REPUBBLICA ITALIANA Il Consiglio di Giustizia amministrativa per la Regione siciliana, in sede giurisdizionale, ha pronunciato la seguente O R D I N A N Z A sul ricorso in appello n. 1516/2000, proposto da PRINCIPATO GIUSEPPE rappresentato e difeso dagli avv.ti Giacomo D’Asaro e Silvana D’Affronto, con domicilio eletto in Palermo, via XX settembre 29, presso lo studio del primo; c o n t r o il PRESIDENTE pro tempore, DELLA REGIONE SICILIANA, rappresentato e difeso dall’Avvocatura distrettuale dello Stato, presso i cui uffici in Palermo, via Alcide De Gasperi, 81 per legge domicilia; ALLETTO SALVATORE e BONADONNA ERNESTO, non costituiti in giudizio; e nei confronti del COMUNE DI AGRIGENTO, in persona del sindacp pro tempore, non costituito in giudizio; del PRESIDENTE DELLA COMMISSIONE GIUDICATRICE DEL CONCORSO PER LA COPERTURA DEL POSTO DI INGEGNERE CAPO RIPARTIZIONE DI CUI AL BANDO PUBBLICATI IN G.U.R.S. N. 17 DEL 30.4.2004, non costituito in giudizio; SCIASCIA ROBERTO e FUCA’ BRUNO, non costituiti in giudizio; per la riforma della sentenza del T.A.R. della Sicilia, sede di Palermo (sez. int. II), n. 1332 del 8 giugno 2000. Visto il ricorso, con i relativi allegati; Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Avvocatura dello Stato per il Presidente della regione siciliana; Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese; Visti gli atti tutti del giudizio; Relatore, alla pubblica udienza del 13 luglio 2005, il Consigliere Ermanno de Francisco; Uditi, altresì, l’avv. G. D’Asaro per Principato Giuseppe e l’avv. dello Stato Pignatone per il Presidente della regione siciliana; Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue. F A T T O Viene in decisione l’appello avverso la sentenza indicata in epigrafe che ha respinto (rectius: ritenuto inammissibile) il ricorso proposto in primo grado dall’odierno appellante (previa riunione con altri due ricorsi di soggetti terzi, dichiarati improcedibili in prime cure, ma non più rilevanti perché tali declaratorie non sono state appellate dagli interessati), per l’annullamento del Decreto del Presidente della Regione siciliana del 18 aprile 1996, n. 178, con cui – su conforme parere n. 644/95 delle Sezioni Riunite di questo Consiglio, ma senza la partecipazione dell’odierno appellante al procedimento giustiziale – è stato annullato, su ricorso straordinario al Presidente della Regione degli odierni appellati Alletto e Bonadonna, il bando del concorso pubblico per la copertura di un posto di “Ingegnere capo ripartizione”, I qualifica dirigenziale, presso il Comune di Agrigento. Tale concorso pubblico, nelle more dell’iter decisionale del ricorso straordinario, era stato vinto dall’odierno appellante (rimasto ignaro della pendenza del gravame, proposto da alcuni candidati al concorso medesimo). All’odierna udienza la causa è stata trattenuta in decisione. D I R I T T O 1. – La sentenza di primo grado ha disatteso il ricorso di prime cure del Principato sulla scorta del seguente iter logico-argomentativo. In primo luogo, ha ritenuto sussistente l’interesse dei ricorrenti in sede straordinaria Alletto e Bonadonna ad impugnare il bando del concorso pubblico, di cui alla narrativa in fatto che precede, essendo costoro strumentalmente interessati, quali dipendenti comunali, a che il posto venisse coperto mediante concorso interno, e non pubblico. In secondo luogo, ha ritenuto che la decisione resa sul ricorso non sia stata inficiata da alcun difetto del contraddittorio (nonostante la mancata vocatio, in quella sede, dell’odierno appellante), perché al momento della proposizione del ricorso straordinario il Principato ancora non poteva considerarsi controinteressato in senso tecnico. In terzo ed ultimo luogo, ha ritenuto inammissibili le censure di legittimità proposte dall’appellante avverso l’impugnato D.P.R.S., in applicazione del “noto principio … [secondo cui] l’impugnazione dei provvedimenti decisori (adottati in sede di esercizio del potere di autodichia), è ammessa esclusivamente per vizi di forma e per errores in procedendo, e non può investire aspetti che hanno formato oggetto di esame da parte del Consiglio di Stato, tenuto a rendere il parere”. 