REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
PER LA CAMPANIA
SEDE DI NAPOLI SECONDA SEZIONE
composto dai Magistrati:
- dr. ANTONIO ONORATO, Presidente
- dr. ANNA PAPPALADO, Consigliere
- dR. PIERLUIGI RUSSO, P.Referendario estensore
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
sul ricorso n.3256/2005 R.G. proposto dal
sig. Antonio MAFFETTONE, rappresentato e difeso dagli
avv.ti Luigi Rinaldi , Liberato Maffettone e Salvatore Maffettone,
con i quali è elettivamente domiciliato in Napoli, alla
via Foria, n.42 (c/o studio legale De Rosa) ;
CONTRO
il Comune di Carbonara di Nola, in persona del
Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv.
Vincenzo Scolavino e con lo stesso elettivamente domiciliato
in Napoli, alla via Generale Orsini n.5 (c/o studio legale
Satta Flores) ;
PER L’ANNULLAMENTO
previa sospensione del diniego di rilascio di permesso
di costruire prot. n.416 dell’1 febbraio 2005, emesso dal
responsabile dell’U.T.C. del Comune di Carbonara di Nola
;
E PER OTTENERE
la condanna dell’intimata Amministrazione al risarcimento
del danno ingiusto sofferto per effetto del provvedimento
impugnato;
Visto il ricorso con i relativi allegati ;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Carbonara
di Nola ;
Viste le memorie depositate dalle parti a sostegno delle
rispettive difese ;
Visti gli atti tutti della causa ;
Uditi i difensori delle parti presenti alla pubblica udienza
del 24 novembre 2005, come da verbale, relatore il p. ref.
P. Russo ;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:
F A T T O
Con ricorso notificato in data 1 aprile 2005 e depositato
il 29 dello stesso mese, il sig. Antonio Maffettone ha premesso
di essere proprietario di un fondo sito nel Comune di Carbonara
di Nola, alla via Pozzoromolo, individuato in catasto al
foglio n.1, particella 109, in relazione al quale presentava,
in data 15 dicembre 2004, istanza per il rilascio del permesso
di costruzione di un fabbricato rurale, denegata con l’atto
individuato in epigrafe dell’1 febbraio 2005.
Avverso il provvedimento impugnato, ha proposto i seguenti
motivi di diritto :
1) Eccesso di potere – Difetto di motivazione – Genericità
– Illogicità – Travisamento dei presupposti – Disparità
di trattamento – Difetto di istruttoria – Violazione e falsa
applicazione dell’art.12 del D.P.R. 6.6.2001 n.380 e successive
modifiche ed integrazioni – Violazione dei principi generali
in temasi rilascio o diniego del permesso di costruire –
Perplessità – Sviamento – Violazione del principio di buon
andamento dell’azione amministrativa – Violazione dell’art.97
Cost. – in quanto, contrariamente a quanto rilevato
dal Comune, la zona sarebbe dotata di adeguate opere di
urbanizzazione ;
2) Eccesso di potere – Difetto di motivazione e di istruttoria
– Violazione e falsa applicazione dell’art.12 del D.P.R.
6.6.2001 n.380 e successive modifiche ed integrazioni –
cntraddittorietà – in quanto non sarebbe stata esaminata
la possibilità della realizzazione delle eventuali opere
di urbanizzazione mancanti a cura dell’interessato;
3) Eccesso di potere – Difetto di motivazione – Genericità
– Illogicità – Travisamento dei presupposti – Difetto di
istruttoria – Violazione dell’art.3 della L. n.241/1990,
come modificata dalla L. n.15/2005 – Violazione dei principi
generali in temasi rilascio o diniego del permesso di costruire
– Perplessità – Sviamento – Violazione del principio di
buon andamento dell’azione amministrativa – Violazione dell’art.97
Cost. – poiché non sarebbero state esplicitate congruamente
le ragioni del diniego con la puntuale indicazione delle
norme urbanistiche con le quali si porrebbe in contrasto
l’intervento;
4) Violazione dell’art.7 L. 7.8.1990 n.241, come modificato
dalla L. n.15/2005 – per l’omessa comunicazione dell’avvio
del procedimento;
5) Violazione dell’art.10 bis L. 7.8.1990 n.241,
introdotto dalla L. 11.2.2005 n.15 – poiché non sarebbero
stati comunicati tempestivamente i motivi ostativi all’accoglimento
della domanda.
