| CONSIGLIO DI STATO - ADUNANZA PLENARIA - Sentenza 20 aprile 2006
n. 7
Pres. De Roberto – Est. Griffi
Carabelli A. (Avv. G. Malinconico) c. Ordine degli Ingegneri
della Provincia di Roma (Avv. E. Dante) |
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1 - Procedimento amministrativo – Accesso
agli atti – Diritto di accesso – Natura di situazione soggettiva
strumentale – Termine di decadenza per la proposizione dell’azione
– Conseguenze - Diniego di accesso – Mancata impugnazione
nel termine di decadenza - Reiterazione dell’istanza – Impugnazione
del successivo diniego meramente confermativo del precedente
– Inammissibilità del ricorso
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2 - Procedimento amministrativo – Accesso
agli atti – Procedimento disciplinare - Autore dell’esposto
– Instaurazione di un giudizio civile sui medesimi fatti
- Titolarità di una situazione giuridicamente rilevante
– Configurabilità - Legittimazione all’accesso agli atti
del procedimento - Sussiste
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1- Il diritto di accesso ai documenti amministrativi
configura una situazione soggettiva che, più che fornire
utilità finali (caratteristica da riconoscere, oramai, non
solo ai diritti soggettivi ma anche agli interessi legittimi),
offre al titolare dell’interesse poteri di natura procedimentale
volti in senso strumentale alla tutela di un interesse giuridicamente
rilevante, caratterizzando la analoga strumentalità dell’azione,
al fine di assicurare, al tempo stesso, la tutela dell’interesse
ma anche la certezza dei rapporti amministrativi e delle
posizioni giuridiche di terzi controinteressati. Ne deriva
che l’art. 25, commi 5 e 4 della l. 241 del 1990 – che,
rispettivamente, fissa il termine di trenta giorni per la
proposizione dei ricorsi e qualifica in termini di diniego
il silenzio serbato sull’accesso – pone un termine all’esercizio
dell’azione giudiziaria da ritenere necessariamente posto
a pena di decadenza, con l’ulteriore conseguenza che la
mancata impugnazione del diniego nel predetto termine non
consente la reiterabilità dell’istanza e la conseguente
impugnazione del successivo diniego, laddove a questo possa
riconoscersi carattere meramente confermativo del primo.
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2 - La qualità di autore di un esposto, che
abbia dato luogo a un procedimento disciplinare, è circostanza
idonea, unitamente ad altri elementi, a radicare la titolarità
di una situazione giuridicamente rilevante che, ai sensi
dell’art. 22 L. n. 241/90, legittima all’accesso nei confronti
degli atti del procedimento disciplinare che da quell’esposto
ha tratto origine. Nella specie, la legittimazione all’accesso
discende dal fatto che l’autore dell’esposto da cui è originato
il procedimento ha dato corso, per i medesimi fatti denunciati
in sede disciplinare, a un giudizio civile.
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REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Adunanza Plenaria
ha pronunciato la seguente
DECISIONE
sul ricorso in appello n. 2755/2005 (n. 26/2005 Adunanza
Plenaria) proposto da
Alberto Carabelli rappresentato e difeso dall’avv.
Giovanni Malinconico, presso il quale è elettivamente domiciliato
in Roma alla via delle Tre Madonne n. 20, presso lo studio
Valentini;
contro
Ordine degli Ingegneri della Provincia di Roma in
persona del legale rappresentante p.t. rappresentato e difeso
dall’avv. Enrico Dante, presso il quale è elettivamente
domiciliato in Roma alla via Lucrezio Caro n. 12;
e nei confronti
di Crespi Cesare e Rossi Angelo rappresentati
e difesi dall’avv. Vittorio Biagetti e Federico Cappella
ed elettivamente domiciliati presso lo studio del primo
in Roma via Antonio Bertoloni n. 35;
per l'annullamento
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale del
Lazio sede di Roma sezione III n. 468 del 2004;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Ordine degli
Ingegneri e dei controinteressati;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Alla Camera di Consiglio del 14 novembre 2005 relatore il
Consigliere Filippo Patroni Griffi. Uditi altresì l’avv.
Dumontel per delega dell’avv. Dante, l’avv. Biagetti e l’avv.
