REPUBBLICA ITALIANA
In nome del Popolo Italiano
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
PER LA TOSCANA
- I^ SEZIONE –
ha pronunciato la seguente:
SENTENZA
sul ricorso n. 1737/2005 proposto da
SOC. PEDUS SERVICE P. DUSSMANN S.R.L., in persona
del legale rappresentante pro-tempore, rappresentata e difesa
dagli avv. ti Antonio Erba, Claudio Colombo e Paolo
Stolzi, ed elettivamente domiciliata in Firenze,
via dei Della Robbia N. 67
c o n t r o
CONSIGLIO NAZIONALE DELLE RICERCHE E CONSIGLIO NAZIONALE
DELLE RICERCHE AREA DI RICERCA DI PISA, in persona
dei rispettivi legali rappresentanti pro-tempore, rappresentati
e difesi dall’avvocatura distrettuale dello Stato ed elettivamente
domiciliati in Firenze, via degli Arazzieri n. 4;
e nei confronti di
SERENISSIMA RISTORAZIONE S.P.A., in persona del
legale rappresentante pro-tempore, rappresentata e difesa
dagli avv.ti Brandani Brando Calgaro Mario ed elettivamente
domiciliata presso lo studio del secondo, in Firenze, via
Cavour 106;
per l’annullamento
- della graduatoria definitiva comunicata alla
Pedus Service P.Dussmann S.r.l. (di seguito, "Pedus") con
nota del 28.09.2005;
- della nota 28.09.2005 con cui il C.N.R. di Pisa ha dato
comunicazione a quest' ultima di aver provveduto alla aggiudicazione
della gara a procedura aperta per il servizio mensa dell'
Area della Ricerca di Pisa alla A.T.I Serenissima Ristorazione
S.P.A./ Alba Nuova Soc. Coop a.r.l.;
degli atti, incogniti, con cui il C.N.R. di Pisa ha provveduto
ad approvare la graduatoria definitiva relativa alla gara
e ad aggiudicare la stessa alla A.T.I. Serenissima Ristorazione
S.p.a./ Alba Nuova Soc. Coop .a.r.l.;
- nonché dei verbali di gara;
nonché per la condanna
dell' amministrazione al risarcimento dei danni patiti
e patiendi dalla società ricorrente a causa del comportamento
illegittimo dell' amministrazione, attraverso il relativo
risarcimento in forma specifica, mediante aggiudicazione
della gara all' odierna ricorrente, ovvero attraverso il
risarcimento per equivalente;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’ atto di costituzione in giudizio di C.N.R. e di
Serenissima s.p.a.;
Visti i motivi aggiunti depositati il 16.11.2005;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle proprie
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Designato relatore, alla pubblica udienza del 11 gennaio
2006, il Consigliere dott. Saverio Romano;
Uditi, altresì, per le parti l’avv. P.Stolfi e l’avv.M.Calgaro;
Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto quanto segue:
FATTO
Con ricorso notificato il 21.10.2005, la società Pedus ha
impugnato gli atti di approvazione della graduatoria, il
provvedimento di aggiudicazione, nonché i verbali relativi
alla gara a procedura aperta per il servizio mensa dell'
Area della Ricerca del Consiglio Nazionale delle Ricerche
di Pisa, chiedendone l’annullamento.
Ha, altresì, avanzato domanda di risarcimento dei danni
subiti a causa del comportamento illegittimo dell’amministrazione,
mediante il relativo risarcimento in forma specifica, ovvero
per equivalente.
Avverso gli atti impugnati, la ricorrente ha dedotto i seguenti
motivi:
1) violazione dell’art. 2 l. 241/90, per mancato adempimento
dell’obbligo di concludere il procedimento e per omessa
comunicazione dell’esclusione;
2) assenza di motivazione dell’esclusione, dopo i chiarimenti
forniti; 3) mancata verifica della correttezza delle procedure
nella determinazione dell’anomalia dell’offerta;
4) illegittimità dell’esclusione dopo le giustificazioni
fornite in merito ai prezzi offerti.
