| T.A.R. PUGLIA - LECCE - SEZIONE II - Sentenza 6 dicembre 2005
n. 5760
Pres. Antonio Cavallari – Est. Claudio Contessa
De Pascali (avv. G. Russo e B. Corlianò) c. Ministero dell’Istruzione
dell’Università e della Ricerca (Avv. Stat |
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Pubblica amministrazione – Procedimento amministrativo
– Art.21-octies, l. n.241 del 1990 – Finalità.
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Con l’art.21-octies, l. 7 agosto 1990 n.241,
il Legislatore del 2005 sembra aver tracciato una linea
di politica legislativa idonea ad escludere l’annullabilità
dell’atto amministrativo (pure, non conforme al paradigma
legale – ad es. sub specie di carenza di motivazione -)
quante volte dall’esame complessivo della fattispecie emerga
l’insussistenza dal punto di vista sostanziale del titolo
del ricorrente al conseguimento del bene della vita all’origine
della domanda di giustizia (e ciò a dispetto di eventuali
carenze procedimentali o in tema di forma).
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REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
PER LA PUGLIA
LECCE
SECONDA SEZIONE
nelle persone dei Signori:
ANTONIO CAVALLARI Presidente
PATRIZIA MORO Referendario
CLAUDIO CONTESSA Referendario, relatore
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
Visto il ricorso 1501/2005 proposto da:
Maria Antonietta De Pascali rappresentata e difesa
da: avv. Gabriele Russo, avv. Biagio Corliano con domicilio
eletto in Lecce Via Piemonte 8 presso Avv. Biagio Corliano'
contro
Ministero dell' Istruzione dell' Universita 'e della
Ricerca e Centro Servizi Amministrativi per la Provincia
di Lecce rappresentati e difesi da: Avvocatura Distrettuale
dello Stato, con domicilio eletto in Lecce via Rubichi,
23, presso sua sede
per l'annullamento, previa sospensione dell'esecuzione,
- del decreto direttoriale del C.S.A. di Lecce dell’8 giugno
2005, rettificato con successivo decreto del 4 luglio 2005,
nonché delle graduatorie permanenti della provincia di Lecce,
individuate mediante interrogazione per codice fiscale sul
sito dell’Istruzione con l’aggiornamento del punteggio,
relativo all’insegnamento nella Scuola Secondaria di I e
II grado delle materia di cui alle classi di concorso A245,
A246, A345, A346, nella parte in cui non le viene attribuito
il punteggio asseritamente spettantele;
Visti gli atti e i documenti depositati con il ricorso;
Vista la domanda di sospensione dell’esecuzione del provvedimento
impugnato, presentata in via incidentale dal ricorrente;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di:
CENTRO SERVIZI AMMINISTRATIVI PER LA PROVINCIA DI LECCE
Udito alla Camera di consiglio del 3 novembre 2005 il relatore
Ref. CLAUDIO CONTESSA e uditi, altresì, gli avvocati Russo
e Corlianò per la ricorrente e Tarentini per l’Avvocatura
dello Stato;
Considerando che nel ricorso sono dedotti i seguenti motivi:
- Travisamento, illogicità, contraddittorietà manifesta
dell’operato della P.A. per violazione dei principi di cui
alla lett. C) dell’allegato 2 del D.L. 97/2004 come modificato
dal D.L. n. 7 del 31.1.2005;
- Violazione della L. 241/90 e dell’art. 97 Cost. Superficialità
dell’azione della P.A.;
Considerando che la ricorrente riferisce di aver presentato
in data 29 aprile 2005 domanda di aggiornamento della propria
posizione (e del relativo punteggio) nell’ambito delle graduatorie
permanenti della Provincia di Lecce per il personale docente
ed educativo della Scuola per gli aa.ss. 2005/2006 e 2006/2007
per l’insegnamento delle seguenti materie:
- A 245 (“Lingua straniera - Francese”);
- A 246 (“Lingua e civiltà francese”);
- A 345 (“Lingua straniera - Inglese”);
- A 346 (“Lingua e civiltà inglese”)
La ricorrente riferisce, altresì, di avere in tale occasione
allegato alla propria domanda di aggiornamento i titoli
di servizio e culturali di cui chiedeva la valutazione ai
sensi della vigente normativa.