Cappella;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
FATTO
L’ing. Alberto Carabelli presentava al Consiglio dell’Ordine
degli ingegneri di Roma un esposto nei confronti dei colleghi
Cesare Crespi e Angelo Rossi, a seguito del quale l’Ordine
avviava due distinti procedimenti disciplinari, conclusisi
peraltro con il proscioglimento degli incolpati.
Il Carabelli chiedeva allora l’accesso agli atti dei procedimenti,
ma l’Ordine inviava all’istante solo una copia dello stralcio
del verbale della seduta del Consiglio del 31 marzo 2003,
recante il solo dispositivo.
Seguivano varie istanze di accesso, riscontrate negativamente
con note del 30 aprile (di ammissione all’accesso parziale)
e del 3 giugno 2003 dall’Ordine; infine, questo, con nota
del 3 settembre 2003, ribadiva il diniego di accesso.
Avverso tale ultimo diniego, il Carabelli ha proposto ricorso
innanzi al Tribunale amministrativo regionale per il Lazio,
il quale, con sentenza 20 gennaio 2004 n. 468, lo ha respinto.
Il Tribunale amministrativo, in particolare, ha ritenuto
il ricorso tempestivo e ammissibile, in quanto, configurandosi
il diritto di accesso come diritto soggettivo devoluto alla
giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, la mancata
impugnazione di un precedente provvedimento di diniego non
preclude la ritualità del successivo diniego alla reiterazione
della medesima istanza.
Il Tribunale amministrativo, peraltro, ha respinto l’impugnazione,
sul rilievo che la qualità di autore dell’esposto, da cui
trae origine la vicenda disciplinare nei confronti dei due
controinteressati, è inidonea a radicare nell’istante la
titolarità di una situazione giuridicamente rilevante che
lo legittimi all’accesso.
Avverso la sentenza hanno proposto appello sia il Carabelli,
sia, con ricorso incidentale, gli originari controinteressati
ingegneri Crespi e Rossi, i quali hanno riproposto l’eccezione
di tardività e inammissibilità del ricorso di primo grado,
disattesa dal Tribunale amministrativo.
Si è altresì costituito l’Ordine degli ingegneri, che resiste
all’appello del Carabelli e condivide l’appello incidentale
proposto dai coppellati.
La Sezione VI di questo Consiglio di Stato, con ordinanza
7 giugno 2005 n. 2954, dopo aver manifestato perplessità
sull’orientamento del primo giudice in ordine alla carenza
nell’originario ricorrente di una situazione legittimante
all’accesso, ha rimesso l’affare a questa Adunanza plenaria,
in relazione alla questione, riproposta con l’appello incidentale,
della inammissibilità della impugnazione proposta, a fronte
di più dinieghi all’accesso, solo nei confronti dell’ultimo
diniego, in mancanza di tempestiva impugnazione degli analoghi
dinieghi precedentemente opposti.
Le parti hanno prodotto memorie.
All’udienza del 14 novembre 2005, la causa è stata trattenuta
in decisione.
DIRITTO
1. Come più diffusamente esposto in narrativa, l’appellante
Carabelli, autore di un esposto nei confronti di due colleghi
ingegneri da cui è scaturito un procedimento disciplinare
conclusosi con l’archiviazione, ha presentato istanze di
accesso, di medesimo contenuto, volte a ottenere copia degli
atti dei procedimenti disciplinari.
Tali istanze, per quanto in particolare rileva nella presente
sede, dopo l’ammissione parziale all’accesso del 30 aprile
2003, sono state rigettate prima con nota del 3 giugno 2003,
non impugnata, poi, a seguito della reiterazione della domanda,
con nota del 3 settembre 2003, oggetto del presente giudizio,
con la quale l’Ordine ha ribadito il diniego già opposto.
Il Tribunale amministrativo, nel rigettare il ricorso:
a) ha preliminarmente disatteso l’eccezione di tardività,
affermando che la mancata impugnazione del precedente diniego
e il carattere confermativo del diniego di cui è causa non
determinano l’inammissibilità del ricorso, attesa la consistenza
di diritto soggettivo del diritto di accesso;
b) ha negato la titolarità, in capo all’appellante, di una
posizione giuridicamente legittimante all’accesso agli atti
dei procedimenti disciplinari, per la qualità di autore
dell’esposto, da cui hanno tratto origine i detti procedimenti.
