REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA CAMPANIA SEDE DI NAPOLI SECONDA SEZIONE composto dai Magistrati: - dr. ANTONIO ONORATO, Presidente - dr. ANNA PAPPALARDO, Consigliere - dr. PIERLUIGI RUSSO, P.Referendario estensore ha pronunciato la seguente SENTENZA sul ricorso n.11825/2004 R.G. proposto dal sig. Liberatore LA MARCA, rappresentato e difeso dall’avv. Simona Scatola, con il quale è elettivamente domiciliato in Napoli, alla via Belvedere, n.200; CONTRO - il Comune di Marigliano, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Giuseppe Romano e con lo stesso domiciliato in Napoli, presso la Segreteria del T.A.R.; - l’Amministrazione Provinciale di Napoli, in persona del Presidente pro tempore della Giunta Provinciale, rappresentata e difesa dall’avv. Luciano Scetta, con il quale è elettivamente domiciliata in Napoli, alla piazza Matteotti, n.1; - la Regione Campania, in persona del Presidente pro tempore della Giunta Regionale, non costituita in giudizio; - PER L’ANNULLAMENTO previa sospensione: - del diniego di permesso di costruire prot. n.16676 del 23 giugno 2004, emesso dal Comune di Marigliano; - del P.R.G. approvato con D.P.G.P. n.71 del 14 maggio 1990 e di tutti gli atti ad esso presupposti, ivi compresi la delibera del Consiglio Provinciale ed il parere del CTR n.2579 del 4 febbraio 1988, la delibera della Giunta Provinciale n.1906 dell’1 agosto 1989, la delibera di Consiglio comunale n.18 del 19 gennaio 1989 nonché il D.P.G.R.C. del 27 luglio 1990; - della delibera del Commissario Straordinario presso il Comune di Marigliano n.56 del 5 marzo 2002, recante adozione di variante di adeguamento al P.R.G.; - della delibera di Giunta Municipale n.78 del 22 aprile 2004, ove lesiva; Visto il ricorso con i relativi allegati ; Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Marigliano; Visto l’atto di costituzione dell’Amministrazione Provinciale di Napoli; Visti i documenti e le memorie depositati dalle parti a sostegno delle rispettive difese ; Visti gli atti tutti della causa ; Uditi i difensori delle parti presenti alla pubblica udienza del 24 novembre 2005, come da verbale, relatore il p. ref. P. Russo ; Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue: F A T T O Con atto ritualmente notificato in data 5 e 6 ottobre 2004 e depositato il 27 seguente, il ricorrente ha premesso di essere proprietario di un fondo sito in Marigliano – alla via Starzetella, località Mass. Della Signora, riportato in catasto al foglio n.16, particelle nn.1028, 1029, 1030, 1031 e 1032 – in relazione al quale, in data 8 marzo 2004, con prot. n.6676, presentava domanda tendente ad ottenere il permesso di costruire n.6 villette monofamiliari sull’area, individuata come zona B1 nel P.R.G. approvato con provvedimento sindacale nel 1988. La domanda veniva respinta, in data 23 giugno 2004, con il provvedimento specificato in epigrafe. Al fine di individuare la disciplina urbanistica applicabile nel Comune di Marigliano, l’esponente ha richiamato i diversi atti succedutisi nel tempo, qui di seguito schematicamente riassunti: - il P.R.G fu adottato in data 25.6.1985, con delibera n.3 bis del commissario ad acta.; - il piano veniva poi approvato con decreto sindacale n.102 del 23.5.1988, ai sensi dell’art.2, punto 3, della L. n.12 del 21.1.1988, per il decorso del termine di 120 giorni; - il Consiglio Provinciale di Napoli, con delibera del 14.10.1988, recependo il parere del 4.2.1988 del CTR, approvava con raccomandazioni il P.R.G., stralciando le zone B, B1 e C ; - il P.R.G., con il suddetto stralcio, veniva approvato con decreto del Presidente dell’Amministrazione Provinciale di Napoli, n.71 del 14.5.1990, e munito del controllo di conformità con D.P.R.C. del 17.7.1990; - con delibera del 4.8.1992 la Provincia di Napoli nominava due commissari ad acta, per la rielaborazione dello strumento urbanistico in conformità delle prescrizioni del CTR, i quali, con delibera del 20.5.1994 adottarono la variante di completamento al P.R.G.; - con delibera dell’Amministrazione Provinciale del 27.11.1995, veniva approvata la variante adottata dai commissari ad acta; - dopo le controdeduzioni del Comune, il Consiglio Provinciale, con delibera del 26.11.1996, approvava il piano con le prescrizioni di cui al parere del CTR n.85/1995, confermato dal successivo n.97/1996; - con decreto del