| CONSIGLIO DI STATO - SEZIONE V - Ordinanza 4 maggio 2006 n. 2472
Pres. Elefante, est. Carlotti
AZIENDA POLICLINICO UMBERTO I (Avv. A. Capparelli) c.
MEDIKRON S.R.L. (Avv. L. Parenti)
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1. Legislazione – Art. 7 quater co. 1,2 e
4 D.L. 7/2005 – Crediti nei confronti dell’azienda ospedaliera
Umberto I - Inefficacia dei decreti ingiuntivi e delle sentenze
nei confronti dell’azienda ospedaliera Policlinico Umberto
I - Estinzione d’ufficio dei pignoramenti intrapresi e dei
giudizi di ottemperanza – Divieto di nuovi o maggiori oneri
per la finanza pubblica – Questione di legittimità costituzionalità
– E’ rilevante e non manifestamente infondata – Ragioni
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2. Processo – Decreto ingiuntivo – Valore
di cosa giudicata – Configurabilità – Condizioni
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3. Giustizia amministrativa- Giudizio di
ottemperanza – Fondamento – Esecuzione di un decreto ingiuntivo
– Configurabilità – Condizioni
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1. E’ rilevante e non manifestamente infondata
la questione di legittimità costituzionale dei co. 1, 2
e 4 dell’art, 7-quater D.L. 7/2005 (Disposizioni urgenti
per l'università e la ricerca, per i beni e le attività
culturali, per il completamento di grandi opere strategiche,
per la mobilità dei pubblici dipendenti, e per semplificare
gli adempimenti relativi a imposte di bollo e tasse di concessione,
nonché altre misure urgenti), introdotto, in sede di conversione,
dalla L. 43/2005, laddove stabilisce l’inefficacia dei decreti
ingiuntivi e delle sentenze nei confronti dell’azienda ospedaliera
Policlinico Umberto I, se relativi a crediti vantati nei
confronti della soppressa omonima azienda universitaria
(co.1), l’estinzione d’ufficio dei pignoramenti intrapresi
e dei giudizi di ottemperanza (co. 2) e dispone che dall’attuazione
del suddetto articolo non devono derivare nuovi o maggiori
oneri per la finanza pubblica (co. 4). Infatti le norme
appaiono in contrasto con gli artt. 100, 101, 102, 104 e
108 Cost. laddove dichiarano inefficaci non meri provvedimenti
giurisdizionali impugnati o impugnabili, ma veri e propri
giudicati già perfezionatisi, ledendo in tal guisa l’indipendenza
della magistratura (sia ordinaria sia) amministrativa. Del
pari le norme appaiono in contrasto con gli artt. 24, 101,
103, 104, 108 e 113 Cost., non essendo la procedura di liquidazione
dei crediti affidata alla gestione separata dell’azienda
in grado di soddisfare pienamente le pretese dei creditori,
in virtù del co. 4 dell’articolo in esame, che non consente
l’incremento delle risorse a disposizione. Sembra sussistere
anche la violazione degli art. 2, 24 e 117, co. 1 Cost.
sotto il profilo della violazione dei diritti dell’uomo
di cui alla Convenzione europea per la salvaguardia dei
diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali e dei vincoli
del diritto comunitario, in quanto la norma in esame priva
i creditori, che abbiano ottenuto un titolo esecutivo nei
confronti dell’Azienda ospedaliera Policlinico Umberto I,
di un “bene”, quanto meno con riferimento al credito per
le spese processuali liquidate nel decreto ingiuntivo dichiarato
inefficace ex lege, impedisce l’attuazione delle decisioni
giudiziarie definitive, rendendole inoperanti a detrimento
di una parte, ritarda in maniera eccessiva l'esecuzione
di una decisione giudiziaria, sospende l’esecuzione di un
giudicato e subordina, con un rinvio sine die, la soddisfazione
delle pretese dei creditori, già muniti di un titolo esecutivo,
all’esito incerto di una procedura concorsuale di carattere
amministrativo.
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2. Va esteso anche al decreto ingiuntivo
non opposto nei termini di legge, il principio secondo cui
gli effetti del “giudicato sostanziale” si estendono, non
solo alla decisione relativa al “bene della vita” oggetto
del contendere, siccome individuato nell’atto introduttivo
del processo o del procedimento giurisdizionale, ma altresì
a tutte le altre necessarie premesse della statuizione principale,
ancorché implicite o ritenute dal giudicante, inerenti all’esistenza
ed alla validità del rapporto giuridico dedotto: pertanto,
anche l’ingiunzione ex art. 633 e ss., quantunque adottata
in esito ad un accertamento sommario, acquista nondimeno,
in seguito all’acquisita esecutività per mancata opposizione,
autorità ed efficacia di cosa giudicata esattamente al pari
di una sentenza di condanna, diversamente fondata su una
preventiva e piena cognizione giurisdizionale.
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3. Il decreto ingiuntivo è idoneo a costituire
condizione dell’azione di ottemperanza avanti all’autorità
giurisdizionale amministrativa ogniqualvolta il convenuto,
pur ritualmente notiziato della pendenza della lite, scelga
intenzionalmente di disinteressarsi od ometta negligentemente
di preoccuparsi della proposizione del ricorso contenente
una domanda di pagamento avanzata nei suoi confronti, senza
proporre alcuna tempestiva opposizione.
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REPUBBLICA ITALIANA .
Il Consiglio di Stato .
in sede giurisdizionale, Quinta Sezione
ha pronunciato la seguente
ordinanza
sul ricorso in appello n. 333 del 2005 ù
dell’AZIENDA POLICLINICO UMBERTO I, costituitasi in
persona del Commissario Straordinario l.r. p.t., dott.
Dino Cosi, rappresentata e difesa dall’avv. Antonio Capparelli,
elettivamente domiciliata in Roma, viale del Policlinico,
n. 155;
contro
la MEDIKRON S.R.L., costituitasi in persona del
l.r. p.t., dott.ssa Anna Bacigalupo, rappresentata
e difesa dall’avv. Luigi Parenti, elettivamente domiciliata
in Roma, viale delle Milizie, n. 114, presso lo studio dell’avv.
Luigi Parenti;
per la riforma
della sentenza n. 13081 del 13 ottobre 2004/16 novembre
2004, pronunciata tra le parti dal Tribunale amministrativo
regionale del Lazio, sez. III;
visto il ricorso con i relativi allegati;
visto l'atto di costituzione in giudizio della Società
appellata;
viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno
delle rispettive difese;
visti gli atti tutti della causa;
designato relatore il consigliere Gabriele Carlotti;
uditi alla pubblica udienza del 13 dicembre 2005
l’avv. Capparelli per l’Azienda Policlinico Umberto I e
l’avv. Luigi Parenti per la società appellata;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue.
FATTO E DIRITTO
Il Collegio dubita della legittimità costituzionale
dell’art. 7-quater, 1°, 2° e 4° co., del Decreto-legge
31 gennaio 2005, n. 7 (Disposizioni urgenti per l'università
e la ricerca, per i beni e le attività culturali, per il
completamento di grandi opere strategiche, per la mobilità
dei pubblici dipendenti, e per semplificare gli adempimenti
relativi a imposte di bollo e tasse di concessione, nonché
altre misure urgenti), pubblicato sulla G.U.R.I. 31 gennaio
2005, n. 24 e convertito in legge, con modificazioni, dall'art.
1 della Legge 31 marzo 2005, n. 43, entrata in vigore il
giorno successivo a quello della pubblicazione.
Si espongono di seguito i termini della questione che s’intende
sottoporre al giudizio della Corte costituzionale.
La vicenda contenziosa
Con il ricorso n. 11076 del 2003, così allibrato al
r.g. del Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sede
di Roma, la Medkron instaurò un giudizio ai sensi dell’art.