L’ordinanza con la quale la Sezione VI ha rimesso l’affare
a questa Adunanza plenaria:
a) manifesta perplessità sulla statuizione concernente il
difetto di legittimazione dell’istante;
b) pur propendendo per la configurabilità del diritto di
accesso in termini di diritto soggettivo, ritiene che il
provvedimento di diniego all’accesso debba essere impugnato
nel termine decadenziale di trenta giorni, con la conseguenza
che dalla mancata impugnazione discende l’inammissibilità
dell’impugnazione di un successivo diniego, meramente confermativo
del primo.
Va precisato che alla controversia in esame si applica la
disciplina contenuta nel testo originario della legge 7
agosto 1990, n. 241, anteriore alla novella introdotta prima
con legge 11 febbraio 2005, n. 15 e poi con d.l. 14 marzo
2005, n. 35, convertito con modificazioni dalla legge 14
maggio 2005, n. 80. Non si ritiene, ad ogni modo, che le
conclusioni cui si perviene possano essere influenzate dalla
novella legislativa, la quale, anzi, mutuando in parte precedenti
acquisizioni giurisprudenziali, fornisce spunti argomentativi
di rilevanza nella generale configurazione dell’istituto
dell’accesso.
2. In primo luogo, l’Adunanza plenaria condivide l’assunto
della Sezione remittente, secondo cui la qualità di autore
di un esposto, che abbia dato luogo a un procedimento disciplinare,
è circostanza idonea, unitamente ad altri elementi, a radicare
nell’autore la titolarità di una situazione giuridicamente
rilevante che, ai sensi dell’articolo 22 della legge n.
241, legittima all’accesso nei confronti degli atti del
procedimento disciplinare che da quell’esposto ha tratto
origine.
Più in particolare, la legittimazione all’accesso in capo
all’appellante discende, nel caso in esame, dalla qualità
di autore dell’esposto che ha dato origine al procedimento
disciplinare e dalla concomitante circostanza che lo stesso
appellante ha dato corso, per i medesimi fatti denunciati
nella sede disciplinare, a un giudizio civile.
Nella delineata situazione, da un lato, è da ritenere inconferente,
al fine di escludere la legittimazione all’accesso, il rilievo
del primo giudice concernente la (invero pacifica) estraneità
dell’autore dell’esposto al procedimento disciplinare e
la sua conseguente qualità di terzo rispetto al medesimo;
dall’altro, appare non pertinente il richiamo operato dagli
appellati alla decisione della Sezione IV, 8 luglio 2003,
n. 4049, che ha riscontrato, relativamente a fattispecie
diversa, l’assenza dell’elemento della concretezza dell’interesse
all’accesso.
Deve quindi ritenersi, a differenza di quanto statuito dal
primo giudice, che l’appellante, nella situazione descritta,
sia titolare di una posizione legittimante all’accesso agli
atti dei procedimenti disciplinari.
3. Con l’appello incidentale, gli appellati ripropongono
l’eccezione di inammissibilità del ricorso originario, conseguente
alla mancata tempestiva impugnazione del precedente provvedimento
di diniego e al carattere meramente confermativo del diniego
impugnato nel presente giudizio.
Per tale aspetto la Sezione VI ha rimesso l’affare a questa
Adunanza plenaria, articolando la questione nei seguenti
termini:
a) il diritto di accesso sembra assumere, in particolare
a seguito della novella legislativa introdotta dalle richiamate
leggi nn. 15 e 80 del 2005, consistenza di diritto soggettivo
e non di interesse legittimo, come in passato ritenuto dall’Adunanza
plenaria con decisione 24 giugno 1999 n. 16;
b) la consistenza di diritto soggettivo non esclude la natura
decadenziale del termine per l’impugnazione del diniego
(esplicito o tacito) di accesso, con la conseguenza che
dalla mancata impugnazione del diniego discende l’inammissibilità
dell’impugnazione del diniego successivo, avente carattere
meramente confermativo di quello precedentemente opposto
e consolidatosi.
4. Sin dall’entrata in vigore della legge n. 241 del 1990
è stata dibattuta, in dottrina come in giurisprudenza, la
natura giuridica del diritto di accesso.
Questa Adunanza plenaria, con decisione 24 giugno 1999 n.
16, ha condiviso la tesi della configurabilità della posizione
legittimante all’accesso in termini di interesse legittimo,
sottolineando il collegamento della posizione del privato
con l’interesse pubblico e facendo leva sulla struttura
impugnatoria del giudizio.