In particolare, la prof.ssa De Pascali chiedeva che venisse
favorevolmente valutato il corso di perfezionamento in ‘Storia
del Mezzogiorno nel medioevo e nell’età contemporanea’
tenutosi a cura dell’Università di Lecce nel corso dell’a.a.
1996/97, di durata annuale, frequentato e concluso con profitto
dalla ricorrente stessa, alla quale veniva rilasciato apposito
attestato, a seguito del superamento di esame finale, con
discussione di una tesi dal titolo ‘Il mezzogiorno d’Italia
durante il dominio francese’;
Considerando che, in particolare, la ricorrente lamenta
la mancata attribuzione dei 2 (due) punti che, afferma,
le sarebbero spettati a fronte del menzionato corso di perfezionamento
ai sensi della l. 143 del 4 giugno 2004 - tabella allegata
2, sub C) ‘Altri titoli’, nel testo risultante
dalle modifiche di cui all’art. 1-novies del decreto
legge 31 gennaio 2005, n. 7 – ai fini della valutazione
dei titoli per la rideterminazione del punteggio di cui
alle menzionate graduatorie permanenti a fronte della frequenza
del corso di perfezionamento di cui sopra. La ricorrente
precisa che la citata mancata valutazione del titolo da
parte del competente C.S.A. sia stata confermata in sede
di stila della graduatoria definitiva nonostante la proposizione
di un reclamo volto ad ottenerne la rettifica;
Considerando che la valutazione (rectius: la mancata
positiva valutazione) del titolo culturale allegato dall’odierna
ricorrente alla propria istanza è stata effettuata in base
alle previsioni di cui alla ‘Tabella di valutazione dei
titoli per il personale docente delle scuole di ogni ordine
e grado e per il personale educativo, ai fini dell’inserimento
nelle graduatorie permanenti di cui all’art. 1 della legge
n. 124 del 31 maggio 1999’ (allegato II al d.l. n. 97
del 2004, conv. in l. n. 143 del 2004, nel testo risultante
dalle modifiche di cui al d.l. 7 del 2005, cit.), il cui
punto C dispone – inter alia - che per ogni
corso di perfezionamento universitario di durata almeno
annuale, con esame finale, coerente con gli insegnamenti
cui si riferisce la graduatoria, sono attribuiti due punti;
Considerando che, per quanto più in particolare concerne
il corso di cui la ricorrente chiedeva la positiva valutazione,
ferma restando la sussistenza degli altri requisiti richiesti
dalla citata disposizione (carattere universitario del ciclo
di studi, durata almeno annuale, sostenimento di un esame
finale), risulta che la mancata positiva valutazione da
parte del C.S.A. sia dipesa dalla non positiva valutazione
circa il carattere di coerenza fra gli insegnamenti
cui si riferisce la graduatoria ed il contenuto formativo
del corso stesso (in tal senso, v. anche la nota del competente
C.S.A. del M.I.U.R. in data 6 settembre 2005);
Considerando quindi che, al fine di valutare la sussistenza
nel caso concreto dei profili di illegittimità denunciati
(travisamento, illogicità e contraddittorietà manifesta
dell’operato della Pubblica amministrazione per violazione
dei principi di cui alla lettera C) dell’allegato 2 del
d.l. 97/2004, come modificato dal d.l. n. 7 del 31 gennaio
2005) appare necessario effettuare in concreto un esame
circa il contenuto formativo del corso svolto e la sua effettiva
coerenza con le materie di insegnamento per le quali
la ricorrente aveva fatto domanda, esame da svolgersi in
base a generali criteri di ragionevolezza;
Considerando che, per quanto concerne in particolare il
corso di perfezionamento annuale in “Storia del Mezzogiorno
nel medioevo e nell’età contempornea” non appare evidente
la sussistenza di quel carattere di coerenza sistematica
con gli insegnamenti cui si riferisce la graduatoria, la
cui verifica, sola, consentirebbe di censurare gli atti
della p.a. procedente per un vizio di eccesso di potere.