2.1. – L’odierno appello confuta le suddette affermazioni, deducendo, con il primo motivo di appello, le seguenti due censure. 1) Circa l’interesse al ricorso straordinario, “che dal parere espresso dall’Adunanza Plenaria [rectius: dalle Sezioni Riunite] del C.G.A. n. 644/95 non risulta affatto che l’organo consultivo abbia avuto conoscenza del fatto che il concorso riservato era stato bandito, espletato e definito prima dell’adozione della deliberazione con cui era stato indetto il concorso pubblico”; e che a detto concorso riservato i signori Alletto e Bonadonna “avevano partecipato senza successo e non potevano pretendere che l’Amministrazione ripetesse il concorso, consentendo di parteciparvi soltanto agli stessi pochi tecnici-dirigenti del Comune che non erano riusciti a superarlo”. 2) Circa l’integrità del contradditorio in sede straordinaria, che la “eccezione procedurale sollevata dall’odierno ricorrente è stata respinta dal T.A.R. Sicilia in modo sbrigativo e con motivazione fondata su un presupposto erroneo”, perché anche alla data di proposizione del gravame amministrativo, essendo già venuto a scadenza il termine – risultante dallo stesso bando impugnato – per la proposizione delle relative domande, “erano certamente conoscibili (con una semplice domanda al Comune) le generalità di coloro che aveva presentato domanda di partecipazione al concorso pubblico … [i quali] avevano tutti un interesse qualificato ad essere informati della impugnativa proposta, per poterla valutare ed eventualmente opporvisi”. 2.2. – Con il secondo motivo dell’appello il Principato deduce che – quand’anche si dovesse ammettere: I) che sussistesse l’interesse al ricorso straordinario; II) che, altresì, al momento dell’introduzione di detto gravame (non essendo stata ancora formata la graduatoria di merito) il Principato non rivestisse una posizione di controinteressato in senso tecnico e che, quindi, non fosse litisconsorte necessario in sede giustiziale amministrativa – comunque non potrebbe negarsi al terzo, che per qualsiasi ragione (anche se legittima, sotto il profilo procedurale) non sia stato chiamato ad interloquire e a difendersi nel procedimento decisorio del ricorso straordinario, la piena possibilità di impugnare in sede giurisdizionale il relativo provvedimento decisorio, quando costui abbia un interesse legittimo a chiederne l’annullamento. 2.3. – Infine, col terzo motivo di appello, deduce – nel presupposto dell’ammissibilità del proprio ricorso, ingiustamente negata dal primo giudice – i vizi di legittimità che si riscontrano nella decisione di annullamento del bando per il concorso pubblico (violazione del D.Lgs. 3 febbraio 1993, n. 29; della L. 24 dicembre 1993, n. 537; della Circolare dell’Ass. Enti locali 22.6.1994, n. 1886; del D.L. 7 aprile 1995, n. 106; del D.L. 10 giugno 1995, n. 224), fra l’altro rilevando che il posto per cui è causa non fosse ricompreso nei divieti di assunzione di cui alle citate normative e che, pertanto, poteva e doveva essere bandito il concorso pubblico per la relativa copertura. 3. – Il Collegio ritiene che la questione riproposta con il riferito secondo motivo di appello da un lato renda necessaria la risoluzione di una questione di massima di particolare importanza; e, dall’altro lato, possa dar luogo a contrasti giurisprudenziali con le Sezioni giurisdizionali del Consiglio di Stato: pertanto ritiene di dover deferire la cognizione del ricorso all’Adunanza plenaria delle sezioni giurisdizionali del Consiglio di Stato, integrata ai sensi dell’art. 10 del D.Lgs. 24 dicembre 2003, n. 373. 