REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE DEL LAZIO - Sezione I-bis - ha pronunciato la seguente Sentenza sul ricorso n. 5765 del 2005, proposto da CO.LO.COOP – Consorzio Lombardo Cooperative s.c.a.r.l., in persona del legale rappresentante, in proprio e quale capogruppo mandataria del raggruppamento temporaneo di imprese con CO.LA.COOP – Consorzio Laziale Cooperative s.c.a.r.l., rappresentata e difesa dagli avv.ti Gaetano Tafuri jr. e Marcello Magnano di San Lio, per il presente giudizio elettivamente domiciliata in Roma, alla via dei Gracchi n. 187 contro - il Ministero della Difesa, in persona del Ministro p.t., rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, presso la quale è elettivamente domiciliato, in Roma, alla via dei Portoghesi n. 12; - il Ministero della Difesa – Direzione Generale del Commissariato e dei Servizi Generali, in persona del Direttore Generale p.t. e nei confronti della controinteressata Cooperativa Facchinaggio Roma Castro Pretorio s.c.a.r.l., in persona del legale rappresentante, rappresentata e difesa dall’avv. Arnaldo Vergano, presso il cui studio è elettivamente domiciliata in Roma, alla via Ancona n. 20 per l'annullamento - del provvedimento di ammissione della Cooperativa Castro Pretorio alla licitazione privata per l’aggiudicazione dell’appalto dei servizi di manovalanza connessa e non ai trasporti, con eventuale utilizzo di attrezzature tecniche e fornitura di materiali di imballaggio, presso E.D.R. del Ministero della Difesa, nonché avverso il successivo provvedimento di aggiudicazione decretato in favore di quest’ultima, con tutti i verbali di gara relativi in data 17 giugno e 9 dicembre 1994, 15 febbraio, 4 marzo e 14 aprile 2005, relativamente al lotto n. 6; - nonché di ogni altro atto connesso, presupposto e conseguenziale. Visto il ricorso con la relativa documentazione; Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'Amministrazione intimata e della predetta parte controinteressata; Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese; Visti gli atti tutti della causa; Relatore alla pubblica udienza del 5 dicembre 2005 il dr. Roberto POLITI; uditi altresì i procuratori delle parti come da verbale d’udienza. Ritenuto in fatto ed in diritto quanto segue: Fatto Premette il ricorrente raggruppamento temporaneo di imprese di aver preso parte alla licitazione privata per l’aggiudicazione dei servizi di manovalanza precedentemente indicati, suddiviso in nove lotti, con il criterio del massimo ribasso percentuale sulla base d’asta. Assume parte ricorrente che la controinteressata Cooperativa Castro Pretorio – classificatasi al primo posto relativamente al lotto n. 6 e proclamata quindi aggiudicataria – difettasse dei necessari requisiti per la partecipazione alla gara de qua. Questi i dedotti argomenti di doglianza: Violazione e falsa applicazione della lex specialis di gara, violazione e falsa applicazione dell’art. 12 del D.Lgs. 17 marzo 1995 n. 157, dell’art. 3 del R.D. 18 novembre 1923 n. 2440 e degli artt. 45 e 68 del R.D. 25 marzo 1924 n. 827, in relazione all’art. 6, ultimo comma, del D.P.R. 30 aprile 1970 n. 602. Violazione del D.P.R. 28 dicembre 2000. Violazione dei principi fondamentali di buon andamento, trasparenza ed imparzialità di cui agli artt. 24 e 97 della Costituzione. Violazione del principio di par condicio e dei principi generali in materia di appalto, e particolarmente del principio di concorrenza. Disparità di trattamento. Eccesso di potere e sviamento. Difetto di motivazione. Illegittimità derivata. Prescriveva l’art. III.2.1.1, lett. d) ed f) del bando di gara l’obbligo, in capo alle partecipanti, di presentare documentazione attestante l’inesistenza delle cause ostative di cui all’art. 12 del D.Lgs. 157/1995, segnatamente per quanto concerne la correttezza e correntezza dei versamenti relativi ai contributi INPS ed INAIL. La controinteressata Cooperativa Castro Pretorio avrebbe violato tale disposizione – dall’Amministrazione