27 del R.D. n. 1054/1924, onde ottenere l’ottemperanza dell’Azienda
Policlinico Umberto I (nel prosieguo, anche “Azienda” o
“Azienda Policlinico”) al decreto ingiuntivo n. 81142/2000,
emesso dal Tribunale ordinario civile di Roma in data 14
dicembre 2000, notificato all’Azienda sunnominata il 19
gennaio 2001 e divenuto esecutivo in data 24 marzo 2001,
con formula esecutiva apposta il successivo 9 agosto 2001
e nuovamente notificato in forma esecutiva il 21 settembre
2001.
Il titolo suddetto recava (e reca) l’ingiunzione al pagamento
di lire 133.228.600 per sorte, oltre agli interessi legali
maturandi, nonché di ulteriori lire 150.000 per spese, lire
920.000 per competenze e lire 1.150.000 per onorari, maggiorati
di I.V.A. e C.A.P..
Nel giudizio amministrativo così instaurato si costituì
l’Azienda resistente, deducendo in via preliminare l’inammissibilità
del ricorso poiché promosso contro un decreto ingiuntivo
esecutivo (e, quindi, a suo dire, nei confronti di un titolo
privo dei requisiti, propri del giudicato, previsti dalla
normativa riguardante la ottemperanza) ed, ancora, l’improponibilità
dell’impugnativa, stante l’avvenuta attivazione, da parte
della Medikron, di analoga procedura esecutiva innanzi al
giudice ordinario.
Fu dedotta inoltre la carenza di legittimazione passiva
della Azienda Policlinico Umberto I sull’assunto che le
fatture, in base alle quali era stato emesso il decreto
ingiuntivo, si riferivano a prestazioni commissionate dalla
disciolta Azienda universitaria Policlinico Umberto I ed
eseguite in un’epoca anteriore alla nascita del nuovo ente
(con autonoma personalità giuridica di diritto pubblico;
cfr., l’art. 1, 1° co., del Decreto-legge 1° ottobre
1999, n. 341); di qui la protesta di completa estraneità
dell’attuale Azienda Policlinico Umberto I rispetto alla
fattispecie in contenzioso.
Con sentenza del 2 febbraio 2004, n. 926, notificata il
13 febbraio 2004, respinte tutte le predette eccezioni,
il T.a.r. accolse il ricorso della Medikron e, conseguentemente,
ordinò all’Azienda Policlinico Umberto I di dare integrale
esecuzione al decreto ingiuntivo in questione nel termine
di sessanta giorni; il tribunale incaricò altresì dell’esecuzione
in via sostitutiva, per l’eventualità della perdurante inottemperanza
dell’obbligata, un Commissario ad acta, nominato
nella persona del Direttore generale in carica della stessa
Azienda.
Quest’ultima interpose appello avverso la sentenza n. 926/2004,
ma la Sezione, con la decisione n. 7241, deliberata l’11
giugno 2004 e depositata in segreteria il 9 novembre 2004,
respinse l’impugnazione, giudicando infondati tutti i motivi
con essa dedotti.
Nel frattempo, con istanza depositata il 9 settembre 2004,
la Medikron chiese al T.a.r. di sostituire il Commissario
già nominato (posto che l’Azienda aveva contestato l’opportunità
della scelta compiuta dal tribunale, lamentando altresì
l’assenza di disponibilità finanziarie) ed, in ogni caso,
di adottare i necessari provvedimenti, onde portare ad esecuzione
la sentenza n. 926/2004, rimasta inosservata.
Con la sentenza ora impugnata, specificata nell’epigrafe
della presente ordinanza, il tribunale capitolino – preso
atto del comportamento ostruzionistico dell’Azienda, considerato
prova eloquente della «pervicace volontà della stessa di
non adempiere» – ordinò nuovamente al Direttore generale
dell’Azienda Policlinico di dare integrale esecuzione al
decreto ingiuntivo nel termine di quindici giorni dalla
notificazione o dalla comunicazione in via amministrativa
della sentenza.
Al contempo, il T.a.r. dispose che, in caso di inutile decorso
del termine assegnato, all’esecuzione della predetta sentenza
avrebbe provveduto, in via sostitutiva, altro Commissario
ad acta, entro i successivi sessanta giorni, ponendo
a carico dell’Azienda Policlinico Umberto I gli oneri del
relativo compenso.
L’Azienda resistente fu altresì condannata al pagamento
delle spese relative all’ulteriore fase del giudizio.
Contro la pronuncia è insorta in appello l’Azienda Policlinico.
L’impugnazione dell’ente è affidata ad un’unica, ancorché
articolata, censura: in dettaglio, l’appellante, per un
verso, continua a negare la sua legittimazione passiva,
sostanziale e processuale, rispetto alla controversia e,
per altro verso, contesta la perdurante efficacia del titolo
posto in executivis.
Al riguardo, occorre osservare che gli argomenti difensivi
dell’Azienda poggiano sulla norma interpretativa recata
dall’art. 8-sexies del Decreto-legge 28 maggio 2004,
n. 136 (Disposizioni urgenti per garantire la funzionalità
di taluni settori della pubblica amministrazione), aggiunto
dalla Legge di conversione 27 luglio 2004, n. 286, secondo
cui: «1. La successione prevista dal comma 1 dell'articolo
2 del decreto-legge 1° ottobre 1999, n. 341, convertito,
con modificazioni, dalla legge 3 dicembre 1999, n. 453,
si interpreta nel senso che l'azienda Policlinico Umberto
I di Roma succede nei contratti di durata in essere con
la soppressa omonima azienda universitaria esclusivamente
nelle obbligazioni relative alla esecuzione dei medesimi
successiva alla data di istituzione della predetta azienda
Policlinico Umberto I».
A detta dell’appellante, la norma succitata escluderebbe
la responsabilità patrimoniale dell’Azienda Policlinico
per le passività riferibili alla soppressa azienda universitaria,
essendo queste ultime confluite nella Gestione Liquidatoria
appositamente creata dal D.L. n. 341/1999.
La naturale efficacia retroattiva della previsione avrebbe
quindi travolto il decreto ingiuntivo azionato, giacchè
relativo a prestazioni rese in favore della precedente azienda.
Secondo l’Azienda appellante (v. la memoria datata 31 marzo
2005), siffatta inefficacia sopravvenuta conseguirebbe,
vieppiù, all’art. 3 del Decreto-legge 29 novembre 2004,
n. 280 (Interventi urgenti per fronteggiare la crisi di
settori economici e per assicurare la funzionalità di taluni
settori della pubblica amministrazione), pubblicato in pari
data sulla Gazzetta Ufficiale, che recita: «1. I decreti
di ingiunzione di cui all'articolo 641 del codice di procedura
civile divenuti esecutivi dopo la data di entrata in vigore
del decreto-legge 1° ottobre 1999, n. 341, convertito, con
modificazioni, dalla legge 3 dicembre 1999, n. 453, sono
inefficaci nei confronti dell'azienda ospedaliera Policlinico
Umberto I, qualora gli stessi siano relativi a crediti vantati
nei confronti della soppressa omonima azienda universitaria
per obbligazioni contrattuali anteriori alla data di istituzione
della predetta azienda ospedaliera Policlinico Umberto I,
secondo quanto disposto dall'articolo 2, comma 1, del citato
decreto-legge n. 341 del 1999, come interpretato dall'articolo
8-sexies del decreto-legge 28 maggio 2004, n. 136,
convertito, con modificazioni, dalla legge 27 luglio 2004,
n. 186.
2. I pignoramenti eventualmente intrapresi in forza dei
titoli di cui al comma 1 perdono efficacia e i giudizi di
ottemperanza in base al medesimo titolo pendenti sono dichiarati
estinti anche d'ufficio.
3. Nelle azioni esecutive iniziate sui medesimi titoli di
cui al comma 1, alla soppressa azienda universitaria Policlinico
Umberto I subentra il commissario di cui al comma 3 dell'articolo
2 del decreto-legge 1° ottobre 1999, n. 341, convertito,
con modificazioni, dalla legge 3 dicembre 1999, n. 453».
