| T.A.R. CAMPANIA - NAPOLI - SEZIONE II - Sentenza 4 gennaio 2006
n. 48
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Pubblico impiego – Invalidità civile – Concorsi
pubblici - Attribuzione della riserva – Stato di disoccupazione
al momento di presentazione della domanda – Rilevanza –
Non sussiste
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Gli artt. 16, co. 2, e 7, co. 2, L. n. 68/99,
in tema di riconoscimento della riserva nei concorsi pubblici
in favore dei disabili, devono essere interpretati nel senso
della irrilevanza dello stato di disoccupazione del concorrente
tanto al momento della presentazione della domanda di partecipazione
quanto a quello della successiva assunzione; infatti il
disposto di cui all’art. 7, co. 2, là dove si riferisce
ai disabili iscritti negli elenchi dei disoccupati, è dettato
esclusivamente in funzione della chiamata diretta, non contenendo
alcun riferimento alle procedure concorsuali; costituisce,
invece, norma speciale l’art. 16 della stessa legge, che
disciplina operativamente il concorso nelle pubbliche amministrazioni,
e che ai fini dell’applicazione del beneficio della riserva
rende irrilevante la sussistenza dello stato di disoccupazione
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REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA CAMPANIA –
NAPOLI
SEZIONE SECONDA
composto dai magistrati:
dott. Antonio Onorato Presidente
dott. Anna Pappalardo Consigliere rel.
dott. Umberto Maiello Referendario.
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
sul ricorso n. 12620/2004 , proposto da
CARUSO Eva, DE CORSO Antonina, PIRRO Adriana Maria Sofia,
BARBATELLI Alba, tutte rappresentate e difese dall’Avv.
Giovanni Romano e Paola Genito presso cui elett.te dom.
in Benevento viale Mellusi 53
contro
il MIURST, in persona del Ministro p. t.;l’Ufficio
Scolastico regionale per la Campania di Napoli, CSA Di
Benevento, in persona del legale rappresentante p.t.;
rapp.ti e difesi dalla avvocatura distrettuale di Stato
di Napoli presso cui ope legis dom. alla Via Diaz 11
e nei confronti di
PIZZELLA Maria non costituita;
per l’annullamento
a) della graduatoria provinciale permanente ex lege 124/99
aggiornata ai sensi del DD 21.4.2004, approvata e notificata
il 17.8.2004, in ordine alla mancata applicazione in favore
delle ricorrenti del beneficio di cui all’articolo 16 legge
n. 68/1999
b) di ogni altro atto preordinato, connesso e consequenziale
e nel ricorso per motivi aggiunti
del D.D.G. 31.3.2005;
Visto il ricorso, con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’amministrazione
intimata;
Visto l’atto di integrazione del contraddittorio;
Visti gli atti tutti di causa;
Uditi, alla camera di consiglio del 24.11.2005, il
relatore Consigliere Anna Pappalardo e, per le parti, i
procuratori, come da verbale d’udienza.
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue
FATTO
Con il ricorso in oggetto le nominate in epigrafe hanno
impugnato la graduatoria provinciale permanente di cui alla
legge 124/1999, lamentando il mancato riconoscimento, in
loro favore, della riserva per invalidità civile, determinata
dalla circostanza che non avevano presentato, ai fini dell’attribuzione
di tale riserva, l’attestazione d’iscrizione negli elenchi
istituiti presso l’Ufficio Provinciale del Lavoro.
Premettono che con il DD 21.4.2004 era stato disposto che
i docenti interessati al primo inserimento nella graduatoria
provinciale, o coloro che vi fossero già inseriti, ma interessati
all’aggiornamento dei titoli, dovevano presentare domanda
su appositi moduli predisposti, entro e non oltre il 20.5..2004
Espongono le ricorrenti di essere invalide civili, già iscritte
nella graduatoria permanente provinciale per la scuola elementare
di II fascia, e di avere visto preclusa la possibilità di
inserire all’atto della presentazione della domanda, il
proprio status di invalide civili ( con invalidità superiore
al 45%), stante la mancanza del requisito della disoccupazione;
invero erano titolari di incarico di supplenza, non ancora
terminato alla data di scadenza per la presentazione delle
domande, sicchè in sede di approvazione della graduatoria
risultavano inserite nell’elenco ordinario della II fascia
per la scuola elementare, senza attribuzione della riserva.
Lamentavano in proposito, violazione di legge (art. 16 l.
68/99) , violazione della circolare Ministeriale n. 248/2000,
ed eccesso di potere, per difetto d’istruttoria ed erroneità
dei presupposti; rilevando, in particolare, come la interpretazione
del CSA si poneva in contrasto con l’art. 16 della legge
68/99 (abrogativa delle disposizioni della legge 482/68),
che prevede l’attribuzione del beneficio delle riserve ai
disabili, idonei nei pubblici concorsi, anche se gli stessi
non versano in stato di disoccupazione. Secondo il CSA invece
l’articolo 16 citato si limiterebbe ad escludere la rilevanza
dello stato di disoccupazione solo al momento dell’assunzione,
ma non nella fase immediatamente precedente relativa alla
presentazione delle domande.
Con motivi aggiunti successivamente notificati le ricorrenti
impugnavano il D.D.G. 31.5.2005 di indizione di nuova procedura
selettiva, sempre nella parte in cui non consentiva il riconoscimento
della riserva di invalide civili, stante la mancanza dello
stato di disoccupazione al momento della scadenza del termine
per la presentazione delle domande.
L’ Amministrazione intimata si costituiva in giudizio contestando
la fondatezza della domanda nel merito.
Alla camera di consiglio del 16 giugno 2005 la Sezione ordinava
l’integrazione del contraddittorio (inizialmente instaurato
solo nei confronti di una controinteressata): poiché, infatti,
le ricorrenti agivano per il riconoscimento di una migliore
posizione nella graduatoria provinciale permanente de
quo, in virtù del riconoscimento, , della riserva invocata,
occorreva che si provvedesse alla notifica del ricorso a
tutte le insegnanti, che le precedevano in detta graduatoria,
non potendo evidentemente determinarsi, in anticipo, la
posizione, nella quale esse si sarebbero andata a collocare,
nell’ipotesi dell’accoglimento dell’impugnazione; dato l’alto
numero delle notifiche da compiersi, autorizzava ad avvalersi,
se del caso, del sistema dei pubblici proclami;
In data 12 agosto 2005, le ricorrenti depositavano prova
della notifica del ricorso ai controinteressati, col sistema
dei pubblici proclami.