Oltre alla richiesta di annullamento del provvedimento
impugnato, il ricorrente ha proposto domanda di risarcimento
del danno ingiusto sofferto per effetto dell’illegittimo
diniego all’edificazione, ai sensi dell’art.35 del D. Lgs.
n.80/1990, così come sostituito dall’art.7 della L. n.205/2000.
Si è costituito in giudizio il Comune intimato, che
ha concluso con richiesta di reiezione del ricorso per l’infondatezza
delle censure.
Successivamente le parti hanno depositato memorie difensive
e documenti.
Alla pubblica udienza del 24 novembre 2005, la causa è stata
chiamata e trattenuta per la decisione, come da verbale.
D I R I T T O
1. Nel presente giudizio è controversa la legittimità
del provvedimento di diniego del permesso di costruire opposto
dal Comune di Carbonara di Nola sull’istanza avanzata dal
ricorrente per la realizzazione di un fabbricato rurale
sul fondo di proprietà privata, sito alla via Pozzoromolo,
avente una superficie di mq.1250, contraddistinto in catasto
al foglio n.1, particella n.109.
Il Collegio ritiene opportuno far precedere l’esame delle
specifiche censure da un inquadramento generale sulla disciplina
urbanistica cui è assoggettato il terreno oggetto dell’intervento
in argomento.
1.1. Non è contestato tra le parti che la particella
risulta inclusa nel Piano per gli insediamenti produttivi,
approvato con D.P.G.R. n.7907 del 3 novembre 1989, e che
il suddetto strumento non è stato attuato nel termine decennale.
La questione controversa si sostanzia, invece, nell’individuazione
del regime giuridico applicabile all’area interessata e
sulla conseguente compatibilità urbanistica del manufatto
progettato.
Giova premettere che il Piano per le aree da destinare a
Insediamenti Produttivi – previsto dall’art. 27 della L.
22 ottobre 1971, n. 865 – ha la funzione, da un lato, di
stimolo all’espansione industriale del territorio comunale
attraverso la cessione alle imprese dei terreni espropriati,
e dall’altro, di strumento volto ad assicurare, a coerente
sviluppo delle più generali previsioni del piano regolatore
generale o del programma di fabbricazione, un ordinato assetto
urbanistico nella zona in cui dovranno inserirsi i nuovi
complessi ovvero dovranno trovare più adeguata collocazione
gli insediamenti già esistenti (cfr. Consiglio di Stato,
IV Sezione, 28 marzo 1994, n. 298).
In considerazione della suddetta finalità, il PIP impone
alle aree in esso ricomprese un vincolo preordinato all'espropriazione,
come si evince dal terzo e quinto comma del richiamato art.
27, ove si chiarisce, rispettivamente, che "Il piano
approvato ai sensi del presente articolo ha efficacia per
dieci anni dalla data di approvazione ed ha valore di piano
particolareggiato di esecuzione ai sensi della legge 18
agosto 1942, n. 1150" e che le aree in esso comprese
"sono espropriate dai comuni o dai loro consorzi secondo
quanto previsto dalla presente legge in materia di espropriazione
per pubblica utilità".
Il corretto inquadramento della fattispecie per cui
è causa impone anche il richiamo alla specifica normativa
dettata dalle disposizioni legislative emanate in relazione
agli interventi nei territori della Campania e della Basilicata
colpiti dagli eventi sismici del novembre del 1980 e del
febbraio 1981, considerato che il Comune di Carbonara di
Nola, con la delibera di Consiglio Comunale n. 119 del 29
settembre 1989, ha formato il PIP in questione anche in
applicazione di tali peculiari disposizioni.
