza di tutela della circolazione stradale (l’art. 51 del regolamento di attuazione del codice della strada ammette l’uso pubblicitario di ponti e sottoponti ferroviari), l’Amministrazione comunale ha omesso di dare indicazione delle ragioni del duplice divieto, che risulta dunque del tutto incomprensibile e ingiustificato. 2) Violazione e falsa applicazione di norme di legge e regolamentari (art. 3.2 del d.lgs. n. 507/93 e art. 3 della legge n. 241/90, in relazione agli artt. 12.3 e 18 del d.lgs. n. 507/93; art. 51.1 del d.P.R. n. 495/92), nonché di principi generalissimi dell’ordinamento in tema di salvaguardia della libertà di iniziativa economica, di correttezza ed imparzialità nell’operato della pubblica Amministrazione e di proporzionalità e adeguatezza del provvedimento amministrativo (artt. 42 e 97 Cost.). Eccesso di potere per difetto assoluto dei presupposti e della motivazione; sviamento. L’art. 29.9 del piano comporta il divieto assoluto di svolgimento di attività di affissione in capo agli operatori economici del settore, perché è ammessa unicamente l’affissione operata dal Comune, direttamente o a mezzo di concessionario. E’ stato in tal modo illegittimamente ricostituito il monopolio delle affissioni, soppresso dal legislatore del 1993, con evidente violazione anche dei principi di cui agli artt. 42 e 97 Cost. (mancando una ragione idonea a giustificare il sacrificio del diritto alla libertà di impresa e risultando le scelte dell’Amministrazione un vero e proprio abuso delle proprie prerogative per procurarsi un indebito vantaggio concorrenziale in danno delle imprese di settore). Né, d’altra parte, emergono esigenze di pubblico interesse che giustifichino un simile regime. 3) Violazione e falsa applicazione di norme di legge e regolamentari (art. 3.2 del d.lgs. n. 507/93 e art. 3 della legge n. 241/90, in relazione all’art. 51 del d.P.R. n. 495/92), nonché di principi generalissimi dell’ordinamento in tema di parità di trattamento, di salvaguardia della libertà di iniziativa economica, di correttezza ed imparzialità nell’operato della pubblica Amministrazione e di proporzionalità e adeguatezza del provvedimento amministrativo (artt. 3, 42 e 97 Cost.). Eccesso di potere per difetto assoluto dei presupposti e della motivazione; sviamento. La prescrizione che esclude dalle limitazioni di cui all’art. 18 (in tema di sicurezza della circolazione) i soli “impianti installati dal Comune di Parma o dai suoi concessionari” (art. 18.17) determina un indebito favor per l’Amministrazione, in violazione di qualsiasi regola di parità di trattamento e con un inammissibile privilegio nell’agone concorrenziale per gli impianti pubblici rispetto a quelli privati. Conclude dunque la società ricorrente per l’annullamento in parte qua dell’atto impugnato. Si è costituito in giudizio il Comune di Parma, resistendo al gravame. All’udienza del 21 febbraio 2006, ascoltati i rappresentanti delle parti, la causa è passata in decisione.