procedente anche in passato interpretata con riferimento ad un obbligo contributivo commisurato sulla base delle retribuzioni effettive – provvedendo al versamento dei contributi INPS determinati con riferimento ai salari medi convenzionali. Tale circostanza integrerebbe, ad avviso della ricorrente, una fattispecie di “negligenza o malafede” durante l’esecuzione di precedenti contratti: in quanto tale, suscettibile di determinare l’esclusione dalla gara de qua della predetta Cooperativa. Conclude la parte ricorrente insistendo per l'accoglimento del gravame, con conseguente annullamento degli atti oggetto di censura. Sollecita ulteriormente la parte ricorrente il riconoscimento del pregiudizio asseritamente sofferto a seguito dell'esecuzione dell'atto impugnato sub specie della perdita di chance, con riveniente accertamento del danno e condanna dell'Amministrazione intimata alla liquidazione della somma a tale titolo spettante. L'Amministrazione intimata e la controinteressata Cooperativa Castro Pretorio, costituitesi in giudizio, hanno eccepito l'infondatezza delle esposte doglianze, invocando la reiezione dell'impugnativa. La domanda di sospensione dell'esecuzione dell'atto impugnato, dalla parte ricorrente proposta in via incidentale, è stata da questo Tribunale respinta con ordinanza n. 3631, pronunziata nella Camera di Consiglio del 4 luglio 2005. Il ricorso viene ritenuto per la decisione alla pubblica udienza del 5 dicembre 2005. Diritto 1. Assume parte ricorrente che la controinteressata Cooperativa Castro Pretorio – proclamata aggiudicataria dell’appalto precedentemente indicato, relativamente al lotto n. 6 – dovesse essere esclusa dalla gara in ragione della sostenuta irregolarità della posizione della stessa, relativamente a precedenti vicende contrattuali intercorse con la stessa Amministrazione della Difesa, quanto all’assolvimento degli obblighi contributivi e previdenziali riguardanti la posizione di taluni lavoratori presso di essa impiegati. In particolare, tali oneri sarebbero stati dalla Cooperativa anzidetta determinati e liquidati nei confronti dell’I.N.P.S. con riferimento non già alle retribuzioni effettive corrisposte ai lavoratori, ma sulla base del salario medio convenzionale. Tale circostanza integrerebbe ad avviso della parte ricorrente – che ha sviluppato le relative argomentazioni, già dedotte nell’atto introduttivo del giudizio, anche con memoria conclusionale depositata il 24 novembre 2005 – una fattispecie di “negligenza” o “malafede” nell’esecuzione di precedenti rapporti contrattuali intrattenuti con l’Amministrazione della Difesa: alla quale avrebbe dovuto necessariamente accedere l’esclusione della controinteressata stessa dalla gara de qua. 2. Ritiene il Collegio – in ciò confermando precedenti pronunzie dalla Sezione rese in materia – che tale tesi non meriti adesione. Vengono in considerazione, quali fondamentali referenti normativi, le disposizioni dettate dagli artt. 37 del D.M. 14 aprile 2000 (Capitolato generale d’oneri per i contratti stipulati dal Ministero della Difesa) e 68 del R.D. 23 maggio 1924 n. 827. Se la prima delle rammentate previsioni consente l’adozione della misura interdittiva rappresentata dall’esclusione dalla partecipazioni a pubbliche procedure di selezione nei casi di “accertata malafede, frode o negligenza nell’esecuzione del contratto”, l’art. 68 del citato R.D. 827/24 ha stabilito che “sono escluse dal fare offerte per tutti i contratti le persone o ditte che nell'eseguire altra impresa si siano rese colpevoli di negligenza o malafede”. Entrambe le riportate indicazioni normative ricongiungono l’esclusione dalla partecipazione a pubbliche gare all’emersione di una condotta – connotata da “negligenza”, “malafede” o “frode” – che il privato contraente abbia osservato nel corso dell’esecuzione di un (precedente) contratto. Nel caso di specie, parte ricorrente assume che tale “inibizione” alla partecipazione alle pubbliche gare possa