Alla pubblica udienza del 24.11.2005 il ricorso è stato
trattenuto in decisione.
DIRITTO
Il ricorso è fondato.
Va premesso che l’Amministrazione scolastica nega alle ricorrenti
il beneficio di cui alla riserva cd. “N “ quale invalide
civili, sul presupposto della mancata sussistenza dello
stato di disoccupazione, al momento della domanda di partecipazione
al concorso.
Tuttavia un tale assunto non tiene conto che - con l’entrata
in vigore della legge n. 68 del 13.3.1999 (che ha esplicitamente
ed integralmente abrogato le disposizioni di cui alla legge
2.4.1968, n. 482) - ai fini delle assunzioni di disabili
nelle pubbliche Amministrazioni attraverso procedure concorsuali,
il predetto stato non è più richiesto, né al momento dell’assunzione
e neppure in quello anteriore della presentazione della
domanda.
Al riguardo la legge n. 68/99 , all'art. 16 comma 2, prevede
che "i disabili che hanno conseguito l'idoneità nei concorsi
pubblici possono essere assunti... anche se non versino
in stato di disoccupazione...", innovando così, rispetto
alle disposizioni contenute nella precedente legge n. 482/68,
che attribuiva il beneficio sotto espressa condizione dello
stato di disoccupazione.
La nuova disposizione , dopo alcune oscillazioni iniziali,
è stata interpretata dalla giurisprudenza del Consiglio
di Stato ( v. sentenza sez. VI n. 1271/2003 ), nonché dalle
sezioni consultive ( parere Sezione Seconda 19 gennaio 2005
n. 3615) nel senso che , seppure non sussiste più l'esigenza
dello stato di disoccupazione al momento del conferimento
della nomina (assunzione), in mancanza di esplicita previsione,
permarrebbe la necessità di documentare lo stato di disoccupazione
anche per il personale scolastico al momento della presentazione
della domanda per partecipare sia ai concorsi ordinari,
sia alle graduatorie permanenti. In questo caso, ai fini
della configurabilità dello stato di disoccupazione, da
alcuni si afferma che la supplenza annuale o quella superiore
ai quattro mesi fanno escludere lo stato di disoccupazione,
mentre la sezione consultiva nel parere da ultimo citato
ha concluso che non possono essere individuate soluzioni
aprioristiche, occorrendo verificare caso per caso se la
supplenza sia assistita o meno da carattere di stabilità.
Ritiene il Collegio che le tesi esposte, sia pure autorevolmente
sostenute, non possano essere condivise, in quanto la interpretazione
su cui si basano è ancorata ad una lettura riduttiva della
norma, che non trova aggancio né nel dato testuale, né in
quello logico-sistematico della disposizione a tutela del
diritto al lavoro dei disabili.
Riepilogando, gli argomenti su cui si fonda la soluzione
interpretativa del giudice di appello sono i seguenti:
quello tratto dal tenore letterale dell’articolo
7 comma 2 della legge 68/1999
quello tratto dalla sentenza della Corte Costituzionale
sull’articolo 12 legge 482/68 ( Corte Costituzionale n,.
88/1998)
quello tratto dal regolamento di attuazione
della legge n. 68/99 ( DPR 333/2000)
quelli in ultimo basati su pretese finalità
della legge
E’ superfluo soffermarsi diffusamente sulla portata innovativa
della legge n. 68 ,che in tema di diritto al lavoro dei
disabili, ha apportanto radicali mutamenti al previgente
sistema della legge n. 482/1968. Tra le novità più importanti
si registra la riduzione delle categorie protette, le quali
vengono circoscritte alle sole persone inabili, come individuate
dall'art. 1, e la riduzione delle aliquote di riserva, come
indicate all’art. 3 del testo vigente. Per assicurare a
tali categorie il diritto al lavoro, viene introdotto un
nuovo sistema di "collocamento mirato", come definito dall'art.
2: un collocamento, cioè, che vale a favorire adeguatamente
le attitudini delle persone affette da condizioni di disabilità
, valutandole nelle loro capacità lavorative e consentendo
di inserirle nel posto più adatto.
Il sostegno ai disabili viene assicurato nelle forme e nelle
quantità previste dall' art. 3 ("Assunzioni obbligatorie"
e "Quote di riserva"), a norma del quale i datori di lavoro,
pubblici e privati, sono tenuti ad avere alle loro dipendenze
lavoratori appartenenti alle categorie dei disabili di cui
all’articolo 1 nelle seguenti misure:
a) sette per cento dei lavoratori occupati, se i datori
occupano più di 50 dipendenti;
b) due lavoratori, se occupano da 36 a 50 dipendenti;
c) un lavoratore, se occupano da 15 a 35 dipendenti; con
la precisazione che per i datori di lavoro privati che occupano
da 15 a 35 dipendenti l'obbligo di cui al comma l si applica
solo in caso di nuove assunzioni.
La disciplina individua quindi la cd. quota di obbligo,
in relazione all’organico complessivo, e per la parte che
interessa va rilevato che trattandosi di pubbliche amministrazioni
con un numero elevato di dipendenti, la riserva si determina
nella misura del 7% dell’organico dei lavoratori occupati).
L'art. 4 detta, poi, specifici criteri per la base di computo
della quota di riserva, calcolata sulla base dei lavoratori
occupati a tempo indeterminato e con esclusione di quelli
disabili assunti per tale loro stato.
Il capo III della legge ( Avviamento al lavoro) si apre
con l’articolo 7 intitolato “Modalità delle assunzioni obbligatorie”
, nell’ambito del quale si distingue un primo comma che
disciplina la chiamata diretta per i datori di lavoro privati,
ed un secondo comma che detta disposizioni per i datori
di lavoro pubblici, richiamando in linea generale anche
per questi ultimi il meccanismo della chiamata diretta (
numerica o nominativa). L’ultimo capoverso del comma 2 introduce
infine le controverse disposizioni in tema di applicazione
della riserva nei pubblici concorsi.