In secondo grado si è costituita la Medikron eccependo in
via preliminare l’inammissibilità dell’appello, essendosi
impugnata una decisione meramente ordinatoria, esclusivamente
attinente alle misure esecutive del giudicato.
Inoltre, la Medikron ha osservato come tutte le questioni
dedotte dall’Azienda siano state già esaminate e ritenute
prive di fondatezza dalla sunnominata decisione della Sezione
n. 7241 del 2004, passata in giudicato; in via subordinata,
l’appellata ha eccepito l’illegittimità costituzionale dell’art.
3 del D.L. n. 280/2004 per violazione, sotto differenti
profili, degli artt. 3, 24, 41, 77, 97, 101, 102, 104 e
113 Cost..
Nelle more della decisione il D.L. n. 280/2004 è decaduto
per mancata conversione nel termine di sessanta giorni dalla
pubblicazione (v. il Comunicato del Ministero della giustizia
in data 29 gennaio 2005, sulla G.U.R.I. 29 gennaio 2005,
n. 23).
L’art. 7-quater del Decreto-legge 31 gennaio
2005, n. 7
Sennonché il contenuto dispositivo dell’art. 3 del D.L.
n. 280/2004 è stato successivamente recepito nell’art. 7-quater
del D.L. n. 7/2005, aggiunto dalla legge di conversione
31 marzo 2005, n. 43 e rubricato «Controversie relative
alla soppressa azienda universitaria Policlinico Umberto
I», dal seguente tenore: «1. I decreti di ingiunzione di
cui all'articolo 641 del codice di procedura civile e le
sentenze divenuti esecutivi dopo la data di entrata in vigore
del decreto-legge 1° ottobre 1999, n. 341, convertito, con
modificazioni, dalla legge 3 dicembre 1999, n. 453, sono
inefficaci nei confronti dell'azienda ospedaliera Policlinico
Umberto I, qualora gli stessi siano relativi a crediti vantati
nei confronti della soppressa omonima azienda universitaria
per obbligazioni contrattuali anteriori alla data di istituzione
della predetta azienda ospedaliera Policlinico Umberto I,
secondo quando disposto dall'articolo 2, comma 1, del citato
decreto-legge n. 341 del 1999, come interpretato dall'articolo
8-sexies del decreto-legge 28 maggio 2004, n. 136,
convertito, con modificazioni, dalla legge 27 luglio 2004,
n. 186.
2. I pignoramenti eventualmente intrapresi in forza dei
titoli di cui al comma 1 perdono efficacia e i giudizi di
ottemperanza in base al medesimo titolo pendenti sono dichiarati
estinti anche d'ufficio.
3. Nelle azioni esecutive iniziate sui medesimi titoli di
cui al comma 1, alla soppressa azienda universitaria Policlinico
Umberto I subentra il commissario di cui al comma 3 dell'articolo
2 del decreto-legge 1° ottobre 1999, n. 341, convertito,
con modificazioni, dalla legge 3 dicembre 1999, n. 453.
4. Dall'attuazione del presente articolo non devono derivare
nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica».
Giova mettere in evidenza che le uniche, e tuttavia importanti,
differenze tra la portata precettiva dell’art. 3 del D.L.
n. 280/2004 e dell’art. 7-quater del D.L. n. 7/2005,
concernono, da un lato, l’inserimento nel testo del primo
comma delle parole «e le sentenze», e, dall’altro lato,
l’aggiunta del quarto comma.
La rilevanza della questione
I) l’art. 8-sexies del Decreto-legge 28 maggio 2004, n.
136
Pur ravvisandosi la piena legittimazione della
Sezione a sollevare la questione per i motivi di seguito
specificati (v. Corte cost., 23 novembre 1994, n. 397),
si osserva in via preliminare che la valutazione della rilevanza
del tema che s’intende devolvere alla cognizione della Corte
costituzionale postula la previa disamina dell’eventuale
incidenza, sull’oggetto della controversia, del disposto
dell’art. 8-sexies del Decreto-legge 28 maggio 2004,
n. 136; ancora, si osserva che il giudizio di rilevanza
presenta altresì talune interferenze con lo scrutinio dell’eccezione
d’inammissibilità dell’appello sollevata dalla Medikron.
In ordine alla prima problematica, è dirimente osservare
che l’art.8-sexies è entrato in vigore prima della
deliberazione e della successiva decisione della Sezione
n. 7241 del 2004, con cui la legittimazione sostanziale
e processuale dell’Azienda policlinico Umberto I è stata
accertata in via definitiva. Versandosi in materia di diritti
soggettivi, il giudicato copre anche il deducibile e, dunque,
il locus standi dell’appellante non può più esser
messo in discussione, nemmeno da questo Collegio.
Per mero dovere di completezza motivazionale, in aggiunta
alle superiori e concludenti considerazioni, deve peraltro
escludersi che si sia alla presenza di un “giudicato ingiusto”.
Ed invero, correttamente la decisione della Sezione n. 7241/2004
non si occupa dell’art. 8-sexies del Decreto-legge
n. 136/2004: la disposizione, infatti, manifestamente non
attiene allo specifico oggetto della controversia ed, inoltre,
le conseguenze effettuali che l’Azienda trae dalla sua esegesi
si palesano del tutto esorbitanti rispetto al reale tenore
della norma.
L’art. 8-sexies ha natura tipicamente interpretativa.
La previsione al centro dell’ermeneutica legislativa è il
comma 1 dell’art. 2 del Decreto-legge n. 341/1999, secondo
cui «L’Azienda Policlinico Umberto I succede all’omonima
azienda universitaria nei rapporti in corso, relativi alla
gestione dell’assistenza sanitaria, con utenti, autorità
competenti e altre amministrazioni, nei contratti in corso
per la costruzione di strutture destinate ad attività assistenziali,
nonché nei contratti in corso per la fornitura di beni e
servizi destinati all’assistenza sanitaria, per un periodo
massimo di dodici mesi […]».
Tanto premesso, è agevole rilevare come l’art. 8-sexies
abbia soltanto ridotto l’estensione oggettiva della successione
ex lege disposta nel 1999, limitandola ai contratti
di durata (comunque, ancora in corso) ed alle «obbligazioni
relative alla esecuzione dei medesimi successiva alla data
di istituzione della predetta azienda Policlinico Umberto
I». Dalla lettura del riferito dato positivo si evince,
quindi, per quel che interessa la vicenda sottoposta all’esame
del Collegio, che il Legislatore ha voluto escludere la
successione legale dell’azienda neoistituita relativamente
alle sole obbligazioni di pagamento di forniture, afferenti
a contratti di durata ancora in corso alla data di costituzione
dell’ente (avvenuta secondo il meccanismo congegnato dall’art.
1, comma 1, del Decreto-legge n. 341/1999) e da eseguirsi
in epoca successiva a detta costituzione.
In altre parole, la disposizione ha escluso ogni responsabilità
dell’Azienda Policlinico Umberto I per le forniture da essa
stessa richieste, sebbene nell’ambito dei contratti di durata
(somministrazioni o appalti di forniture in essere).
Orbene, muovendo da tali premesse, in aggiunta a quanto
già considerato, occorre considerare che:
- il decreto ingiuntivo del quale si controverte era già
esecutivo al momento dell’entrata in vigore del Decreto-legge
n. 136/2004;
- l’art. 8-sexies non accenna affatto ai titoli giudiziari
medio tempore perfezionatisi, né le ordinarie regole
dell’esegesi legislativa consentono di spingere l’interpretazione
della disposizione fino a ritenere che da essa sia derivata
la completa rimozione dei provvedimenti giurisdizionali
definitivi;
- in tal senso, del resto, convergono considerazioni di
ordine sistematico, posto che lo scopo eliminativo sopra
descritto si è invece chiaramente perseguito con gli artt.
