REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) ha pronunciato la seguente DECISIONE sul ricorso in appello n. 8199 del 2003, proposto dall’UFFICIO TERRITORIALE DEL GOVERNO di MILANO e di NAPOLI, in persona dei rispettivi Prefetti pro-tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, presso la quale sono per legge domiciliati, in Roma, via dei Portoghesi, n. 12; contro la Società DELECO s.r.l., in persona curatore fallimentare, rappresentata e difesa dagli avv.ti Antonio Messina e Giovanni Di Nola, elettivamente domiciliata presso lo studio dell’avv. Daniela Mettimano in Roma, Via Giuseppe Gioacchino Belli n. 39; per l'annullamento della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale della Campania, Napoli, Sez. III, n. 3367 del 4 aprile 2003. Visto il ricorso con i relativi allegati; Visto l'atto di costituzione in giudizio della Deleco s.r.l., cui è subentrata la Curatela fallimentare della Deleco s.r.l.; Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese; Visti gli atti tutti della causa; Relatore alla pubblica udienza del 9 maggio 2006 il Cons. Giuseppe Minicone; Udito l’avv. Paoletti, per delega dell’avv. Messina e dell’avv. Di Nola; Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue: FATTO Con ricorso notificato il 20 novembre 2001, la soc. Deleco s.r.l., affidataria del servizio raccolta rifiuti del Comune di Gragnano, impugnava, innanzi al Tribunale amministrativo regionale della Campania, la nota 14 novembre 2001, con la quale la Prefettura di Milano, nel fornire al Comune anzidetto informazioni ai sensi dell’art. 10 del DPR n. 252/1998, aveva affermato, su segnalazione della Prefettura di Napoli 9 novembre 2001 (anch’essa impugnata), che detta società era da ritenersi oggettivamente condizionata nelle scelte e negli indirizzi dalla criminalità organizzata. Avverso detti atti l’istante deduceva: a) violazione e falsa applicazione della legge n. 575/1965, dell’art. 4, commi 4 e 6 del D. Lgs. n. 490/1994, dell’art. 10 del DPR n. 252/1998, delle circolari del Ministero dell’Interno 18 dicembre 1998, 4 dicembre 1994 e 8 gennaio 1996; eccesso di potere sotto vari profili, in quanto non sarebbe stato presente alcun elemento volto a comprovare le informazioni rese dalla Prefettura di Milano; b) violazione dell’art. 4 D. Lgs. n. 490/1994, dell’art. 10 del DPR n. 252/1998, delle circolari del Ministero dell’Interno 18 dicembre 1998, 4 dicembre 1994 e 8 gennaio 1996; eccesso di potere, in quanto vi sarebbe stato difetto ed erroneità dell’istruttoria, non potendosi adottare un provvedimento ostativo al rapporto con la P.A. qualora non vengano acquisiti dati obiettivi rispondenti a parametri di giudizio rigidamente predeterminati; c) violazione dell’art. 5 D. Lgs. n. 490/1994 e della legge n. 241/1990 ed eccesso di potere sotto vari profili, in quanto né il rappresentante legale né i soci sarebbero destinatari di provvedimenti dell’Autorità giudiziaria né verserebbero nelle condizioni di decadenza o divieto previste dalla legge; d) violazione dell’art. 3 della legge n. 241/1990; eccesso di potere; violazione dei principi generali regolanti l’attività della P.A.; e) violazione e falsa applicazione degli artt. 7 e 8 della legge n. 241/1990; eccesso di potere sotto vari profili, stante la violazione del dovere di comunicare l’avvio del procedimento. Con successivi motivi aggiunti, la ricorrente precisava, poi, che quanto ad essa addebitato sarebbe fondato su meri indizi di presunto collegamento con organizzazioni criminali da parte della società Nuova SPRA, ritenuta, a sua volta, presuntivamente correlata con la Deleco. Il giudice adito, con la sentenza in epigrafe, ha accolto il ricorso, sul rilievo che il giudizio negativo della Prefettura sarebbe fondato su elementi non sufficienti a far raggiungere una ragionevole certezza circa il condizionamento della Deleco da parte della criminalità organizzata, non risultando sorretti da plausibili indizi né il collegamento fra la Nuova SPRA e la Deleco né la gestione di fatto di quest’ultima da parte dello stesso soggetto (Colucci Francesco), implicato nella gestione della prima, anche alla luce dell’esito del procedimento penale a