L’art. 28 della legge n. 219/1981 – successivamente trasfuso
nell’art. 34 del D.Lgs. 30 marzo 1990, n. 76, recante il
Testo Unico delle leggi per gli interventi nei territori
della Campania, Basilicata, Puglia e Calabria colpiti dagli
eventi sismici del novembre 1980, del febbraio 1981 e del
marzo 1982 – ha previsto che i Comuni disastrati e quelli
gravemente danneggiati "... sono obbligati ad adottare
o confermare tra i seguenti piani esecutivi necessari: ....b)
il piano degli insediamenti produttivi di cui all'articolo
27 della legge 22 ottobre 1971, n. 865, ove risultino necessarie
aree urbanizzate per la realizzazione di edifici destinati
ad attività produttive compresi quelli commerciali e turistici";
ha, altresì, dettato una peculiare procedura semplificata
per la loro formazione.
Inoltre, l’art. 28, comma 12, della L. n. 219/1981 (oggi
comma 17 del citato art. 34 T.U.), ha statuito che "l'approvazione
dei piani esecutivi equivale a dichiarazione di pubblica
utilità, nonché di indifferibilità ed urgenza di tutte le
opere, edifici ed impianti in essi previsti".
Va, infine, osservato che la richiamata disciplina
speciale post-sisma, di cui alla L. n.219/1981, non ha previsto
una diversa regolamentazione del termine di durata del piano,
sicché deve ritenersi confermata la previsione generale
della durata decennale del PIP, contenuta nell'art. 27 della
L. n. 865/1971 (in tal senso, T.A.R. Campania, Salerno,
I Sezione, 22 giugno 2004, n.1553).
1.2. Tanto premesso, osserva il Collegio che l’inutile
decorso del termine decennale ha certamente comportato la
perdita di efficacia della dichiarazione di pubblica utilità
delle opere previste nel PIP, sicché la mancata attuazione
dello strumento, allo stato, impedisce unicamente all’Amministrazione
di procedere alle relative espropriazioni, ma non ha certo
reso l’area priva di disciplina urbanistica alla stregua
delle cd. zone bianche.
Ed invero, il fondo in questione ricade, pur sempre,
nella zona produttiva D del P.R.G. vigente nel Comune
di Carbonara di Nola, approvato in data 21 novembre 1988
con D.P.G.R.C. n.12429, ed è pertanto sottoposto al vincolo
di destinazione, agli indici di fabbricabilità ed agli altri
parametri ivi stabiliti. Dispone, infatti, l’art.22 delle
Norme di attuazione del P.R.G. – prodotto in giudizio dalla
difesa dell’Ente – che le zone D “Sono destinate
ad impianti industriali artigianali o comunque produttivi.
[…] In tali zone sono consentiti insediamenti ed ammodernamenti
a carattere produttivo, tecnologico, di salvaguardia dell’ambiente,
nonché ampliamenti e riconversioni di impianti industriali
purché siano connessi con le esigenze produttive e venga
conservata la destinazione di uso. […] Gli indici ammissibili
consentiti sono: a) La fabbricabilità ammissibile, relativa
ai volumi edificati chiusi, è di 1.5 mc/mq.; b) E’ consentito
costruire a distanza di m.6.00 dal confine. L’altezza massima
delle costruzioni è fissata in m.10.00. Dal ciglio delle
strade che perimetrano la zona produttiva “D” è fissato
per le costruzioni un distacco minimo di m.10.00, mentre
dal ciglio delle strade interne a detta zona il distacco
minimo è di m.6.00; c) Le opere di recinzione saranno particolarmente
curate e saranno poste a metri 6.00 dal ciglio delle strade
esterne a detta zona; d) La superficie dell’area non coperta
da fabbricati e da impianti sarà tutta sistemata a verde
ed a viabilità; e) Le fasce perimetrali libere esterne alle
recinzioni e contenute tra queste ed i fili stradali, dovranno
essere destinate esclusivamente a parcheggio ed a verde;
f) Per le aziende artigianali la fabbricabilità ammissibile,
relativa ai volumi chiusi, è di 1.5 mc/mq. […]”.
1.3. Né può ritenersi che alla
destinazione a zona D si applichi il principio della
decadenza quinquennale, ai sensi dell’art.2 della L. 19
novembre 1968 n.1187.