3 del Decreto-legge n. 280/2004 e 7-quater del Decreto-legge
n. 7/2005;
- infine, appare concludente il rilievo che l’art. 8-sexies
non ha modificato il limite temporale massimo di dodici
mesi entro cui il Legislatore del 1999 aveva contenuto gli
effetti della successione legale e, quindi, anche sotto
tal profilo, la fattispecie concreta sfugge all’applicazione
della previsione in disamina.
II) l’art. 3 del Decreto legge 29 novembre
2004, n. 280
Una volta accertato che l’art. 8-sexies non è
rilevante per la decisione dell’affare che occupa la Sezione,
va esclusa altresì la pregnanza, agli stessi fini, dell’art.
3 del Decreto-legge n. 280/2004. Ed invero, sebbene il contenuto
precettivo della norma, come già accennatosi, sia rifluito,
con modifiche, nell’art. 7-quater, è assorbente la
circostanza che la caducazione dell’efficacia dei decreti
ingiuntivi da esso derivata è venuta meno in forza della
mancata conversione e che, dunque, dal 30 al 31 gennaio
2005 tali provvedimenti giurisdizionali acquisirono nuovamente
la loro originaria forza.
A diversa sorte è invece andato incontro l’art. 7-quater,
introdotto nell’ordinamento con un decreto-legge poi convertito
e, pertanto, perfettamente vigente e vincolante.
III) L’ammissibilità dell’appello
Dopo aver individuato esattamente la norma sulla quale
s’incentrano i dubbi di costituzionalità nutriti dal Collegio,
s’impone l’esame dell’eccezione preliminare d’inammissibilità
dell’appello formulata dalla Medikron.
L’argomento difensivo spiegato dall’appellata si radica
su un consolidato indirizzo pretorio di questo Consiglio
che, in più occasioni, ha negato l’appellabilità delle sentenze
in materia di ottemperanza aventi un contenuto meramente
ordinatorio.
Non v’è dubbio che tale sia la portata precettiva di una
parte della pronuncia avversata, giacché la sollecitazione
all’adempimento rivolta al Commissario ad acta e
la previsione della sua eventuale sostituzione (nell’ipotesi
di mancata esecuzione) hanno essenzialmente la natura di
misure attuative del giudicato.
Nondimeno è altrettanto incontrovertibile che la sentenza
appellata contenga un capo scevro di profili ordinatori:
si allude all’accertamento dell’irrilevanza della mancanza
di fondi a configurare un’oggettiva impossibilità di adempimento.
Dipoi prevale su ogni altra considerazione il rilievo che
il tenore del secondo comma dell’art. 7-quater impone
ai giudicanti un obbligo incondizionato e preminente su
ogni altro profilo processuale di provvedere, anche d’ufficio,
all’estinzione dei giudizi d’ottemperanza pendenti e che,
d’altro canto, quand’anche la clausola normativa fosse ipoteticamente
suscettibile di una diversa interpretazione (laddove cioè
non fosse ravvisabile nel suddetto articolo la fonte della
descritta postergazione rispetto alla dichiarazione d’estinzione
di ogni altra eccezione pregiudiziale o preliminare), la
disamina della questione relativa alla sopravvivenza dell’efficacia
del decreto ingiuntivo azionato risulterebbe comunque logicamente
prioritaria, apparendo del tutto evidente che il giudice
dell’ottemperanza sia legittimato a disporre della potestà
ordinatoria di sollecitare il Commissario ad acta
(e, se del caso, di sostituirlo) soltanto se e fintantoché
continui a mantenere efficacia il titolo della cui esecuzione
si tratta.
Un triplice ordine di motivi si oppone quindi all’applicazione,
nella concreta fattispecie, della regola giurisprudenziale
sopra riferita: in primo luogo, la sentenza appellata veicola
almeno un contenuto parzialmente decisorio; in secondo luogo,
è lo stesso secondo comma dell’art. 7-quater ad impedire
la verifica dell’ammissibilità dell’appello con riguardo
alla sussistenza di un reale interesse all’impugnazione
ed, infine, la regola surricordata si palesa comunque recessiva,
in base ai principi generali del processo amministrativo,
laddove l’oggetto della controversia devoluta in appello
investa (come avviene nel caso di specie) proprio la contestazione
della permanenza, sotto il profilo della validità o dell’efficacia,
dell’indefettibile condizione dell’azione esecutiva. Ed
invero, al ricorrere di quest’evenienza si verifica una
concorrenza di cause estintive del giudizio, profondamente
differenziate tuttavia sul crinale delle conseguenze giuridiche:
mentre, infatti, la dichiarazione d’inammissibilità dell’appello
condurrebbe alla conferma della pronuncia impugnata, dalla
sopravvenuta cessazione dell’efficacia del decreto ingiuntivo
scaturirebbe la completa paralisi ed il sostanziale travolgimento
di tutti gli atti esecutivi fino ad oggi adottati incluse
le tre decisioni giurisdizionali (due del T.a.r. del Lazio
ed una della Sezione).
La ricognizione dell’eventuale ricorrenza dei presupposti
processuali per un rinvio alla Corte costituzionale si presenta
quindi come indagine obbligata e logicamente preminente.
IV) La pendenza del giudizio di ottemperanza
Riguardo a siffatti requisiti, si rileva che il comma
2 dell’art. 7-quater si applica ai soli giudizi pendenti.
Ebbene, sul punto, non appare seriamente revocabile in dubbio
che il giudizio d’ottemperanza, a suo tempo instaurato dalla
Medikron sia ancora pendente, in secondo ed in primo grado
(non avendo ancora trovato alcuna soddisfazione le pretese
fatte valere dalla società appellata in via coattiva).
V) La natura dei crediti
Nemmeno è contestato che le fatture cui si riferisce
il decreto ingiuntivo emesso dal Tribunale ordinario di
Roma attengano a forniture di merci eseguite in favore dell’Azienda
universitaria Policlinico Umberto I, prima dell’istituzione
dell’omonima Azienda ospedaliera disposta con il D.L. n.
341/1999, e che, quindi, il credito “sostanziale” azionato
risalga ad obbligazioni contrattuali assunte dall’azienda
soppressa (ancorché la circostanza non sia stata mai dedotta
in sede di opposizione al decreto ingiuntivo, formatosi
validamente nei confronti dell’Azienda appellante).
VI) Gli effetti dell’art. 7-quater sul giudizio
in corso
Vista da quest’angolazione la questione della legittimità
costituzionale del suddetto art. 7-quater del D.L.
31 gennaio 2005, n. 7 appare rilevante, posto che, qualora
la Sezione non nutrisse dubbi al riguardo, non potrebbe
far altro che prendere atto dell’avvenuta perdita d’efficacia
per factum principis sia del decreto ingiuntivo messo
in esecuzione, sia della sentenza del T.a.r. del Lazio n.
926 del 2004 e sia, infine, della decisione della Sezione
n. 7241/2004, dichiarando, in via consequenziale, l’estinzione
del giudizio “di primo grado” (così deve, invero, interpretarsi
ragionevolmente il secondo comma della norma in discorso,
poiché l’estinzione del solo processo di appello condurrebbe
all’esito, chiaramente contrario alla ratio sottesa
alla disposizione, di conservare piena efficacia alla sentenza
impugnata).
La non manifesta infondatezza della questione
Con riferimento al requisito della non manifesta infondatezza,
la Sezione, per un verso, richiama alcune delle argomentazioni
già svolte dal T.a.r. del Lazio, sez. III, nell’ordinanza
di rimessione n. 1514/2005, depositata il 16 novembre 2005,
per altro verso, sviluppa diverse ed ulteriori censure.
I) Violazione degli artt. 100, 101, 102, 104 e 108 Cost.,
sotto il profilo della lesione delle prerogative costituzionalmente
riservate al potere giurisdizionale.