Ai fini della adeguata interpretazione di tali disposizioni
osserva in proposito il Collegio che anche nel lavoro pubblico
è prevista una doppia forma di tutela per i disabili:
-- la prima, che si realizza con la chiamata diretta prevalentemente
nominativa, ad eccezione di alcune categorie : secondo l’articolo
7 comma 2 della legge l’ adempimento dell’obbligo di copertura
della quota d’obbligo si attua con le modalità di cui all’articolo
36 comma 2 D. Lgs. 29/1993 ( ora art. 35 comma 2 D. 165/2001)
, per chiamata numerica degli iscritti nelle liste di collocamento:
tale disposizione è infatti relativa alla chiamata numerica
dei lavoratori da occupare, ( salvo quanto previsto dall’art.
11 della legge sulla possibilità di stipulare convenzioni
);
Come ritenuto anche dal giudice di appello ( Sez. II consultiva
del Consiglio di Stato, nell'adunanza del 13/12/2000, )
: "La legge n. 68, pur profondamente innovativa rispetto
al passato, ha dunque confermato il principio del doppio
meccanismo di tutela dei disabili aspiranti al lavoro: quello
dell'assunzione obbligatoria diretta e quello della riserva
dei posti nei procedimenti concorsuali per la copertura
di posti disponibili nelle piante organiche delle Pubbliche
Amministrazioni; procedimenti nei quali vanno ricompresi
quelli relativi al personale della scuola mediante le graduatorie
permanenti, redatte, secondo quanto visto, secondo criteri
di concorsualità, cioè di attribuzione di un punteggio e
conseguente collocazione in un ordine di graduatoria, che
è un ordine di merito.”
--la seconda, che si attua con il meccanismo della riserva
di posti nel concorso pubblico.
A fronte delle disposizioni della prima parte ,che hanno
riguardo al sistema generale della chiamata diretta, numerica
o nominativa che, sia, il legislatore è stato mosso dal
chiaro intento di dettare una disciplina a sé per le assunzioni
concorsuali; e tale disciplina si ritrova nel combinato
disposto dell’art. 16 comma 2 e dell’articolo 7 comma 2
ultimo cpv. della nuova legge, che realizzano una significativa
innovazione rispetto al sistema vigente nella legge 482/1968
ed in particolare al sistema dell’art. 12 per i pubblici
concorsi, ove il beneficio era attribuito ai soli disoccupati.
Il secondo periodo del comma 2 della legge, per le assunzioni
di cui all'articolo 36, comma 1, lettera a), del predetto
decreto legislativo n. 29 (cioè le assunzioni mediante procedure
concorsuali) dispone che i disabili iscritti nell'elenco
di cui all'articolo 8, comma 2, della legge hanno diritto
alla riserva dei posti, nei limiti della complessiva quota
d'obbligo e fino al cinquanta per cento dei posti messi
a concorso.
Il riferimento agli elenchi dell’articolo 8 è il perno della
lettura riduttiva dell’art. 16 comma 2 fornita dal giudice
di appello, nel senso che tra le due norme, la prima recante
la perdurante necessità del requisito della disoccupazione,
e la seconda consentendo deroga a tale requisito, il contrasto
andrebbe risolto con una interpretazione per così dire additiva,
nel senso che l’art. 16 ammette che il concorrente possa
far valere il diritto a riserva solo qualora, ancorchè non
disoccupato al momento della assunzione, lo sia stato al
momento della domanda, ovvero della scadenza del termine
per la presentazione della domanda.
Per spiegare il meccanismo operativo della riserva non possono
tuttavia isolarsi le singole disposizioni, interpretandole
in relazione al solo tenore letterale:ritiene in contrario
il Collegio che l’ultimo capoverso dell’art. 7 comma 2 non
può costituire punto di appoggio ai fini di una lettura
riduttiva dell’art. 16 , non soddisfacendo la lettura additiva
che della disposizione ha fornito il giudice di appello.
Tanto va escluso in primo luogo per ragioni sistematiche,
atteso che la norma è inserita nel capo III intitolato Avviamento
al lavoro, e quindi specificamente riferita alle procedure
di chiamata diretta, laddove nel concorso non c’è un ufficio
pubblico che avvia al lavoro, ma il disabile partecipa direttamente
alla procedura, ed inizialmente sullo stesso piano del soggetto
abile, per cui il beneficio della riserva opera ex post,
e non può porsi un problema di rilevanza dello stato di
disoccupazione, che si giustifica per la diversa ipotesi
della chiamata diretta. Diversamente argomentando, la riserva
nei pubblici concorsi, non avrebbe alcun senso, posto che
il suo ambito operativo sarebbe residuale, applicandosi
in un momento in cui il disabile ha già superato le prove,
divenendo idoneo, e potendo escludersi qualora al momento
della domanda lo stesso versasse in stato di occupazione
( ancorchè precario).
Nessun dubbio che l’art. 8 , cui fa riferimento l’art. 7
comma 2 ult. cpv., disciplini gli elenchi dei disabili disoccupati
; ma la disposizione dell’art. 8 è dettata esclusivamente
in funzione della chiamata diretta, non contenendo alcun
riferimento alle procedure concorsuali. Sicchè l’articolo
7 co 2, ancorchè richiami la iscrizione in detti elenchi,
non può essere inteso in senso meramente letterale, perché
la interpretazione apparentemente letterale è in realtà
ingiustificatamente restrittiva del dettato normativo.
Invero il comma 2 dell’ articolo 16 è esplicito nel disporre,
che i disabili che abbiano conseguito le idoneità nei concorsi
pubblici possono essere "assunti" - ai fini dell'adempimento
dell'obbligo per i datori di lavoro pubblici e privati di
avere alle loro dipendenze lavoratori appartenenti alle
categorie di cui all'articolo l nella misure di cui all'articolo
3 - "anche se non versino in stato di disoccupazione e oltre
il limite dei posti ad essi riservati nel concorso".
