T.A.R. SARDEGNA - SEZIONE I - Sentenza 22 febbraio 2006 n. 253 Pres. P. Turco Istituto di Vigilanza Il Vigile S.r.l. (Avv.ti A.M. Bernini, B. Giacò, S. Marchi, G. Rimini) c. Comune di Sassari (Avv. G. Giordo) e ATI costituita da Istituto di Vigilanza Executive S.c. r.l. (Avv. G. Castelli), Istituto di Vigilanza Vigilpol S.c.r.l. (Avv. G. Meazza)

1. Contratti della P.A. – appalto di servizi – mancanza di requisiti minimi di partecipazione – introduzione di criteri di valutazione aventi ad oggetto l’affidabilità del concorrente – legittimità

2. Contratti della P.A. – appalto di servizi – D.Lgs. n. 157/1995: appalti esclusi ex art. 3, comma 2 – richiamo al D.Lgs. n. 157/1995 contenuto nel bando – autovincolo della P.A. - legittimità

1. L’Amministrazione, ove abbia ritenuto di non prevedere nel bando i requisiti minimi di partecipazione, può legittimamente valutare, in sede di attribuzione dei punteggi, taluni profili relativi all’affidabilità dei concorrenti.

2. Laddove l’Amministrazione rinunci all’opportunità sancita dall’art. 3, comma 2 D.Lgs. 157/1995 –che esclude dall’ambito di applicazione gli appalti indicati nell’allegato 2 al medesimo decreto - e preferisca procedere nel rispetto delle garanzie procedimentali assicurate dal decreto in questione, con ciò autovincolandosi alla sua osservanza, non vi è ragione di ritenere illegittima tale deliberazione.

REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO PER LA SARDEGNA

SEZIONE PRIMA ha pronunciato la seguente SENTENZA sul ricorso n. 795/2005 proposto dall’Istituto di Vigilanza Il Vigile srl, in persona del legale rappresentante sig. Angelo Marras, rappresentato e difeso per procura in calce all’atto introduttivo del giudizio dagli avv.ti Anna Maria Bernini, Bianca Giacò, Silvia Marchi e Guido Rimini ed elettivamente domiciliato in Cagliari, Piazza Giovanni XXIII n. 35, presso lo studio dell’avv. Carlo Augusto Melis, contro il Comune di Sassari, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dall’avv. Gianluca Giordo ed elettivamente domiciliato in Cagliari, via Mameli n. 88, presso l’avv. Debora Urru (studio Avv.ti Lippi e Cincotti), e nei confronti dell’ATI tra - l’Istituto di Vigilanza Executive S.c.r.l. rappresentato e difeso per procura in calce all’atto di costituzione dall’avv. Gianfranco Meazza ed elettivamente domiciliato in Cagliari presso lo studio dell’avv. Carlo Castelli in via Tuveri n. 16, - l’Istituto di Vigilanza Vigilpol S.c.r.l., rappresentato e difeso per procura a margine dell’atto di costituzione dall’avv. Carlo Castelli ed elettivamente domiciliato in Cagliari presso lo studio del medesimo legale in via Tuveri n. 16, per l'annullamento del verbale del 14 luglio 2005 con il quale è stata assegnata la gestione dei servizi di vigilanza armata degli immobili sedi di uffici giudiziari di Sassari all’ATI controinetressata, nonché, ove occorrente, - del bando di gara nella parte in cui prevede che “in caso di partecipazione in ATI i punteggi relativi ai requisiti previsti nei punti a) b) e c) sono cumulabili; per il requisito ex punto d) il punteggio è cumulabile, anche se posseduto dalle diverse ditte della costituenda ATI, il punteggio max verrà attribuito solo nel caso in cui tutte le ditte posseggano le due certificazioni sopraindicate, altrimenti il punteggio verrà frazionato proporzionalmente al numero delle ditte della costituenda ATI”; - della determinazione dirigenziale n. 50100/200 del 6 marzo 2005 indicante gli elementi da contemperare al prezzo, - di ogni altro atto ad essi presupposto, conseguente o comunque connesso. Visto il ricorso con i relativi allegati; Visti gli atti di costituzione in giudizio delle parti intimate; Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese; Visti gli atti tutti della causa; Designato relatore il consigliere dott. Tito Aru; Uditi alla pubblica udienza dell’8 febbraio 2006 gli avv.ti delle parti come da separato verbale; Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue. F A T T O Con il ricorso in esame, notificato il 22 luglio 2005 e depositato il successivo giorno 26, l’Istituto ricorrente espone di aver partecipato alla gara indetta dal Comune di Sassari per l’affidamento del servizio triennale