Sul punto i dubbi di costituzionalità s’incentrano sulla
circostanza che, con la norma in esame, il Legislatore,
disponendo l’inefficacia dei decreti ingiuntivi divenuti
esecutivi dopo la data di istituzione dell’azienda ospedaliera
(e, giova ribadirlo, emessi direttamente nei confronti dell’Azienda
ospedaliera di nuova istituzione), ha di fatto posto nel
nulla, non meri provvedimenti giurisdizionali impugnati
o impugnabili, ma veri e propri giudicati già perfezionatisi,
ledendo in tal guisa l’indipendenza della magistratura (sia
ordinaria sia) amministrativa (quest’ultima tutelata, in
apicibus, dall’art. 100, nonché dall’art. 108 Cost.).
La Sezione è, infatti, dell’avviso che un decreto ingiuntivo
divenuto esecutivo sia a tutti gli effetti un “giudicato”,
anche ai sensi degli artt. 37 della L. 6 dicembre 1971,
n. 1034 e 27 n. 4 del R.D. 26 giugno 1924, n. 1054; la diversa
tesi, talora sostenuta in dottrina, della non equiparabilità
alla res judicata del decreto ingiuntivo, divenuto
esecutivo a norma dell’art. 647 c.p.c., cozza a ben vedere
con lo jus receptum accolto dalla giurisprudenza
del Supremo Collegio (tra le molte, Cass., sez. L., 20 aprile
1996, n. 3757) e di questo Consiglio (è sufficiente al riguardo
il rinvio a Cons. St., sez. IV, 15 maggio 2002, n. 2604)
che, del resto, trova un sicuro appiglio positivo nell’art.
656 c.p.c. (dedicato ai mezzi di impugnazione dell’ingiunzione
divenuta esecutiva).
Va invero riconosciuto valido, anche con riferimento al
decreto ingiuntivo non opposto nei termini di legge, il
principio secondo cui gli effetti del “giudicato sostanziale”
si estendono, non solo alla decisione relativa al “bene
della vita” (nella specie, un diritto di credito) oggetto
del contendere, siccome individuato nell’atto introduttivo
del processo o del procedimento giurisdizionale, ma altresì
a tutte le altre necessarie premesse della statuizione principale,
ancorché implicite o ritenute dal giudicante, inerenti all’esistenza
ed alla validità del rapporto giuridico dedotto: pertanto,
anche l’ingiunzione ex art. 633 e ss., quantunque
adottata in esito ad un accertamento sommario, acquista
nondimeno, in seguito all’acquisita esecutività per mancata
opposizione, autorità ed efficacia di cosa giudicata esattamente
al pari di una sentenza di condanna, diversamente fondata
su una preventiva e piena cognizione giurisdizionale.
Né può sensatamente opinarsi, in contrario, che a tale approdo
esegetico si opponga ora l’art. 111, 2° co., Cost., dal
momento che il procedimento monitorio non esclude affatto
il contraddittorio, piuttosto l’instaurazione della dialettica
processuale è differita ed eventuale, rimanendo una scelta
strategica e d’opportunità del debitore ingiunto decidere
se contrastare, o meno, in giudizio le pretese creditorie
azionate.
Collocato in questa prospettiva, il decreto ingiuntivo è
idoneo a costituire condizione dell’azione di ottemperanza
avanti all’autorità giurisdizionale amministrativa ogniqualvolta,
come accaduto nella fattispecie, il convenuto, pur ritualmente
notiziato della pendenza della lite, scelga intenzionalmente
di disinteressarsi od ometta negligentemente di preoccuparsi
della proposizione del ricorso contenente una domanda di
pagamento avanzata nei suoi confronti, senza proporre alcuna
tempestiva opposizione.
Alla luce di siffatte premesse, risulta altamente opinabile
la legittimità costituzionale di una norma, quale l’art.
7-quater, che, apparentemente sovvertendo in maniera
radicale i principi che regolano i rapporti tra l’ordine
giudiziario ed il potere legislativo, annichila completamente
un atto del primo ordine, dotato di forza e valore di giudicato.
È ben noto – e, quindi, non occorre richiamarne i precedenti
- l’orientamento della Corte costituzionale sulle leggi
d’interpretazione autentica, la cui efficacia retroattiva,
qualora non fosse conciliata con la salvaguardia di fondamentali
valori di civiltà giuridica, oltre a vulnerare i principi
di ragionevolezza e di eguaglianza, di legittimo affidamento,
finirebbe per porsi in radicale antitesi con il rispetto
delle funzioni costituzionalmente riservate al potere giudiziario
(da ultimo, sentenze n. 376 del 2004, n. 291 del 2003 e
n. 446 del 2002).
La posizione testé riferita si mostra vieppiù convincente
e condivisibile nell’ipotesi, corrispondente a quella oggetto
dell’incidente sollevato con la presente ordinanza, in cui
il Legislatore, senza nemmeno frapporre la mediazione di
una norma d’interpretazione autentica (come invece era stato
in materia con l’art. 8-sexies del d.l. 28 maggio
2004, n. 136, inserito dall’art. 1 della legge di conversione
27 luglio 2004, n. 186), giunga direttamente, così rivelando
platealmente l’intenzione di incidere sui giudizi esecutivi
e d’ottemperanza in corso, ad annullare gli effetti del
giudicato mediante una previsione innovativa dell’ordinamento
giuridico.
Non sarebbe poi conferente obiettare che l’ordinamento processuale
già conosca un’ipotesi di cessazione di efficacia di un
decreto ingiuntivo nell’art. 188 disp. att. c.p.c. (di guisa
che il Legislatore del 2005 non avrebbe fatto altro che
estendere, ad una diversa fattispecie, il medesimo meccanismo
effettuale). E’, difatti, d’immediata percezione la distanza
tra il modello codicistico testé richiamato e la previsione
contestata e, soprattutto, sono evidenti le differenti esigenze
che giustificano le due norme (nel primo caso, la tutela
del valore supremo del contraddittorio, quando esso non
sia mancato per mera trascuratezza dell’ingiunto; nel secondo
caso, le contingenti preoccupazioni finanziarie pubbliche
e lo scopo di salvaguardare il buon esito di un’operazione
di riorganizzazione di un’azienda universitaria in stato
di permanente deficit strutturale, accollando il
relativo onere economico a tutti i creditori, ancorché provvisti
di un valido titolo giudiziario); si tratta di diversità
funzionali veramente macroscopiche e tali da rendere assolutamente
improponibile e non poco irragionevole un accostamento del
genere descritto.
Sembra, dunque, evidente la lesione dei principi relativi
ai rapporti tra potere legislativo e potere giudiziario,
nonché delle disposizioni relative alla tutela giurisdizionale
dei diritti e degli interessi legittimi (cfr. sentenze della
Corte Costituzionale n. 374 del 2000 e n. 15 del 1995).
II) Violazione degli artt. 100, 101, 102, 103 e 104 Cost.,
sotto il profilo della lesione delle prerogative costituzionalmente
riservate al potere giurisdizionale, con particolare riferimento
a quelle del Consiglio di Stato.
Il vulnus sopra delineato sembra configurarsi a
fortiori sotto altro profilo. Va svolta, invero, una
diversa considerazione di non poco momento, riguardo al
fatto che a ben vedere, nella presente vicenda contenziosa
i “giudicati” suscettibili di esser posti nel nulla sono
due, dal momento che al decreto ingiuntivo più volte richiamato,
emesso dall’autorità giurisdizionale ordinaria, si è sovrapposto
quello formatosi sulla decisione n. n. 7241/2004, pronunciata
da questa Sezione.