Con motivi aggiunti, notificati il 7.11.2005, la ricorrente
ha dedotto i seguenti motivi:
1) la valutazione delle giustificazioni fornite avrebbe
dovuto avere ad oggetto l’offerta complessiva, non una singola
componente;
2) illogicità delle ragioni dell’amministrazione in base
alle quali le giustificazioni non sono state ritenute valide.
Costituitasi in giudizio, l’amministrazione resistente ha
sostenuto la legittimità degli atti impugnati, chiedendo
la reiezione del ricorso siccome infondato.
Costituita in giudizio, anche la società Serenissima, aggiudicataria
della gara, ha chiesto la reiezione del ricorso siccome
infondato.
Le parti hanno depositato memorie difensive, insistendo
nelle tesi rispettivamente sostenute.
All’udienza sopra indicata, la causa è passata in decisione.
DIRITTO
1 – La ricorrente ha impugnato gli atti della gara indetta
ai sensi del d. lgs n. 157/95, per la preparazione e la
distribuzione dei pasti e la gestione del bar dell’Area
della Ricerca di Pisa nonché per la preparazione e la distribuzione
dei pasti per i degenti dell’unità clinica di Cardiologia
e Pneumologia del C.N.R., collocata all’interno del complesso
dell’Area.
La gara prevedeva l’aggiudicazione a favore dell’offerta
economicamente più vantaggiosa, da valutarsi con riferimento
all’offerta tecnica (max 60 punti) ed al prezzo (max 40
punti) ulteriormente suddiviso nelle seguenti voci: “costo
unitario del singolo pasto dipendenti e listino prezzi”
(max 20 punti); “costo unitario retta giornaliera degenti”
(max 16 punti); “listino prezzi bar” (max 4 punti).
Dopo l’apertura delle buste contenenti le offerte economiche,
avendo registrato un’anomalia nell’offerta della ricorrente,
la commissione di gara, assunti i chiarimenti richiesti,
ha disposto l’aggiudicazione della gara alla Serenissima
Ristorazione (mandataria della a.t.i. con Alba Nuova coop.)
ed ha approvato la graduatoria definitiva, nella quale la
ricorrente non figura.
Con il primo motivo, si deduce la violazione dell’art. 2
della legge 7 agosto 1990 n. 241 poiché sarebbe stato violato
l’obbligo di concludere il procedimento, come provato dalla
mancata comunicazione della esclusione della ricorrente
dalla gara.
Il motivo è infondato.
Invero, la decisione motivata di escludere la ricorrente
dalla gara è stata assunta dalla commissione nel corso della
procedura di gara, come risulta dal verbale del 13.9.2005,
da cui risulta altresì la presenza dei rappresentanti della
società ricorrente i quali, nella medesima sessione, hanno
fornito (oltre quelli già richiesti e già dedotti) ulteriori
chiarimenti.
Avendo la commissione deciso di escludere la ricorrente,
con ampia motivazione, nel corso della gara, dopo aver ulteriormente
sentito i rappresentanti della società, il motivo con cui
si deduce la mancata conclusione del procedimento, essendone
stata omessa la comunicazione dell’esito, appare palesemente
infondato non registrandosi alcuna violazione sostanziale
della norma invocata.
Infatti, nella specie l’amministrazione ha concluso il procedimento
con un provvedimento espresso; né la norma invocata esige
che esso sia direttamente comunicato al soggetto interessato.
In ogni caso, nel concreto svolgersi della fattispecie,
con successiva nota del 28.9.2005, il C.N.R. ha comunicato
alla ricorrente l’aggiudicazione della gara all’a.t.i. classificatasi
prima nella relativa graduatoria.
Tanto basta per rigettare il motivo dedotto, anche con riferimento
agli altri principi richiamati (art. 97 Cost.).