4. – Il punctum iuris che viene posto dal (secondo motivo del) presente ricorso è quello di seguito riassunto. Come è noto, il ricorso straordinario va notificato nei temini ad almeno un controinteressato; quindi l’autorità competente a istruire il ricorso ordina di integrare il contraddittorio nei confronti degli altri litisconsorti necessari (art. 9 D.P.R. 24 novembre 1971, n. 1199). Per consolidato orientamento giurisprudenziale, è controinteressato in senso tecnico (e, come tale, litisconsorte necessario) solo chi abbia un interesse qualificato alla conservazione dell’atto impugnato (requisito sostanziale) e sia al contempo facilmente individuabile alla stregua del contenuto dell’atto medesimo (requisito formale). Se un litisconsorte necessario è pretermesso dal processo o dal procedimento per ricorso straordinario, ciò dà luogo ad un vizio della decisione, che può farsi valere (in sede giurisdizionale e prima del giudicato) con appello del litisconsorte pretermesso; con opposizione di terzo (dopo il giudicato); ovvero (in sede straordinaria) con impugnazione in sede giurisdizionale amministrativa della decisione adottata in assenza dell’integrità del contraddittorio. Poiché il ricordato requisito formale individua un sottoinsieme di soggetti rispetto a quello che risulterebbe dall’applicazione del solo requisito sostanziale, è evidente che possono esservi soggetti che, sebbene siano titolari di un interesse qualificato e differenziato alla conservazione dell’atto impugnato (controinteressati in senso sostanziale), non assumono però – per evidenti ragioni di certezza processuale – la veste di litisconsorti necessari (cioè di c.d. controinteressati in senso tecnico). Inoltre, vi sono ulteriori casi in cui l’interesse di alcuni soggetti alla conservazione dell’atto è solo potenziale al momento della sua impugnazione da parte di un terzo, ma nelle more del procedimento (giustiziale o giurisdizionale) esso diviene attuale per tutti, per alcuni o per solo uno di costoro, venendo invece a cessare per gli altri; tra queste è l’ipotesi – ricorrente nel nostro caso – in cui venga impugnato un bando di concorso (l’interesse alla cui conservazione è solo potenziale in chi sia legittimato a parteciparvi od anche vi partecipi) all’esito del cui svolgimento, nelle more della relativa impugnazione senza effetti sospensivi, venga redatta la graduatoria e siano nominati, o anche solo individuati, il o i vincitori, ovvero i soggetti che avrebbero titolo (id est: un interesse legittimo) a divenire tali. In tutti questi casi (di controinteresse in senso solo sostanziale, o di sopravvenuto controinteresse all’annullamento dell’atto impugnato), non v’è dubbio che non vi sia, né in sede giurisdizionale né in sede di ricorso straordinario, un’ipotesi di litisconsorzio necessario, sicché la tutela (costituzionalmente incomprimibile, ex artt. 24, 103, 111 e 113 Cost.) del controinteressato si esplica in forme processuali diverse. In sede giurisdizionale (ma, deve ritenersi, anche in sede di ricorso straordinario), egli è ammesso ad intervenire nel giudizio. È però chiaro che trattasi di una facoltà meramente eventuale, subordinata com’è alla fattuale conoscenza del procedimento che il soggetto controinteressato abbia acquisito, per mera casualità, aliunde (dato che egli, appunto, non è destinatario ex lege di specifica litis denuntiatio). Inoltre, avverso le sentenze, egli è ammesso a proporre opposizione di terzo, dopo il passaggio in giudicato (o, deve ritenersi, di preventivo appello, non essendo congruente denegare la legittimazione all’impugnazione ordinaria in capo a chi sia certamente legittimato a proporre quella straordinaria ex art. 404 c.p.c.); tale impugnazione straordinaria, dopo di Corte cost. 17 maggio 1995, n. 177, è ammessa anche contro le sentenze definitive del giudice amministrativo. Quid iuris contro le decisioni definitive, di analogo contenuto, adottate in sede di decisione del ricorso straordinario ? Non costituendo esse un giudicato in senso formale, potrebbe forse escludersi l’opposizione di terzo, da ritenere peraltro surrogata – a pena di un’eclatante lesione dei ricordati principi costituzionali di integrità della tutela di diritti ed interessi legittimi – dall’impugnabilità del decreto decisorio del ricorso straordinario in sede giurisdizionale amministrativa (se non anche mediante un nuovo ricorso