Orbene, l’applicazione del combinato disposto dei commi
1 e 2 dell’art. 7-quater del D.L. n. 7/2005, oltre
a privare di efficacia il primo titolo, riserva eguale trattamento
anche alla pronuncia amministrativa surrichiamata, svuotandola
di qualunque pratica utilità per la Medikron (e ad uguale
sorte vanno incontro anche le due sentenze del T.a.r. del
Lazio); non v’è bisogno di dilungarsi sulla circostanza
che qualunque futura ed ulteriore iniziativa dell’appellata
in sede giurisdizionale, diretta a conseguire l’attuazione
delle varie sentenze amministrative intervenute a suo favore,
s’infrangerebbe inevitabilmente contro l’eccezione, rilevabile
anche d’ufficio (si veda il secondo comma della norma in
questione), di sopravvenuta inefficacia del decisum,
con conseguente paralisi di ogni azione in tal senso.
III) Violazione degli artt. 24 e 113 Cost., sotto il
profilo della lesione del diritto di agire in giudizio.
Nè varrebbe obiettare, in contrario, che la norma censurata,
lungi dal negare l’esistenza dei diritti di credito della
società appellata processualmente accertati, avrebbe il
più limitato fine di trasporre l’esecuzione dalla sede giudiziaria
a quella amministrativa, nell’ambito cioè della «gestione
separata» prevista e disciplinata dall’art. 2, commi 3 e
ss., del Decreto-legge 1° ottobre 1999, n. 341 (Disposizioni
urgenti per l’Azienda Policlinico Umberto I e per l’Azienda
ospedaliera Sant’Andrea di Roma), pubblicato sulla G.U.R.I.
del 4 ottobre 1999, n. 233 e convertito, con modificazioni,
in Legge 3 dicembre 1999, n. 453.
In realtà, non vi è alcuna garanzia per la Medikron (come
dovrebbe invece sussistere al lume della certezza del diritto,
dell’effettività della difesa e della stabilità delle pronunce
giurisdizionali) di ottenere, una volta ricondotta l’azione
di ottemperanza nell’alveo concorsuale instaurato dal surrichiamato
provvedimento normativo, completa soddisfazione delle sue
pretese. Il comma sesto del succitato art. 2 del D.L. n.
341/1999 subordina, infatti, la copertura dei disavanzi
alla capienza delle risorse finanziarie pubbliche messe
a disposizione secondo il procedimento descritto dal comma
6 del sunnominato art. 2 del Decreto-legge n. 341/1999.
Non può d’altronde obliterarsi che - al di là delle assicurazioni
verbali del difensore dell’Azienda circa la capienza dei
fondi acquisiti alla gestione separata – osta alla completa
soddisfazione del diritto della Medikron il quarto comma
dell’art. 7-quater, secondo cui dall’attuazione dei
primi tre commi della stessa disposizione non possono derivare
nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica.
Veramente non si comprende, dunque, come possa pronosticarsi
utile e vantaggiosa l’insinuazione di nuovi crediti (ossia
quelli rivenienti dall’estinzione d’ufficio dei giudizi
di ottemperanza pendenti) nelle procedure di liquidazione
ora devolute alla gestione separata, se le risorse a disposizione
di tale ufficio straordinario non appaiono in alcun modo
incrementabili.
IV) Violazione degli artt. 24, 101, 103, 104, 108 e 113
della Costituzione, con riguardo alla previsione dell’estinzione
d’ufficio dei giudizi d’ottemperanza pendenti.
Si è detto che il tenore del secondo comma dell’art. 7-quater
impone in capo al decidente un obbligo ineludibile di dichiarare,
anche d’ufficio, l’estinzione d'ufficio dei giudizi d’ottemperanza
pendenti.
Sul punto la Corte costituzionale già in altre occasioni
ha statuito (Corte cost., n. 103/1995) che, per individuare
i limiti di costituzionalità di un tal genere d’intervento
legislativo occorre apprezzare in chiave comparativa il
rapporto tra la portata estintiva delle norme censurate
ed il grado di realizzazione che, alla pretesa azionata,
sia stato comunque assicurato dal Legislatore; con la conseguenza
che, quando la legge sopravvenuta, senza negare il fondamento
delle pretese fatte valere in giudizio, abbia comunque soddisfatto,
anche se non integralmente, le ragioni fatte valere nei
giudizi da estinguere, dovrebbe allora escludersi l'illegittimità
costituzionale della previsione, proprio perché coerente
con il riconoscimento ex lege del diritto fatto valere
giudizialmente.
Una volta calato il principio testé richiamato alla vicenda
che occupa il Collegio, si palesa con ancor maggiore evidenza
l’illegittimità denunciata.
Il vulnus all'art. 24 Cost. è, innanzitutto, manifesto
al lume di quanto sopra considerato in ordine all’espressa
esclusione di aggravi per la finanza pubblica a seguito
dell’attuazione dell’art. 7-quater. Concorre con
la precedente osservazione la circostanza che, in questa
vicenda, è del tutto assente la “soddisfazione alternativa
in via legislativa” delle pretese fatte valere dalla società
istante (e di tutti gli altri, numerosi creditori che versano
nelle identiche condizioni della Medikron). Il pagamento
dell’appellata avverrà soltanto all’esito di una procedura
liquidatoria di natura amministrativa, senza che allo stato
il Legislatore abbia offerto alcuna garanzia circa il sicuro
riconoscimento dei crediti già accertati in via giurisdizionale
e, soprattutto, in assenza di alcuna certezza della loro
futura insinuazione, per l’intero ammontare o per gran parte
di esso, in un procedimento concorsuale in stato avanzato
e non più finanziabile.
Non vi è chi non veda come, così disponendo, si è in pratica
operata una sostanziale vanificazione della via giurisdizionale,
intesa quale mezzo al fine della completa ed effettiva attuazione
di un preesistente diritto.
Della correttezza di quanto affermato costituisce, del resto,
indizio eloquente l’ulteriore circostanza dell’assenza nell’articolo
censurato di ogni riferimento alla compensazione delle spese
processuali. Ed invero, sebbene la compensazione in via
legislativa si presenti oggi in conflitto con vincolanti
principi promananti dal diritto internazionale pattizio,
nondimeno in pregresse occasioni la clausola compensativa
ebbe a superare indenne il rigoroso vaglio del Giudice delle
leggi; essa venne, infatti, giudicata non irrazionale al
cospetto di uno ius superveniens idoneo a bilanciare
adeguatamente l’interesse pubblico con le richieste delle
parti agenti e tale da non frustrare lo ius persequendi
iudicio quod sibi debetur, stante il riconoscimento
in via legislativa della pretesa fatta valere dagli interessati
(di qui la giustificazione di una compensazione legale,
pur in assenza di una soccombenza, anche soltanto virtuale).
Alla disposizione in esame, ribaditi i superiori rilievi,
sembra invece applicabile lo spettro dei principi affermati
con la sentenza della Corte costituzionale n. 123/1987,
con la quale si rimosse il contrasto, con l'art. 24 Cost.,
del primo comma dell'art. 10 della legge n. 425 del 1984,
stigmatizzandone la distanza dall'istituto dell'estinzione
del processo (ed, in particolare, dall’art. 310 c.p.c.,
che conserva efficacia alle sentenze di merito pronunciate
nel corso del giudizio), per essersi palesata dal Legislatore
la volontà di impedire in ogni modo la realizzazione del
diritto alla decisione della controversia, anche laddove
una sentenza di merito fosse stata resa.
Ugualmente, nel caso di specie, l’art. 7-quater del
Decreto-legge n. 7/2005 è sopraggiunto dopo una serie di
pronunce giudiziali (della magistratura ordinaria e di quella
amministrativa), assolutamente concordi e, soprattutto,
assurte all’intangibilità propria della cosa giudicata,
così violando il valore costituzionale del diritto di agire,
a sua volta naturalmente implicante il diritto del cittadino
ad ottenere una decisione di merito senza onerose reiterazioni
di tutele.
Infine, la dichiarazione d’inefficacia delle sentenze di
ottemperanza, oltre a rendere assolutamente incerto il conseguimento
della sorte del credito e degli accessori, impedisce alla
Medikron di ottenere il pagamento dei 2.000,00 (duemila/00)
euro liquidati dalla Sezione con la decisione n. 7241/2004.