2 – Con il secondo motivo si deduce il vizio di carenza
di motivazione dell’esclusione della ricorrente dalla gara.
Il motivo è palesemente infondato.
La ricorrente è stata invitata, una prima volta, a fornire
chiarimenti in merito agli elementi costitutivi dell’offerta
entro il 31.7.2005; essendo stati ritenuti insoddisfacenti,
ulteriori chiarimenti sono stati richiesti entro il 2.9.2005,
con particolare riferimento ad un aspetto dell’offerta (incidenza
delle derrate alimentari nella determinazione del costo
dei pasti dipendenti e della retta degenti); i rappresentanti
della Pedus sono stati ancora convocati per la sessione
di gara del 13.9.2005 per fornire ulteriori delucidazioni;
la commissione ha assunto la decisione di escludere dalla
gara la ricorrente con estesa motivazione inerente gli elementi
che sono stati oggetto dei chiarimenti richiesti e forniti
dalla società interessata.
La pubblica amministrazione, pertanto, non ha violato né
l’art. 3 della legge n. 241 del 1990 né l’art. 25, comma
1, del d. lgs. n. 157: ha ampiamente motivato il provvedimento
di esclusione; verificato il carattere anomalo dell’offerta
economica della ricorrente, ha chiesto, reiteratamente,
precisazioni in merito agli elementi costitutivi della stessa
ritenuti pertinenti e li ha verificati tenendo conto degli
elementi forniti.
3 - Con il terzo motivo, la ricorrente, premesso di non
avere avuto modo di verificare la correttezza delle procedure
seguite dall’amministrazione nel determinare l’anomalia
dell’offerta, si riserva di proporre motivi aggiunti. Con
il quarto motivo, premesso di non conoscere ancora le ragioni
che hanno determinato la propria esclusione dalla gara e
riservandosi di proporre motivi aggiunti, la ricorrente
illustra dettagliatamente i punti sui quali l’amministrazione
ha richiesti chiarimenti, gli elementi forniti, gli ulteriori
chiarimenti richiesti e forniti, concludendo nel ritenere
ingiustificata la sua esclusione dalla gara.
Con il primo motivo aggiunto, notificato il 7.11.2005 e
proposto avverso i medesimi atti già impugnati, nonché avverso
i verbali di gara, nelle more conosciuti, la ricorrente
ha dedotto che la valutazione delle giustificazioni fornite
avrebbe dovuto avere ad oggetto l’offerta complessiva, non
una singola componente della stessa, avendo l’amministrazione
scelto di accorpare più servizi (erogazione pasti degenti,
erogazione pasti dipendenti, gestione bar) in un unico appalto,
anziché provvedervi separatamente.
Pertanto, sarebbero stati violati l’art. 25 , comma 1, d.
lgs n. 157/1995 e l’art. 3 l. n. 241/90; i provvedimenti
impugnati sarebbero altresì viziati per omessa o insufficiente
motivazione ed illogicità manifesta.
Il motivo è infondato.
In primo luogo, va osservato che le modalità di assegnazione
del punteggio relativo alle offerte economiche ed i criteri
per il calcolo della percentuale media di ribasso, determinati
e motivati nel corso della terza seduta della commissione
di gara, erano stati accettati da tutti i rappresentanti
delle ditte partecipanti (cfr. verbale n. 4 del 15 luglio
2005) e che la ricorrente, in particolare, per ben due volte
ha fornito i chiarimenti richiesti dalla commissione, senza
contestare la norma applicata dall’amministrazione (art.
25 del d. lgs 157/95).
L’art. 25, invocato dalla ricorrente, prescrive che sono
assoggettate a verifica tutte le offerte che presentano
una percentuale di ribasso che superi di un quinto la media
aritmetica dei ribassi delle offerte ammesse, calcolata
senza tener conto delle offerte in aumento.