carico di questi, che si era concluso con l’archiviazione, per essere emerso che detto imprenditore era in realtà assoggettato ad una vera e propria attività estorsiva da parte di componenti del clan Fabbrocino, che gli imponevano assunzioni accettate per quieto vivere e per continuare ad operare in zona, e che il denaro era a lui imprestato a titolo usurario e non a fini di riciclaggio. Contro tale decisione hanno proposto appello gli Uffici Territoriali del Governo di Milano e Napoli, i quali, nel richiamare analiticamente le risultanze degli accertamenti espletati a carico della Deleco s.r.l., della Nuova SPRA e del Colucci, hanno ribadito la sussistenza dei presupposti di diritto e di fatto a fondamento del giudizio negativo da essi espresso. Si è costituita la Deleco s.r.l. (cui è subentrato, nel corso del giudizio il curatore fallimentare) chiedendo, argomentatamente, la conferma della sentenza di primo grado. Con memoria l’amministrazione ha ribadito le proprie ragioni di gravame. Alla pubblica udienza del 9 maggio 2006 il ricorso è stato trattenuto in decisione. DIRITTO 1. L’Amministrazione dell’Interno appella la sentenza con la quale il T.A.R. della Campania ha accolto il ricorso proposto dalla società Deleco s.r.l., affidataria del servizio raccolta rifiuti del Comune di Gragnano, (attualmente in stato di fallimento) avverso la nota 14 novembre 2001, con la quale la Prefettura di Milano, nel fornire al Comune anzidetto informazioni ai sensi dell’art. 10 del DPR n. 252/1998, aveva affermato, su segnalazione della Prefettura di Napoli 9 novembre 2001 (anch’essa impugnata), che detta società era da ritenersi oggettivamente condizionata nelle scelte e negli indirizzi dalla criminalità organizzata. Il T.A.R., premesso che i provvedimenti impugnati sono sorretti dalle risultanze delle indagini svolte e della loro valutazione da parte del Gruppo Ispettivo Antimafia (G.I.A.) insediato presso la Prefettura di Napoli, ha ritenuto che gli elementi raccolti a carico di Colucci Francesco Saverio (figlio e marito delle due socie della società Deleco) siano stati riferiti a quest’ultima società senza il supporto di elementi atti a sorreggere non solo la gestione di fatto di detta Società da parte dello stesso Colucci, ma anche la posizione di questi, alla luce dei provvedimenti assunti dall’Autorità giudiziaria, delineanti un quadro diverso da quello rappresentato dal verbale del G.I.A.. 2. L'appello dell’Amministrazione è affidato ad un unico, articolato, motivo, con il quale si denuncia l'errore di giudizio in cui sarebbe incorsa la sentenza di primo grado nell'accogliere l'originario ricorso, per avere, da un lato, attribuito indebito rilievo alle conclusioni del giudice penale (giacché la cautela antimafia, per la sua funzione di massima anticipazione dell’azione di prevenzione, si collocherebbe su un livello diverso da quello dell’accertamento di responsabilità penali); dall’altro, trascurato i consistenti elementi indiziari relativi ai rapporti intessuti dal Colucci, nella veste di gestore di fatto della Deleco, con l’organizzazione criminale Fabbrocino. 3. L'appello è fondato. 4. Giova premettere che l'impugnata informativa prefettizia è stata resa in attuazione degli artt. 4 del D.Lgs. n. 490 del 1994 e 10 del D.P.R. n. 252 del 1998, ispirati alla peculiare esigenza di mantenere un atteggiamento intransigente contro rischi di infiltrazione mafiosa, idonei a condizionare le scelte delle imprese chiamate a stipulare contratti con la P.A.. L'intento del Legislatore, nel disciplinare la materia de qua, è stato quello di accostare alle misure di prevenzione antimafia un altro significativo strumento di contrasto nei confronti della criminalità organizzata, consistente nell'esclusione dell'imprenditore, sospettato di legami o condizionamento da infiltrazioni mafiose, dal mercato dei pubblici appalti e, più in generale, dalla stipula di tutti quei contratti e dalla fruizione di tutti quei benefici, che presuppongono la partecipazione di un soggetto pubblico e l'utilizzo di risorse della collettività (cfr., ex plurimis, Cons. Stato, VI Sez., 24 ottobre 2000 n. 5710; IV Sez. 4 maggio 2004 n. 2783). Ne consegue