Ed infatti, dall’esame del programma del corso di studi
in parola (in atti) emerge come la maggior parte delle tematiche
di insegnamento, se pure idonea in senso lato a “consolidare
la base scientifica della formazione universitaria ricevuta,
integrare le conoscenza nell’area storica, fornendo una
visione sincronica della storia del mezzogiorno nel contesto
degli avvenimenti europei, nel medioevo e nell’età contemporanea”
(così, testualmente, il documento descrittivo circa gli
obiettivi del Corso a firma del Rettore della Facoltà e
del Direttore del Corso stesso, in atti), non palesi tuttavia
in modo evidente la richiesta relazione di stretta coerenza
sistematica con le aree tematiche di cui alle graduatorie
all’origine dell’odierna causa.
Non si intende qui negare la possibilità (evidenziata nell’ambito
del ricorso – in particolare: pag. 7 -) che “la docente,
in virtù di tale corso, [sia] in grado di trasmettere agli
allievi una pluralità di informazioni e conoscenze estremamente
interessanti soprattutto se riferite alle origini dei nostri
idiomi dialettali, grandemente influenzati dalla lingua
francese, oltre che ai notevoli influssi prodotti su usi,
costumi e civiltà del mezzogiorno dal dominio francese”.
Si ritiene, tuttavia, che l’esistenza di un qualche punto
di ‘interesse’ non valga di per sé a radicare il necessario
carattere di coerenza sistematica fra gli insegnamenti
ricevuti nell’ambito del corso di perfezionamento di cui
si chiedeva la positiva valutazione e le discipline delle
classi di concorso per cui concorreva la prof.ssa De Pascali.
Al riguardo bisogna osservare in primo luogo che, dall’esame
del programma del corso in questione, emerge come nessuna
area didattica facesse in alcun modo riferimento diretto
a tematiche connesse da vicino con la lingua e letteratura
francese e/o inglese.
Non può invero negarsi (e questo costituisce il secondo
aspetto) che alcune fra le materie di insegnamento presentassero,
appunto, un qualche punto di interesse comparatistico
nell’ambito di una lettura transnazionale della storia medioevale,
moderna e contemporanea (si pensi a discipline quali “L’età
della Restaurazione. Bilancio storiografico e prospettive
di ricerche”, ovvero “L’idea di Europa fra le due
guerre”).
Si ritiene, tuttavia, che la sussistenza di alcuni
punti di contatto disciplinari fra campi conoscitivi per
il resto diversissimi per oggetto e finalità non risulti
di per sé sufficiente a radicare un giudizio di coerenza
sistematica secondo la logica sottesa alle disposizioni
di cui alla più volte citata tabella di valutazione allegata
alla l. 143 del 2004.
Come il Collegio ha già avuto modo di affermare in fattispecie
analoga, infatti, “in generale, la valutabilità dei corsi
di perfezionamento (…) di livello universitario di cui parla
la citata tabella allegata al D.L. n. 97/04 è legata alla
coerenza con gli insegnamenti previsti nella classe di concorso
a cui si riferisce la graduatoria, il che significa che
il raffronto va fatto fra le finalità didattiche del corso
di perfezionamento e gli obiettivi formativi previsti per
le varie classi di concorso.
In particolare, la coerenza va verificata in relazione al
complesso delle materie oggetto del corso di perfezionamento
e non a singole materie o moduli di insegnamento” (TAR
Lecce, Sez. II, sent. 432/05 del 20 gennaio – 2 febbraio
2005).
In terzo luogo, non sembra potersi giungere a conclusioni
significativamente diverse sulla base del solo rilievo secondo
cui la tesi finale sostenuta dall’odierna ricorrente abbia
avuto ad oggetto “Il Mezzogiorno d’Italia durate il dominio
francese”.