Se quindi occorre interpretare le due norme in maniera tra
loro coordinata, deve preferirsi una lettura che sancisce
la prevalenza della seconda sulla prima, per ragioni logico-
sistematiche che hanno una valenza superiore all’inciso
letterale sopra indicato, come si desume peraltro dall’iter
formativo della legge.
Infatti l’ articolo 7 comma 2 ultimo periodo, contiene l’enunciazione
del principio generale delle modalità di attuazione della
tutela del disabile nelle procedure concorsuali, con una
disposizione che riecheggia l’articolo 5 comma 1 del DPR
487/1994 ( regolamento per i concorsi della pubbliche amministrazioni):
la norma afferma il principio che, per le categorie per
la cui assunzione è disposto il possesso di titolo di studio
superiore a quello di scuola dell’obbligo, nella procedura
concorsuale ( in cui ex ante occorre rispettare la par condicio
tra i concorrenti) la tutela del disabile può attuarsi solo
a posteriori con il meccanismo delle riserve di posti (
nei limiti del 50% dei posti messi a concorso e comunque
non oltre la quota di obbligo).
Costituisce invece norma speciale la successiva disposizione
che operativamente disciplina il concorso nelle pubbliche
amministrazioni ( l’articolo 16 ), la cui rubrica è intitolata
appunto in tal senso, e che ai fini della applicazione del
beneficio della riserva rende irrilevante la sussistenza
dello stato di disoccupazione al momento della domanda.
Da ciò deriva la differente portata dell’articolo 7 comma
2 e dell’articolo 16 comma 2 della legge, perché l’articolo
7 delinea il meccanismo astratto con cui la riserva si applica
alle procedure concorsuali, e l’art. 16 delinea con carattere
di specialità il concreto modo operativo della riserva .
L'art. 16 della legge n. 68, dettaglia infatti il beneficio,
rendendone destinatari i disabili che abbiano conseguito
le idoneità nei concorsi pubblici : questi possono essere
assunti, ai fini dell'adempimento dell'obbligo di cui all'art.
3, anche se non versino in stato di disoccupazione e oltre
il limite dei posti ad essi riservati nel concorso.
L’articolo 16 si occupa delle quote di obbligo, oltre
che della quota di riserva, consentendo di assumere gli
idonei oltre il limite dei posti riservati nel concorso,
e fino al completamento della quota d’obbligo ( tale è il
senso del riferimento all’articolo 3 ).Ma la norma va oltre,
e sancisce che dallo status di disoccupato si può prescindere
comunque in caso di concorsi, perché soccorre una ratio
diversa di tutela del disabile che già si è rivelato idoneo
nella procedura concorsuale.
Il riferimento alla iscrizione negli elenchi dei disabili
disoccupati contenuto nell’art. 7 comma 2 ult cpv, si spiega
in quanto frutto di un difetto di coordinamento dei redattori
della legge, considerato che la deroga al requisito della
disoccupazione è stata espressamente introdotta in sede
di ultima stesura della disposizione legislativa, relativamente
all’articolo 16 ( non essendo contemplata nelle precedenti
versioni), e doveva conseguentemente essere trascritta anche
nell’articolo 7 comma 2 citato.
L’ originaria formulazione della norma desumibile dall’iter
legislativo, apporta conferma alla tesi sostenuta; il d.d.l.
Galdi, Smuraglia ed altri n. 104 atti Senato XIII legislatura
disponeva al riguardo :” i disabili che abbiano conseguito
l’idoneità nei concorsi pubblici possono essere assunti
anche oltre il limite dei posti ad essi riservati nel concorso,
purché siano disponibili i posti ad essi riservati ai sensi
dell’articolo 2 “ ( oggi articolo 3.)
Egualmente prevedeva il testo contenuto nella proposta Camera
d.d. Battaglia- e altri, n. 3585 Atti Camera XIII legislatura;
nonché l’articolo 21 comma 3 del d.d.l. Porcu n. 1431 Atti
Camera XIII legislatura in base al quale:
3. I disabili che abbiano conseguito la idoneità nei
concorsi pubblici possono essere assunti anche oltre il
limite dei posti ad essi riservati nel concorso, purché
siano disponibili posti ad essi riservati ai sensi dell'articolo
11.( l’art. 11 si occupava della definizione
delle quote di riserva)
4. Nei concorsi al pubblico impiego per
le qualifiche superiori a quelle per le quali è richiesto
il solo titolo di studio della scuola dell'obbligo gli
appartenenti alle categorie indicate nell'articolo 3, che
abbiano conseguito l'idoneità, sono inclusi nell'ordine
di graduatoria dei vincitori fino a che non sia stata raggiunta
l'aliquota del 12 per cento dei posti di organico; a
parità di punteggio, valgono le precedenze stabilite dall'articolo
5 del testo unico approvato con decreto del Presidente della
Repubblica 10 gennaio 1957, n 3. La riserva di cui al presente
comma opera fino al raggiungimento del 50 per cento dei
posti messi a concorso.”
Ancora in tal senso l’articolo 9 commi 3 e 4 della proposta
Bolognesi e altri n. 80 Atti Camera XIII legislatura disponeva:.
Le persone disabili che abbiano conseguito l'idoneità
nei pubblici concorsi di cui al comma 1 possono essere
assunte anche oltre il limite dei posti ad esse riservati
nel concorso, nei limiti della quota fissata all'articolo
3.
4. Nei concorsi per le carriere direttive e di concetto
i soggetti di cui all'articolo 2 che abbiano conseguito
l'idoneità sono inclusi nella graduatoria dei vincitori
fino a coprire il 7 per cento dei posti in organico; a parità
di punteggio resta valido quanto stabilito dall'articolo
5 del citato testo unico approvato con decreto del Presidente
della Repubblica n. 3 del 1957.
Ne deriva che l’introduzione dell’inciso “anche se non
versino in stato di disoccupazione” costituisce estrinsecazione
della chiara voluntas legis di conferire irrilevanza al
requisito della iscrizione negli elenchi, così recidendo
il legame dettato inizialmente dall’art. 7 comma 2 ultimo
cpv. con disposizione che non risulta eliminata a causa
di una svista del legislatore.