V) Violazione dell’art. 2, 24 e 117, 1° co., della Costituzione.
Il primo comma dell’art. 117 della Costituzione, nel
testo introdotto dalla Legge costituzionale 18 ottobre 2001,
n. 3, ha vincolato l’esercizio della potestà legislativa
dello Stato al rispetto degli obblighi internazionali assunti
dalla Repubblica Italiana.
La Sezione è dell’avviso che tali obblighi, costituenti
nuovo parametro interposto di costituzionalità, non siano
unicamente quelli del diritto internazionale consuetudinario,
ma anche quelli derivanti dal “diritto pattizio”.
Orbene, nell’ambito di tale fonte del jus gentium,
un posto di assoluto rilievo è assegnato alla disciplina
dei diritti dell’uomo; a livello regionale e, più precisamente,
in ambito europeo, questa tutela è essenzialmente o, comunque,
prevalentemente affidata alla “Convenzione europea per la
salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali”,
ratificata dalla Repubblica Italiana con la Legge 4 agosto
1955, n. 848.
Nell’ambito delle istituzioni create dalla convenzione in
parola, la nomopoiesi del “diritto vivente” umanitario è
attribuita alla Corte europea dei diritti dell’uomo, la
cui giurisprudenza consente l’emersione a livello internazionale
dei diritti inviolabili, in tal modo arricchendo il catalogo
aperto dell’art. 2 Cost. e, per l’effetto, creando paralleli
obblighi (anche) per tutti i legislatori della Repubblica
Italiana, vincolati, appunto, al rispetto dell’art. 117
Cost..
In questo contesto, per i fini che qui interessano, meritano
di essere invocati tre articoli dell’acquis di Strasburgo:
in dettaglio, vengono in rilievo gli art. 6 §. 1 e 13 della
Convenzione, secondo cui, rispettivamente: «1. Ogni persona
ha diritto a che la sua causa sia esaminata equamente, pubblicamente
ed entro un termine ragionevole da un tribunale indipendente
e imparziale, costituito per legge, il quale deciderà sia
delle controversie sui suoi diritti e doveri di carattere
civile, sia della fondatezza di ogni accusa penale che le
venga rivolta. La sentenza deve essere resa pubblicamente,
ma l'accesso alla sala d'udienza può essere vietato alla
stampa e al pubblico durante tutto o parte del processo
nell'interesse della morale, dell'ordine pubblico o della
sicurezza nazionale in una società democratica, quando lo
esigono gli interessi dei minori o la protezione della vita
privata delle parti in causa, o nella misura giudicata strettamente
necessaria dal tribunale, quando in circostanze speciali
la pubblicità può pregiudicare gli interessi della giustizia»
e «Ogni persona i cui diritti e le cui libertà riconosciuti
nella presente Convenzione siano stati violati, ha diritto
ad un ricorso effettivo davanti ad un'istanza nazionale,
anche quando la violazione sia stata commessa da persone
che agiscono nell'esercizio delle loro funzioni ufficiali»,
nonché l’art. 1 del Protocollo addizionale n. 1, in base
al quale: «Ogni persona fisica o giuridica ha diritto al
rispetto dei suoi beni. Nessuno può essere privato della
sua proprietà se non per causa di utilità pubblica e nelle
condizioni previste dalla legge e dai principi generali
del diritto internazionale.
Le disposizioni precedenti non portano pregiudizio al diritto
degli Stati di mettere in vigore le leggi da essi ritenute
necessarie per disciplinare l'uso dei beni in modo conforme
all'interesse generale o per assicurare il pagamento delle
imposte o di altri contributi o delle ammende».
La Corte europea dei diritti dell’uomo, nel caso «Capitanio
contro Italia» (sez. I, sentenza dell’11 luglio 2002, in
ricorso n. 28724/95), con riguardo al diritto di accesso
ad un tribunale, ha chiarito che «il diritto ad un tribunale
garantito dall’articolo 6 protegge parimenti la attuazione
delle decisioni giudiziarie definitive e vincolanti che,
in uno Stato che rispetta la preminenza del diritto, non
possono restare inoperanti a detrimento di una parte. Di
conseguenza, l'esecuzione di una decisione giudiziaria non
può essere ritardata in maniera eccessiva»; il medesimo
concetto era stato già affermato, oltre che nel caso-pilota
«Immobiliare Saffi», anche nella vertenza «Caso contro Italia»
(sentenza, sez. II, del 3 agosto 2000, in ricorso n° 22671/93),
ove la Corte ebbe modo di precisare che: «[…] mentre potrebbe
accettarsi che gli Stati membri possano, in circostanze
eccezionali …, utilizzando il loro margine di apprezzamento
per controllare l’uso dei beni, intervenire in procedimenti
per l’esecuzione di una decisione giudiziaria, la conseguenza
di un tale intervento non dovrebbe consistere nel prevenire,
invalidare o ritardare eccessivamente l’esecuzione o, ancora
meno, che la sostanza della decisione sia compromessa […]».
Nell’occasione, sebbene con riferimento alla normativa italiana
sull’equo canone, venne statuito il principio generale secondo
cui: «[…] un’ingerenza, così come previsto dal secondo paragrafo
dell’art. 1 del Protocollo n. 1, deve realizzare un “giusto
equilibrio” tra le esigenze dell’interesse generale e la
necessità di proteggere i diritti fondamentali individuali.
Ci deve essere una ragionevole relazione di proporzionalità
tra i mezzi impiegati e lo scopo perseguito.
Nel determinare se questa esigenza sia stata raggiunta,
la Corte riconosce che lo Stato gode di un largo margine
di apprezzamento in riferimento sia alla scelta dei mezzi
di applicazione e sia all’accertamento se le conseguenze
dell’applicazione siano giustificate dall’interesse generale
per il proposito di conseguire l’oggetto della legge in
questione».
Ancora va segnalato che, ai fini dell’applicazione dell’art.
1 del Protocollo addizionale, è considerato “bene” pure
«[…] un profitto futuro … se il guadagno e’ stato acquisito
o è stato oggetto d’un credito esigibile […]» (sentenza
«Saggio contro Italia», sez. II, del 25 ottobre 2001, in
ricorso n. 41879/98) ed anche un titolo esecutivo
(«caso Ambruosi contro Italia», sentenza del 19 ottobre
2000, in ricorso n. 31227/1996) e che siffatta qualificazione
è da reputarsi vincolante anche per i Legislatori italiani
ogniqualvolta adottino provvedimenti normativi suscettibili
di incidere negativamente sui diritti tutelati dallo strumento
internazionale.
Inoltre, nella stessa decisione del «caso Saggio» appena
citata, si è osservato altresì che: «[…] in linea di massima
un sistema di sospensione temporanea del pagamento dei crediti
di una impresa commerciale in crisi …, non è criticabile
in sé, visto in particolare il margine di apprezzamento
autorizzato dal secondo comma dell’articolo 1. Tuttavia,
un tale sistema comporta il rischio d’imporre ai creditori
un carico eccessivo quanto alla possibilità di ottenere
i loro beni e deve quindi prevedere alcune garanzie di procedura
per controllare che la messa in opera del sistema e la sua
incidenza sul diritto di proprietà dei singoli non siano
arbitrari né imprevedibili».