che la fase istruttoria del procedimento finalizzato a comunicare la presenza di tentativi di infiltrazione mafiosa, tendenti a condizionare le scelte e gli indirizzi di un'impresa, si concreta essenzialmente nell'acquisizione di tutte le informazioni di cui le autorità di pubblica sicurezza sono in possesso al fine di effettuare, sulla base di tali risultanze, una obiettiva valutazione sulla possibilità di un eventuale utilizzo distorto dei finanziamenti pubblici destinati ad iniziative private o delle risorse pubbliche devolute al settore degli appalti pubblici (utilizzo, che la normativa di settore mira appunto ad evitare). In particolare, il collegamento con la disciplina delle misure di prevenzione - che partecipano della medesima ratio di quelle in esame, intesa a combattere le associazioni mafiose con l'efficace aggressione dei loro interessi economici - testimonia del fatto che le preclusioni dettate dall'art. 4 del D.L. vo n. 490 del 1994 costituiscono una difesa molto avanzata dell'autorità pubblica contro il fenomeno mafioso, in quanto gli istituti de quibus si basano su un accertamento di grado inferiore e ben diverso da quello richiesto per l'applicazione delle sanzioni penali. 4.1. Tutto ciò comporta, invero, la ricerca di un delicato equilibrio tra gli opposti interessi, che fanno capo, da un lato, alla presunzione di innocenza di cui all'art. 27 Cost. ed alla libertà d'impresa costituzionalmente garantita e, dall'altro, alla efficace repressione della criminalità organizzata ed alla conseguente neutralizzazione delle imprese infiltrate dal crimine organizzato, anche tenuto conto che la valutazione dell’Amministrazione prefettizia ha come parametri di riferimento concetti non precisamente determinabili a priori ed è quindi assistita da un largo margine di discrezionalità. In proposito, la giurisprudenza del giudice amministrativo ha avuto modo di chiarire che, da una parte, non è necessario un grado di dimostrazione probatoria analogo a quello richiesto per dimostrare l'appartenenza di un soggetto ad associazioni di tipo camorristico o mafioso; dall'altra, non possono, però, ritenersi sufficienti fattispecie fondate sul semplice sospetto o su mere congetture prive di riscontro fattuale, essendo pur sempre richiesta l’indicazione di circostanze obiettivamente sintomatiche di connessioni o collegamenti con le predette associazioni. Nei procedimenti di cui trattasi, peraltro, la valutazione rimessa all'autorità prefettizia dalla normativa di riferimento, per la specifica natura del giudizio formulato (frutto di peculiari tecniche investigative), è sindacabile dal giudice amministrativo solo se emergano manifesti vizi di logicità e congruità con riguardo alle informazioni assunte o alle deduzioni che da esse sono state tratte. 5. Orbene, nel caso di specie, il condizionamento della società Deleco è stato affermato dall’Autorità amministrativa sul rilievo che la stessa appariva gestita di fatto da Colucci Francesco Saverio, figlio e marito delle due socie, in rapporto con vari esponenti di organizzazioni criminali, interessate alla gestione dei rifiuti, come emergente da intercettazioni telefoniche eseguite nell’ambito di una indagine penale. 5.1. Il primo giudice ha ritenuto tali conclusioni non sorrette da adeguata motivazione, in quanto non supportate da idonei elementi atti a comprovare, da un lato, il collegamento tra il Colucci e la società; dall’altro, la stessa posizione di quest’ultimo, nei confronti dell’organizzazione criminale, alla luce dell’archiviazione del procedimento penale, nel corso del quale era stato riscontrato “come l’imprenditore fosse in realtà assoggettato ad una vera e propria attività estorsiva da parte di componenti del clan Fabbrocino che gli imponevano assunzioni accettate per quieto vivere e per poter continuare ad operare in zona e che il danaro era a lui imprestato a titolo usurario” (con ciò escludendosi che il Colucci potesse fungere da “canale di riciclaggio”). 6. L’assunto del T.A.R. non può essere condiviso. 