T.A.R. LAZIO - ROMA - SEZIONE I BIS - Sentenza 20 marzo 2006 n. 1994 Pres. ORCIUOLO, Rel. STANIZZI F. CHIAPPETTA c. Ministero della Difesa (Avvocatura Generale dello Stato) + altri

1. Procedimento amministrativo – Diritto di accesso – Procedimento non ancora concluso e/o documenti non recepiti in atti - Diniego – Illegittimità – Ragioni.

2. Procedimento amministrativo – Diritto di accesso – Mancata indicazione degli elementi di individuazione dei documenti – Diniego – Legittimità – Ragioni.

3. Giustizia amministrativa – Ricorso ex art. 25 L.241/90 – contestazione della mancata comunicazione di avvio del procedimento – Inammissibilità

1. Il diritto di accesso non può essere escluso per il fatto che il procedimento non si è ancora concluso o i documenti non risultano ancora recepiti in atti aventi rilevanza esterna, in quanto, ai sensi dell’art. 10 L. 241/90, l’accesso è uno strumento essenziale per la partecipazione degli interessati al procedimento, anche prima, dunque, della sua conclusione.

2. Grava sull’interessato il dovere di indicare gli estremi del documento oggetto della richiesta di accesso ovvero gli elementi che ne consentano l’individuazione, con la conseguenza che, in mancanza di tale indicazione, non è configurabile alcun obbligo dell’Amministrazione di provvedere sulla richiesta, non potendo farsi ricadere sull’Amministrazione un onere di ricerca e di individuazione della documentazione che si presenti funzionale agli interessi dell’istante e non potendosi ammettere un controllo generalizzato sull’intero operato dell’Amministrazione.

3. La denegata partecipazione al procedimento amministrativo (nella specie mancata comunicazione di avvio del procedimento) integra esclusivamente la presenza di un vizio suscettibile di riverberare conseguenze inficianti sulla conclusiva determinazione provvedimentale, pertanto è inammissibile siffatta contestazione in un giudizio, proposto con rito camerale, esclusivamente preordinato (secondo quanto previsto dall’art. 25 della legge n. 241 del 1990) a far valere il denegato diritto di accesso, peraltro nei confronti di un procedimento non ancora concluso.

REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE DEL LAZIO ROMA – SEZIONE PRIMA bis

composto dai Magistrati: ELIA ORCIUOLO Presidente; PIETRO MORABITO Consigliere; ELENA STANIZZI Consigliere Rel. Est.

ha pronunciato la seguente

S E N T E N Z A

Sul ricorso N. 1162/2006 R.G. proposto dal

Sig. Fabio CHIAPPETTA, in giudizio personalmente ai sensi del comma V-bis dell’art. 25 della legge 7 agosto 1990 n. 241, come inserito dall’art. 17 della legge 11 febbraio 2005 n. 15;

CONTRO

- il Ministero della Difesa, in persona del Ministro p.t., rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso la quale è elettivamente domiciliato, in Roma, via dei Portoghesi n. 12;

- il Ministero della Difesa – Direzione Generale per il Personale Militare – II Reparto – 5^ Divisione Stato Giuridico ed Avanzamento Sottufficiali, in persona del responsabile p.t.;

- lo Stato Maggiore dell’Aeronautica Militare, in persona del Capo di Stato Maggiore p.t.

