T.A.R. TOSCANA - FIRENZE - SEZIONE II - Sentenza 31 gennaio 2006 n. 258 R. Potenza Pres. f.f. S. Toschei Est. Il Caffè del Chiosco S.n.c. (Avv. B. Sirca) contro il Comune di Firenze (Avv.ti A. Sansoni e G. Rogai)

Autorizzazione e concessione – Autorizzazioni commerciali - Autorizzazione all’attività di somministrazione di bevande di qualsiasi gradazione alcolica, latte, generi di pasticceria e gelateria, dolciumi e prodotti di gastronomia (tipologia B) - Art. 4, comma 1, della legge n. 287 del 1991 – Interpretazione - La revoca dell’autorizzazione deve essere inflitta allorquando il titolare sospenda effettivamente l’attività per un periodo superiore a dodici mesi e non anche quando l’attività prosegua in area diversa da quella originariamente indicata nel titolo abilitativo

In tema di autorizzazione all’attività di somministrazione di bevande di qualsiasi gradazione alcolica, latte, generi di pasticceria e gelateria, dolciumi e prodotti di gastronomia (tipologia B), la disposizione sanzionatoria contenuta nell’art. 4, comma 1, della legge n. 287 del 1991 deve essere necessariamente interpretata, tenendo conto del valore letterale delle espressioni utilizzate dal Legislatore, nel senso che la revoca dell’autorizzazione debba essere inflitta allorquando il titolare dell’autorizzazione sospenda effettivamente l’attività per un periodo superiore a dodici mesi e non anche nel senso che tale sanzione sia applicabile all’ipotesi in cui il titolare prosegua l’attività in area diversa da quella originariamente indicata nel titolo abilitativo allo svolgimento dell’autorizzata attività commerciale

REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

N. 1267 REG. RIC. ANNO 2003 N. 258 REG. SENT. ANNO 2005

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana Sezione Seconda

composto dai Signori: Raffaele POTENZA Presidente f.f.; Roberto PUPILELLA Componente; Stefano TOSCHEI Estensore;

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. R.g 1267 del 2003 proposto da

Società “IL CAFFE’ DEL CHIOSCO S.n.c. di NACCI BARTOLOMEO E ANTONIO”, in persona dei rappresentanti legali pro tempore, rappresentata e difesa dall’avv. Bernardino Sirca, presso il cui studio è elettivamente domiciliata in Firenze, Via della Condotta n. 6;

contro

il COMUNE DI FIRENZE, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avv.ti Andrea Sansoni e Gianna Rogai, dell’Avvocatura comunale, presso la cui sede è elettivamente domiciliato in Firenze, Piazza della Signoria (Palazzo Vecchio);

per l’annullamento, previa sospensione dell’efficacia  del provvedimento del dirigente del Servizio di polizia amministrativa del Comune di Firenze prot. n. 10184 28184/01/2003/N2 del 16 maggio 2003, con il quale si revoca l’autorizzazione n. 9400104 (n. base 93224) rilasciata alla Società “Il Caffè del Chiosco” in data 5 maggio 1994 per l’attività di somministrazione di bevande di qualsiasi gradazione alcolica, latte, generi di pasticceria e gelateria, dolciumi e prodotti di gastronomia (tipologia B), con riferimento al chiosco posto in Piazza Stazione, adiacente n. civico 4, per sospensione dell’attività superiore ai dodici mesi, ai sensi dell’art. 4, comma1, lett. a) della legge n. 287 del 1991;  di ogni altro atto presupposto, conseguente e, comunque, connesso.