Invero, alla luce dei criteri individuati dalla Corte Costituzionale
(cfr., per tutte, sentenza 20 maggio 1999, n.179), la previsione
di una determinata tipologia urbanistica non configura,
di per sé, un vincolo preordinato all’espropriazione né
comportante l’inedificabilità assoluta.
Con specifico riguardo alla destinazione a zona D produttiva,
venendo in rilievo una prescrizione diretta a regolare concretamente
l’attività edilizia di categorie omogenee di beni – inerente
alla potestà conformativa propria dello strumento urbanistico
generale, cioè del potere di connotare giuridicamente il
diritto di proprietà in modo da operarne il contemperamento
con le esigenze di pubblico interesse, in considerazione
della sua funzione sociale (art.42 Cost.) – deve ritenersi
che essa sia operativa a tempo indeterminato, in virtù del
principio generale stabilito dall’art.11 della L. 17 agosto
1942, n.1150.
Allo stato, dunque, – ferma restando per l’Amministrazione
la facoltà di rinnovazione delle scelte pianificatorie (cfr.,
sul punto, T.A.R. Bari, II Sezione, 3 febbraio 2004, n.375)
– il P.R.G. del Comune di Carbonara di Nola consente ai
proprietari diverse possibilità di utilizzazione, ivi compresa
quella edificatoria, nell’ambito della tipologia funzionale
e degli indici, appena descritti.
2. Ciò posto, venendo allo scrutinio dei motivi dedotti,
va esaminato con priorità logica quello rubricato al n.3,
ove viene lamentato il difetto di motivazione dell’atto
negativo in discussione.
Ad avviso del Collegio, la principale ragione ostativa ivi
individuata, ancorché espressa succintamente e, in parte,
per relationem – attraverso il richiamo ad un parere
della Provincia di Napoli (datato 20 febbraio 2001 prot.
n.570) – è comunque idonea a far comprendere all’interessato
il motivo del diniego e regge, sostanzialmente, al sindacato
di legittimità di quest’organo giudicante.
Nel provvedimento in esame, infatti, dopo aver dato atto
della scadenza del termine decennale dall’approvazione del
P.I.P., il Responsabile dell’U.T.C. ha rilevato – esattamente,
per quanto fin qui considerato – che “l’area su cui è
stato proposto l’intervento non può ritenersi zona bianca”,
replicando in tal modo all’opposta ed infondata pretesa
del richiedente, posta a base della domanda edificatoria
(cfr. pag.1 della relazione tecnica allegata).
L’iter logico sotteso alla determinazione sfavorevole
può cogliersi in modo più completo nell’evocato parere,
ove si legge, tra l’altro, che il PIP “non può che riguardare
zone già destinate ad insediamenti produttivi dallo strumento
urbanistico generale. Tale strumento attuativo ha effetto
di dichiarazione di pubblica utilità e di indifferibilità
ed urgenza delle opere previste e, solo per tali effetti,
ha durata decennale”.
La circostanza della perdurante vigenza del P.R.G. e
della inclusione del lotto in zona D era, poi, ben
nota al ricorrente, sia perché indicata nella già citata
relazione tecnica (all’inizio della prima pagina), allegata
all’istanza, sia perché acclarata nel certificato di destinazione
urbanistica rilasciatogli in precedenza (prot. n.512 del
6 febbraio 2004, prodotto in atti). Ivi, tra l’altro, pur
non menzionandosi espressamente l’art.22 delle N.T.A., vengono
riportate per esteso le prescrizioni vigenti nella zona
D, coincidenti con il contenuto della stessa norma.
Ne discende che la realizzazione del proposto fabbricato
rurale non poteva essere assentita, atteso che esso
– prevedendo, come da progetto, un piano seminterrato destinato
a deposito, cantine e garage, un piano rialzato con altri
depositi per attrezzi e prodotti agricoli, un primo piano
adibito ad abitazione ed un sottotetto – non costituisce,
con tutta evidenza, un impianto industriale, artigianale
o, comunque, produttivo.