PER L'ANNULLAMENTO - del foglio n. M_D/GMIL_3-II/5/2/2005/0103039 datato 6 dicembre 2005 del Ministero della Difesa – Direzione Generale per il Personale Militare – II Reparto, nella parte in cui si oppone il diniego alla richiesta di prendere visione ed eventualmente estrarre copia di tutti gli atti amministrativi utilizzati ai fini della formazione della graduatoria di cui all’art. 1-bis, comma 9, del D.L. 28 maggio 2004 n. 136, convertito in legge con L. 27 luglio 2004 n. 186; nonché nella parte in cui si oppone il rifiuto all’accesso ed alla indicazione dei criteri di valutazione, adottati dalla Commissione di cui alla citata disposizione di legge, ai fini della formazione della graduatoria, adottati per l’attribuzione dei punteggi ai singoli “complessi di elementi” di cui alle lettere a), b), e c) del III comma dell’art. 35 della L. 10 maggio 1983 n. 212, ovvero si oppone il diniego tacito alla richiesta di conoscere i criteri utilizzati nel procedimento di valutazione degli scrutinandi per l’assegnazione, a questi ultimi, di un punteggio da uno a trenta in relazione ai predetti complessi di elementi; nonché nella parte in cui si oppone il diniego alla partecipazione al procedimento amministrativo, nei modi previsti dalla legge n. 241 del 1990, per la formazione della graduatoria di cui all’art. 1-bis, comma 9, del D.L. 28 maggio 2004 n. 136, convertito in legge con L. 27 luglio 2004 n. 186; - di ogni altro atto connesso, presupposto e consequenziale;

Visto il ricorso con i relativi allegati; Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero della Difesa; Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese; Visti gli atti tutti della causa; Uditi, alla Camera di Consiglio dell’1 marzo 2006, il ricorrente Fabio Chiappetta e l’Avv. dello Stato Vittorio Cesaroni per l’Amministrazione resistente - Giudice relatore il Consigliere Elena Stanizzi; Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:

F A T T O

Espone in fatto l’odierno ricorrente – incluso nell’elenco dei Marescialli di 2^ Classe dell’Aeronautica Militare provvisoriamente inquadrati nel grado di Maresciallo di 1^ Classe previa valutazione ai sensi dell’art. 1 bis, commi 2 e 9, della legge n. 186 del 27 luglio 2004 di conversione in legge del D.L. 28 maggio 2004 n. 136 – di aver formulato, in data 17 ottobre 2005, istanza volta a conoscere lo stato del procedimento di cui all’art. 1 bis, commi 2 e 9, della legge n. 186 del 27 luglio 2004 di conversione in legge del D.L. 28 maggio 2004 n. 136, l’avvenuta costituzione dell’apposita Commissione prevista da detto articolo, i criteri di valutazione ai fini della formazione della graduatoria per l’avanzamento al grado di Maresciallo di 1^ classe, ad estrarre copia di tutti gli atti utilizzati per la formazione di tale graduatoria, nonché, in subordine, a partecipare al procedimento amministrativo per la formazione della graduatoria in questione. Tale richiesta è esitata nella adozione del gravato provvedimento di diniego sia alla sollecitazione preordinata all’esercizio del diritto di partecipazione endoprocedimentale, sia all’accesso alla documentazione della procedura di selezione in discorso, con particolare riferimento ai criteri impiegati dalla apposita Commissione per la ponderazione delle posizioni vantate dai partecipanti preordinata alla formazione della conclusiva graduatoria ed agli atti del procedimento. Chiede, pertanto, il ricorrente, in accoglimento del proposto gravame, l’annullamento dell’atto di diniego avversato, nelle parti in precedenza indicate, nonché l’accertamento del proprio diritto ad ottenere l’accesso relativamente all’anzidetta documentazione amministrativa, con facoltà di estrarne copia. L’Amministrazione intimata, costituitasi in giudizio, ha contestato la fondatezza delle dedotte censure, insistendo per la reiezione del gravame. Alla Camera di Consiglio dell’1 marzo 2006, la causa è stata chiamata e trattenuta per la decisione, come da verbale.