E’ infatti evidente che a ciò osti (oltre che il complesso
delle valutazioni sin qui svolte) anche l’ulteriore rilievo
secondo cui nel caso di specie il riferimento all’esperienza
francese (in specie: la vicenda della dominazione francese
nel Sud Italia) sembri piuttosto volta e delimitare un certo
periodo temporale della storia locale che non a focalizzare
l’interesse del contributo sulla lingua e sulla letteratura
del Paese transalpino;
Ciò a tacere della circostanza per cui, d’altronde, alcune
delle tematiche di insegnamento del corso in questione (ad
es.: “Le politiche del fascismo”, “Le donne e
l’istruzione nel Sud analfabeta” e “La crisi del
concetto di sottosviluppo negli anni Ottanta e le novità
analitiche degli anni Novanta”) sembrano obiettivamente
da ricondurre ad ambiti disciplinari notevolmente diversi
rispetto a quelli tipicamente devoluti al docente di lingua
e letteratura inglese e/o francese;
Considerando che, quanto al dedotto vizio dei provvedimenti
impugnati derivante dalla presunta violazione, nel caso
di specie, del generale obbligo di motivazione di cui alla
legge 7 agosto 1990, n. 241, esso non appare sussistente
nel caso di specie per i motivi qui di seguito esposti.
Sul punto, è noto che la legge 11 febbraio 2005, n. 15,
nell’introdurre un nuovo art. 21-octies nell’ambito
della legge n. 241 del 1990 (articolo rubricato “Annullabilità
del provvedimento”) ha previsto, al comma 2 che “non
è annullabile il provvedimento adottato in violazione di
norma sul procedimento o sulla forma degli atti qualora,
per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che
il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso
da quello in concreto adottato”.
La dottrina e la giurisprudenza non hanno mancato di osservare
che la disposizione in questione sia volta ad introdurre
anche nel nostro ordinamento (come in altri sistemi giuridici
continentali) l’irrilevanza delle violazioni di carattere
formale o procedimentale in punto di invalidità del provvedimento,
quante volte il contenuto del medesimo non avrebbe potuto
essere in concreto diverso da quello adottato (nel caso
di specie: mercé l’insussistenza dei presupposti per il
riconoscimento del richiesto bene della vita oggetto dell’attività
valutativa della p.a.).
Si è inoltre osservato che la novella legislativa vada nel
senso di qualificare l’interesse legittimo non già alla
stregua di situazione meramente processuale (idonea a legittimare
la proposizione del ricorso sulla sola evidenza della sua
non conformità rispetto al paradigma legale), bensì sulla
base di un approccio sostanziale, tale da correlare l’interesse
legittimo ad un interesse materiale del titolare al conseguimento
di un bene della vita.
Ne consegue che il Legislatore del 2005 sembra aver tracciato
una linea di politica legislativa idonea ad escludere l’annullabilità
dell’atto amministrativo (pure, non conforme al paradigma
legale – ad es. sub specie di carenza di motivazione
-) quante volte dall’esame complessivo della fattispecie
emerga l’insussistenza dal punto di vista sostanziale
del titolo del ricorrente al conseguimento del bene della
vita all’origine della domanda di giustizia (e ciò a dispetto
di eventuali carenze procedimentali o in tema di forma).
Con riferimento al caso di specie, è tuttavia necessario
domandarsi se il principio di cui sopra possa essere applicato
senza necessità di alcun ulteriore esame (sulla scorta del
mero rilievo secondo cui l’assenza del carattere di ‘coerenza
con gli insegnamenti’ del corso di cui sopra ne precluderebbe
in ogni caso la valutazione ai fini concorsuali, e ciò indipendentemente
dall’eventuale annullamento in parte qua delle graduatorie
finali per il rilevato difetto di motivazione), ovvero se
il dettato del nuovo art. 21-octies richieda sul
punto un’indagine ulteriore.
Ebbene, dalla lettura del citato dato normativo emerge da
un lato che il carattere di non annullabilità dell’atto
amministrativo - nei casi dinanzi citati – possa essere
affermato solo in caso di violazione di norme “sul
procedimento o sulla forma degli atti”; dall’altro,
che ciò sia possibile solo in caso di attività vincolata.