Presidente dell’Amministrazione Provinciale del 3.2.1997 veniva approvata la detta variante; - a seguito del controllo di conformità, con delibera di Giunta Regionale n.714 del 2.6.1997, il piano veniva dichiarato non conforme alle leggi vigenti; - con vari decreti sindacali e, da ultimo, con provvedimento del 30.5.1997, il Sindaco prendeva atto che la suddetta variante era da considerarsi approvata ope legis (per effetto dell’art.2 della L. n.662 del 23.12.1996); - con decreto del 15 giugno 1997, il Sindaco revocava i precedenti decreti, ritenendoli superflui; - con deliberazione del 29.4.1998, il Consiglio comunale riteneva approvata per silenzio la suddetta variante, ai sensi degli artt. 2, comma 61, L. n.662/1996 e 49, comma 18, L. n.449/1997 (poi dichiarato incostituzionale con sentenza della Corte Cost. n.507 del 18.11.2000), e con delibera n.48, in pari data, approvava norme di salvaguardia ed integrazioni; - il Sindaco, con un decreto del 16.10.1998, dichiarava approvata la suddetta variante; con altro decreto del 17.3.1999, rettificava il precedente provvedimento, precisando che la sua efficacia non fosse subordinata all’acquisizione del controllo di conformità ; - infine, con delibera del Commissario straordinario del 5.3.2002, veniva adottata una nuova variante di adeguamento al P.R.G., come approvato nel 1990. Aggiunge, poi, il ricorrente che, con decreto del Presidente della Repubblica, in data 26 settembre 2003, sulla base del parere espresso dalla Sezione II del Consiglio di Stato nell’adunanza del 17 aprile 2002, veniva accolto un ricorso straordinario proposto da un cittadino avverso il provvedimento di rigetto di istanza di concessione edilizia, in quanto quest’ultimo era stato emesso dal Comune di Marigliano, sull’erroneo presupposto dell’inefficacia del P.R.G. approvato il 23 maggio 1988, con decreto sindacale n.102. A sostegno dell’impugnazione, il ricorrente ha dedotto i seguenti motivi di diritto : 1) Contraddittorietà – Violazione del principio di ragionevolezza – Eccesso di potere per incongruenza manifesta e carenza dei presupposti di fatto e di diritto – Irragionevolezza – Illogicità – Violazione e falsa applicazione di legge (art.3 L. n.241/1990 e T.U. n.380/2001) – Violazione e falsa applicazione dell’art.2, punto 3, del D.L. 20.11.1987 n.474, convertito con L. n.12 del 21.1.1988 - Eccesso di potere per falsità di presupposto – Errore di fatto – Motivazione erronea – Perplessità – Carenza di istruttoria – Violazione del principio del buon andamento della P.A. ex art.97 Cost. – Ambiguità – Incoerenza – Inesistenza – Nullità – Incompetenza assoluta – in quanto gli atti impugnati si fonderebbero sull’erroneo presupposto della mancata approvazione, per silentium, del P.R.G., per l’inutile decorso del termine di 120 giorni, ai sensi dell’art.2, punto 3, della L. 21 gennaio 1988 n.12, come attestato dal Sindaco del Comune di Marigliano con decreto n.102 del 23 maggio 1988; ne conseguirebbe che gli atti emessi successivamente, senza il rispetto della procedura di variante, sarebbero viziati da incompetenza assoluta; inoltre, l’Amministrazione non avrebbe tenuto conto degli effetti della decisione su ricorso straordinario assunta con decreto del Presidente della Repubblica, in data 26 settembre 2003, sulla base del parere espresso dalla Sezione II del Consiglio di Stato nell’adunanza del 17 aprile 2002; 2) Violazione di legge ed eccesso di potere, nelle figure indicate alla precedente censura, sotto altro profilo – per il conseguente difetto di motivazione che affliggerebbe il provvedimento di diniego. Si è costituito in giudizio l’intimato Comune di Marigliano, che ha concluso con richiesta di reiezione del ricorso. Si è costituita anche la Provincia di Napoli, che ha eccepito in rito l’inammissibilità del gravame per mancanza d’interesse a ricorrere – in quanto la domanda edificatoria si fonderebbe sul P.R.G. del 25 marzo 1988, mai divenuto efficace – e per l’omessa notifica alla Regione Campania e ad alcun controinteressato, da individuarsi tra i vicini confinanti. Alla pubblica udienza del 24 novembre 2005, la causa è stata chiamata e trattenuta per la decisione, come da verbale. D I R I T T O 1. Devono preliminarmente esaminarsi le eccezioni d’inammissibilità, formulate dall’Amministrazione Provinciale di Napoli, per l’asserita mancanza d’interesse a ricorrere – in quanto la domanda edificatoria si fonderebbe sul P.R.G. del 25 marzo 1988, mai divenuto efficace – e per l’omessa notifica alla Regione Campania e ad alcun controinteressato, da individuarsi nei proprietari confinanti. 