D I R I T T O

La delibazione del presente gravame transita necessariamente attraverso la disamina del contenuto dell’atto con esso impugnato, rappresentato dal foglio n. M_D/GMIL_3-II/5/2/2005/0103039 adottato in data 6 dicembre 2005 dal Ministero della Difesa – Direzione Generale per il Personale Militare – II Reparto. In tale atto viene, fra l’altro, precisato che: - allo stato attuale sono in corso i lavori della competente Commissione, la quale è stata costituita ai sensi dell’art. 1 bis, comma 9, del D.L. n. 136 del 2004; - la Commissione di cui all’art. 1 bis, comma 9, della legge 27 luglio 2004 n. 186 esprime, “ai sensi dell’art. 33 della legge 12 maggio 1983 n. 212 … i giudizi di avanzamento sulla base degli elementi risultanti dalla documentazione personale di ciascun sottufficiale ed attribuisce a ciascuno di essi un punto di merito secondo i criteri stabiliti dall’art. 35, commi terzo e quarto, della predetta norma”; - relativamente alla richiesta di accesso agli atti amministrativi inerenti il procedimento di cui all’art. 1-bis, comma 9, della legge 27 luglio 2004 n. 186 “non è possibile dar seguito alla predetta richiesta, in quanto nella stessa non sono stati specificati dettagliatamente gli atti che l’interessato intende acquisire; né può imporsi all’Amministrazione l’onere della ricerca dei documenti utili ai richiedenti. In particolare tali richieste non possono oggettivamente risolversi in un controllo generalizzato di tutta l’attività amministrativa, svolta per un determinato periodo. Per quanto sopra, si pone la necessità che il sottufficiale in oggetto fornisca l’indicazione specifica e puntuale dei documenti per i quali si chiede l’accesso…” - per quanto concerne … la richiesta di partecipazione al procedimento amministrativo per la formazione della graduatoria di cui all’art. 1 bis, comma 9, della legge n. 186 del 2004, “le valutazioni sono effettuate ai sensi degli articoli 31 e seguenti della legge 10 maggio 1983 n. 212, la quale affida alla Commissione la valutazione complessiva degli elementi presi in considerazione dalla stessa norma, espressi legittimamente mediante punteggi. Conseguentemente, deve ritenersi inapplicabile l’arricchimento mediante documentazione prodotta dall’interessato, in ragione della tassatività dei documenti valutabili da parte della predetta Commissione. Si precisa, inoltre, che il personale interessato alla valutazione controlla e sottoscrive preventivamente la ‘dichiarazione di completezza’ della documentazione caratteristica e matricolare…sulla quale la citata Commissione esprime il punteggio da attribuire ai valutandi. Ciò premesso, la suddetta richiesta di partecipazione al procedimento di valutazione non può essere accolta”. Quanto sopra preliminarmente osservato, va innanzi tutto escluso che possano rinvenirsi ragioni legittimamente ostative all’azionabilità della pretesa di accesso di cui trattasi nell’attuale perduranza dell’iter procedimentale di selezione preordinato all’avanzamento al grado di Maresciallo di 1^ classe. È infatti noto che il diritto di accesso non può essere escluso per il fatto che il procedimento non si è ancora concluso o i documenti non risultano ancora recepiti in atti aventi rilevanza esterna. Se l’art. 22 della legge 241 del 1990 dà espressamente atto dell’accessibilità a “tutti in documenti amministrativi” il precedente art. 10 garantisce l’accesso come strumento essenziale per la partecipazione degli interessati al procedimento, anche prima, dunque, della sua conclusione (cfr., ex multis, T.A.R. Campania, Napoli, sez. V, 8127 del 18 dicembre 2002). E, d’altro canto, eventuali ragioni ostative ad una immediata conoscibilità degli atti oggetto di richiesta di accesso, lungi dal fondare legittimamente l’avversato diniego, ben avrebbe potuto formare oggetto di determinazione di “differimento”, ai sensi del IV comma dell’art. 24 della legge 2141, come sostituito dall’art. 16 della legge 11 febbraio 2005 n. 15. Se, alla stregua di quanto precedentemente osservato, il denegato accesso non trova legittimo fondamento nella immanenza dell’iter selettivo in questione, va parimenti escluso che la richiesta conoscitiva fata valere dal ricorrente possa dirsi compiutamente soddisfatta dalla risposta contenuta