Visto il ricorso con i relativi allegati; Vista la costituzione in giudizio dell’Amministrazione intimata e i documenti prodotti; Vista l’ordinanza n. 903 del 9 settembre 2003, con la quale questo Tribunale ha respinto l’istanza cautelare avanzata dalla Società ricorrente; Esaminate le ulteriori memorie depositate da entrambe le parti con nuovi documenti; Visti gli atti tutti della causa; Relatore alla pubblica udienza dell’8 marzo 2005 il dott. Stefano Toschei; presente per la parte ricorrente l’avv. Bernardino Sirca nonché, per l’Amministrazione resistente, l’avv. Andrea Sansoni; Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

FATTO E DIRITTO

1. - Il Comune di Firenze, con provvedimento n. 9400104 del 5 maggio 1994, aveva autorizzato la Società “Il Caffè del Chiosco S.n.c.” ad esercitare l’attività di somministrazione di bevande di qualsiasi gradazione alcolica, latte, generi di pasticceria e gelateria, dolciumi e prodotti di gastronomia (tipologia B), con riferimento al chiosco posto in Piazza Stazione, adiacente n. civico 4. Successivamente, con provvedimento prot. n. 7597 del 20 febbraio 1999, il chiosco veniva spostato per ordine del Comune di Firenze in altra area di Piazza della Stazione, al fine di consentire l’esecuzione dei lavori di restauro del complesso ecclesiale di Santa Maria Novella, stabilendosi che il provvedimento aveva una efficacia provvisoria “fino al termine dei lavori, ultimati i quali avrebbe dovuto essere riesaminata la ubicazione del manufatto” (così nel provvedimento prot. n. 7597 del 20 febbraio 1999). Conseguentemente, in seguito ad una richiesta di trasferimento presentata dal rappresentante legale della Società, con determinazione n. 11082 del 15 ottobre 1999 il Comune di Firenze disponeva lo spostamento del chiosco di cui sopra da Piazza della Stazione a “Piazza dell’Unità Italiana lato sottopassaggio prospiciente l’esistente posteggio per il commercio su area pubblica, collocandolo a destra dello stesso, lato Via Panzani” (così testualmente nel relativo provvedimento versato in atti). Nel contempo, con lo stesso provvedimento si autorizzava la Società in questione ad occupare la porzione di suolo pubblico in Piazza dell’Unità Italiana sulla quale insisteva il chiosco. Per completezza va riferito che la concessione di suolo pubblico veniva condizionata alla circostanza che la Società ottenesse il titolo abilitativo “per l’esercizio dell’attività cui il manufatto è destinato”. Con provvedimento prot. 5069 del 14 novembre 2002, il responsabile del P.O. di igiene pubblica del Comune di Firenze, su istanza del rappresentante legale della Società (volta al rilascio dell’autorizzazione sanitaria), autorizzava la ditta “Il Caffè del Chiosco” ad esercitare l’attività di bar (tipo B ai sensi della legge n. 287 del 1991), con divieto di preparare alimenti e somministrare pasti, nei locali posti in Firenze, Piazza dell’Unità Italiana, lato via Panzani.

2. – Illustrate in tal modo le vicende precedenti agli interventi provvedimentali oggetto del presente giudizio, deve ora rilevarsi che in data 3 febbraio 2003, in seguito ad un controllo della polizia annonaria, si contestava alla Società “Il Caffè del Chiosco” che la stessa, pur essendo stata autorizzata allo spostamento del chiosco adibito all’attività di somministrazione di alimenti e bevande, era ancora in possesso di atti autorizzatori indicanti la vecchia ubicazione (cioè Piazza della Stazione). Conseguentemente, con determinazione dirigenziale del 3 aprile 2003 n. 7190 il responsabile P.O. pubblici esercizi e strutture ricettive del Comune di Firenze ordinava alla Società di cessare immediatamente ogni e qualsiasi attività di somministrazione di alimenti e bevande di tipologia “B” svolta in funzione dell’autorizzazione n. 94000104, comunicando nel contempo l’avvio del procedimento di revoca del relativo titolo abilitativo. Nel corso del procedimento il rappresentante legale della Società inviava una memoria che comunque non era ritenuta conferente dal Comune, di talché l’autorizzazione era revocata con provvedimento n. 10184 del 16 maggio 2003.