Soccorre tale interpretazione anche il raffronto comparativo
con la vecchia disciplina di riserve nei concorsi contenuta
nell’art. 12 legge 482/68 e oggetto di scrutinio di costituzionalità
con la sentenza n. 88/1998 della Corte Costituzionale.
Si osserva che l'art. 12, comma 4, della stessa legge del
1968, anche secondo il diritto vivente, non consentiva di
derogare, nella riserva dei posti nei concorsi per le ex
carriere direttive e di concetto, al limite massimo del
50% dei posti messi a concorso: di qui il senso dell’art.
16 comma 2 che tale deroga consente per l’inserimento degli
idonei, fino al completamento della quota di obbligo. Alla
deroga del limite massimo il legislatore ha poi voluto aggiungere
l’ulteriore deroga al requisito dello stato di disoccupazione,
intendendo recepire i pareri formulati dalla commissione
Affari costituzionali ed affari sociali della Camera, nel
senso di estendere quanto più possibili in linea quantitava
i beneficiari della riserva indicata. Essendo pertanto consentito
andare oltre il limite della quota di riserva, tanto da
giungere a colmare le scopertura della cd. quota di obbligo,
veniva a cadere la ratio della limitazione del beneficio
a coloro che versassero in stato di disoccupazione al momento
della domanda.
L’ampliamento della tutela fornita al disabile coincide
con la ratio ispiratrice della intera legge che è quella
di favorire il collocamento mirato, ossia realizzato non
con il conferimento di una qualsiasi occupazione,ma di una
occupazione conforme alle sue aspirazioni e capacità; di
qui il corollario che nel concorso pubblico la ratio del
collocamento mirato, può realizzarsi solo mediante la operatività
del meccanismo della riserva anche a favore del disabile
occupato, atteso che il beneficio non è attribuito attraverso
l’intervento dell’organismo del lavoro, con l’iscrizione
negli elenchi e l’avviamento al lavoro, ma per effetto della
iniziativa dello stesso lavoratore nel momento in cui decide
di sottoporsi alla procedura concorsuale ( ex ante in condizioni
di parità con i soggetti non svantaggiati) e di aspirare
ad una determinata qualifica.
La necessità di esplicitare un diverso sistema si spiega
perché mentre prima per gli invalidi la assunzione concorsuale
era l’eccezione ( ai sensi dell’art. 12 legge 482/68, e
successivamente dell’articolo 42 D. Lgs 29/1993 e D. Lgs
80/1998 ) attualmente costituisce la regola, ai sensi dell’art.
35 D. Lgs 165/2001; pertanto la legge 68/1999 dispone che
qualora si proceda per concorso, il beneficio si attua dopo
la classificazione del disabile come idoneo, con la applicazione
delle quote di riserva, e succedaneamente della quota di
obbligo.
Dall’altro lato l’ampliamento della platea dei disabili
beneficiari del requisito trova una compensazione nella
sensibile riduzione della quota di obbligo, che è passata
per i disabili dal 15 % di cui alla legge 482/1968 al 7%
della attuale normativa.
Sì che, quando il meccanismo del concorso da eccezione diviene
la regola, e si diminuisce la quota di riserva, trova la
sua ragione giustificatrice la eliminazione del riferimento
al requisito della disoccupazione.
Tanto riceve conferma anche dal raffronto tra il DPR 487/94
articolo 16 comma 2 e l’ art. 16 comma 2 legge 68/99, attraverso
il quale si evidenzia che quest’ultimo rappresenta una abrogazione
implicita del primo .
L’art. 16 co. 2 DPR 487/94: -Regolamento recante norme sull'accesso
agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni e le modalità
di svolgimento dei concorsi, dei concorsi unici e delle
altre forme di assunzione nei pubblici impieghi prevedeva:
“ I candidati appartenenti a categorie previste dalla
Legge 2 aprile 1968, n. 482, che abbiano conseguito l'idoneità,
verranno inclusi nella graduatoria tra i vincitori, purchè,
ai sensi dell'art. 19 della predetta Legge n. 482, risultino
iscritti negli appositi elenchi istituiti presso gli uffici
provinciali del lavoro e della massima occupazione e risultino
disoccupati sia al momento della scadenza del termine per
la presentazione delle domande di ammissione al concorso
sia all'atto dell'immissione in servizio.”
Orbene, è evidente che , scomparso ogni riferimento alla
legge 482/68 ed agli elenchi di cui all’articolo 19 della
legge stessa, la disposizione andava riformulata con riferimento
alla nuova disciplina delle riserve , delle categorie di
riservatari e dei concorsi:
Il comma 2 dell’ articolo 16 legge 68/1999 dispone: “
i disabili che abbiano conseguito le idoneità nei concorsi
pubblici possono essere assunti, ai fini dell'adempimento
dell'obbligo di cui all'articolo 3 ,anche se non versino
in stato di disoccupazione e oltre il limite dei posti ad
essi riservati nel concorso".
Il parallelo tra le due norme evidenzia che si tratta della
identica fattispecie: ci si riferisce in entrambi i casi
alle categorie protette ( individuate dalla nuova legge
solo nei disabili), ed ai soggetti idonei nei concorsi pubblici,
consentendo di includerli in graduatoria tra i vincitori
( il testo odierno parla di possibilità di assunzione ai
fini dell’adempimento dell’obbligo ex art. 3 e quindi ai
fini del completamento della quota di obbligo) . Però, mentre
nella precedente formulazione la norma richiedeva espressamente
la condizione del cd. doppio stato di disoccupazione ( al
momento della scadenza del termine per la presentazione
delle domanda ed al momento della immissione in servizio),
la nuova formulazione ha eliminato tale requisito, con espressa
previsione che consente di prescindere del tutto dallo stato
di disoccupazione, e dalla cd. quota di riserva concorsuale.
In definitiva, l’espressione usata dal legislatore non consente
l’interpretazione riduttiva proposta dai Giudici d’appello,
giacché si tratterebbe di aggiungere, alla disposizione
di legge in oggetto, l’inciso “al momento dell’assunzione”,
in modo tale che la norma risulti la seguente: “I disabili
che abbiano conseguito le idoneità nei concorsi pubblici
possono essere assunti, ai fini dell’adempimento dell’obbligo
di cui all’articolo 3, anche se non versino in stato
di disoccupazione al momento dell’assunzione”.