straordinario, a scelta del ricorrente), da parte di chi assuma di averne subito pregiudizio alla propria sfera giuridica (sempre da considerare comprensiva di diritti ed interessi legittimi). In tal senso, sembrerebbe militare anche la considerazione che res inter alios acta tertio neque iuvat neque nocet: sicché il decreto che decide, ma solo inter alios, un ricorso straordinario ben può essere considerato, per quanto riguarda gli effetti verso i soggetti terzi, un vero e proprio atto amministrativo, ordinariamente impugnabile (con la sola peculiarità che, non trattandosi di un atto discrezionale per la sua natura giustiziale, la relativa impugnativa è ovviamente possibile solo per violazione di legge, sostanziale o procedurale, e non invece per eccesso di potere). Ciò che è, in effetti, quanto è avvenuto nel caso in esame. In effetti, il giudicato è tale solo intra partes; perfino sentenza è, erga alios, un mero fatto giuridico, astrattamente non idoneo ad incidere la sfera giuridica di terzi; ed in effetti l’opposizione di terzo è un rimedio volto ad evitare quei pregiudizi, anche di mero fatto, che, a causa dell’interconnessione tra i vari rapporti giuridici, per l’efficacia esecutiva della sentenza possono riverberarsi nei confronti dei terzi. Quel che sembra dunque più corretto, anche rispetto alle decisioni rese su ricorso straordinario, sarebbe il ritenere che tutti i limiti alla relativa impugnabilità (ammissibile, con formula sintetica, solo per i vizi successivi al parere) vadano considerati tali solo per le parti che furono chiamate a partecipare al relativo procedimento; ciò in quanto estendere tale limitazione anche al terzo che non vi sia stato evocato parrebbe dar luogo a un’incostituzionale compressione, per fatto altrui, della possibilità, anche astratta, di tutelare in una qualche sede i propri diritti e interessi, quantomeno partecipando a un contraddittorio processuale o procedimentale per ivi svolgere le proprie tesi difensive. Quel che dunque lascia più perplessi, della sentenza appellata, è che il principio sulla cui base essa ha, in pratica, dichiarato inammissibile il ricorso proposto dal Principato, implicherebbe, ove accolto, che la tutela dei diritti e degli interessi legittimi di un soggetto possa risultare radicalmente pregiudicata (rectius: denegata) per il mero fatto che, inter alios, si sia svolto un procedimento contenzioso (il ricorso straordinario) cui l’odierno ricorrente sia rimasto del tutto estraneo (e, per quanto consta, anche del tutto ignaro: sicché la non partecipazione a quel procedimento non pare comunque ascrivibile ad una scelta consapevole cui, in ipotesi, possa riconnettersi una diversità od una riduzione delle tutele successivamente esperibili); con l’ulteriore paradosso che la pronuncia decisoria in tale sede resa avrebbe, seguendo la tesi del T.A.R., una stabilità ancora maggiore di quella che è propria della sentenza passata in giudicato, contro cui sarebbe almeno ammissibile l’opposizione di terzo, in questo caso denegata. Questa Sezione giurisdizionale non ritiene, tuttavia, di trarre alcun corollario dalle considerazioni svolte, perché il loro rilievo sull’attività sia giurisdizionale sia consultiva delle altre sezioni del Consiglio di Stato, nonché l’esigenza di prevenire l’insorgere, tra esse, di contrasti di giurisprudenza, inducono a rimettere la decisione dell’affare, ai sensi del citato art. 10 del D.Lgs. n. 373/2003, all’Adunanza plenaria. P. Q. M. Il Consiglio di Giustizia amministrativa per la Regione siciliana, in sede giurisdizionale, visto l’art. 10 del D.Lgs. 24 dicembre 2003, n. 373, rimette la decisione dell’affare all’Adunanza plenaria. Così deciso in Palermo il 13 luglio 2005, dal Consiglio di Giustizia amministrativa per la Regione siciliana, in sede giurisdizionale, riunito in camera di consiglio con l’intervento dei signori: Riccardo Virgilio, Presidente, Pier Giorgio Trovato, Ermanno de Francisco, estensore, Antonino Corsaro, Francesco Teresi, componenti. Depositata in segreteria il 21 dicembre 2005