La questione nondimeno è rimasta aperta anche dopo l’intervento
dell’Adunanza plenaria, rinvenendosi nella giurisprudenza
di questo Consiglio, insieme a pronunce in linea con la
decisione suddetta (V, 7 aprile 2004 n. 1969; V, 8 settembre
2003 n. 5034), decisioni che propendono ancora per la configurabilità
dell’accesso in termini di diritto soggettivo (VI, 12 aprile
2005 n. 1679 e 27 maggio 2003 n. 2938).
La tesi del diritto soggettivo fa leva essenzialmente sul
carattere vincolato dei poteri rimessi all’amministrazione
in sede di esame dell’istanza di accesso, poteri aventi
ad oggetto la mera ricognizione della sussistenza dei presupposti
di legge e l’assenza di elementi ostativi all’accesso. E
si è, altresì, evidenziata la peculiarità dei poteri istruttori
e decisori del giudice, i primi volti a valutare la sussistenza
dei requisiti sostanziali che legittimano all’accesso (V,
11 maggio 2004 n. 2866), al di là delle ragioni addotte
dall’amministrazione nell’atto, i secondi estesi all’imposizione
all’amministrazione di un comportamento positivo consistente
nell’adempimento dell’ordine giudiziale di esibizione dei
documenti (art. 25, comma 6, della legge n. 241).
La tesi del diritto soggettivo risulta corroborata – come
sottolineato anche in dottrina – dall’inclusione del diritto
di accesso nei livelli essenziali delle prestazioni concernenti
i diritti civili e politici ai sensi dell’articolo 117 della
Costituzione (art. 22, co. 2, legge n. 241, come modificato
dalla legge n. 15 del 2005) e dalla riconduzione del giudizio
in tema di accesso alla giurisdizione esclusiva di questo
giudice (art. 25, comma 5, della legge n. 241, come modificato
dalla legge n. 80 del 2005).
Non sembra peraltro, che nella specie, rivesta utilità ai
fini dell’identificazione della disciplina applicabile al
giudizio avverso le determinazioni concernenti l’accesso,
procedere all’esatta qualificazione della natura della posizione
soggettiva coinvolta.
L’accesso è collegato a una riforma di fondo dell’amministrazione,
informata ai principi di pubblicità e trasparenza dell’azione
amministrativa, che si inserisce a livello comunitario nel
più generale diritto all’informazione dei cittadini rispetto
all’organizzazione e alla attività amministrativa. Ed è
evidente, in tale contesto, che si creino ambiti soggettivi
normativamente riconosciuti di interessi giuridicamente
rilevanti, anche in contrapposizione tra di loro: interesse
all’accesso; interesse alla riservatezza di terzi; tutela
del segreto.
Trattasi, a ben vedere, di situazioni soggettive che, più
che fornire utilità finali (caratteristica da riconoscere,
oramai, non solo ai diritti soggettivi ma anche agli interessi
legittimi), risultano caratterizzate per il fatto di offrire
al titolare dell’interesse poteri di natura procedimentale
volti in senso strumentale alla tutela di un interesse giuridicamente
rilevante (diritti o interessi).
Il carattere essenzialmente strumentale di tali posizioni
si riflette inevitabilmente sulla relativa azione, con la
quale la tutela della posizione soggettiva è assicurata.
In altre parole, la natura strumentale della posizione soggettiva
riconosciuta e tutelata dall’ordinamento caratterizza marcatamente
la strumentalità dell’azione correlata e concentra l’attenzione
del legislatore, e quindi dell’interprete, sul regime giuridico
concretamente riferibile all’azione, al fine di assicurare,
al tempo stesso, la tutela dell’interesse ma anche la certezza
dei rapporti amministrativi e delle posizioni giuridiche
di terzi controinteressati.
Sotto tale punto di vista, il giudizio a struttura impugnatoria
consente alla tutela giurisdizionale dell’accesso di assicurare
la protezione dell’interesse giuridicamente rilevante e,
al contempo, quell’esigenza di stabilità delle situazioni
giuridiche e di certezza delle posizioni dei controinteressati
che si è visto essere pertinenti ai rapporti amministrativi
scaturenti dai principi di pubblicità e trasparenza dell’azione
amministrativa.