La giurisprudenza ha ritenuto che la valutazione dell’anomalia
delle offerte debba essere effettuata in tutte le gare per
l’affidamento di appalti di servizi, sia indette con criterio
di aggiudicazione del prezzo più basso sia indette con il
criterio prezzo – qualità (Cons. St., VI, 2.9.1998 n. 1200).
Dunque, la pubblica amministrazione è priva di potere discrezionale
nel determinare la soglia di anomalia delle offerte, dovendo
attenersi al metodo matematico previsto dall’art. 25.
Nella specie, l’offerta economica delle ricorrente era superiore
di oltre un quinto alla media dei prezzi offerti dai concorrenti.
In particolare, l’offerta economica di cui trattasi era
stata ritenuta anomala in relazione a tutte le voci che
la componevano.
I vizi dedotti, pertanto, sono manifestamente insussistenti.
4 - Con il secondo motivo aggiunto, la ricorrente ha dedotto,
complessivamente, il vizio di eccesso di potere per illogicità
e carenza di motivazione delle ragioni che hanno condotto
l’amministrazione a ritenere non valide le giustificazioni
fornite, sulla base dei seguenti elementi: a) la commissione
non avrebbe dato conto dei valori di mercato assunti come
parametro di riferimento per la verifica delle giustificazioni,
rispetto ai quali l’offerta della ricorrente sarebbe del
tutto congrua (come sarebbe provato dallo svolgimento del
servizio di ristorazione presso vari enti della regione
Toscana, tra cui lo stesso C.N.R., praticando prezzi in
linea con quelli offerti nella procedura in esame), né sarebbe
corretto assumere come tali i prezzi offerti dalle ditte
concorrenti; b) la commissione avrebbe errato nell’interpretazione
del criterio utilizzato dalla ricorrente per la determinazione
del pasto standard e, conseguentemente, nell’apprezzare
i chiarimenti forniti; c) la commissione avrebbe, altresì,
errato nel valutare la congruità dell’utile d’azienda (Euro
12,00 al giorno per i pasti), avendo omesso di considerare
le altre componenti dell’offerta al fine di individuare
l’utile totale (es. quello previsto per la gestione del
bar) ed omesso di considerare che esso era stato determinato
“secondo le peggiori condizioni ipotizzabili”.
Il motivo è infondato.
Nel verbale di gara n. 5 del 13 settembre 2005, la commissione
dimostra, con ampia ed esauriente motivazione, come l’anomalia
dell’offerta economica della ricorrente dipende solo dal
ribasso applicato alla componente alimentare della stessa,
in relazione alla quale il ribasso offerto è pari al 40
per cento (le altre ditte hanno proposto prezzi intorno
agli euro 2,50, mentre Pedus ne ha proposto uno di euro
1,41).
Ciò nonostante, la commissione ha ritenuto di approfondire
ulteriormente la fase di verifica dell’anomalia richiedendo
ulteriori chiarimenti. Dopo averli acquisiti dai rappresentanti
della ditta, appositamente ricevuti, ritenuta conclusa la
fase del contraddittorio senza che fossero emersi elementi
innovativi, ha disposto l’esclusione della ricorrente e
redatto la graduatoria definitiva dei partecipanti alla
gara.
Osserva il Collegio che, secondo la giurisprudenza, le valutazioni
della commissione sugli aspetti di anomalia delle offerte
costituiscono espressione di un potere di natura tecnico
discrezionale, i cui limiti di sindacato sono correlati
alla manifesta illogicità, alla incongruità della motivazione
ed all’errore di fatto, e cioè a profili che non scalfiscono
la sfera di autonomia decisionale riservata in tale ambito
alla potestà dell’amministrazione (Cons. St., VI, 31.5.2005
n. 2868).
Nella fattispecie, non rileva il mancato riferimento (censurato
dalla ricorrente) ai valori di mercato che avrebbero dovuto
essere assunti come parametro per la verifica delle giustificazioni.
