REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Quinta Sezione ha pronunciato la seguente decisione I) sul ricorso in appello n. 7990 del 2004 proposto dalla PROVINCIA DI COSENZA, costituitasi in persona del Presidente l.r. p.t., On. Oliverio Gerardo Mario, rappresentato e difeso dall’avv. Antonella Gentile, elettivamente domiciliata in Roma, via Magliano Sabina, n. 24, presso l’avv. Maria Gentile; contro la SINTAGMA S.R.L., costituitasi in persona del l.r. p.t., rappresentata e difesa dagli avv.ti Giuseppe Spadafora e Rosa Masi, elettivamente domiciliata in Roma, viale Mazzini, n. 13, presso l’avv. Andrea Parlatore; e II) sul ricorso in appello n. 8900 del 2004 proposto dalla S.I.N.A. – SOCIETÀ INIZIATIVE NAZIONALI AUTOSTRADALI S.P.A., costituitasi in persona del Presidente l.r. p.t., geom. Marcello Gavio, in proprio e nella qualità di mandataria dell’Associazione temporanea con la BATIMAT S.R.L., GE.S.I.T. ENIGINEERING S.R.L., ING. A. PELLIZZONI, ARCH. M. DE LUCA, rappresentata e difesa dagli avv.ti Angelo Clarizia ed Emilio Magnoni, elettivamente domiciliata in Roma, via Principessa Clotilde n. 2, presso lo studio del primo difensore; contro la SINTAGMA S.R.L., costituitasi in persona del l.r. p.t., rappresentata e difesa dagli avv.ti Giuseppe Spadafora e Rosa Masi, elettivamente domiciliata in Roma, viale Mazzini, n. 13, presso l’avv. Andrea Parlatore; e nei confronti della PROVINCIA DI COSENZA, non costituitasi in giudizio; per la riforma della sentenza “immediata” n. 1629 del 14-19.7.2004, pronunciata dal Tribunale amministrativo regionale della Calabria, sede di Catanzaro, sez. I; visti i ricorsi con i relativi allegati; visto gli atti di costituzione in giudizio della controparte intimata; viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese; visti gli atti tutti della causa; designato relatore il consigliere Gabriele Carlotti; uditi alla pubblica udienza del 29.11.2005 l’avv. Clarizia, su delega dell’avv. Gentile, per la Provincia di Cosenza, e l’avv. Parlatore, delegato dall’avv. Spadafora, per la Sintagma S.r.l.; Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue. FATTO E DIRITTO 1. Con distinti appelli la S.I.N.A. S.p.A. (d’ora innanzi, per brevità, soltanto “Sina”) e la Provincia di Cosenza hanno impugnato la sentenza, specificata in epigrafe, con cui il T.a.r. della Calabria accolse il ricorso promosso dall’odierna appellata, onde ottenere l’annullamento dell’esclusione dalla licitazione privata, indetta per l’affidamento degli incarichi di progettazione dei lavori di adeguamento della strada provinciale Scalea-Mormanno. 2. In particolare, la lettera d’invito partecipata dall’amministrazione indicente onerava le imprese concorrenti (n. 4, lett. c)) della produzione, con riguardo alla copertura del rischio derivante dalla responsabilità professionale dei progettisti ex art. 30, comma 5, della L. n. 109/1994, di una «dichiarazione del rappresentante di una compagnia di assicurazione autorizzata all’esercizio del ramo di responsabilità civile generale con allegazione della documentazione comprovante il conferimento allo stesso dei necessari poteri di firma, attestante che, in caso di aggiudicazione dell’appalto, a richiesta del concorrente, la compagnia di assicurazioni rilascerà … apposita polizza assicurativa in conformità a quanto previsto al precedente punto 1.d.3. […]» (la sottolineatura è stata aggiunta). Ancora nel punto 4) della lettera d’invito si disponeva che le dichiarazioni sostitutive richieste per la partecipazione alla gara fossero sottoscritte e corredate di fotocopia di un documento d’identità «(in corso di validità)». Tutti gli adempimenti sopra descritti risultavano poi espressamente presidiati da una sanzione endoprocedimentale di tipo espulsivo («a pena di esclusione»). 3. Procedutosi all’esame delle buste contenenti la documentazione amministrativa richiesta per l’ammissione alla gara, la commissione giudicatrice escluse l’appellata sia per non aver prodotto la documentazione comprovante il conferimento, all’agente assicurativo, dei sunnominati poteri di firma, sia perché il documento d’identità allegato in copia alle dichiarazioni sostitutive, rese in sede di gara, non era in corso di validità. La licitazione privata in questione venne poi aggiudicata all’A.t.i. capeggiata dall’appellante Sina. Il primo giudice accolse due motivi di ricorso (segnatamente, quelli concernenti la regolarità della polizza e della dichiarazione), assorbendo gli altri, sull’assunto che il regime degli adempimenti pubblicitari cui è assoggettato il conferimento dei poteri rappresentativi agli agenti di assicurazione costituisse di per sé sufficiente garanzia della provenienza della polizza da soggetto legittimato ad impegnare la compagnia di assicurazione; per altro verso il T.a.r. ritenne che l’allegazione alle dichiarazioni sostitutive di copia di un documento d’identità scaduto configurasse una mera irregolarità sanabile. 