Dubita, tuttavia, il Collegio della correttezza di un’operazione
ermeneutica di tal genere, atteso che l’interpretazione
sistematica non può spingersi al punto di prescrivere, ai
fini dell’applicazione del beneficio della riserva ai disabili,
requisiti ulteriori e più restrittivi di quelli che possono
fondatamente desumersi dalla lettera della legge.
Non si comprenderebbe, inoltre, la necessità di una così
esplicita presa di posizione, da parte del legislatore nell’art.
16, contro la necessità dell’iscrizione negli elenchi dei
disoccupati, se poi l’unica funzione della norma fosse quella
di disciplinare il caso di coloro che, già disoccupati al
momento della presentazione della domanda di partecipazione
al concorso, abbiano cessato di esserlo nelle more.
--l’argomento tratto dalla sentenza della Corte Costituzionale
sull’articolo 12 legge 482/68:
ritiene il Consiglio di Stato che ulteriore argomento
a favore della tesi riduttiva sia evincibile dalla pronuncia
della Corte costituzionale ( sentenza l aprile 1998, n.
88), nella quale è stata dichiarata la infondatezza della
questione di legittimità costituzionale dell'art. 12, ultimo
comma, L. 482/68, sollevata, in riferimento agli artt. 3,
primo comma, 51, primo comma, e 97, terzo comma, della Costituzione.
Osserva in contrario il Collegio che la questione era stata
posta alla Corte non con riguardo al profilo della inderogabilità
del requisito della disoccupazione, ma in una opposta prospettiva
, dubitando della legittimità della previsione di riserve
in favore di alcune categorie di soggetti nei concorsi pubblici
in cui era all’epoca prevista. Il giudice a quo dubitava
della legittimità ,una volta scelta la via concorsuale,
della introduzione di deroghe all’interno della medesima,
perché così facendo si sarebbe realizzata una sorta di commistione
tra due procedure ritenute incompatibili ( assunzione diretta
ed assunzione per concorso).
In realtà la Corte ha proprio escluso tale incompatibilità,
osservando che il legislatore, per le qualifiche più elevate,
aveva riservato una determinata percentuale dei posti in
organico agli appartenenti alle categorie protette, i quali
peraltro possono accedervi solo dopo aver superate le prove
concorsuali in posizione di parità rispetto agli altri concorrenti.
Pertanto, una volta dichiarati idonei, questi venivano preferiti
nell’ordine di assunzione se la quota di obbligo non fosse
stata completa.
La Corte ha quindi affermato la piena legittimità della
scelta del legislatore che introduca nel meccanismo concorsuale
prescelto, a favore di alcune categorie svantaggiate, deroghe
suscettibili di realizzare quella particolare tutela che
detta normativa intende perseguire.
Pertanto l’argomento estrapolabile dalla pronuncia della
Corte citata gioca a favore della tesi sostenuta dal Collegio,
e non di quella fatta propria dal giudice di appello.
--l’argomento tratto dal regolamento di attuazione della
legge ( DPR 333/2000)
L’ altro argomento rilevato dal Consiglio di Stato che si
opporrebbe alla interpretazione nel senso indicato dell’
art. 16 è fondato sulla disposizione dell’articolo 1 del
regolamento di attuazione della legge 68/1999.
Va premesso che tra le nuove categorie dei riservatari,
la legge non ripropone, tra quelle tutelate in via generale
ed indifferenziata, la categoria degli orfani e vedove dei
caduti in guerra o per servizio, ma prevede una speciale
disciplina all'art. 18, con le disposizioni transitorie
e finali.
Secondo il comma 2 di tale articolo, in attesa di una disciplina
organica del diritto al lavoro degli orfani e dei coniugi
superstiti di coloro che siano deceduti per causa di lavoro,
di guerra o di servizio, ovvero in conseguenza dell'aggravarsi
dell'invalidità riportata per tali cause, nonché dei coniugi
e dei figli di soggetti riconosciuti grandi invalidi per
causa di guerra, di servizio e di lavoro e dei profughi
italiani rimpatriati, il cui status è riconosciuto ai sensi
della legge 26 dicembre 1981, n. 763, è attribuita in favore
di tali soggetti una quota di riserva, sul numero di dipendenti
dei datori di lavoro pubblici e privati che occupano più
di cinquanta dipendenti, pari a un punto percentuale e determinata
secondo la disciplina di cui all'articolo 3, commi 3, 4
e 6, e all'articolo 4, commi 1, 2 e 3, della medesima legge
n. 68. La predetta quota è pari ad un'unità per i datori
di lavoro, pubblici e privati, che occupano da cinquantuno
a cento cinquanta dipendenti. Le assunzioni sono effettuate
con le modalità di cui all'articolo 7, comma 1.
La norma, si riferisce specificamente ad orfani e vedove
(ed equiparati) e non contempla affatto, a fini derogatori,
lo stato di disoccupazione, Lo stesso art. 18 affida, poi,
ad un apposito regolamento le relative norme di attuazione.
Quest'ultimo provvedimento è stato emanato con D.P.R. 10
ottobre 2000, n. 333, recante appunto il regolamento di
esecuzione della L. 12 marzo 1999, n. 68. L'art. 1, comma
2, delr regolamento stabilisce che possono essere iscritti
negli elenchi del collocamento obbligatorio di cui al comma
1 i soggetti di cui all'articolo 18, comma 2, della legge
n. 68 del 1999, nonché quelli di cui alla legge 23 novembre
1998, n. 407 (vittime del terrorismo e criminalità organizzata),
come modificata dalla legge 17 agosto 1999, n. 288, questi
ultimi (e solo essi) "anche se non in possesso dello stato
di disoccupazione".
Secondo il Consiglio di Stato anche la noma di rango
secondario confermerebbe, dunque, quanto già desumibile
dall' art. 18, il quale, non richiamando le disposizioni
dell' art. 16, riferito soltanto alle categorie dei disabili,
continua a pretendere per gli orfani, le vedove ed equiparati,
lo stato di disoccupazione.La norma regolamentare consentirebbe
dunque di prescindere dallo stato di disoccupazione solo
per la categoria particolare delle vittime del terrorismo
e della criminalità , per la particolare valenza di gratitudine
sociale e di conseguente solidarietà di cui tale categoria
deve beneficiare.