di vigilanza armata degli immobili sedi di uffici giudiziari, da aggiudicarsi sulla base del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa. All’esito delle operazioni di gara risultava aggiudicataria l’ATI controinteressata mentre l’Istituto ricorrente si classificava al secondo posto della graduatoria. Sennonchè, a suo avviso, le determinazioni assunte dalla stazione appaltante sarebbero illegittime per i seguenti motivi: 1) Violazione di legge (artt. 13, 23 del D.Lgvo n. 157/1995 in relazione all’art. 11 del medesimo testo normativo): con riguardo alla mancata indicazione di un limite massimo al numero di imprese partecipanti alle associazioni temporanee ed alla previsione del cumulo del punteggio previsto per i requisiti a,b,c e d, del bando per le concorrenti costituite in ATI. Inoltre, in sede di attribuzione dei punteggi, sarebbero stati prevalentemente valorizzati i requisiti finanziari e tecnici in luogo di quelli più strettamente attinenti al servizio da svolgere. 2) Violazione di legge (art. 3 del D.Lgvo n. 157/1995 e artt. 8 e 134 del R.D. 18 giugno 1931 n. 773): in quanto per la natura dell’appalto in questione non sarebbe stata ammissibile la partecipazione di associazioni di imprese. Concludeva quindi il ricorrente chiedendo, previa sospensione, l’annullamento degli atti impugnati, con vittoria delle spese. Contestualmente alla domanda caducatoria il ricorrente ha chiesto, la condanna dell’Amministrazione comunale intimata al risarcimento del danno subito ove possibile in forma specifica, altrimenti per equivalente. Per resistere al ricorso si sono costituite le parti intimate che, con articolate memorie, ne hanno chiesto il rigetto con favore di spese. Con ordinanza n. 360/2005 del 3 agosto 2005, il Tribunale, senza sospendere l’esecuzione degli atti impugnati, ha fissato l’udienza di trattazione del merito della causa. Alla pubblica udienza dell’8 febbraio 2006, sentiti i difensori delle parti, la causa è stata posta in decisione. D I R I T T O Con la prima censura l’Istituto ricorrente si duole che l’Amministrazione intimata abbia consentito la partecipazione alla gara per cui è causa alle associazioni temporanee di imprese senza delimitare il numero massimo di associate e prevedendo, nel contempo, la cumulabilità dei punteggi relativi ai requisiti tecnici e finanziari. In tal modo, sempre ad avviso del ricorrente, si sarebbero illegittimamente determinate condizioni di gara tali da rendere impossibile l’aggiudicazione in favore delle imprese non partecipanti alla procedura concorsuale in forma associata. L’assunto non convince. In linea generale, infatti, l’ordinamento comunitario ed il diritto interno manifestano uno spiccato apprezzamento per i raggruppamenti temporanei di imprese (e di professionisti) costituiti per ottenere l’affidamento di servizi pubblici. Tali aggregazioni svolgono, sul piano economico, una obiettiva funzione antimonopolistica, consentendo un ampliamento della dinamica concorrenziale e favorendo l’ingresso sul mercato di imprese di minore dimensione, o specializzate in particolari settori produttivi e tecnologici. Per realizzare adeguatamente gli scopi perseguiti, la normativa impone di assoggettare le ATI ad un trattamento tendenzialmente uguale a quello previsto per gli altri soggetti ammessi alle gara, definendo omogenei requisiti soggettivi di partecipazione. In questa prospettiva, la disciplina di rango comunitario e nazionale si articola in un complesso di regole che realizza un ragionevole punto di equilibrio fra due diverse esigenze, potenzialmente contrapposte: a) la scelta del modulo associativo non deve comportare un trattamento indiscriminatamente deteriore rispetto a quello previsto, in generale, per tutti i concorrenti singoli; b) lo schema dell’ATI non deve tradursi in uno strumento elusivo delle regole dirette ad imporre alle imprese particolari requisiti minimi necessari per partecipare alla gara d’appalto. Fermi restando tali principi, rientra nella discrezionalità dell’Amministrazione l’individuazione dei criteri di aggiudicazione ritenuti più pertinenti rispetto alla specificità dell’oggetto dell’appalto. Naturalmente, come ogni espressione di potere connotata da ampi