Ad avviso della Sezione le norme e la giurisprudenza passate
velocemente in rassegna convergono nel rendere palese l’incompatibilità
con la Convenzione europea dei diritti dell’uomo, e dunque
incostituzionale per violazione degli artt. 2 e 117 Cost.,
una disposizione come l’art. 7-quater che:
- privi i creditori, che abbiano ottenuto un titolo esecutivo
nei confronti dell’Azienda ospedaliera Policlinico Umberto
I, di un “bene”, quanto meno con riferimento al credito
per le spese processuali liquidate nel decreto ingiuntivo
dichiarato inefficace ex lege;
- impedisca l’attuazione delle decisioni giudiziarie definitive,
rendendole inoperanti a detrimento di una parte;
- in ogni caso, ritardi in maniera eccessiva l'esecuzione
di una decisione giudiziaria (si noti che la Medikron ha
coltivato diligentemente le sue giuste pretese in sede giurisdizionale,
affrontando gli oneri, le spese ed i disagi di ben cinque
procedimenti: uno avanti al Tribunale ordinario, due avanti
al T.a.r. del Lazio ed altrettanti avanti al Consiglio di
Stato);
- sospendendo l’esecuzione di un giudicato e subordinando,
con un rinvio sine die, la soddisfazione delle pretese
dei creditori, già muniti di un titolo esecutivo, all’esito
incerto di una procedura concorsuale di carattere amministrativo;
- travalichi i limiti di una legittima ingerenza pubblica
ai sensi dell’art. 1 del Protocollo addizionale, non avendo
previsto il Legislatore del del 2005, garanzie di procedura
per controllare che la messa in opera del sistema di liquidazione
in via amministrativa e la sua incidenza sul diritto di
proprietà dei singoli non siano arbitrari né imprevedibili.
VI) Violazione degli artt. 3 e 97 della Costituzione.
Appare dubbia anche la conformità al principio di ragionevolezza
e di buon andamento amministrativo di una disposizione,
come l’art. 7-quater, che incide sui giudicati allo
scopo di dare rilevanza esterna ad un criterio organizzativo
di centri di spesa che si sarebbe potuto conseguire, ben
più efficacemente, con strumenti interni di regresso tra
la gestione liquidatoria e l’Azienda ospedaliera.
Se, infatti, il Collegio non ha motivi di dubitare della
legittimità costituzionale del Decreto-legge n. 341/1999,
al quale è sotteso un disegno coerente volto a sgravare
le aziende sanitarie neoistituite degli oneri finanziari
correlati alle precedente gestioni, in modo da consentire
alle prime di cominciare a funzionare senza essere oberate
dal passivo in precedenza accumulato (v., in tema, Corte
cost., 9 dicembre 2005, n. 437), per contro si rivela del
tutto irragionevole rispetto a tale scopo, sotto il profilo
della violazione del canone di proporzionalità, la previsione
della perdita di efficacia dei suddetti provvedimenti giurisdizionali.
Si tratta, infatti, di una misura estrema, mai presa in
considerazione dal Legislatore nemmeno in occasione dell’analogo,
ma ben più rilevante fenomeno della creazione delle gestioni
liquidatorie delle soppresse UU.ss.ss.ll.. In questo senso
il plesso normativo (essenzialmente rappresentato dall’art.
6, comma 1, della Legge 23 dicembre 1994, n. 724, dall’art.
2, comma 14, della Legge 28 dicembre 1995, n. 549) che,
nell’ambito della complessiva “aziendalizzazione” delle
articolazioni locali del Servizio sanitario nazionale, regolò
la liquidazione dei debiti delle disciolte Unità socio-sanitarie
locali si presta a costituire un idoneo tertium comparationis,
valido a dimostrare l’irrazionalità della scelta legislativa
compiuta con l’approvazione dell’art. 7-quater.
VII) Violazione degli artt. 3 e 24 della Costituzione.
L’articolo in questione lede l’affidamento formatosi
nella Medikron (ed in tutti gli altri creditori nelle medesime
condizioni dell’appellata) in ordine alla soddisfazione
dei crediti già riconosciuti in via giurisdizionale, con
un accertamento provvisto della forza di giudicato ed, inoltre,
a fronte del generale principio della responsabilità patrimoniale,
dà luogo ad un’evidente disparità di trattamento tra i soggetti
che vantino pretese creditorie nei confronti dell’Azienda
Policlinico Umberto I, unicamente in ragione dell’epoca
della nascita delle rispettive obbligazioni.
VIII) Violazione degli artt. 3, 24 e 113 della Costituzione.
L’effetto della norma censurata è, dunque, quello di
rendere inefficace la tutela giurisdizionale ottenuta da
taluni creditori nei confronti dell’Azienda ospedaliera,
per di più soltanto limitatamente ad alcune categorie di
atti (i decreti ingiuntivi e le sentenze di ottemperanza,
appunto).
IX) Violazione dell’art. 117, 1° co., della Costituzione,
sotto il profilo della violazione dei vincoli derivanti
dall’ordinamento comunitario.
In ultimo, ad avviso del Collegio, l’art. 7-quater
viola la c.d. “quinta libertà comunitaria”. Come è noto,
la creazione di uno spazio comune europeo di libertà, di
sicurezza e di giustizia postula indefettibilmente la libera
circolazione delle decisioni giudiziarie, incentrata sul
principio del mutuo riconoscimento. Ebbene, le esigenze
di una reale cooperazione giudiziaria in materia civile
(che di recente si è sensibilmente rafforzata proprio in
relazione ai titoli esecutivi) escludono in radice che uno
Stato membro possa autonomamente stabilire di porre nel
nulla l’efficacia di atti dell’autorità giurisdizionale,
astrattamente suscettibili di valicare i confini nazionali.
Riguardato da questa prospettiva, l’art. 7-quater
si pone in recisa antitesi con i principi del Trattato rilevanti
ratione materiae, né occorre indagare se in concreto
nella controversia siano attualmente rinvenibili elementi
di collegamento con l’ordinamento sovranazionale, dal momento
che un nesso del genere sussiste in re ipsa ed in
maniera evidente ed incontrovertibile, posto che un decreto
ingiuntivo o una decisione dell’autorità giurisdizionale
amministrativa relativa a diritti patrimoniali, dichiarati
ex lege inefficaci, non potranno mai circolare in
ambito comunitario, né i relativi crediti potranno essere
ceduti dagli aventi diritto.
Al lume delle precedenti considerazioni, il Collegio opina
che non residui alcun margine per un’esegesi alternativa
e costituzionalmente orientata dell’art. 7-quater
più volte citato e che, conseguentemente, il giudizio non
possa esser definito indipendentemente dalla risoluzione
della questione di legittimità costituzionale sopra illustrata,
ritenuta rilevante e non manifestamente infondata.
In conclusione, deve disporsi la trasmissione degli atti
alla Corte costituzionale, con conseguente sospensione del
giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione
Quinta, visti gli artt. 134 Cost. e 23 della Legge 11 marzo
1953 n. 87, dichiara rilevante e non manifestamente infondata
la questione di legittimità costituzionale del primo, del
secondo e del quarto comma, comma dell’articolo 7-quater
del Decreto-legge 31 gennaio 2005, n. 7 (Disposizioni urgenti
per l'università e la ricerca, per i beni e le attività
culturali, per il completamento di grandi opere strategiche,
per la mobilità dei pubblici dipendenti, e per semplificare
gli adempimenti relativi a imposte di bollo e tasse di concessione,
nonché altre misure urgenti), introdotto, in sede di conversione,
dalla Legge 31 marzo 2005, n. 43, in riferimento a tutti
i parametri costituzionali indicati nella suestesa motivazione,
e, per l’effetto, dispone l’immediata trasmissione degli
atti alla Corte costituzionale e sospende il giudizio.
Ordina che, a cura della segreteria sezionale, la presente
ordinanza sia notificata alle parti in causa ed al Presidente
del Consiglio dei Ministri, nonché comunicata ai Presidenti
del Senato della Repubblica e della Camera dei Deputati.
Così deciso in Roma, nella sede del Consiglio di Stato,
nella camera di consiglio del 13.12.2005, con l'intervento
dei magistrati:
Agostino Elefante - Presidente
Raffaele Carboni - Consigliere
Cesare Lamberti - Consigliere
Aniello Cerreto - Consigliere
Gabriele Carlotti - Consigliere estensore
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