Osserva in contrario il Collegio che il richiamo alle citate
categorie protette appare improprio, atteso che l’articolo
18 comma 2 per tali categorie non parla di concorso, ma
dispone: Le assunzioni sono effettuate con le modalità
di cui all'articolo 7, comma 1.
L’articolo 7 comma 1 si riferisce però alla chiamata
diretta ( numerica o nominativa entro certi limiti),e non
alle procedure concorsuali; peraltro l’ambito operativo
delle procedure concorsuali, per riportare anche tali assunzioni
in linea con i principi costituzionali, è stato lievemente
ampliato dall’articolo 7 dello stesso regolamento (DPR 333/2000),
mantenendo comunque una base di assunzione per chiamata
diretta; sì che in definitiva la disposizione regolamentare
citata ribadisce che per alcune categorie non è necessario
lo stato di disoccupazione, in quanto si riferisce non ad
assunzione mediante meccanismo concorsuale, ma mediante
il diverso sistema che richiede la iscrizione nelle liste
dei disoccupati. La deroga per alcune categorie cui lo Stato
riserva particolare gratitudine ha senso proprio perché
non si tratta di procedure concorsuali, ma di chiamata diretta.
--gli argomenti basati su pretese finalità della legge.
Osserva la giurisprudenza contraria alla interpretazione
condivisa dal Collegio che ammettere il beneficio della
riserva dei posti in favore dei disabili a prescindere,
totalmente e radicalmente e quindi anche con riferimento
al momento iniziale di partecipazione, alla procedura concorsuale,
dal loro stato di disoccupazione, sarebbe come snaturare
lo spirito della legge n. 68 del 1999, il cui fine è quello
di collocare i disabili nel mondo del lavoro.
Deve replicarsi a tale argomentazione che la finalità del
primo inserimento nel mondo del lavoro vale per le procedure
non concorsuali, mentre per il sistema del concorso la legge
ha espressamente introdotto un diverso meccanismo, in cui
la tutela è posticipata, proprio in quanto il disabile,
concorrendo alla pari di altri soggetti, ha superato un
ostacolo nel mondo del lavoro, senza attendere il beneficio
cd. assistenziale della chiamata diretta.
D’altra parte non appare plausibile il corollario della
tesi esposta, che intende l’art. 16 comma 2 sia riferito
solo al momento dell'assunzione e non a quello di partecipazione
al concorso e di presentazione della relativa domanda, perché
tale distinzione non ha alcuna logica né letterale ragion
d’essere.
Non ha aggancio letterale come si è dimostrato sopra, né
nell’art. 7 comma 2 ( che costituisce un difetto di coordinamento
dei redattori della legge) , né nelle disposizioni del regolamento,
che derogano al requisito della disoccupazione proprio in
quanto hanno riferimento a categorie assunte con chiamata
diretta, né ha un ragionevole aggancio logico, anzi sotto
tale profilo si presenterebbe lesiva del criterio di eguaglianza
e ragionevolezza.
Invero,seguendo tale interpretazione, si realizzerebbe una
discriminazione non giustificata tra disabili, in quanto
fondata su un elemento del tutto occasionale, per cui chi
era disoccupato al momento della domanda, ma non lo risulti
più al momento della assunzione, gode della tutela di legge;
mentre chi non era disoccupato al momento della domanda,
ma lo sia diventato in un momento successivo ( fattispecie
plausibile dato il protrarsi delle procedure concorsuali)
, non potrebbe beneficiare della riserva.
Tra l’altro, sono proprio i principi costituzionali richiamati
nella decisione del C. di S. n. 1271/03, e in particolare
l’art. 38 che al comma 3 sancisce il diritto degli inabili
e dei minorati all’educazione e all’avviamento al lavoro,
ad imporre invece, la diversa ricostruzione qui proposta
(si legga pure l’enunciazione contenuta nel 1° comma dell’art.
1 della legge 68/99: “La presente legge ha come finalità
la promozione dell’inserimento e della integrazione lavorativa
delle persone disabili nel mondo del lavoro attraverso servizi
di sostegno e di collocamento mirato”); non è possibile,
infatti, a parere del Collegio, subordinare l’effettività
di tale diritto ad una circostanza esterna, quale l’iscrizione
o meno dell’invalido negli elenchi dei disoccupati, al momento
della presentazione della domanda di partecipazione ad un
pubblico concorso, in contrasto, oltre tutto, con la lettera
della legge, che tale requisito ha espressamente abolito.
D’altra parte gli stessi argomenti tratti dal giudice di
appello ( CdS Sez. VI, 10 marzo 2003, n. 1271) a favore
della tesi della rilevanza del requisito della disoccupazione
al momento della domanda appaiono militare piuttosto a favore
della tesi contraria.
Riconosce il Consiglio di Stato che l'art. 1 della legge
n. 68 del 1999 indica come la finalità della legge non è
solo quella di garantire l'inserimento ma anche la piena
integrazione del disabile nel mondo del lavoro.
Di qui il senso della riforma, la quale, intitolata
"norme sul diritto al lavoro dei disabili", quasi a sottolineare
finalità di protezione più ampie e comprensive rispetto
a quelle incentrate sulla garanzia dell'assunzione obbligatoria,
mira a garantire non un inserimento quale che sia al disabile,
ma un inserimento che possa essere conforme alle sue aspirazioni
e capacità lavorative. Ne consegue la possibilità che il
beneficio sia accordato anche al disabile che già occupato,
intende progredire in carriera, ovvero trovare una occupazione
più confacente alle proprie attitudini e capacità lavorative.
Invero nel lavoro pubblico il disabile che abbia già raggiunto
un'occupazione per progredire nella carriera o aspirare
ad un'attività lavorativa più confacente alle sue capacità
deve sottoporsi ad una comparazione oggettiva e non privilegiata
con altri soggetti, ad una procedura in sintesi di carattere
concorsuale.