D I R I T T O

Impresa operante nel settore della c.d. “pubblicità esterna” e concessionaria del corrispondente servizio in ambito ferroviario, la società ricorrente impugna in parte qua la deliberazione con cui il Consiglio comunale di Parma ha disposto di apportare alcune modifiche ed integrazioni alla disciplina regolamentare del piano generale degli impianti pubblicitari. Quanto, in particolare, al previsto divieto di installazione di mezzi pubblicitari presso ponti e sottoponti ferroviari – ivi compresa la fascia di 50 metri dagli stessi –, si imputa all’Amministrazione comunale di essersi ingiustificatamente ed incomprensibilmente discostata dalla disposizione di cui all’art. 51, comma 4, del d.P.R. n. 495 del 1992, che consente l’uso a fini pubblicitari di quelle strutture. Quanto, poi, all’introdotta preclusione assoluta di pubblicità affissiva privata, ne conseguirebbe un’inammissibile riserva all’ente locale di un’attività che il d.lgs. n. 507 del 1993, innovando il precedente regime, avrebbe in realtà aperto al mercato. Quanto, infine, alla facoltà riconosciuta a vantaggio dei soli impianti dell’Amministrazione e dei suoi concessionari di derogare alle distanze minime stabilite per il posizionamento dei vari mezzi pubblicitari, si tratterebbe di un favor lesivo della necessaria parità di trattamento delle posizioni degli operatori del settore, pubblici o privati che siano. Il Comune di Parma ha eccepito l’inammissibilità del ricorso, perché proposto avverso un atto di natura regolamentare, suscettibile di divenire lesivo solo a seguito di eventuali provvedimenti applicativi, nella circostanza inesistenti. L’eccezione è fondata. La giurisprudenza (v. Cons. Stato, Sez. IV, 14 febbraio 2005 n. 450 e 19 ottobre 1993 n. 897) distingue tra regolamenti costituenti “volizioni preliminari” e regolamenti costituenti “volizioni azioni”: i primi, caratterizzati dai requisiti di generalità e astrattezza, contengono previsioni normative astratte e programmatiche, che non si traducono in una immediata incisione o modifica della sfera giuridica dei destinatari – a nulla rilevando che ciò possa accadere in futuro –, ma regolano la condotta che la pubblica Amministrazione dovrà tenere in prosieguo nei loro confronti, condotta che si esplicherà in atti amministrativi di applicazione, che – essi sì – costituiscono, modificano o estinguono un rapporto giuridico con il privato; i secondi, invece, recano previsioni destinate alla immediata applicazione, in quanto capaci di produrre un diretto effetto lesivo della posizione soggettiva del privato, e cioè sono quelli che si rivolgono direttamente agli amministrati, costituendo, modificando o estinguendo un rapporto giuridico tra di loro o tra di essi e la pubblica Amministrazione. Se ne desume che i regolamenti possono essere oggetto di autonoma e immediata impugnazione solo quando siano suscettibili di produrre, in via diretta e immediata, una effettiva e attuale lesione dell’interesse di un determinato soggetto; se, invece, il pregiudizio deriva dall’atto di applicazione concreta, le disposizioni regolamentari vanno impugnate congiuntamente al provvedimento attuativo, il quale rende attuale e certa la lesione dell’interesse protetto. Nella fattispecie, a ben vedere, le prescrizioni censurate concorrono a determinare la generale disciplina dell’attività pubblicitaria in ambito locale, fissandone modalità e limiti. Si tratta di norme che, nonostante il contenuto precettivo per la futura azione dell’Amministrazione comunale, non possono considerarsi immediatamente lesive, in quanto il pregiudizio ad esse ascritto deriva ai vari operatori del settore dagli atti con cui l’ente locale provvede a dare loro reale attuazione, nel senso che l’attitudine lesiva degli interessi concreti richiede la mediazione di provvedimenti applicativi che rendano attuale il pregiudizio potenziale espresso dalla norma astratta (il che avviene con la presentazione di una specifica istanza di rilascio del titolo autorizzatorio e con il conseguente provvedimento di reiezione della medesima istanza). In altri termini, le censurate disposizioni regolamentari si sottraggono ad un’autonoma impugnativa perché non si sono rivolte direttamente a soggetti individuati, non hanno inciso su preesistenti rapporti giuridici e hanno riguardato unicamente le modalità da seguire in futuri procedimenti amministrativi. La società ricorrente, pertanto, avrà interesse a censurare le suddette previsioni regolamentari se e quando si concretizzerà la sua esigenza di installare determinati impianti pubblicitari e l’Amministrazione comunale le negherà l’invocata autorizzazione per l’ostacolo insito nelle previsioni regolamentari medesime, solo allora venendo effettivamente inibito l’esercizio dell’attività di sua pertinenza. Non appare, poi, superfluo osservare che, ad anticipare la soglia della lesività al momento dell’emanazione della normativa regolamentare in questione, si finirebbe per negare di fatto la legittimazione all’impugnativa a quegli operatori economici che, non essendo ancora entrati sul mercato, vedrebbero in futuro preclusa la tutela giurisdizionale avverso disposizioni divenute inoppugnabili ancor prima della loro nascita quali attori del settore pubblicitario. Di qui l’inammissibilità del ricorso per difetto di interesse. Le spese di giudizio possono essere compensate, sussistendone giusti motivi.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Emilia-Romagna, Sezione di Parma, pronunciando sul ricorso in epigrafe, lo dichiara inammissibile. Spese compensate. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità Amministrativa.

Così deciso in Parma, nella Camera di Consiglio del 21 febbraio 2006.

Depositata in Segreteria ai sensi dell’art.55 L. 27/4/82, n.186. Parma, lì 8 marzo 2006