nell’impugnata nota. L’affermazione, ivi contenuta, che la Commissione – di cui all’art. 1 bis, comma IX, della legge 27 luglio 2004 n. 186 – ai sensi dell’art. 33 della legge 12 maggio 1983 n. 212, esprime i giudizi di avanzamento sulla base degli elementi risultanti dalla documentazione personale di ciascun sottufficiale e attribuisce a ciascuno di essi un punto di merito secondo i criteri stabiliti dall’art. 35 della predetta norma, non rivela, infatti, carattere esaustivo rispetto alla pretesa di conoscenza dei criteri con i quali l’organo di valutazione procede alla ponderazione delle posizioni degli aspiranti all’avanzamento ed alla conseguente graduazione degli stessi. Dispone l’art. 35 della citata legge n. 212 del 1983, ai commi III e IV, che: “… le commissioni valutano i sottufficiali giudicati idonei, attribuendo a ciascuno di essi un punto di merito secondo i criteri di seguito indicati. Ogni componente della commissione assegna distintamente per ciascun sottufficiale un punto da 1 a 30 per ognuno dei seguenti complessi di elementi: a) qualità morali, di carattere e fisiche; b) benemerenze di guerra e comportamento in guerra, benemerenze di pace, qualità professionali dimostrate durante la carriera, specialmente nel grado rivestito, con particolare riguardo al servizio prestato presso reparti o in imbarco, eventuale attività svolta al comando di minori unità, nonché numero ed importanza degli incarichi ricoperti e delle specializzazioni possedute; c) doti culturali e risultati di corsi, esami ed esperimenti. Le somme dei punti assegnati per ciascun complesso di elementi di cui alle lettere a ), b ) e c ), sono divise per il numero dei votanti e i relativi quozienti, calcolati al centesimo, sono sommati tra loro. Il totale così ottenuto è quindi diviso per tre, calcolando il quoziente al centesimo. Detto quoziente costituisce il punto di merito attribuito al sottufficiale dalla commissione. Sulla base della graduatoria di merito risultante da tali punteggi la commissione compila il relativo quadro d'avanzamento”. Se quindi è ben vero che la competente Commissione perviene alla formulazione dei giudizi sulla base degli elementi desunti dalla documentazione caratteristica dei sottufficiali interessati, è altrettanto vero che l’attribuzione di coefficienti numerici relativamente a ciascuno dei complessi di elementi di cui alle lett. a), b) e c) di cui all’art. 35 costituisce attività che, in quanto evidentemente prodromica alla concreta attribuzione dei punteggi, necessariamente transita attraverso la fissazione di criteri che consentano l’attribuzione di un “peso” ai singoli elementi, suscettibili di refluire nella conclusiva attribuzione del “punto di merito” rilevante ai fini dell’inserimento del militare nella graduatoria. Tale attività, pur nell’attualità dello svolgimento delle procedure di selezione, non può essere legittimamente sottratta al diritto di accesso. Ciò non soltanto in ragione della valenza direttamente strumentale rispetto alle operazioni di valutazione (e, quindi, rilevante ai fini dell’interesse pretensivo del quale è portatore il sottufficiale aspirante alla promozione), ma in quanto propria di una sequenza sub-procedimentale necessariamente preordinata al compimento delle operazioni di scrutinio dei singoli aspiranti, ex se perfezionata al momento in cui l’organo di valutazione ha iniziato a prendere in considerazione le singole posizioni dei militari. Tali considerazioni consentono quindi di disattendere la determinazione negativa contenuta nell’atto con il presente gravame impugnato. In accoglimento della pretesa dal ricorrente fatta valere, dispone quindi la Sezione che la resistente Amministrazione della Difesa, nella persona del responsabile p.t. della Direzione Generale per il Personale Militare, consenta al ricorrente, entro il termine di giorni 30 (trenta) decorrente dalla notificazione o comunicazione in via amministrativa della presente decisione, di prendere visione ed estrarre copia degli atti formati dalla Commissione costituita ai sensi dell’art. 1-bis, IX comma, della legge n. 186 del 2004 relativamente alla individuazione dei criteri di valutazione del personale militare interessato all’avanzamento al grado di Maresciallo di 1^ classe