| CONSIGLIO DI STATO - SEZIONE V - Sentenza 7 aprile 2006 n. 1878
Pres. Elefante, Est. Bellavia
Gestor s.p.a. ( Avv. P. di Benedetto) c/ Comune di Bitonto
(Avv. G. Valla) |
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1. Contratti della p.a.- Appalto di servizi-
Bando di gara- Requisiti di partecipazione- Certificazione
di qualità – non normativamente prevista – potere discrezionale
della stazione appaltante di richiederne il possesso -–
legittimità.
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2. Contratti della p.a.- Appalto di servizi-
Affidamento del servizio di supporto tecnico all’attività
di riscossione dei tributi- concessione di pubblico servizio
- inconfigurabilità
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1. La certificazione di qualità può essere
richiesta dalle pubbliche amministrazioni anche per la partecipazione
alle gare di appalto di servizi non ricompresi fra quelli
per i quali la presentazione di detta certificazione sia
normativamente obbligatoria, rientrando nella discrezionalità
dell’amministrazione di richiedere per la partecipazione
alle gare da essa indette i requisiti dimostrativi delle
qualità ritenute necessarie per l’esecuzione dei servizi
da appaltare, a garanzia del loro corretto espletamento
da parte del soggetto aggiudicatario.
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2. L’affidamento da parte di un Comune del
servizio di attività di supporto all’esercizio del proprio
potere tributario (nella specie: costituzione di un’anagrafe
tributaria comunale; espletamento di servizio informativo
ai contribuenti; gestione del contenzioso), non configura
affidamento di una concessione di pubblico servizio, non
riguardando l’attività di accertamento, liquidazione e riscossione
dei tributi (che il Comune aveva nella specie riservato
al proprio diretto esercizio).
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REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
Quinta Sezione
ha pronunciato la seguente
DECISIONE
Sul ricorso in appello n. 9097 del 2003, proposto dalla
Gestor s.p.a., in persona del Presidente del Consiglio
di amministrazione p.t., rappresentata e difesa dall’avv.
Pietro di Benedetto, domiciliatario, in Roma Via Conte Verde,
n. 15, giusto mandato a margine del ricorso;
contro
il Comune di Bitonto, in personale del Sindaco p.t.,
rappresentato e difeso dall’avv. Giacomo Valla, con il quale
è elettivamente domiciliato in Roma, via L. Mantegazza,
n. 24, presso il sig. Luigi Gardin, giusto mandato a margine
dell’atto di costituzione in giudizio;
per la riforma
della sentenza del T.A.R. Puglia – Sede di Bari – Sez. I
n. 3062 del 2003;
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’appellato
Comune di Bitonto con i relativi allegati;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Alla pubblica udienza del 9 marzo 2004: nominata relatrice
consigliere Rosalia Maria Pietronilla Bellavia e uditi per
le parti gli avv.ti Di Benedetto e Valla;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
FATTO e DIRITTO
I° - La Gestor s.p.a., corrente in Bari, con ricorso al
T.A.R. Puglia – Sede di Bari, impugnò il bando di gara pubblicato
sulla G.U. 4 luglio 2001, n. 153, con il quale il Comune
di Bitonto aveva avviato la procedura per l’affidamento
a terzi del servizio di costituzione dell’anagrafe tributaria,
del servizio informativo ai contribuenti e della gestione
del contenzioso, censurandolo nella parte concernente i
prescritti requisiti di ammissione.
Con lo stesso ricorso, la menzionata Società impugnò il
provvedimento del Dirigente del Settore Servizi Finanziari
del prefato Comune 31 agosto 2001, n. 16469, reiettivo della
propria domanda di partecipazione alla procedura concorsuale,
per non avere essa dichiarato il possesso di certificazione
dei sistemi di qualità aziendale conforme alle norme UNI
EN 9000, come espressamente richiesto nel bando di gara.
La Sezione I^ dell’adito T.A.R., con la sentenza n. 3062
del 2003 ha respinto il detto ricorso, avendo ravvisato
legittima la contestata prescrizione del bando di gara che
aveva determinato l’esclusione della deducente dalla procedura
e avendo, conseguentemente, rilevato la carenza di interesse
della stessa deducendo a censurare la mancata prescrizione,
tra i requisiti di partecipazione alla gara, dell’iscrizione
all’albo di cui al D.M. 11 settembre 2000, n. 289.
Contro tale sentenza è diretto il presente ricorso in appello,
proposto dalla Gestor s.p.a., soccobente nel primo grado
di giudizio, cui resiste l’appellato Comune di Bitonto.