Ciò deriva dalla circostanza che a partire dalla legge
di riforma del pubblico impiego, anche per le cd. progressioni
verticali è applicabile il principio del concorso pubblico
con garanzia dell’accesso dall’esterno, sì che il disabile
che abbia una prima volta giovato dei benefici connessi
al proprio status svantaggiato, non realizza dal primo inserimento
la possibilità di progressioni automatiche, ma deve sottoporsi
a procedure concorsuali per la progressione verticale. Sarebbe
pertanto irragionevole e lesivo dei citati principi costituzionali
disporre che il beneficio sia spendibile una sola volta
nell’arco della carriera lavorativa ,mentre al contrario
non appare irragionevole la considerazione della mera disabilità
, sganciata dallo stato di disoccupazione, anche per vicende
successive all'avviamento al lavoro.
Osserva ancora il Consiglio di Stato – in linea con tale
interpretazione, ma traendone conseguenze opposte- che il
diritto alla piena occupazione è elemento caratterizzante
la nostra forma di Stato, tanto da essere inserito fra i
principi fondamentali della Costituzione, ma anche il pieno
sviluppo della persona umana è un principio fondamentale
(art. 3 Cost.) ed esso ben potrebbe richiamarsi a fondamento
di una legislazione protettiva del disabile nel corso del
rapporto di lavoro e non solo all'atto del suo inserimento
nel mondo del lavoro.
D’altra parte in tal modo il disabile non pregiudica alcun
soggetto abile occupato, stante che la legge dispone che
la sua assunzione avvenga oltre il limite dei posti riservati
ai disabili nel concorso, e fino alla copertura della quota
di riserva della intera amministrazione; pertanto essa avviene
su posti che comunque non sarebbero mai spettati ad un soggetto
abile.
La interpretazione seguita dal Collegio rende ragione anche
in termini ordinari, e non derogatori, della sopravvenuta
normativa speciale di cui alla recente legge 27 luglio 2004,
D. 186, di conversione, con modificazioni, del D.L. 28 maggio
2004, D. 136, recante disposizioni urgenti per garantire
la funzionalità di taluni settori della pubblica amministrazione.
L'articolo 8 - bis del predetto decreto, aggiunto dalla
legge di conversione, ha dettato specifiche disposizioni
in materia di quote di riserva per le assunzioni obbligatorie
nel senso che :” Le riserve di posti previste dalla legge
12 marzo 1999, n. 68, si applicano alle procedure concorsuali
previste dall'articolo 29 del decreto legislativo 30 marzo
2001, n. 165, ivi incluse quelle per il conferimento degli
incarichi di presidenza, di durata annuale, negli istituti
e nelle scuole di istruzione secondaria, nei licei artistici
e negli istituti d'arte.”
Il personale destinatario delle procedure concorsuali
per l'accesso alla dirigenza scolastica è, dunque, a differenza
dei destinatari dei concorsi per l'accesso all'ordinaria
dirigenza pubblica, sempre e necessariamente personale già
di ruolo; quindi, evidentemente, in condizione di non disoccupazione.
Non appare contestabile, dunque, che per l'accesso alle
qualifiche dirigenziali dell'ordinamento scolastico, si
debba prescindere dallo stato di disoccupazione, a differenza
di quanto aveva sin qui affermato la giurisprudenza, con
riferimento alla legge n. 482 del 1968, la cui applicabilità
era stata anzi esclusa in radice a tali qualifiche (I benefici
della riserva di posti nei pubblici concorsi a favore degli
appartenenti. alle categorie protette, previsti dall' art.
12 L. 2 aprile 1968 n. 482, non si applicano ai concorsi
a posti di qualifica dirigenziale: Cons. St., sez. VI, 3febbraio
1998, n. 145). E tale disposizione costituisce applicazione
del principio generale enunciato nell’articolo 16 legge
n. 68/1999.
D’altra parte l’articolo 8 bis della legge 186 /2004 richiama
integralmente le disposizioni sulle riserve contenute nella
legge 68/1999 e quindi si intende riferito non solo all’articolo
16 , ma anche all’articolo 7 comma 2 della legge stessa.
Sicchè ritenere che- pur in presenza della necessaria permanenza
del requisito della disoccupazione al momento della domanda-
la normativa in questione costituisse esplicita deroga al
principio stesso, rappresenta una contraddizione in termini,
in quanto non consentirebbe di riferire a quale parte della
normativa faccia richiamo l’articolo 8 bis ( se quindi all’art.
16 come ritenuto, ovvero anche all’articolo 7 co 2 che ne
costituirebbe la parziale contraddizione, secondo la tesi
qui contrastata).
Pertanto, sul piano normativo, sia letterale che logico-
sistematico,il Collegio ritiene che siano prevalenti gli
argomenti a favore della tesi che individua la specialità
della disposizione ex art. 16 comma 2 legge 68/99 come un
chiaro segno della irrilevanza dello stato di disoccupato
ai fini della attribuzione della riserva.
Conclusivamente, la pretesa delle ricorrenti a beneficiare
della riserva quale invalide civili, è fondata sicché il
ricorso va accolto con il conseguente parziale annullamento
della graduatoria impugnata e fatti salvi gli ulteriori
provvedimenti dell’Autorità amministrativa.
Sussistono, tuttavia, giusti motivi , in considerazione
della complessità delle questioni giuridiche trattate e
del contrasto di giurisprudenza, per compensare tra le parti
le spese giudiziali.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania,
Seconda Sezione, definitivamente pronunciando sul ricorso
in epigrafe, lo accoglie e, per l’effetto:
a) annulla la graduatoria provinciale permanente ex lege
124/99 aggiornata ai sensi del DD 21.4.2004, approvata e
notificata il 17.8.2004, in ordine alla mancata applicazione
in favore delle ricorrenti del beneficio di cui all’articolo
16 legge n. 68/1999, nonché in parte qua il D.D.G. 31.3.2005;
b) compensa integralmente le spese di lite tra le parti
c) Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità
amministrativa.
Così deciso in Napoli, nella Camera di Consiglio del 24.11.2005.
Il Presidente- dott. Antonio Onorato
Il Cons. est.- dott. Anna Pappalardo
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