ai fini dell’attribuzione dei punteggi per ciascuno dei complessi di elementi di cui all’art. 35, comma III, lett. a), b) e c) della legge n. 212 del 1983. Quanto all’opposto diniego di accesso a tutti gli atti amministrativi inerenti il procedimento di cui all’art. 1-bis, comma 9, della legge 27 luglio 2004 n. 186, motivato sulla considerazione della mancata specificazione degli atti e della estraneità al diritto di accesso di ogni controllo sull’attività amministrativa, il Collegio ne ritiene la legittimità. Va, difatti, ricordato in proposito che l’accesso ai documenti amministrativi previsto dalla legge 7 agosto 1990 n. 241 è finalizzato a consentire al privato richiedente, che vi abbia un apprezzabile interesse, la conoscenza di un atto fisicamente esistente negli archivi dell’Amministrazione e puntualmente individuato, e non già ad imporre a questa di porre in essere un’attività di elaborazione dei dati e dei documenti in suo possesso (ex plurimis: T.A.R. Lazio – Roma – Sez. III - 31 ottobre 1998 n. 2928), esulando dall’ambito di esperibilità di tale azione quei documenti non indicati nei loro riferimenti essenziali e la cui esibizione imporrebbe all’Amministrazione la prestazione di un facere, consistente nella ricerca ed individuazione degli stessi, non potendo farsi ricadere, mediante l’attivazione del diritto di accesso, sull’Amministrazione destinataria della relativa richiesta, un onere di ricerca e di individuazione della documentazione che si presenti funzionale agli interessi dell’istante e che non sia individuata nei suoi estremi e non rivesta natura di atto del procedimento amministrativo. Inoltre, l’art. 22, comma 1, della legge 7 agosto 1990 n. 241, pur riconoscendo il diritto di accesso agli atti della Pubblica Amministrazione a “chiunque vi abbia interesse”, non ha tuttavia introdotto alcun tipo di azione popolare, diretta a consentire una sorta di controllo generalizzato sull’Amministrazione, tant’è che ha successivamente ricollegato tale interesse all’esigenza di tutela di “situazioni giuridicamente rilevanti”. Pertanto, anche se il diritto di accesso è volto ad assicurare la trasparenza dell’attività amministrativa e a favorirne lo svolgimento imparziale (come recita l’art. 22 citato), rimane fermo che l’accesso è consentito soltanto a coloro ai quali gli atti direttamente o indirettamente si rivolgono, e che se ne possano eventualmente avvalere per la tutela di una posizione soggettiva, la quale, anche se non deve assumere necessariamente la consistenza del diritto soggettivo o dell’interesse legittimo, deve essere però giuridicamente rilevante, non potendo identificarsi con il generico ed indistinto interesse di ogni cittadino al buon andamento dell’attività amministrativa (Cons. Stato – Sez. IV - 29 aprile 2002 n. 2283). Ne consegue che, ai sensi degli artt. 3, comma 2, e 4, comma 4, del D.P.R. 27 giugno 1992 n. 352, grava sull’interessato il dovere di indicare gli estremi del documento oggetto della richiesta di accesso ovvero gli elementi che ne consentano l’individuazione, con la conseguenza che, in mancanza di tale indicazione, non è configurabile alcun obbligo dell’Amministrazione di provvedere sulla richiesta. Il principio giurisprudenziale secondo il quale il soggetto interessato alla conoscenza di atti amministrativi, anche se non ha l’onere di specificare dettagliatamente i documenti che intende visionare (per l’assorbente motivo che gli stessi sono sovente estranei alle sue possibilità conoscitive, dirette o indirette), è però tenuto, all’atto della presentazione della domanda, a fornire all’Amministrazione elementi utili alla loro esatta individuazione, si ispira a una duplice finalità, e cioè innanzitutto evitare che l’accesso agli atti amministrativi si risolva in uno strumento di controllo generalizzato sull’intero operato dell’Amministrazione, alla stregua di un’azione popolare e, in secondo luogo, ad evitare che il diritto di accesso si trasformi in una sorta di controllo generalizzato sull’operato dell’Amministrazione anche a fini di tutelare del diritto alla riservatezza di soggetti terzi. Sulla base delle superiori considerazioni deve, pertanto ritenersi legittimo il gravato diniego opposto dall’intimata Amministrazione alla istanza di