II° - L’appellante, con il primo mezzo di gravame, censura
l’impugnata sentenza nella parte in cui il primo Giudice
ha dichiarato inammissibili, per carenza d’interesse, le
censure contenute nel primo motivo del suo ricorso, con
il quale aveva dedotto l’illegittimità del bando di gara,
per non esservi stata prescritta, tra i requisiti per la
partecipazione, l’iscrizione all’albo di cui al D.M. 11
settembre 2000, n. 289.
La deducente assume che il T.A.R. avrebbe errato nel ritenere
pregiudiziale l’esame del secondo motivo di gravame, con
il quale era stato censurato il bando di gara per aver richiesto,
quale requisito di partecipazione, il possesso di certificazione
dei sistemi di qualità aziendali conforme alle norme UNI
EN 9000 e, conseguentemente, ad assorbire il primo motivo,
con il quale era stato dedotto un diverso vizio del bando.
Secondo la Gestor s.p.a., il primo motivo di impugnativa,
ove esaminato e accolto avrebbe comportato l’annullamento
del bando di gara e la conseguente indizione di una nuova
gara, cui avrebbe potuto partecipare un minor numero di
concorrenti, aumentando la probabilità, per essa ricorrente,
di ottenere l’aggiudicazione dell’appalto concorso.
Il gravame non ha fondamento.
Il bando di gara in questione aveva prescritto tra i requisiti
per la partecipazione il “possesso di certificazione dei
sistemi di qualità aziendali conforme alle norme UNI EN
9000”.
La Gestor s.p.a. è stata esclusa dalla gara per mancanza
del detto requisito.
Tale Società, con il ricorso di primo grado, nell’impugnare
il bando di gara e il provvedimento della sua esclusione
dalla procedura, si è limitata a censurare il bando con
due motivi.
Con il primo motivo, la detta ricorrente ha censurato il
bando per non essere stata prescritta tra i requisiti di
partecipazione alla gara l’iscrizione all’albo istituito
con D.M. 11 settembre 2000, n. 289, requisito da essa posseduto.
Con il secondo motivo la medesima ricorrente ha censurato
il bando per essere stata compresa tra i requisiti di partecipazione
la certificazione di qualità secondo le norme UNI EN 9000,
requisito da essa non posseduto.
Tanto precisato, il Collegio osserva che la determinazione
del primo Giudice di esaminare per primo il secondo motivo
di ricorso va pienamente condivisa, discendendo la lesione
attuale e diretta dell’interesse fatto valere dalla ricorrente
dalla prescrizione dalla stessa censurata con il secondo
motivo.
L’esclusione della Gestor s.p.a. dalla gara è, infatti,
avvenuta esclusivamente in applicazione della prescrizione
del bando da essa censurata con il secondo motivo di ricorso
e logicamente l’esame di tale motivo rivestiva carattere
prioritario, investendo la prescrizione che aveva direttamente
leso l’interesse della detta ricorrente.
Ciò stante, correttamente il T.A.R. ha esaminato per primo
il secondo dei motivi dedotti con il ricorso.
Avendo ravvisato legittima la prescrizione contestata con
il secondo motivo di gravame e che aveva determinato l’esclusione
della ricorrente dalla gara, altrettanto legittimamente
il T.A.R. ha dichiarato inammissibile, per carenza d’interesse,
il primo motivo di gravame, con il quale era stata contestata
la mancata prescrizione, tra i requisiti di partecipazione
alla gara, dell’iscrizione all’albo istituito con il D.M.
11 settembre 2000, n. 289.
Una volta accertata la legittimità della prescrizione del
bando in base alla quale la ricorrente era stata esclusa
dalla gara, essa non aveva, invero, alcun interesse a far
valere eventuali vizi del bando che non avevano in alcun
modo inciso sulla sua esclusione.
Né l’odierna appellante ha ragione nel sostenere che essa
avrebbe avuto interesse ad ottenere l’annullamento del bando
per il vizio denunciato con il suo primo motivo di ricorso,
in quanto l’Amministrazione, in sede l’indizione di un nuovo
bando, avrebbe dovuto richiedere, quale requisito di partecipazione
alla gara, l’iscrizione al detto albo, con la conseguente
riduzione del numero dei concorrenti, determinante una maggiore
probabilità, per essa, di ottenere l’aggiudicazione dall’appalto
– concorso-.
Ciò sarebbe stato, infatti, possibile solo se fosse stata
anche annullata la prescrizione impugnata con il secondo
motivo di ricorso.
Diversamente da tale ipotesi, nel caso, la prescrizione
per la quale la Gestor s.p.a. era stata esclusa dalla gara,
essendo stata ravvisata legittima, sarebbe stata, infatti,
reiterata anche in sede di rinnovo del bando, ove eventualmente
annullato per il vizio denunciato dalla medesima Società
nel suo primo motivo del ricorso, precludendole parimenti
di partecipare alla procedura.