Nel delineato contesto, il disposto legislativo (art. 25,
commi 5 e 4) – che, rispettivamente, fissa il termine di
trenta giorni (evidentemente decorrente dalla conoscenza
del provvedimento di diniego o dalla formazione del silenzio
significativo) per la proposizione dei ricorsi e qualifica
in termini di diniego il silenzio serbato sull’accesso –
pone un termine all’esercizio dell’azione giudiziaria da
ritenere necessariamente posto a pena di decadenza, a meno
di non volerne sostenere l’assoluta irrilevanza pur a fronte
del chiaro tenore della norma e della sua coerenza con la
rilevata esigenza di certezza, che, anzi, ha indotto il
legislatore a delineare un giudizio abbreviato che mal si
concilierebbe con la proponibilità dell’azione nell’ordinario
termine di prescrizione.
Ma il carattere decadenziale del termine reca in sé – secondo
ricevuti principi, come inevitabile corollario – che la
mancata impugnazione del diniego nel termine non consente
la reiterabilità dell’istanza e la conseguente impugnazione
del successivo diniego laddove a questo possa riconoscersi
carattere meramente confermativo del primo.
In altre parole, il cittadino potrà reiterare l’istanza
di accesso e pretendere riscontro alla stessa in presenza
di fatti nuovi, sopravvenuti o meno, non rappresentati nell’originaria
istanza o anche a fronte di una diversa prospettazione dell’interesse
giuridicamente rilevante, cioè della posizione legittimante
all’accesso; e, in tal caso, l’originario diniego, da intendere
sempre rebus sic stantibus, ancorché non ritualmente
impugnato, non spiegherà alcun rilievo nella successiva
vicenda procedimentale e processuale.
Ma qualora non ricorrano tali elementi di novità e il cittadino
si limiti a reiterare l’originaria istanza precedentemente
respinta o, al più, a illustrare ulteriormente le sue ragioni,
l’amministrazione ben potrà limitarsi a ribadire la propria
precedente determinazione negativa, non potendosi immaginare,
anche per ragioni di buon funzionamento dell’azione amministrativa
in una cornice di reciproca correttezza dei rapporti tra
privato e amministrazione, che l’amministrazione sia tenuta
indefinitamente a prendere in esame la medesima istanza
che il privato intenda ripetutamente sottoporle senza addurre
alcun elemento di novità.
Ne consegue che la determinazione successivamente assunta
dall’amministrazione, a meno che questa non proceda autonomamente
a una nuova valutazione della situazione, assume carattere
meramente confermativo del precedente diniego e non è perciò
autonomamente impugnabile.
5. Facendo applicazione degli esposti principi al caso di
specie, deve ritenersi che il ricorso originario dell’odierno
appellato sia inammissibile, perché proposto avverso il
solo diniego di cui alla nota del 17 marzo 2005, da reputare
meramente confermativo di quello precedente.
Ne consegue che l’appello deve essere accolto e, in riforma
della sentenza del Tribunale amministrativo, il ricorso
di primo grado va dichiarato inammissibile.
Il carattere pregiudiziale della questione risolta rende
improcedibile l’ulteriore esame dell’appello principale.
La complessità della questione trattata e i contrasti giurisprudenziali
in ordine alla stessa inducono l’Adunanza plenaria a compensare
tra le parti le spese del doppio grado.
P.Q.M.
L’Adunanza plenaria delle Sezioni giurisdizionali del
Consiglio di Stato così statuisce:
a) accoglie l’appello incidentale e, in riforma della sentenza
del Tribunale amministrativo, dichiara inammissibile il
ricorso di primo grado;
b) dichiara improcedibile l’appello principale;
c) compensa tra le parti le spese del doppio grado.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'Autorità
amministrativa.
Così deciso in Roma dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale,
riunito in Adunanza plenaria nella camera di consiglio del
14 novembre 2005 con l'intervento dei signori Magistrati:
Alberto de Roberto Presidente del Consiglio di Stato
Mario Egidio Schinaia Presidente della VI Sezione
Paolo Salvatore Presidente della IV Sezione
Raffaele Iannotta Presidente della V Sezione
Sabino Luce Consigliere
Raffaele Carboni Consigliere
Costantino Salvatore Consigliere
Filippo Patroni Griffi Consigliere estensore
Giuseppe Farina Consigliere
Corrado Allegretta Consigliere
Luigi Maruotti Consigliere
Carmine Volpe Consigliere
Pierluigi Lodi Consigliere
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