accesso presentata dal ricorrente a tutti gli atti del procedimento, con la conseguenza che il ricorso, in riferimento a tale punto di domanda, va rigettato. Se la pretesa, dal ricorrente azionata, concernente il denegato diritto di accesso si è dimostrata, secondo quanto sopra evidenziato, in parte meritevole di accoglimento ed in parte da rigettare, va invece dato atto dell’inammissibilità dell’ulteriore domanda – pure con il presente gravame dedotta – con la quale parte ricorrente ha contestato il diniego di partecipazione all’azione amministrativa, denunciando la violazione delle pertinenti disposizioni di cui alla legge n. 241 del 1990. Difatti, in linea di principio, l’orientamento giurisprudenziale esclude la sussistenza, quanto ai procedimenti della specie, di un obbligo di comunicazione di avvio del procedimento amministrativo, in quanto tale obbligo trova giustificazione solo laddove la partecipazione stessa sia suscettibile di apportare una qualche utilità all’azione amministrativa perché questa sul piano del merito e della legittimità sia suscettibile di ricevere arricchimento dalla partecipazione del destinatario del provvedimento (cfr. Cons. Stato, sez. V, 19 marzo 1996 n. 283 e T.A.R. Sicilia, Palermo, 9 giugno 1998 n. 1123). Inoltre, deve comunque osservarsi che la denegata partecipazione al procedimento amministrativo, quand’anche fondatamente argomentabile, integra esclusivamente la presenza di un vizio suscettibile di riverberare conseguenze inficianti sulla conclusiva determinazione provvedimentale. Ne consegue che tale tipologia di vizio va denunciata in una con la sollecitazione del sindacato giurisdizionale – veicolata dall’ordinario giudizio di legittimità – volta a stigmatizzare la determinazione amministrativa avente valenza provvedimentale: rimanendo esclusa – e, quindi, ove dedotta, dimostrandosi inammissibile – siffatta contestazione qualora la stessa sia incardinata in un giudizio, proposto con rito camerale, esclusivamente preordinato (secondo quanto previsto dall’art. 25 della legge n. 241 del 1990) a far valere il denegato diritto di accesso. Come sopra ribadite le esposte considerazioni, rileva conclusivamente il Collegio la presenza di giusti motivi per compensare fra le parti le spese del presente giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio - Roma - Sezione Prima bis - Pronunciando sul ricorso N. 1162/2006 R.G., come in epigrafe proposto, così statuisce: - accoglie il ricorso indicato in epigrafe limitatamente all’impugnazione del provvedimento in epigrafe individuato nei suoi estremi, nella parte in cui viene al ricorrente negato l’accesso agli atti amministrativi utilizzati ai fini della formazione della graduatoria di cui all’art. 1-bis, comma 9, del D.L. 28 maggio 2004 n. 136, convertito in legge con L. 27 luglio 2004 n. 186, e, per l’effetto, annulla tale provvedimento, in parte qua, accerta e dichiara il diritto del ricorrente all’accesso alla documentazione amministrativa richiesta, limitatamente agli atti formati dalla Commissione costituita ai sensi dell’art. 1-bis, IX comma, della legge n. 186 del 2004 relativamente all’individuazione dei criteri di valutazione del personale militare interessato all’avanzamento al grado di Maresciallo di 1^ classe ai fini dell’attribuzione dei punteggi per ciascuno dei complessi di elementi di cui all’art. 35, comma III, lett. a), b) e c) della legge n. 212 del 1983; ordina all’Amministrazione della Difesa, nella persona del responsabile p.t. della Direzione Generale per il Personale Militare, di consentire al ricorrente – entro il termine di giorni 30 (trenta) dalla notificazione o comunicazione della presente decisione – l’accesso (con diritto dell’interessato all’estrazione di copia) ai rilievi documentali onde trattasi; - rigetta il ricorso quanto all’impugnazione dell’opposto diniego all’accesso a tutta la documentazione inerente il procedimento di cui all’art. 1 bis, comma 9, della legge 27 luglio 2004 n. 186; - dichiara inammissibile il gravame, limitatamente all’avversato diniego alla partecipazione al procedimento amministrativo. Spese compensate. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità Amministrativa.

Così deciso in Roma, nella Camera di Consiglio dell’1 marzo 2006.