Donde la legittima dichiarazione d’inammissibilità, per
carenza di interesse, del primo motivo di ricorso pronunciata
dal primo Giudice.
Né la Società appellante ha ragione nel sostenere che l’impugnata
sentenza non sarebbe stata sul punto motivata.
Il primo Giudice, infatti, ha sufficientemente indicate
(a pag. 5 della sentenza) le ragioni per le quali procedeva
prioritariamente all’esame del secondo motivo del ricorso
e poi (a pag. 8 della sentenza) ha specificato come la reiezione
del secondo motivo di ricorso implicava l’inammissibilità,
per carenza di interesse, delle censure sollevate con il
primo motivo di ricorso.
Il primo mezzo di appello va, pertanto, disatteso.
III° - L’appellante, con il secondo mezzo del gravame, censura
l’impugnata sentenza nella parte concernente la ravvisata
infondatezza del suo secondo mezzo di gravame, con il quale
aveva dedotto l’illegittimo inserimento tra i requisiti
richiesti per la partecipazione alla gara della certificazione
di qualità di cui alle norme UNI EN 9000.
Secondo la deducente, il T.A.R. avrebbe errato nel ravvisare
tale prescrizione legittima, non rientrando i servizi oggetto
dell’appalto – concorso tra quelli indicati nell’art. 14,
comma 4, del D.lgs. 17 marzo 1995, n. 157, riproduttivo
dell’art. 31 della direttiva C.E. 18 giugno 1992, n. 92,
la quale, per altro, disciplina unicamente i contratti di
appalto e non le concessioni di servizi, per le quali è
richiesta soltanto l’iscrizione all’albo di cui all’art.
53 del D.lgs 15 dicembre 1997, n. 446.
Il gravame è infondato.
Come evidenziato dal primo Giudice, l’art. 14, comma 4,
del D.lgs 17 marzo 1995, n. 157, ha disposto:
“Qualora le amministrazioni aggiudicatici richiedano la
presentazione di certificati rilasciati da organismi indipendenti,
attestanti che il concorrente osserva determinate norme
in materia di garanzia della qualità, esse fanno riferimento
ai sistemi di garanzia della qualità basati sulla pertinente
serie di norme europee EN 29000, certificati da organismi
conformi alle serie di norme europee EN 45000”.
Tale norma ha unicamente prescritto quali certificazioni
possono essere chieste dalle amministrazioni a garanzia
della qualità, ma non ha, affatto, disposto che tali certificazioni
non possono essere richieste al di fuori dei casi in cui
la loro presentazione è stata prevista come necessaria.
Le pubbliche amministrazioni sono tenute a richiedere la
certificazione in questione ove le gare riguardino l’appalto
di particolari servizi (compresi nell’allegato I. A. della
direttiva C.E. 18 giugno 1992, n. 92).
La medesima certificazione può, però, essere discrezionalmente
richiesta dalle pubbliche amministrazioni anche per la partecipazione
alle gare di appalto di servizi non ricompresi fra quelli
per i quali la presentazione di detta certificazione sia
normativamente obbligatoria.
Rientra, infatti, nella discrezionalità dell’amministrazione
di richiedere per la partecipazione alle gare da essa indette
i requisiti dimostrativi delle qualità ritenute necessarie
per l’esecuzione dei servizi da appaltare, a garanzia del
loro corretto espletamento da parte del soggetto aggiudicatario.
L’unico limite posto al riguardo alle pubbliche amministrazioni
è quello di richiedere certificazioni di qualità basati
sulla pertinente serie di norme europee EN 29000, rilasciate
da organismi conformi alle serie di norme europee EN 45000.
Dal che consegue la legittimità della prescrizione in oggetto,
contenuta nell’impugnato bando di gara, correttamente ravvisata
dal T.A.R. nell’appellata sentenza.
Né l’appellante ha ragione nel sostenere che, nel caso,
si verterebbe in tema di concessione di un pubblico servizio
e che, pertanto, non sarebbe stato possibile prescrivere
per la partecipazione alla gara la certificazione “de qua”,
prevista unicamente per gli appalti.
La gara di cui trattasi è stata indetta per l’affidamento
dei seguenti servizi: a) costituzione di un’anagrafe tributaria
comunale; b) espletamento di servizio informativo ai contribuenti;
c) gestione del contenzioso.
Atteso l’oggetto dell’appalto, esso esula, all’evidenza,
dall’ambito della concessione dei pubblici servizi, non
riguardando l’attività di accertamento, liquidazione e riscossione
dei tributi, che il Comune ha riservato al proprio diretto
esercizio, limitandosi ad indire l’appalto-concorso unicamente
per l’affidamento di attività di supporto all’esercizio
del proprio potere tributario.