parimenti conseguire all’accertata presenza di una situazione di “irregolarità” di carattere fiscale e/o contributivo suscettibile, ai sensi dell’art. 12 del D.Lgs. 17 marzo 1995 n. 157, di determinare l’esclusione dalla gara. Impregiudicata la fondatezza del rilievo relativo alla effettiva situazione di “irregolarità” come sopra sanzionata dall’art. 12 del citato D.Lgs. 157/95, rileva ai fini della delibazione del presente gravame che l’applicazione del complesso normativo integrato dagli artt. 37 del D.M. 14 aprile 2000 e 68 del R.D. 23 maggio 1924 n. 827 non può venire legittimamente in considerazione al di fuori delle ipotesi dalle disposizioni anzidette espressamente disciplinate. Al di fuori, cioè, del caso in cui un soggetto, nell’esecuzione di un contratto, si sia reso responsabile di “negligenza”, “malafede” o “frode”. A tale ipotesi non può, con ogni evidenza, essere assimilata la (eventualmente accertata) “irregolarità” fiscale e/o contributiva; la quale, quand’anche positivamente acclarata, se pur può consentire l’esclusione dalla singola gara (nel corso del cui iter venga, per l’appunto, riscontrata), non può costituire presupposto per l’irrogazione di una misura interdittiva destinata a produrre effetti di carattere permanente nell’arco temporale (biennale) di durata dell’inibizione a partecipare alla pubbliche procedure di selezione. Quand’anche possa discutersi in ordine al carattere “sanzionatorio” o “para-sanzionatorio” assunto dalla misura (interdizione biennale alla partecipazione a gare indette dal Ministero della Difesa), è incontroverso che siffatta determinazione rivesta sicura valenza afflittiva: e, ulteriormente, sia suscettibile di involgere conseguenze pregiudizievoli sulla facoltà di contrattare e, in ultima analisi, sull’esercizio del diritto di impresa riconosciuto (e tutelato) dall’art. 41 della Costituzione. Tale considerazione comporta un duplice ordine di conseguenze, rappresentato: - dalla inapplicabilità della disciplina interdittiva di cui agli artt. 37 del D.M. 14 aprile 2000 e 68 del R.D. 23 maggio 1924 n. 827 fuori dalle ipotesi dalle stesse norme espressamente disciplinate; - e, ulteriormente, dalla inapplicabilità di altre fattispecie analogamente interdittive – dettate, ad esempio, in materia di contratti della Pubblica Amministrazione aventi ad oggetto l’esecuzione di lavori pubblici, ovvero la realizzazione di opere pubbliche – atteso che la peculiare (ed illustrata) connotazione affittiva dell’inibizione di che trattasi rende, con ogni evidenza, impraticabile qualsiasi operazione ermeneutica fondata sull’analogia legis (e, men che meno, sull’analogia juris). 3. Se le considerazioni svolte al precedente punto 2. inducono il Collegio a ribadire che (eventuali) irregolarità di carattere contributivo possano essere legittimamente sussunte nel genus della “negligenza” o “mala fede” nell’esecuzione di precedenti rapporti contrattuali (e che, in quanto tali, siano insuscettibili di applicazione sanzionatoria nel senso di consentire l’adozione della misura interdittiva dalla partecipazione alle pubbliche gare), va peraltro osservato, in punto di fatto, come la circostanza dalla parte ricorrente invocata a presupposto del dedotto assunto sia priva di fondamento. Come illustrato dalla difesa erariale con memoria depositata il 29 novembre 2005 (ed asseverato dalla lettura dei rilievi documentali acquisiti al fascicolo di causa): - la parte controinteressata, unitamente alla documentazione di gara, ha prodotto certificazione I.N.P.S. (recante data 1° luglio 2004) attestante la regolarità contributiva della posizione della Cooperativa Castro Pretorio; - l’Amministrazione procedente, in sede di verifica della veridicità delle affermazione come sopra autocertificate dalla suddetta Cooperativa, ha svolto accertamenti presso l’I.N.P.S., in esito ai quali è effettivamente emersa l’esistenza di due posizioni per le quali la determinazione dei contributi dovuti è risultata erronea