6.1. Va osservato, innanzi tutto, che la posizione del Colucci come soggiacente alla volontà di clan criminali, indicata dal verbale del G.I.A., appare deduzione logica supportata da elementi concreti, quali emergenti dalle comunicazioni telefoniche ivi trascritte, e non contraddetta, contrariamente a quel che afferma il primo giudice, dall’archiviazione del procedimento penale per il delitto di cui all’art. 416 bis c.p.. Ed invero, il G.I.A. (cfr. verbale del 12 luglio 2001, che richiama il precedente verbale del 19 dicembre 2000), pur dando atto che l’episodio del pagamento di somme di denaro alla criminalità organizzata fosse da inquadrare come fatto estorsivo ai danni del Colucci, ha sottolineato come, da tale episodio, “emergerebbe…la chiara volontà…di preferire i voleri dei potenti clan criminali, soggiacendo alle richieste economiche degli stessi, anziché richiedere la tutela e la protezione dello Stato”. Il che trova conferma proprio nella richiesta di archiviazione (accolta dal G.I.P.), laddove la Procura della Repubblica di Napoli afferma che i componenti del clan Fabbrocino imponevano al Colucci assunzioni accettate per quieto vivere e per poter continuare ad operare nella zona nonché gli imprestavano denaro a titolo usurario. Ora, appare evidente come tale circostanza costituisca un elemento indiziario di forte spessore della permeabilità dell’interessato (per spontanea volontà o, il che è lo stesso ai fini che interessano, per non coercibile timore) a condizionamenti operati dalle organizzazioni criminali, tanto più se si tiene conto dello specifico settore della raccolta rifiuti, nel quale il Colucci svolgeva la sua attività, oggetto di comprovato interessamento da parte di dette organizzazioni. 6.2. Quanto poi, al collegamento tra il Colucci e la società Deleco, esso non appare desunto dalla sola (ancorché non irrilevante) relazione di filiazione e di coniugio con le due socie, ma, anche in questo caso, da elementi, sia pure indiziari, di indubbia consistenza, consistenti nell’accertato intrattenimento di conversazioni telefoniche di pertinente interesse con soggetti appartenenti a clan camorristici, attraverso un apparecchio radiomobile intestato, appunto, alla società Deleco. Ed appare significativo che trattasi di telefonate ricevute, le quali presupponevano, ragionevolmente, l’identificazione, da parte del chiamante, fra la Deleco (titolare dell’utenza) e il Colucci o, quanto meno, una legittimazione dello stesso ad interloquire per detta società. 6.3. A ciò è da aggiungere che, in disparte l’elemento personale, il collegamento della Deleco con attività illecite è dedotto pure (il che appare trascurato dal primo giudice) da altre circostanze emergenti dal verbale citato, quali l’utilizzazione, da parte di questa, per la propria corrispondenza, di un fax intestato alla SPRA, società oggetto di informativa negativa (non contestata) circa la permeabilità ed il condizionamento alla criminalità organizzata. 7. Può dunque, affermarsi che, contrariamente a quanto sostenuto nella sentenza impugnata, la nota prefettizia a carico della società Deleco appare sorretta da elementi indiziari fondati su circostanze di fatto obiettivamente sintomatiche di connessioni o collegamenti con la criminalità organizzata, onde la stessa non merita le censure di difetto di istruttoria e di motivazione ad essa mosse. 8. L’appello, quindi, va accolto e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata , va respinto il ricorso di primo grado. Le spese del doppio grado di giudizio, avuto riguardo a tutti gli elementi del caso concreto, possono essere compensate. P.Q.M. Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione VI), definitivamente pronunciando sull'appello in epigrafe, come specificato in motivazione, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, respinge il ricorso di primo grado. Spese compensate. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa. Così deciso in Roma, addì 9 maggio 2006, dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione VI) in Camera di Consiglio, con l’intervento dei Signori: Claudio VARRONE - Presidente Luigi MARUOTTI - Consigliere Carmine VOLPE - Consigliere Giuseppe ROMEO - Consigliere Giuseppe MINICONE - Consigliere Est. DEPOSITATA IN SEGRETERIA il...17/07/2006 (Art. 55, L.27/4/1982, n.186)