Invero, la commissione ha implicitamente dato conto di detti
valori in quanto l’importo a base d’asta è stato dichiaratamente
stabilito proprio sulla base di un’accurata indagine di
mercato preventiva effettuata su realtà affini o analoghe
dislocate sull’intero territorio della regione Toscana.
L’affidabilità dell’importo predeterminato, quale parametro
per la valutazione delle offerte, è provata dal fatto che
11 ditte su 12 hanno presentato un’offerta economica in
linea con l’importo posto a base di gara dalla stazione
appaltante.
Né rileva che la ricorrente abbia offerto prezzi simili
per servizi analoghi prestati a favore dello stesso C.N.R.
(di Massa).
Avendo deciso di determinare un diverso importo a base di
gara, può solo desumersi che l’amministrazione non ritenga
soddisfacente il rapporto qualità – prezzo risultante dai
casi similari citati dalla ricorrente.
Né rileva il riferimento al c.d. pasto standard, che la
commissione avrebbe male interpretato, trattandosi di un
parametro che non ha riferimento nella disciplina di gara.
Rileva, invece, che il prezzo offerto dalla ricorrente (euro
1,41 a pasto) presenta un ribasso del 40 % rispetto a quanto
stimato dalla commissione nel determinare l’importo a base
d’asta, asseritamente stabilito proprio sulla scorta di
indagini preliminari di mercato effettuate sul territorio
nel quale le prestazioni devono essere rese e, pertanto,
ritenuto plausibile al fine di assicurare la qualità del
servizio.
In ogni caso, rispetto alla censura di mancato rispetto
del prezzo di mercato, rileva che l’art. 25, invocato dalla
ricorrente, non lo prevede quale parametro di valutazione
dell’anomalia delle offerte e, soprattutto, che la ricorrente
aveva l’onere di indicare elementi idonei a giustificare
la congruità della propria offerta , facendo riferimento
ai criteri previsti dal terzo comma della norma citata,
e cioè “l’economia del metodo di prestazione del servizio
o le soluzioni tecniche adottate o le condizioni eccezionalmente
favorevoli di cui dispone il concorrente per prestare il
servizio, oppure l’originalità del servizio stesso”.
Ma le giustificazioni addotte dalla ricorrente non sono
state relative né alle modalità della prestazione del servizio,
né alle particolari soluzioni tecniche adottate, né all’originalità
del servizio proposto.
Inoltre, la stessa ricorrente ha dichiarato che l’offerta
presentata non era frutto di “situazioni eccezionalmente
favorevoli” (v. lettera del 27.7.2005, citata nella memoria
di motivi aggiunti)
Non appare, infine, determinante, nella valutazione della
censura in esame, il riferimento alla insufficiente considerazione
dell’utile complessivo d’azienda (che la ricorrente avrebbe
tratto anche dalla gestione del bar), trattandosi di un
parametro che non ha costituito la ragione del definitivo
giudizio di anomalia dell’offerta, confermato a seguito
della approfondita verifica in contraddittorio compiuta
dalla commissione.
5 - Conclusivamente, per le ragioni sopra esposte, il ricorso
è infondato e va rigettato. Spese ed onorari di giudizio
seguono la soccombenza e sono liquidati nella misura di
cui in dispositivo.
P. Q. M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana, Sezione
I^, definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe,
lo respinge e condanna la ricorrente al pagamento
delle spese di giudizio che determina complessivamente in
euro 3.000,00 (tremila), da liquidarsi per la metà a favore
di ciascuna delle parti costituite.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità
Amministrativa.
Così deciso in Firenze, il 11 gennaio 2006, dal Tribunale
Amministrativo Regionale della Toscana, in Camera di Consiglio,
con l’intervento dei signori:
Dott. Giovanni VACIRCA - Presidente
Dott. Saverio ROMANO - Consigliere, est.
Dott. Bernardo MASSARI - Consigliere
DEPOSITATA IN SEGRETERIA IL 15 marzo 2006