Ebbene, quanto al primo profilo, il Collegio ritiene qui
di prestare espressa adesione alle conclusioni di quella
parte della giurisprudenza la quale ritiene di ricondurre
il difetto di motivazione, per l’appunto, nell’ambito dei
vizi attinenti il procedimento amministrativo o la forma
degli atti, in tal modo estendendo alle ipotesi in parola
le disposizioni – per così dire – ‘sananti’ di cui al ripetuto
art. 21-octies, e pertanto sancendo la definitiva
accettazione, da parte del Legislatore, della c.d. ‘teoria
del raggiungimento dello scopo’ (sul punto, cfr. – in particolare
-: T.A.R. Abruzzo – Pescara, sentenza 13 giugno 2005 n.
394, ma anche: T.A.R. Campania - Salerno, Sez. I - sentenza
4 maggio 2005 n. 760, nonché T.A.R. Sardegna, Sez. I - sentenza
15 luglio 2005 n. 1653).
Per quanto concerne, poi, il se la determinazione dell’amministrazione
intimata di escludere la valutabilità del citato corso di
perfezionamento costituisse scelta di carattere vincolato
(nel qual caso solamente risulterebbe possibile la positiva
applicazione della più volte menzionata disposizione di
cui all’art. 21-octies), ad avviso del Collegio la
questione deve essere risolta in senso affermativo.
Ed infatti, se è possibile affermare che la valutazione
circa il carattere di coerenza del corso in questione con
gli insegnamenti cui si riferiva la graduatoria (ai sensi
della l. 143 del 2004) fosse di certo attività caratterizzata
da discrezionalità tecnica di tipo valutativo, è invece
da escludere che la medesima attività risultasse caratterizzata
da discrezionalità di tipo amministrativo (e che essa risultasse,
di fatto, attività a contenuto vincolato).
Ne consegue che, una volta rilevato (sulla scorta di valutazioni
tecniche discrezionali) l’assenza del citato carattere di
coerenza, non residuava in capo all’amministrazione
intimata alcun margine di discrezionalità amministrativa
circa l’an, o il quomodo delle successive
determinazioni, essendo la stessa vincolata all’adozione
delle conseguenti determinazioni (in particolare: mancata
valutazione del titolo e, successivamente, mancato accoglimento
del reclamo).
Il che è puntualmente avvenuto.
E’ noto, d’altronde, che per consolidata giurisprudenza
“la motivazione, quale estrinsecazione delle ragioni
che hanno condotto l’Amministrazione ad operare una determinata
scelta, è vicenda, che trova applicazione in ogni caso in
cui l’Amministrazione deve decidere in base a discrezionalità
amministrativa, per dare conto di come ha deciso di ottimizzare
l’interesse pubblico sottostante a tale scelta, mentre,
allorquando l’Amministrazione esprime un giudizio di valore
e si versa, pertanto, nell’ambito della cosiddetta "discrezionalità
tecnica", non essendovi da spiegare il perché di una scelta
rispetto ad un’altra, ma soltanto di attribuire un giudizio,
frutto di valutazioni discendenti da scienze o tecniche,
non vi è alcun bisogno di motivazione” (Cons. di Stato,
Sez. IV, sent. 5 agosto 2005, n. 4165, ma in termini analoghi
cfr anche – ex plurimis - Cons. Stato, Sez. IV, sez.
4 maggio 2004, n. 2745);
Considerando che, in base a quanto esposto, il ricorso in
epigrafe deve essere respinto, ma che sussistono nondimeno
giusti motivi per disporre l’integrale compensazione delle
spese di lite fra le parti;
Sentiti i difensori in ordine alla definizione nel merito
del giudizio, ai sensi degli artt. 3 e 9 della Legge n.
205 del 2000;
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia – Seconda
Sezione di Lecce, definitivamente pronunciando sul ricorso
NRG 1501/2005, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità
Amministrativa.
Così deciso in Lecce, nella Camera di Consiglio del 3 novembre
2005
Dott. Antonio Cavallari - Presidente
Dott. Claudio Contessa - Estensore
Pubblicata mediante deposito in Segreteria
il 6.12.2005
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