1.1. Con riguardo al primo profilo, il Collegio osserva che la questione concernente l’individuazione della disciplina urbanistica concretamente applicabile non riveste carattere pregiudiziale ma attiene, piuttosto, al merito della causa, essendo, per l’appunto, controverso tra le parti se debba considerarsi vigente il richiamato P.R.G. – secondo l’assunto del ricorrente – ovvero la strumentazione sopravvenuta, come sostengono, invece, le Amministrazioni resistenti. 1.2. L’eccepito difetto di notificazione alla Regione Campania è destituito di fondamento in fatto, atteso che, per tabulas, l’adempimento risulta ritualmente effettuato dall’ufficiale giudiziario in data 5 ottobre 2004. 1.3. Anche l’ultima eccezione è priva di pregio, considerato che, per consolidata giurisprudenza, rispetto all’impugnazione sia del piano regolatore generale o delle sue varianti (cfr. Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, 21 luglio 1997, n.14) sia del diniego del permesso di costruire, non sono configurabili, di regola, soggetti controinteressati, salvo il caso, che non ricorre nell’attuale fattispecie, in cui essi risultino indicati direttamente nell’atto o siano da questo facilmente desumibili. 2. Venendo al merito della controversia, come si è anticipato nella narrativa in fatto, il ricorrente ha richiesto al Comune di Marigliano il permesso di costruire sei villette monofamiliari sul fondo di proprietà privata. La domanda poggia sul presupposto che l’area interessata dalle opere ricadrebbe nella zona B1 del P.R.G., adottato con delibera (del commissario ad acta) del 25 giugno 1985 e dichiarato approvato dal Sindaco con decreto del 23 maggio 1988. L’istanza è stata respinta dal competente dirigente dell’Area Urbanistica, in quanto lo strumento vigente non sarebbe quello invocato ma il P.R.G. parzialmente approvato, con stralcio e prescrizioni, con decreto del Presidente della Giunta Provinciale n.71 del 14 maggio 1990, munito di controllo di conformità con decreto del Presidente della Giunta Regionale del 27 luglio 1990, in relazione al quale il progetto presentato si porrebbe in contrasto, atteso che la suddetta zona B1 risulterebbe stralciata. Oltre al provvedimento di diniego della domanda edificatoria, l’istante ha impugnato anche tutti gli atti pianificatori descritti in epigrafe, che si fonderebbero sull’erroneo presupposto della mancata intervenuta approvazione, per silentium, del P.R.G., per l’inutile decorso del termine di 120 giorni, ai sensi dell’art.2, punto 3, della L. 21 gennaio 1988 n.12, come attestato dal Sindaco del Comune di Marigliano con il citato decreto n.102 del 23 maggio 1988. Secondo l’assunto ricorsuale, gli atti emessi successivamente, senza il rispetto della procedura di variante, sarebbero viziati da incompetenza assoluta. Rileva, inoltre, l’interessato che l’Amministrazione non avrebbe tenuto conto degli effetti della decisione assunta – con decreto del Presidente della Repubblica, in data 26 settembre 2003, sulla base del parere espresso dalla Sezione II del Consiglio di Stato nell’adunanza del 17 aprile 2002 – sul ricorso straordinario proposto da un terzo in fattispecie analoga. 3. Il ricorso è infondato. Il piano regolatore del Comune di Marigliano venne adottato con delibera del commissario ad acta del 25 giugno 1985. Trattandosi di Comune danneggiato dagli eventi sismici del 1980, il Sindaco ritenne di poter fare applicazione dell’art. 2, commi 2 e 3, del D.L. 20 novembre 1987 n. 474 (convertito con modificazioni dall’art. 1, L. 21 gennaio 1988, n. 12), attestando, con apposito decreto del 23 maggio 1988, l’intervenuta approvazione per silenzio, essendo inutilmente decorso il termine di centoventi giorni per la formale approvazione da parte della delegata Amministrazione Provinciale di Napoli. 