3. – Contestando la legittimità del suddetto provvedimento di revoca, la Società “Il Caffè del Chiosco” proponeva ricorso giurisdizionale al fine di ottenere l’annullamento dell’atto pregiudizievole, rilevando numerosi vizi sia sotto il profilo della violazione di legge che dell’eccesso di potere. Si costituiva in giudizio l’Amministrazione comunale confermando la legittimità dell’atto impugnato di talché, nel contestare la fondatezza delle avverse prospettazioni, chiedeva la reiezione del gravame. Entrambe le parti depositavano ulteriori memorie confermando le già rassegnate conclusioni. Con ordinanza n. 903 del 9 settembre 2003, questo Tribunale respingeva l’istanza cautelare avanzata dalla parte ricorrente.

4. – Rileva il Collegio, dalla lettura del provvedimento di revoca qui impugnato, che quest’ultimo è stato adottato, esplicitamente e con espresso richiamo sia in parte motiva che nel dispositivo, in applicazione dell’art. 4, primo comma, lett. a) della legge n. 287 del 1991, “per sospensione dell’attività superiore a dodici mesi”, chiarendosi nella parte motiva (seconda pagina dell’atto) che la Società aveva chiesto ed ottenuto la volturazione della sola concessione di suolo pubblico con riferimento all’area occupata dal chiosco, ma non anche “per quanto concerne la licenza di somministrazione di pubblico esercizio di tipologia B”. Conseguentemente, in disparte il richiamo alla mancata volturazione della licenza di somministrazione, la revoca è stata ingiunta per sanzionare la sospensione dell’attività autorizzata (cioè l’attività di somministrazione di bevande di qualsiasi gradazione alcolica, latte, generi di pasticceria e gelateria, dolciumi e prodotti di gastronomia (tipologia B), con riferimento al chiosco posto in Piazza Stazione, adiacente n. civico 4) per un periodo superiore ai dodici mesi.