e per le quali l’Istituto ha invitato la Castro Pretorio ad optare per una delle due modalità di calcolo dei contributi stessi (salario medio convenzionale; salario effettivo); - avviata, ad opera della stessa Amministrazione della Difesa, una procedura di esclusione della controinteressata (a seguito degli accertamenti di cui al precedente alinea), intervenivano le controdeduzioni formulate dalla Cooperativa Castro Pretorio, che in tale sede evidenziava il fondamento della citata difformità di computo dei contributi, nonché l’inesistenza (non solo di alcuna ipotesi di omissione contributiva, ma anche) dell’applicazione di misure sanzionatorie da parte dell’I.N.P.S. Nel ravvisare, alla stregua di quanto precedentemente rappresentato, l’insussistenza di ragioni idonee a consentire l’esclusione della Cooperativa anzidetta, l’Amministrazione procedente disponeva quindi all’aggiudicazione della gara, relativamente al lotto n. 6, in favore di quest’ultima. La correttezza di tale determinazione è pienamente asseverata dal contenuto del “verbale di accertamento” N. 09/2005 Isp. redatto dagli ispettori di vigilanza dell’I.N.P.S. in data 17 gennaio 2005 nel quale (si confrontino, in proposito, le “conclusioni finali”) viene evidenziato che il comportamento della Cooperativa Facchinaggio Roma Castro Pretorio – pur non corretto in relazione all’osservanza della normativa previdenziale ed assistenziale cui le Cooperative ex D.P.R. 602/70 debbono attenersi, “ed in particolare all’applicazione dell’art. 6 del D.P.R. medesimo” – non ha tuttavia dato luogo ad omissioni contributive, con conseguente esclusione di alcuna rilevazione di addebiti. Impregiudicata la rilevanza che, ai fini della non correttezza determinazione dei contributi in questione possa aver dispiegato l’apertura, da parte della Cooperativa Castro Pretorio, di una distinta posizione assicurativa riguardante i lavoratori impiegati negli appalti presso Enti militari, si ha motivo di ritenere che – esclusa dallo stesso Istituto previdenziale ogni ipotesi di omissione nel versamento dei contributi dovuti – il computo contributivo di che trattasi possa aver formato oggetto di erronea individuazione sulla base di circostanze comunque inidonee ad integrare la presenza di una fattispecie di “irregolarità contributiva” in quanto tale suscettibile di essere sanzionata alla luce delle pertinenti disposizioni di legge. Deve conseguentemente escludersi che ricorressero, nella fattispecie, i necessari presupposti per procedere all’esclusione dalla gara de qua del predetto Consorzio: dovendosi, per l’effetto, dare atto – in una con l’apprezzamento della correttezza della condotta posta in essere dalla procedente Amministrazione – dell’infondatezza delle censure sul punto dedotte dalla parte ricorrente. 4. La riscontrata infondatezza delle doglianze proposte all’attenzione dell’adito giudice amministrativo con il presente gravame impone di disporre la reiezione dell’impugnativa; a tale conclusione accedendo la preclusa esaminabilità della domanda risarcitoria dalla parte pure proposta con il suddetto gravame. Le spese di lite seguono la soccombenza e vengono liquidate come da dispositivo. P.Q.M. Il Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio – Sezione I-bis – respinge il ricorso indicato in epigrafe. Condanna il ricorrente CO.LO.COOP – Consorzio Lombardo Cooperative s.c.a.r.l., in persona del legale rappresentante, al pagamento delle spese di giudizio in favore della resistente Amministrazione della Difesa, nonché della controinteressata Cooperativa Facchinaggio Roma Castro Pretorio s.c.a.r.l., in ragione di € 2.000,00 (Euro duemila/00) per ciascuna delle anzidette parti. Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'Autorità amministrativa. Così deciso in Roma, nella Camera di Consiglio del 5 dicembre 2005, con l’intervento dei seguenti magistrati: Elia ORCIUOLO – Presidente Roberto POLITI – Consigliere, relatore, estensore Elena STANIZZI – Consigliere