3. L’incompatibilità dell’intervento con la destinazione
urbanistica del suolo – da sola sufficiente a giustificare
il diniego – rende superfluo l’esame della questione relativa
all’adeguatezza o meno delle opere di urbanizzazione primaria
e secondaria, affrontata col primo motivo di gravame, diretto
a censurare la restante parte della motivazione.
Sul punto va, comunque, osservato che lo sviluppo edilizio
e lo stato di urbanizzazione di una zona può assumere rilevanza
in sede di rilascio del permesso di costruire, laddove lo
strumento urbanistico generale subordini l’edificazione,
in una zona a vocazione residenziale, ad un piano particolareggiato
o di lottizzazione, sicché, nel caso di lotto intercluso
o di area adeguatamente edificata ed urbanizzata, un consolidato
indirizzo giurisprudenziale ritiene che la mancanza dello
strumento attuativo non può essere invocato ad esclusivo
fondamento del diniego della concessione di costruzione
(cfr., per tutte, Consiglio di Stato, Ad. Plenaria, 6 ottobre
1992, n.12).
Il suesposto principio non può essere invocato, invece,
nella diversa ipotesi in cui lo strumento urbanistico generale
preveda una specifica destinazione di zona a carattere conformativo
della proprietà privata, tuttora vigente, come nel caso
di specie, ed il piano esecutivo sia stato approvato ma
non attuato, sia in ordine all’acquisizione ed all’assegnazione
dei lotti sia circa la realizzazione delle indispensabili
opere di urbanizzazione.
Ne discende, altresì, che la verifica dell’adeguatezza di
queste ultime va compiuta non in relazione alle esigenze
proprie di un insediamento a vocazione abitativa ma in rapporto
a quelle specifiche di un comparto destinato ad insediamenti
produttivi.
4. Analoghe considerazioni possono essere svolte
anche con riguardo alla successiva censura, ove viene lamentata
la violazione dell’art.12 del D.P.R. 6 giugno 2001 n.380,
in quanto non sarebbe stata esaminata la possibilità
della realizzazione delle eventuali opere di urbanizzazione
mancanti a cura dell’interessato.
Fermo restando quanto già ribadito circa la mancanza
di conformità urbanistica, non può sottacersi che la doglianza
è, comunque, ulteriormente infondata, non avendo il privato
documentato in alcun modo il suo impegno all’esecuzione
delle stesse.
5. Non meritano accoglimento neanche le ultime due
doglianze, ove sono dedotti vizi procedimentali, consistenti
nella violazione dell’art.7 e dell’art. 10 bis della
L. 7 agosto 1990 n.241, come di recente modificata dalla
L. 11 febbraio 2005 n.15.
5.1. Quanto al primo adempimento, va richiamato il
pacifico principio in base al quale l’avvio del procedimento
non è dovuto nel caso di specie, perché trattasi di procedura
iniziata su impulso di parte.
5.2. Circa la mancata comunicazione preventiva dei
motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza – prescindendo
dai riflessi discendenti dagli aspetti sostanziali della
vicenda – il Collegio si limita ad osservare che la L. 11
febbraio 2005 n.15 (pubblicata nella G.U. del 21 febbraio
2005 n.42) non può trovare applicazione ai procedimenti
già definiti alla data della sua entrata in vigore (8 marzo
2005), come nella fattispecie oggetto del presente giudizio,
in cui la determinazione impugnata è stata emessa l’1 febbraio
2005.
6. Alla stregua di tutte le considerazioni fin qui
svolte, deve disporsi la reiezione del ricorso. All’infondatezza
della domanda impugnatoria consegue il rigetto anche di
quella risarcitoria.
Sussistono giusti motivi per compensare equamente le spese
di giudizio tra le parti, anche in considerazione della
peculiarità delle questioni trattate.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania – sede
di Napoli – Sezione Seconda – respinge il ricorso in epigrafe
R.G. n.3256/2005.
Spese compensate.
La presente sentenza sarà eseguita dall’Autorità Amministrativa
ed è depositata presso la Segreteria del Tribunale, che
provvederà a darne comunicazione alle parti.
Così deciso in Napoli, nella camera di consiglio del 24
novembre 2005.