margini di discrezionalità tecnica, il suo esercizio si sottrae al sindacato del giudice amministrativo salvo che le relative determinazioni siano palesemente irragionevoli, illogiche o contraddittorie. Orbene, con riguardo al caso di specie il bando di gara prevedeva un punteggio massimo di 100 punti ripartito nei seguenti termini: 1) Offerta tecnica max 60 punti così suddivisi: A) anni di esperienza nel ramo dei servizi di vigilanza armata (2 punti per ogni anno di servizio) max punti 20; B) volume d’affari conseguito negli ultimi 3 anni: max punti 10; C) importo commesse eseguite per conto di P.A.: max punti 10; D) possesso di certificazione ISO 9001: max punti 10 di cui 6 per il possesso di un sistema di qualità aziendale certificato per l’attività di vigilanza armata e 4 per il possesso di un sistema di qualità aziendale certificato per attività di progettazione ed erogazione dei servizi in appalto; E) eventuali servizi accessori offerti rispetto a quelli previsti nel capitolato a costo zero per l’Amministrazione: max punti 4 F) attività formative e di aggiornamento professionale relative alle specifiche attività da svolgere effettuate dal personale che verrà impiegato nel servizio: max punti 3; G) ulteriore attività formative e di aggiornamento professionale relative alle specifiche attività da svolgere effettuate dal personale che verrà impiegato nel servizio attestante l’uso delle armi: max punti 3. In caso di partecipazione in ATI il punteggio relativo ai requisiti previsti nei punti A)B) e C) erano cumulabili; per il requisito D) il punteggio era cumulabile con attribuzione del punteggio massimo solo nel caso in cui tutte le ditte fossero in possesso delle certificazioni indicate, con riduzione proporzionale del punteggio in relazione al numero delle imprese associate in caso contrario. 2) Offerta economica : max punti 40. Come sopra detto, il ricorrente lamenta che la cumulabilità dei punteggi previsti per i requisiti a,b,c e d comporterebbe un ingiustificato privilegio in favore delle ATI in danno delle imprese partecipanti individualmente alla gara, tanto più in mancanza di un limite massimo al numero delle imprese associabili. La censura in esame, oltre a non trovare riscontro nel quadro normativo di settore che, al contrario, contiene norme di favore per il fenomeno associativo, si rivela peraltro infondata anche rispetto all’invocato principio di concorrenza giacchè, tenuto conto della fissazione di limiti massimi di punteggio per ciascun requisito, non si ravvisano profili di illegittimità nella ragionevole valorizzazione delle esperienze e delle capacità maturate dalle singole imprese che, indubbiamente, anche se partecipanti alla gara in forma associata, assicurano all’Amministrazione destinataria del servizio un valore aggiunto in punto di affidabilità. Pertanto, anche a prescindere dai rilievi che il ricorrente avrebbe anch’egli potuto beneficiare del favor riconosciuto per le partecipazioni alla gara in forma associata e che nel caso di specie l’ATI controinteressata era composta da due sole imprese, non sussiste nessuna discriminazione nella previsione di un criterio di attribuzione dei punteggi che tenga conto dei requisiti individuali dimostrativi di una complessiva maggiore affidabilità del contraente. Sempre nella prima censura, il ricorrente lamenta che in sede di valutazione dell’offerta sarebbe stato attribuito valore prevalente ai requisiti finanziari e tecnici in luogo di quelli più strettamente attinenti al servizio da svolgere. Rileva il Collegio che la direttiva comunitaria 92/50/CEE del 18 giugno 1992, la quale coordina le procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di servizi, al capitolo 2 indica i “criteri di selezione qualitativa” degli aspiranti - come lo stesso capitolo 2 li definisce - e fissa quindi una serie di previsioni (artt. 29 – 35) in gran parte corrispondenti a quelli esposti negli artt. 12 e seguenti del d. lgs. 157/95, il quale ha recepito tale direttiva. Il capitolo 3 della direttiva, invece, è intitolato ai “criteri di aggiudicazione per gli appalti” ed all’art. 36 dispone che “i criteri sui quali l’amministrazione si fonda per l’aggiudicazione degli appalti”, oltre