4. Le appellanti contestano la correttezza giuridica della decisione impugnata. 5. In entrambi i procedimenti di appello così instaurati si è costituita la controparte, eccependo in via preliminare l’inammissibilità dell’impugnazione della Provincia di Cosenza (per asserita genericità dei motivi) e chiedendo, nel merito, la conferma della sentenza appellata, previa integrale reiezione delle censure contro di essa dedotte. 6. All’udienza del 29.11.2005 il ricorso è stato trattenuto in decisione. 7. In via assolutamente preliminare occorre disporre la riunione degli appelli emarginati, in quanto proposti avverso la medesima sentenza (art. 335 c.p.c.). 8. Non è fondata l’eccezione relativa alla pretesa violazione dell’art. 6 del R.D. n. 642/1907. L’apprezzamento del requisito della specificità dei motivi d’impugnazione va difatti calibrato in relazione della natura di rimedio rinnovatorio, nei termini di “gravame attenuato”, tipica dell’appello amministrativo; segnatamente, quando l’appellante non deduca unicamente vizi di natura eliminatoria (quando cioè non richieda soltanto l’annullamento strictu sensu della sentenza contestata), l’impugnazione interposta, specialmente se proveniente dalla parte resistente rimasta soccombente in prime cure, deve reputarsi ammissibile ogniqualvolta essa veicoli una critica, motivata ed intelligibile, alla decisione avversata e ciò avviene in tutti i casi in cui l’impugnazione risulti sorretta da una ricostruzione, fattuale e giuridica, della cognitio causae devoluta al giudice d’appello, totalmente o parzialmente incompatibile con quella sottostante la pronuncia di primo grado. 9. Nel merito, è a dirsi che l’evidente fondatezza dei gravami (le cui motivazioni sono perfettamente intelligibili), di cui già si è dato atto in sede cautelare, consente al Collegio di motivarne succintamente l’accoglimento (con conseguente assorbimento di ogni altra eccezione riferita al ricorso di primo grado), nei seguenti termini: - erroneamente il T.a.r. ha posto a base della pronuncia di accoglimento il preteso contrasto della normativa di gara, nella parte relativa alla richiesta dell’attestazione documentale dei poteri di firma del rappresentante della compagnia di assicurazione, con l’art. 1903 c.c. e con la L. 7 febbraio 1979, n. 48, posto che, in assenza di alcuna impugnativa in parte qua della lex specialis, il primo giudice non avrebbe potuto stimare inidoneo a perseguire le finalità avute di mira dalla stazione appaltante (ritenendo, pertanto, irrilevante la relativa violazione) uno specifico requisito di partecipazione alla gara, presidiato da un’espressa comminatoria d’esclusione, individuata in maniera esplicita ed autovincolante; - in effetti, tal modo di procedere si è risolto in una non consentita “disapplicazione” d’ufficio, obiettivamente lesiva sia della parità di trattamento tra i concorrenti sia del principio della domanda, di una prescrizione della lettera d’invito, chiaramente formulata e non derogabile; - né vale in contrario invocare la pretesa eterointegrazione, in quella parte, della normativa di gara, dal momento che il suddetto principio, ancorché valevole nel caso di lacune della disciplina provvedimentale recata dal bando o dalla lettera d’invito, non può per contro trovare valida applicazione nelle ipotesi – come quella di specie – in cui una clausola espressa, per di più sanzionata a pena di esclusione, esista, presenti un contenuto precettivo chiaro ed univoco e, soprattutto, non sia stata aggredita con l’originario ricorso giurisdizionale; - nemmeno vi era spazio, in mancanza di una tempestiva denuncia dell’eventuale illogicità della specifica clausola di gara, per approcci ermeneutici di tipo “sostanzialistico”; - ancora, può ravvisarsi un rapporto di contraddittorietà tra bando ed invito alla gara unicamente nell’ipotesi in cui i due atti contengano prescrizioni tra loro inconciliabili, mentre siffatta incompatibilità deve essere senz’altro esclusa (risultando conseguentemente inapplicabili le connesse regole della prevalenza ermeneutica del bando e del favor partecipationis) laddove, come verificatosi nella fattispecie concreta sottoposta al Collegio, l’invito rechi soltanto prescrizioni aggiuntive, coerenti e specificative di quelle indicate nel bando, stante la relazione di complementarietà tra i due atti, integranti nel loro insieme la normativa di gara; - peraltro, pur volendo idealmente prescindere dalle superiori, dirimenti considerazioni, va comunque dato atto della fallacia giuridica del ragionamento sviluppato dal tribunale calabrese, difatti, contrariamente a quanto opinato dal primo decidente, dai parametri normativi richiamati nella sentenza appellata non discende affatto la garanzia dell’effettiva