Stante l’oggetto dell’appalto, non rientrante nell’ambito
delle concessioni di pubblici servizi, va, quindi, pure
escluso che – di contro a quanto assunto dall’appellante
– l’Amministrazione appaltante avrebbe dovuto prescrivere,
quale unico requisito di partecipazione alla gara, l’iscrizione
all’albo di cui all’art. 53 del D.lgs. 15 dicembre 1997,
n. 446, essendo tale iscrizione necessaria soltanto per
l’affidamento dei servizi di liquidazione, accertamento
e riscossione dei tributi.
Il che comporta, altresì, l’infondatezza del primo motivo
del ricorso di primo grado, con il quale la Gestor s.p.a.
aveva censurato il bando di gara per non esservi stata ricompresa
tra i requisiti di partecipazione l’iscrizione all’albo
di cui al D.M. 11 settembre 2000, n. 289, istituito in applicazione
dell’art. 53, comma 1, del D.Lgs. 15 dicembre 1997, n. 446.
Ugualmente, non può giovare all’appellante il fatto, dalla
stessa evidenziato, che nel centro-sud dell’Italia soltanto
la Ditta risultata aggiudicataria dell’appalto sarebbe in
possesso della certificazione aziendale UNI EN 9000, dal
momento che alla gara potevano partecipare non solo le ditte
con sede sull’intero territorio italiano, ma anche quello
operanti nell’ambito della Comunità europea.
Anche il secondo mezzo di appello va, quindi, disatteso.
IV° - L’appellante, con il terzo mezzo di gravame, assume,
anzitutto, che il T.A.R. avrebbe erroneamente ritenuta legittima
la prescrizione, quale requisito di partecipazione alla
gara, del possesso della certificazione di qualità aziendale
secondo le norme C.E. UNI EN 9000, non considerando che
l’art. 14, comma 3, del D.Lgs. 17 marzo 1995, n. 157, impone
alle amministrazioni di non chiedere informazioni in ordine
alla capacità tecnica che eccedono l’oggetto dell’appalto.
L’assunto manca di fondamento.
La detta certificazione, riguardando la qualità dell’attività
svolta, può essere richiesta indipendentemente dall’oggetto
dell’appalto.
Correttamente, pertanto, il T.A.R. si è determinato in base
al comma 4 del detto art. 14, riguardante l’osservanza delle
norme poste a garanzia della qualità, la cui certificazione
è richiedibile anche per l’affidamento di servizi di valore
limitato, e non in base al comma 3 dello stesso art. 14,
riguardante i requisiti di capacità tecnica e finanziaria,
esclusivamente per i quali è prescritto che essi debbono
essere adeguati all’oggetto dell’appalto.
Con lo stesso terzo mezzo di gravame, l’appellante assume,
altresì, che, trattandosi di gara non rientrante nei settori
regolamentati dalle direttive comunitarie, la certificazione
di qualità non avrebbe potuto essere prescritta quale requisito
per la partecipazione.
Anche tale assunto è infondato.
La tesi della deducente che l’amministrazione non avrebbe
potuto richiedere il requisito in oggetto per la partecipazione
ad una gara di appalto non disciplinata da direttive comunitarie
non trova, invero, riscontro in alcun atto normativo.
Di contro, si osserva che è nella discrezionalità dell’amministrazione
di prescrivere per la partecipazione alle gare di appalto
i requisiti ritenuti più idonei a garantire la corretta
esecuzione dei servizi da appaltare, purché non siano illogici
o in contrasto con norme di legge, e ciò vale sia per gli
appalti regolamentati da direttive comunitarie sia per gli
appalti non disciplinati da tali direttive.
Pure il terzo ed ultimo mezzo di appello va, conseguentemente,
disatteso.
V° - Conclusivamente, alla stregua di quanto considerato,
il ricorso in appello è infondato e va respinto, con la
conseguente conferma dell’impugnata sentenza.
Quanto alle spese e agli onorari del presente grado di giudizio
sussistono giusti motivi perché siano interamente compensati
tra le parti.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione quinta),
definitivamente pronunciando sul ricorso in appello specificato
in epigrafe, lo respinge e, per l’effetto, conferma l’appellata
sentenza.
Compensa interamente tra le parti le spese e gli onorari
del presente grado di giudizio.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità
amministrativa.
Così deciso in Roma, addì 9 marzo 2004, dal Consiglio di
Stato in sede giurisdizionale (Sezione quinta), in camera
di consiglio, con l’intervento dei seguenti magistrati.
Agostino Elefante Presidente
Raffaele Carboni Consigliere
Rosalia Maria Pietronilla Bellavia Consigliere redattrice
Goffredo Zaccardi Consigliere
Aniello Cerreto Consigliere
IL PRESIDENTE
f.to Agostino Elefante
L’ESTENSORE
Rosalia Maria Pietronilla Bellavia
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 7 aprile 2006
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