3.1. Osserva, tuttavia, il Collegio – prescindendo da ogni valutazione sugli effetti discendenti dalle successive scelte pianificatorie effettuate dall’Ente – che il suddetto strumento urbanistico, posto dal ricorrente a base della domanda edificatoria, non può considerasi divenuto efficace, per una duplice ragione. In primo luogo, deve rilevarsi, per tabulas, che l’evocato decreto sindacale è stato affisso all’albo pretorio per due soli giorni – dal 23 al 24 maggio 1988, come attestato in calce dal Segretario Generale – e non per quindici giorni, come prescritto dall’art.2,comma 3, della L. n.12/1988, in base al quale: “Gli strumenti urbanistici di cui al comma 1 o loro varianti già inoltrati entro il 31 dicembre 1987 per l'approvazione sono approvati dalla regione o dall'ente delegato entro centoventi giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto. Decorso il predetto termine, gli strumenti o loro varianti si intendono approvati ed il silenzio-approvazione è attestato dal sindaco con apposito decreto affisso per quindici giorni all'albo comunale”. Ora, non v’è dubbio che, nell’ambito dell’eccezionale procedura semplificata disciplinata dalla normativa post sismica, la prescritta forma di pubblicità del decreto sia necessaria per lo stesso perfezionarsi del procedimento di formazione dello strumento urbanistico. 3.2. In secondo luogo, non risulta effettuato l’invio degli atti alla Regione Campania, per l'esercizio del c.d. controllo di conformità previsto dalla legge regionale contenente indirizzi programmatici e direttive fondamentali relative all'esercizio delle funzioni delegate in materia di urbanistica, ai sensi dell'art. 1, secondo comma, della legge regionale 1° settembre 1981, n. 65 (L.R. Campania 20 marzo1982 n. 14, allegato, Titolo II, punto 5). E’ pur vero che la norma statale (art. 2, commi 2 e 3 del D.L. n. 474 del 1987, convertito dall'art. 1 della legge n. 12 del 1988) non chiarisce se acquisti esecutività, puramente e semplicemente, l'approvazione in sé o se debba anche intendersi esecutivo il piano regolatore generale, che, in base a quanto disposto dal punto 5 del Titolo II dell'allegato alla legge regionale n. 14 del 1982, "è reso esecutivo a mezzo di pubblicazione sul Bollettino Ufficiale della Regione Campania" dopo che la deliberazione di approvazione dello strumento urbanistico generale è stata trasmessa (entro cinque giorni dalla sua esecutività) alla Giunta regionale, unitamente ai pareri ed alle osservazioni ed opposizioni presentate, per l'accertamento di conformità e che la Regione abbia esercitato, entro i prescritti novanta giorni, i relativi poteri, o sia rimasta inerte. Sul punto il Collegio condivide le conclusioni cui è pervenuta di recente la giurisprudenza in un analogo caso (Consiglio di Stato, Sezione Quinta, 10 giugno 2005, n.3058), ove si è affermato che “Confrontando, però, la fonte statale con la legge regionale, l'interpretazione della prima deve essere nel senso che il legislatore nazionale non ha inteso sovvertire (né avrebbe potuto senza incidere sui poteri normativi dell'Ente) l'ordine delle attribuzioni fissato dalla legge regionale, né espropriare la Regione di una fase dalla stessa ritenuta essenziale, ovvero del controllo sulla osservanza degli indirizzi programmatici e delle direttive fondamentali, da parte delle amministrazioni delegate ad esercitare il potere di approvazione degli strumenti urbanistici generali. Ed infatti, la disciplina nazionale del procedimento, pur contraendo i termini e semplificando le modalità di approvazione degli strumenti urbanistici, si arresta nel punto in cui fissa lo strumento necessario a rendere evidente le conseguenze dell'inerzia dell'Autorità deputata alla approvazione (attestato del Sindaco) lasciando invece alla norma regionale ordinaria (L. n. 14 del 1982, allegato, Titolo II, art. 5) la regolamentazione della fase integrativa della efficacia, che non doveva mancare, dunque, neanche nella ipotesi di applicazione dell'art. 2 del decreto legge del 1987”. Ne discende che – in difetto della imprescindibile fase di controllo – il piano regolatore invocato dal ricorrente non poteva, comunque, avere esecuzione e pertanto legittimamente, sotto tale profilo, l’Amministrazione resistente ha respinto l’istanza lottizzatoria. 4. A diversa conclusione non può giungersi alla stregua della richiamata decisione sul ricorso straordinario al Capo dello Stato, proposto da un terzo, assunta sulla base del parere espresso dalla Sezione II del Consiglio di Stato nell’adunanza del 17 aprile 2002. 