titolarità dei poteri rappresentativi in capo all’agente di assicurazione, giacché il conferimento di tale qualifica – di cui l’art. 7 della legge sunnominata impone soltanto la comunicazione formale – sicuramente non equivale ad un’automatica attribuzione di potestà procuratorie; - d’altronde, nessuna norma della L. n. 48/1979 contempla l’onere di iscrivere nell’albo degli agenti di assicurazione anche il contenuto delle eventuali procure a costoro rilasciate né – si ribadisce - il conferimento dell’incarico si accompagna sempre all’attribuzione di poteri rappresentativi; - anzi, proprio l’art. 1903 c.c., citato dal T.a.r., contempla la possibilità di restrizioni ai poteri di rappresentanza; - non collide dunque con il canone fondamentale di buon andamento né dà luogo ad un irragionevole e sproporzionato aggravamento procedimentale e, piuttosto, risponde ad apprezzabili finalità acceleratorie, l’inserimento nella lex specialis di una clausola obiettivamente mirante ad ottenere dimostrazione anticipata della sussistenza di detti poteri, esonerando così la stazione appaltante dall’impegnarsi in complessi accertamenti ufficiosi, da esperire anche presso le Camere di commercio; - non ha pregio, d'altro canto, addurre a giustificazione delle doglianze avanzate in prime cure dalla controparte la circostanza del preteso contrasto della normativa di gara con la nota di chiarimenti diffusa dall’amministrazione, atteso che siffatte puntualizzazioni giammai possono intendersi siccome prevalenti rispetto all’autovincolo assunto dalla stazione indicente con l’adozione di una determinata disciplina procedurale, la cui osservanza sia prescritta sotto l’espressa comminatoria d’esclusione; - del resto, a ben vedere, non si ravvisa un’assoluta incompatibilità tra la normativa di gara ed il contenuto della ridetta nota di chiarimenti, riferendosi quest’ultima alla natura ed al contenuto della garanzia e non alla prova della rappresentanza; - pure era imposta dalla lettera d’invito, a pena d’esclusione l’allegazione di dichiarazioni sostitutive accompagnate dalla fotocopia di un documento d’identità in corso di validità; - la sentenza appellata, anche con riguardo a tale differente aspetto della controversia, non può essere condivisa, giacché il primo giudice non avrebbe potuto apprezzare in astratto la natura del vizio riscontrato dalla commissione giudicatrice, piuttosto avrebbe dovuto verificare se la presunta “irregolarità” contestata all’appellata fosse, o meno, sanzionata a pena d’esclusione (come effettivamente era) e se l’irragionevolezza di siffatta disciplina di gara fosse stata denunciata col ricorso (circostanza non verificatasi); - risulterebbe, comunque, superflua la disamina approfondita della tesi sostenuta dal T.a.r. (circa l’asserita irrilevanza del requisito di validità del documento), dato che l’accertata legittimità dell’esclusione in ordine al primo profilo priva la questione d’ogni residuo interesse ai fini della decisione. 10. Per completezza di giudizio, in aggiunta a quanto appena considerato, deve darsi atto anche dell’infondatezza degli altri motivi, dedotti con il primitivo ricorso e tuttavia assorbiti dal T.a.r.. In dettaglio, va osservato, da un lato, che gli inadempimenti alla prescrizioni della normativa di gara, punite con la misura espulsiva, non sono regolarizzabili in sede procedimentale, poiché diversamente opinando verrebbe vulnerato il preminente principio del pari trattamento tra le concorrenti; dall’altro lato, per tutto quanto sopra considerato, non si ravvisa il denunciato difetto di motivazione del provvedimento di esclusione. Dai precedenti rilievi discende poi, in via consequenziale, il rigetto della domanda risarcitoria riproposta dall’appellata in secondo grado. 11. In conclusione, gli appelli vanno accolti e, per l’effetto, in riforma dell’impugnata sentenza, deve essere integralmente respinto il ricorso di primo grado (anche con riferimento alla domanda di risarcimento del danno). 12. Sussistono giustificati motivi per compensare integralmente tra le parti le spese processuali relative al doppio grado del giudizio. P.Q.M. Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quinta, definitivamente pronunciando, accoglie gli appelli riuniti indicati in epigrafe e, per l’effetto, in riforma dell’impugnata sentenza, respinge il ricorso di primo grado. Compensa integralmente tra le parti le spese del doppio grado di giudizio. Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'Autorità amministrativa. Così deciso in Roma, nella sede del Consiglio di Stato, nella camera di consiglio del 29.11.2005, con l'intervento dei magistrati: Sergio Santoro - Presidente Raffaele Carboni - Consigliere Cesare Lamberti - Consigliere Goffredo Zaccardi - Consigliere Gabriele Carlotti - Consigliere estensore DEPOSITATA IN SEGRETERIA Il 21 aprile 2006