5. – In punto di diritto va rammentato che l’art. 4, comma 1, della legge 25 agosto 1991 n. 287 (recante l’aggiornamento della normativa sull'insediamento e sull'attività dei pubblici esercizi) stabilisce che l'autorizzazione di cui all'articolo 3 (cioè quelle per l'apertura e il trasferimento di sede degli esercizi di somministrazione al pubblico di alimenti e di bevande, comprese quelle alcoliche di qualsiasi gradazione) è revocata: a) qualora il titolare dell'autorizzazione medesima, salvo proroga in caso di comprovata necessità, non attivi l'esercizio entro centottanta giorni dalla data del rilascio ovvero ne sospenda l'attività per un periodo superiore a dodici mesi; b) qualora il titolare dell'autorizzazione non sia più iscritto nel registro di cui all'articolo 2; c) qualora venga meno la rispondenza dello stato dei locali ai criteri stabiliti dal Ministro dell'interno ai sensi dell'articolo 3, comma 1. Appare evidente, dunque, che il provvedimento qui impugnato ha disposto la revoca dell’autorizzazione rilasciata all’odierna Società ricorrente nel 1994 per violazione dell’art. 4, comma 1, lett. a), seconda prescrizione, in quanto la medesima ricorrente esercitava la propria attività con un titolo abilitativo che non recava l’annotazione dell’intervenuto trasferimento, di talché l’inerzia della Società nel richiedere la volturazione si concretizzava, giuridicamente, nella interruzione dell’attività nell’area originariamente concessa (cioè Piazza della Stazione) da più di dodici mesi, senza che nessun rilievo potesse assumere – al fine di sanare l’assenza dell’indicazione, al momento della verifica operata dalla polizia annonaria, dell’area di effettivo esercizio dell’attività commerciale nell’autorizzazione in possesso della Società - la mera circostanza di fatto che l’attività proseguiva in una diversa zona della città (cioè in Piazza dell’Unità Italiana). La suesposta considerazione può fondatamente esprimersi interpretando, per come è doveroso, il dispositivo dell’atto di revoca impugnato alla luce delle ragioni della scelta operata dal Comune illustrate nella parte motiva dell’atto stesso. Va, infine, rilevato, sempre in punto di diritto, che l’istituto indicato nell’art. 4, comma 1, della legge n. 287 del 1991 è stato impropriamente definito dal Legislatore come "revoca", introducendo nella realtà un meccanismo volto all’emanazione di un provvedimento, ad adozione e contenuto vincolato, che presenta piuttosto, in tutti i casi tipizzati dall'art. 4 cit., i marcati connotati di una decadenza di tipo sanzionatorio, di talché gli effetti estintivi, una volta compiuto l'accertamento ricognitivo, scaturiscono automaticamente dalla fattispecie legale, senza alcuna mediazione costitutiva da parte dell’Amministrazione procedente (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 20 ottobre 2004 n. 6800). Ne discende che la revoca dell’autorizzazione in questione assume una connotazione eminentemente oggettiva e vincolata, priva di apprezzamenti discrezionali, dal momento che l’Autorità procedente deve, ai fini dell’adozione del provvedimento revocatorio, limitarsi ad accertare l’oggettiva ricorrenza dei presupposti tassativamente fissati originariamente dall’art. 31, lett. b, della legge 11 giugno 1971 n. 426 e – con formula più restrittiva e precisa – dall’art. 4, comma 1, lett. a), della legge n. 287 del 1991. Infatti l’interesse pubblico tutelato dalla norma che statuisce la decadenza dall’autorizzazione in caso di inerzia protratta per un periodo superiore a dodici mesi deve essere individuato nell’esigenza (di rilievo sociale) che tutti gli esercizi commerciali autorizzati alla somministrazione di alimenti e di bevande (soggetti, ai sensi dell’art. 3, comma 4, legge n. 287 del 1991, a determinati limiti numerici) svolgano effettivamente il servizio al quale sono abilitati e non sottraggano a tempo indefinito unità di somministrazione al pubblico ed agli altri esercenti che intendano svolgere la stessa attività e che non possono ottenerla in conseguenza dell’esistenza di esercizi autorizzati ma inerti (cfr. Tar Lazio, Sez. II, 19 agosto 2004 n. 7841). D’altronde appare evidente che l’interesse tutelato dalla norma è quello ad una celere utilizzazione degli assensi rilasciati, funzionale all’ordinario svolgimento del commercio e al fine di scongiurare “il rischio di deprecabili fenomeni di indebita locupletazione sui titoli suddetti” (così Cons. Stato, Sez. V, n. 6800 del 2004 cit.).

6. – Il Collegio ritiene che la disposizione sanzionatoria contenuta nel primo comma, lettera a) seconda prescrizione, dell’art. 4 sopra citato debba essere necessariamente interpretata, tenendo conto del valore letterale delle espressioni utilizzate dal Legislatore, nel senso che la revoca dell’autorizzazione debba essere inflitta allorquando il titolare dell’autorizzazione sospenda effettivamente l’attività per un periodo superiore a dodici mesi e non anche nel senso che tale sanzione sia applicabile all’ipotesi in cui il titolare prosegua l’attività in area diversa da quella originariamente indicata nel titolo abilitativo allo svolgimento dell’autorizzata attività commerciale. Siffatta interpretazione discende, logicamente, dalla ratio (evidente) della norma che è tesa ad evitare la titolarità ingiustificata, in quanto solo formale e non produttiva di alcuna ricaduta in termini di esercizio di attività commerciale sul territorio, dell’autorizzazione al commercio da parte di un soggetto che non manifesti un concreto interesse a svolgere l’attività autorizzata, creando in tal modo confusione circa il numero dei titoli abilitativi rilasciati da quell’Ente locale e degli operatori effettivamente autorizzati, impedendo altresì l’adeguato controllo sull’esercizio delle attività commerciali nel perimetro di competenza territoriale del Comune. Viceversa, proprio perché la disposizione in esame costituisce norma sanzionatoria e quindi di strettissima interpretazione, non può ritenersi legittimamente che alla sua applicazione possa farsi ricorso allorquando il titolare dell’autorizzazione, pur continuando a svolgere l’attività commerciale autorizzata, la realizzi fisicamente in altra zona del territorio comunale, con riferimento alla quale peraltro, come è avvenuto nel caso in esame, ha ottenuto l’autorizzazione alla relativa occupazione del suolo pubblico. La gravità della sanzione della revoca, che consegue all’applicazione dell’art. 4, comma 1, della legge n. 287 del 1991, obbliga ad una interpretazione rigorosa dei presupposti che possono dare luogo all’attivazione dell’estremo strumento sanzionatorio che fa venir meno le condizioni per l’esercizio dell’attività commerciale attraverso la eliminazione del relativo titolo abilitativo. Ne consegue che, in ipotesi come è quella in esame, in cui non può dirsi effettivamente concretizzato alcuno dei presupposti tassativamente indicati dal Legislatore per fare ricorso alla revoca dell’autorizzazione, ai sensi dell’art. 4, comma 1, più volte citato, tale provvedimento, qualora sia adottato dall’Amministrazione competente, si appalesa illegittimo.