4.1. Deve anzitutto rilevarsi la diversità della fattispecie concreta decisa dal decreto del Presidente della Repubblica del 26 settembre 2003 rispetto a quella oggetto dell’attuale controversia. Ed invero, nel primo caso, l’interessato aveva presentato al Comune di Marigliano richiesta di rilascio di concessione edilizia in data 13 maggio 1988, in conformità alle prescrizioni del P.R.G., allora solo adottato, per la zona B1, e poi, avvalendosi dell’istituto del silenzio assenso di cui all’art.8 della L. n.94/1982, in data 2 ottobre 1989, aveva comunicato all’Amministrazione di voler dare inizio ai lavori per la realizzazione del progettato fabbricato. Come può leggersi nel citato parere (pagina 3), l’istanza produceva due risposte da parte dell’Ente, entrambe impugnate: con un primo provvedimento del 16 novembre 1989, il Sindaco comunicava “l’impossibilità di attivare la procedura prevista dall’art.8, in quanto era nelle more sopravvenuta l’approvazione del piano di fabbricazione, che dava all’area in questione una disciplina diversa (C1 – lottizzazione convenzionata obbligatoria)” ; con un secondo atto del 18 novembre 1989, l’ente rilevava che “nel corso dell’approvazione del P.R.G. del maggio 1988 era stato annunciato che le zone B-B1 e C avrebbero dovuto essere riviste e che, pertanto, esse erano da considerare stralciabili” . Nel parere favorevole all’accoglimento del gravame è evidenziato il mancato rispetto, da parte dell’Amministrazione comunale, delle “posizioni legittimamente acquisite e fatte valere in giudizio dai rispettivi titolari alla stregua della disciplina urbanistica in vigore dal maggio 1988”, con la conseguenza che “sulla concessione edilizia richiesta nel maggio 1988 si era legittimamente creato il silenzio assenso, essendo il P.R.G. entrato in vigore subito dopo e mai espressamente contraddetto dalla successiva disciplina urbanistica, che – non provvedendo esplicitamente e ritualmente in senso opposto – deve quindi, ora, far salve le posizioni legittimamente acquisite dai proprietari”. Invece, nell’odierno caso in trattazione, non può rinvenirsi alcuna posizione acquisita dall’attuale ricorrente, per effetto del piano non portato al controllo, in quanto egli solo in data 8 marzo 2004 ha presentato la domanda per ottenere il permesso di costruire. Con riguardo alla portata dell’accoglimento del suddetto ricorso amministrativo – prescindendosi dalla questione concernente il formarsi o meno del giudicato sulla decisione del ricorso straordinario, assai dibattuta in giurisprudenza (per le due opposte soluzioni, si vedano, rispettivamente, le recenti pronunzie del Consiglio di Stato, Sezione IV, 14 aprile 2004, n.2098, e del T.A.R. Puglia, Bari, Sezione I, 7 giugno 2005, n.2770) – il Collegio osserva che il citato parere conclude nel senso dell’accoglimento “con conseguente annullamento degli atti impugnati per quanto di ragione e nei limiti della questione oggetto del presente ricorso straordinario”. Si deve quindi ritenere che la suddetta decisione comporti unicamente la caducazione dei suindicati atti ostativi all’edificazione ed abbia effetti limitati alla sola controversia definita, non comprendendo anche l’annullamento ovvero il travolgimento di tutti gli atti di pianificazione ivi impugnati. 5. Le considerazioni fin qui svolte sono idonee a confutare anche l’ulteriore censura di difetto di motivazione, atteso che nel provvedimento impugnato il dirigente dell’Area Urbanistica ha correttamente evidenziato che lo strumento vigente non è quello invocato dal privato ma il P.R.G. approvato con prescrizioni con decreto del Presidente della Giunta Provinciale n.71 del 14 maggio 1990, munito di controllo di conformità con decreto del Presidente della Giunta Regionale del 27 luglio 1990, in relazione al quale il progetto presentato si pone in contrasto, atteso che la suddetta zona B1 è stata stralciata. 6. In conclusione deve disporsi la reiezione del ricorso. Sussistono giusti motivi per compensare equamente le spese di giudizio tra le parti, anche in considerazione della peculiarità delle questioni trattate. P.Q.M. Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania – sede di Napoli – Sezione Seconda – respinge il ricorso in epigrafe R.G. n.11825/2004. Spese compensate. La presente sentenza sarà eseguita dall’Autorità Amministrativa ed è depositata presso la Segreteria del Tribunale, che provvederà a darne comunicazione alle parti. Così deciso in Napoli, nella camera di consiglio del 24 novembre 2005.