a quello del prezzo più basso (sub b), sono, qualora l’appalto sia aggiudicato all’offerta più vantaggiosa sotto il profilo economico, “vari criteri relativi all’appalto quali ad esempio qualità, merito tecnico, caratteristiche estetiche e funzionali, assistenza tecnica e servizio post vendita, data della fornitura e termine di consegna o di esecuzione, prezzo”: una previsione di cui l’art. 23 del d. lgs. 157/95 costituisce la parafrasi. Secondo le disposizioni ora richiamate, dunque, in linea di massima la procedura d’aggiudicazione deve seguire due distinte fasi, nella prima delle quali l’Amministrazione individua tutti gli aspiranti in possesso dei requisiti tecnici ed economici minimi e sufficienti ad assicurare, secondo esperienza, lo svolgimento del servizio da affidare. Successivamente si procede alla scelta della migliore offerta presentata degli ammessi, avvalendosi di parametri che si riferiscano essenzialmente al contenuto della proposta come tale e non ai concorrenti (già ritenuti tutti adeguati). Sennonchè nel caso di specie è accaduto che il Comune di Sassari, al fine di favorire la massima partecipazione delle imprese, non ha previsto alcuno sbarramento con riguardo alla sussistenza di requisiti soggettivi e di limiti di partecipazione alla gara inserendo, però, in sede di attribuzione dei punteggi, la previsione di uno speciale riconoscimento per i partecipanti in grado di dimostrare requisiti attinenti la capacità tecnica dell’impresa. Il Collegio ritiene che, avuto riguardo alla delicatezza del servizio da assegnare (vigilanza armata di sedi giudiziarie), l’Amministrazione, una volta ritenuto di non procedere alla verifica preliminare dei requisiti minimi di partecipazione – determinazione peraltro sul punto non impugnata dal ricorrente – ben potesse cautelarsi in ordine all’affidamento del servizio valutando nell’attribuzione dei punteggi taluni profili relativi all’affidabilità dei concorrenti. Inoltre, e tale notazione assume valore decisivo, il rilievo attribuito in sede di valutazione delle offerte ai contestati requisiti soggettivi ben mantiene, nell’ambito dei 60 punti complessivamente da assegnare per l’offerta tecnica, una ragionevole proporzione, restando nei limiti di 10 punti per ciascun requisito. E ciò anche nel rilievo che i requisiti tecnici autenticamente soggettivi sono solo quelli di cui alle lettere B (volume d’affari conseguito negli ultimi 3 anni) e C (importo commesse eseguite per conto di P.A.), laddove agli ulteriori requisiti contestati dal ricorrente (anni di esperienza nel ramo dei servizi di vigilanza armata, possesso della certificazione ISO 9001, svolgimento attività formative e di aggiornamento professionale del personale impiegato) ben può riconoscersi un diretto collegamento funzionale, in termini di migliore espletamento, con la prestazione oggetto del servizio Anche tale censura dev’essere, dunque, respinta. Con l’ultimo motivo di impugnazione il ricorrente lamenta la violazione delle disposizioni del decreto legislativo n. 157/1995 (in particolare dell’art. 3, comma 2°) che escludono la partecipazione dei raggruppamenti di imprese alle selezioni per l’affidamento di appalti relativi ad attività che, per la loro delicatezza, devono necessariamente riferirsi ad imprese singole. Inoltre il divieto di costituzioni di raggruppamenti di imprese nel settore dell’attività di vigilanza sarebbe confermato dal T.U.L.P.S. (R.D. 18 giugno 1931 n. 773), ed in particolare dagli articoli 8 e 134, i quali sanciscono la natura strettamente personale della titolarità dell’autorizzazione all’esercizio dell’attività. Recita testualmente l’art. 3, comma 2°, del D.Lgvo n. 157/1995: “Per gli appalti di servizi di cui all'allegato 2 e per quelli in cui il valore di tali servizi prevalga rispetto a quello dei servizi di cui all'allegato 1, il presente decreto si applica limitatamente ai soli articoli 8, comma 3, 20 e 21”. L’allegato 2 sopra menzionato include i servizi di investigazione e di sicurezza, eccettuati i servizi con furgoni blindati. Nell’appalto in questione, dunque, ad avviso del ricorrente, non troverebbe applicazione l’art. 11 del D.Lgvo n. 157/1995 per il quale “Alle gare per l'aggiudicazione