7. – Per completezza espositiva giova considerare, infine, quanto segue. La circostanza che l’art. 3 della legge n. 287 del 1991 imponga il rilascio di apposita autorizzazione per conseguire legittimamente il trasferimento di sede degli esercizi di somministrazione al pubblico di alimenti e di bevande, comprese quelle alcoliche di qualsiasi gradazione, non determina anche la conseguenza, perché non espressamente prevista dal Legislatore, che la sospensione dell’attività nella sede autorizzata rientri tra le ipotesi di revoca di cui all’art. 4, comma 1, della medesima legge, atteso che la fattispecie di cui alla seconda disposizione della lettera a) si riferisce alla sospensione ultrannuale dell’attività, senza specificare in quale sede essa debba essere svolta e lasciando, pertanto, ad intendere che la grave sanzione interdittiva sia da ricollegarsi alla sola circostanza che l’attività autorizzata non si sia affatto svolta per almeno dodici mesi, in disparte ogni riferimento alla sede dell’esercizio. Conseguentemente la violazione della disposizione che impone l’autorizzazione per il trasferimento di sede non ricade tra le ipotesi di revoca quanto, piuttosto, tra quelle sanzionate dall’art. 10, comma 2, della legge n. 287 del 1991 ed indicate in via residuale come “violazioni alle disposizioni della presente legge”, al cui verificarsi si impone la irrogazione della sanzione amministrativa indicata nel comma 1 dello stesso art. 10, vale a dire (secondo il testo originario della norma) il “pagamento di una somma da lire un milione a lire sei milioni”.

8. – In virtù delle suesposte osservazioni si rileva la fondatezza del primo motivo di censura dedotto dal ricorrente quanto al contestato vizio di violazione e falsa applicazione dell’art. 4 della legge n. 287 del 1991 con riferimento al provvedimento impugnato il quale, in accoglimento del ricorso proposto, deve essere annullato fatti salvi gli ulteriori e diversi provvedimenti che l’Amministrazione comunale intenderà adottare in merito. Le spese seguono la soccombenza e si liquidano nella misura complessiva di € 2.000,00 (euro duemila), oltre IVA e CPA, come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana, Sezione Seconda, pronunciando in via definitiva sul ricorso in epigrafe, lo accoglie e, per l’effetto, annulla l’atto impugnato nei limiti e nei termini di cui in motivazione. Condanna il Comune di Firenze, in persona del Sindaco pro tempore, a rifondere le spese di lite in favore della Società “Il Caffè del Chiosco S.n.c. di Nacci Bartolomeo e Antonio”, in persona dei rappresentanti legali pro tempore, liquidandole in complessivi € 2.000,00 (euro duemila), oltre IVA e CPA come per legge. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella Camera di consiglio dell’8 marzo 2005.

DEPOSITATA IN SEGRETERIA IL 31 GENNAIO 2006 Firenze, lì 31 gennaio 2006