degli appalti di servizi di cui al presente decreto sono ammesse a presentare offerte anche imprese appositamente e temporaneamente raggruppate”. Osserva il Collegio che il bando di gara adottato dall’Amministrazione, oltre a richiamare genericamente il D.Lgvo n. 157/1995, espressamente prevede e consente la partecipazione di associazioni temporanee di imprese, disciplinandone in più punti le modalità di presentazione delle offerte e, come sopra esposto, le modalità di attribuzione dei punteggi. Il Comune di Sassari, dunque, si è volontariamente assoggettato, nell’espletamento della gara in questione, alla generale applicazione delle norme del menzionato decreto legislativo n. 157/1995. Orbene, anche a voler ricondurre l’oggetto dell’appalto per cui è causa nella categoria 23 dell’allegato 2 invocato dal ricorrente (servizi di investigazione e di sicurezza, eccettuati i servizi con furgoni blindati) l’argomento del ricorrente non è fondato. E’ invero decisivo considerare che i «soggetti aggiudicatori» possono non applicare le disposizioni del predetto decreto legislativo solo quando si tratti di uno degli «appalti esclusi» dall’art. 3, comma 2°, ferma restando per gli altri appalti, non compresi nella tassativa elencazione dell’allegato 2, l’applicabilità delle altre disposizioni del decreto legislativo Pertanto, laddove l’Amministrazione autovincolandosi alla sua osservanza, rinunci a tale opportunità e preferisca procedere nel rispetto delle garanzie procedimentali assicurate dal decreto in questione, non vi è ragione di ritenere illegittima tale deliberazione che, tra l’altro, consentendo la partecipazione alla gara alle associazioni temporanee di imprese, ha favorito la libera espressione del principio della concorrenza. Quanto all’ultimo rilievo, concernente il richiamo agli artt. 8 e 134 del R.D. 773 del 1931 i quali sanciscono la natura strettamente personale della titolarità dell’autorizzazione all’esercizio dell’attività di sicurezza, a sancirne l’infondatezza vale il richiamo a quanto precisato nella circolare del Ministero dell’Interno n. 557B11947 10089D del 6 dicembre 2002 in ordine alla possibilità di partecipazione di associazioni di imprese agli appalti di servizi di vigilanza armata. In tale atto, infatti, in risposta ad espressa richiesta di chiarimenti inoltrata da alcune amministrazioni pubbliche, si precisa che “…la rappresentanza conferita all’istituto “capogruppo” non incide…sul principio della personalità della licenza e sul divieto di rappresentanza sanciti dall’art. 8 del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza…infatti l’attribuzione da parte delle imprese associate di un mandato con rappresentanza all’impresa capogruppo concerne esclusivamente la fase della gara ed i rapporti con l’appaltante e non riguarda la diretta riferibilità dei servizi alle singole imprese che li hanno assunti…applicando i cennati principi agli istituti di vigilanza si può quindi legittimamente concludere che i vincoli del citato art. 8 del TULPS non trovano ostacolo nella contrattualistica in esame…”. Non vale, infatti, in contrario l’obiezione del ricorrente fondata sull’asserita limitata riferibilità del predetto enunciato alle sole fattispecie indicate nella stessa circolare, trattandosi evidentemente di affermazione di principio ben suscettibile di generale applicazione oltre tale esemplificativa elencazione. Per tutte le suesposte ragioni il ricorso si rivela dunque infondato e va respinto. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo. P.Q.M. IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO PER LA SARDEGNA SEZIONE PRIMA respinge il ricorso in epigrafe. Condanna il ricorrente al pagamento in favore delle controparti delle spese del giudizio, che liquida in euro 2000,00 (duemila//00) in favore di ciascuna delle tre parti costituite. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità Amministrativa. Così deciso in Cagliari, nella camera di consiglio, il giorno 8 febbraio 2006 dal Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna con l'intervento dei Signori Magistrati: - Paolo Turco, Presidente, - Manfredo Atzeni, Consigliere, - Tito Aru, Consigliere . Depositata in segreteria oggi 22/02/2006