CONSIGLIO DI STATO - SEZIONE IV - Sentenza 17 febbraio 2006 n. 675 Pres. Venturini, Est. Anastasi Ministero della difesa ( Avv. Stato) c/ Federighi (Avv. F. Garcea)

1. Giudizio disciplinare – Sussistenza di distinti procedimenti disciplinari nei confronti del pubblico dipendente - Violazione del principio ne bis in idem – Non sussiste –Ragioni.

2. Giudizio disciplinare – Presupposti – Giudicato irrevocabile di condanna- Interpretazione.

3. Giudizio disciplinare - Dies a quo per l’avvio del procedimento disciplinare – Individuazione-Sentenza con motivazione e non pubblicazione del solo dispositivo.

4. Giudizio disciplinare- Assistenza di avvocato di libero foro- esclusione.

1. È legittima, e non viola il principio del ne bis in idem, l’instaurazione di due separati procedimenti disciplinari sulla stessa condotta del pubblico dipendente ogniqualvolta i suddetti procedimenti trovino fondamento in distinte sentenze penali che accertino, sul medesimo fatto, la sussistenza di distinti reati.

2. Il presupposto per l’attivazione del procedimento disciplinare è ravvisabile solamente in una sentenza irrevocabile di condanna configurabile anche quando concerna esclusivamente la commisurazione della pena, essendo già stata accertata, in una distinta pronuncia, la responsabilità penale.

3. Il dies a quo per attivare il procedimento disciplinare nei confronti di pubblico dipendente decorre - in caso di irrevocabilità della sentenza di condanna maturata a seguito di declaratoria di inammissibilità- dalla pubblicazione dell’atto conclusivo dell’iter processuale, completo di motivazione, non già dalla mera pronuncia del dispositivo di tale sentenza o ordinanza.

4. Il pubblico dipendente, nel procedimento disciplinare cui è sottoposto, non può avvalersi dell’assistenza di legale di libero foro.

REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta) ha pronunciato la seguente DECISIONE sul ricorso in appello proposto dal Ministero della Difesa, in persona del Ministro p.t., rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, presso la quale ex lege domicilia in Roma Via dei Portoghesi n. 12; contro il dr. Federighi Raffaello, rappresentato e difeso dall’avvocato Franco Garcea ed elettivamente domiciliato presso il suo studio in Roma Via Silvio Pellico n.16; per l'annullamento della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio – Sezione I bis 5 febbraio 2003 n. 722; Visto il ricorso con i relativi allegati; Visto la memoria di costituzione ed appello incidentale semplificato prodotta dall’appellato; Visti gli atti tutti della causa; Relatore alla Udienza del 24 gennaio 2006 il Consigliere A. Anastasi; udito l’avvocato dello Stato Bachetti e l’avvocato Garcea; Ritenuto e considerato quanto segue in FATTO Il capitano Federighi, all’epoca comandante la Compagnia C.C. di Piazza Armerina, fu nel 1987 sottoposto a procedimento penale per peculato, furto, simulazione di reato, interesse privato, peculato militare, calunnia ed occultamento di atti veri. Con sentenza del Tribunale penale di Enna l’ufficiale fu condannato ad anni 5 di reclusione, di cui due condonati, e all’interdizione perpetua. Adita dall’interessato la Corte d’Appello di Caltanissetta ha ridotto la pena ad anni due e mesi sei, eliminato la sanzione accessoria ed assolto l’imputato dalla imputazione di furto. Successivamente la Corte di Cassazione mutava la qualificazione del reato di peculato (d’uso anzichè per distrazione) e lo dichiarava estinto per amnistia, rinviando alla Corte territoriale per la rideterminazione della pena in ordine ai reati di concorso in calunnia ed occultamento. Sottoposto a procedimento disciplinare l’Ufficiale fu ritenuto dalla Commissione meritevole di conservare il grado ma il Ministro con Decreto 15.9.1998 ne dispose la rimozione. Con sentenza n. 386 del 2001 il T.A.R. Lazio ha accolto il ricorso proposto dal Federighi, ritenendo che il Ministro non avesse adeguatamente motivato le ragioni eccezionali in base alle quali aveva ritenuto di doversi discostare dalla proposta dell’organo disciplinare. Nel frattempo la Corte nissena ha condannato l’imputato, per i reati di calunnia in concorso e occultamento, alla pena interamente condonata di anni due di reclusione. Infine la Suprema Corte, con ordinanza del 17.5.1999 depositata il 3.12.1999 ha dichiarato inammissibile il ricorso proposto dall’interessato. Per l’effetto l’Amministrazione ha avviato un nuovo procedimento disciplinare, all’esito del quale l’ufficiale è stato destituito, con notificazione del decreto di rimozione secondo il rito degli irreperibili, non essendo andato a buon fine il tentativo di notifica presso la residenza. Il nuovo provvedimento sanzionatorio è stato impugnato dall’Ufficiale avanti al T.A.R. Lazio il quale con la sentenza in epigrafe indicata ha accolto il gravame, ritenendo che l’Amministrazione avesse da un lato violato il principio del ne bis in idem e dall’altro, comunque, disatteso i termini all’uopo fissati dall’art. 119 dello Statuto per la rinnovazione del procedimento. La sentenza è impugnata dall’Amministrane della Difesa la quale ne chiede l’integrale riforma, deducendo tre motivi d’appello. Si è costituito l’interessato, instando per il rigetto del ricorso e riproponendo con appello incidentale semplificato le censure assorbite dal Tribunale. Le parti hanno presentato memorie. All’Udienza del 24 gennaio 2006 il ricorso è stato trattenuto in decisione. DIRITTO L’appello è fondato. Con il primo motivo l’Amministrazione deduce l’error in iudicando in cui è incorso il Tribunale allorchè ha ritenuto che il secondo procedimento disciplinare aperto a carico dell’appellato costituisse rinnovazione di quello precedente, conclusosi col provvedimento di rimozione annullato dalla sentenza del T.A.R. n. 386 del 23.1.2001. In realtà, deduce l’appellante, il secondo procedimento ha ad oggetto imputazioni diverse da quelle in precedenza considerate e solo successivamente definite in sede penale. Il mezzo è fondato. Al riguardo deve infatti in primo luogo osservarsi che il procedimento disciplinare per cui è controversia è stato attivato in epoca antecedente al deposito della sentenza sopra citata, di talchè già in prima battuta appare impossibile sostenere che si tratti di rinnovazione del medesimo procedimento ex art. 119 Statuto. Ma, anche a voler prescindere da tale dirimente rilievo, l’esame degli atti di causa comprova chiaramente – a giudizio del Collegio – che i due procedimenti hanno oggetto diverso, come del resto espressamente chiarito nel primo ordine del Comandante generale. Questi infatti, nel sottoporre l’ufficiale ad inchiesta formale, ha espressamente escluso dall’ambito della stessa le fattispecie (calunnia ed occultamento) non ancora definite in sede penale. Dal momento che l’episodio storico dal quale ha tratto origine la complessa vicenda contenziosa aveva natura complessa, l’Amministrazione – a ciò indotta dall’andamento del processo penale e dalla varia sorte delle differenti imputazioni mosse all’ufficiale – ha quindi affrontato nel tempo in sede separata differenti profili della condotta materiale da questi tenuta. Deve quindi concludersi che non sussiste la violazione del fondamentale principio del ne bis in idem, in quanto gli addebiti disciplinari mossi nel tempo al dr. Federighi riguardano sì momenti della stessa fattispecie materiale, ma che risultano diversi e ben distinguibili dal punto di vista comportamentale, se non altro perchè appunto distintamente sanzionati anche sotto il profilo cronologico in sede penale. L’accoglimento del primo motivo consente al Collegio di prescindere dall’esame del secondo motivo, proposto in forma subordinata. Con il terzo motivo l’Avvocatura deduce che il termine per l’attivazione del secondo procedimento disciplinare ha cominciato a decorrere dalla data in cui l’Amministrazione ha preso conoscenza,a seguito di pubblicazione, della ordinanza 3.12.1999 con la quale la Suprema Corte ha dichiarato inammissibile il ricorso per Cassazione proposto dall’interessato avverso la sentenza con la quale la Corte d’Appello di Caltanissetta, in sede di rinvio, lo condannò definitivamente ad anni due di reclusione (condonati) per i reati di calunnia, concorso in calunnia aggravata ed occultamento di atti veri. Anche questo mezzo è fondato. Al riguardo si premette che la questione in esame – la quale riveste secondo il Collegio rilievo sostanzialmente decisivo nell’economia della controversia – è stata affrontata dal Giudice di primo grado il quale, in un’ottica sostanzialistica, ha affermato che l’accertamento della responsabilità penale del cap. Federighi risale in realtà alla prima sentenza della Corte d’Appello, dal momento che il seguito del giudizio ha avuto esclusivo riguardo alla commisurazione della pena. Tale statuizione non è in generale condivisa dal Collegio, in quanto la normativa che disciplina i rapporti tra il procedimento penale e quello disciplinare non contempla siffatta distinzione, riferendosi univocamente alla sentenza irrevocabile e cioè all’atto terminativo del procedimento penale. In altri termini, ai fini dell’avvio del procedimento disciplinare rileva la natura formale del provvedimento giudiziario, ancorchè questo – come sovente nel processo penale di rinvio – concerna soltanto la commisurazione della pena o l’applicazione di circostanze aggravanti o attenuanti e non attenga alla commissione o alla sussistenza del fatto. Ed invero finché la discussione su un reato sia ancora aperta (si pensi al sopravvenire di cause estintive) il processo su tale capo è in itinere, come comprova il fatto che per questa parte la sentenza penale non può essere eseguita. In conclusione ai fini dell’avvio del procedimento disciplinare ciò che conta è il giudicato irrevocabile e non le mere preclusioni processuali che possono verificarsi all’atto del rinvio. Tanto premesso, la questione – appunto – decisiva consiste nello stabilire a quale data, nella vicenda per cui è controversia, si sia formato il predetto giudicato. Come detto, secondo l’Amministrazione tale momento va individuato nella data di deposito dell’ordinanza della Cassazione completa di motivazioni. Oppone al riguardo l’appellato che tale momento va invece individuato nella data di deposito della seconda sentenza della Corte d’Appello o, al più tardi, nella data di pronuncia del dispositivo dell’ordinanza di legittimità. Tanto premesso, osserva il Collegio che la normativa di riferimento si riferisce genericamente, nello individuare il dies a quo, alla data in cui è acquisita notizia della sentenza irrevocabile di condanna. Escluso – per le ragioni sopra esposte – che la sentenza irrevocabile sia quella di merito nonostante gravata della proposta impugnazione, l’evento dell’irrevocabilità riguarda dunque l’altro provvedimento, emesso appunto dal giudice investito dell'impugnazione avverso l'anzidetta sentenza. Al riguardo – per stare al caso di specie, in cui l’irrevocabilità è maturata per declaratoria di inammissibilità del ricorso per Cassazione – possono verificarsi varie ipotesi. La prima è quella (qui non rilevante) che si verifica quando il provvedimento finale sia rappresentato da una declaratoria di inammissibilità del gravame per tardività dell'impugnazione proposta; vicenda, questa, che comporterebbe, secondo gli orientamenti della giurisprudenza, la formazione del giudicato con decorrenza dalla scadenza del termine per impugnare la pronuncia di merito, solo formalmente dichiarata dalla successiva decisione del giudice di legittimità. L’altra ipotesi è quella verificatasi nel giudizio relativo al cap. Federighi in cui l'irrevocabilità è maturata a seguito di declaratoria di inammissibilità (per inammissibilità dell’unico motivo dedotto) del ricorso per Cassazione. In questo caso il giudicato di proscioglimento ai fini penali si forma sicuramente alla data della lettura del dispositivo dell’ordinanza (art. 648 secondo comma secondo periodo, del Codice di procedura penale), ma ai fini amministrativi ciò in realtà non rileva, dovendosi attendere il deposito della motivazione che può intervenire in un tempo, anche sensibilmente, successivo (cfr. art. 617 Cod. proc. pen.). Come infatti chiarito dalla Corte costituzionale con riferimento all’analogo disposto dell’art. 97 comma terzo Statuto, se per determinare l'evento dal quale decorre il termine previsto per l'inizio del procedimento disciplinare si prescinde dal momento del deposito del provvedimento (sentenza o ordinanza) che dichiara o stabilisce l’irrevocabilità della condanna, si rende estremamente difficoltoso l'esercizio della relativa potestà amministrativa, che può addirittura risultare in talune ipotesi impedita. E’ infatti in sostanza impossibile per l'Amministrazione conoscere, prima della pubblicazione della sentenza (o ordinanza) terminativa del processo, il momento in cui si è verificata la irrevocabilità della pronuncia quando questo momento non coincida, perché precedente, con il deposito in cancelleria del provvedimento con cui l'iter processuale si conclude. (Corte cost. 25.7.1995 n. 374). Deve dunque concludersi nel senso che il termine perentorio per l'avvio del procedimento disciplinare nei confronti del dipendente pubblico decorre - nel caso in cui l'irrevocabilità della sentenza non deriva dal mero decorso del termine per impugnare ma da un successivo provvedimento che, secondo le norme del processo penale, dichiari o stabilisca, in sede d' impugnazione, l'irrevocabilità della condanna - dalla data di conoscenza della motivazione dell’atto conclusivo del procedimento, nel caso in esame di fatto avvenuta nello stesso giorno del deposito in cancelleria. L’appello dell’Amministrazione è quindi integralmente fondato, il che impone di procedere all’esame delle doglianze assorbite per come qui testualmente riproposte dall’appellato. Tali censure risultano tutte infondate. Per quanto riguarda la seconda censura – relativa all’individuazione del termine iniziale di decorrenza – valgono le considerazioni svolte in precedenza. Con la prima censura e la terza censura – che si esaminano congiuntamente – si deduce in sostanza l’inefficacia o invalidità della notifica ex art. 140 cod. proc. civ. del provvedimento di destituzione e l’avvenuta estinzione del procedimento disciplinare. A tale ultimo riguardo, nella memoria versata in vista dell’Udienza del 4 novembre l’appellato chiarisce che tale estinzione deriverebbe dal disposto dell’art. 120 comma primo T.U. n. 3 del 1957, a mente del quale il procedimento disciplinare appunto si estingue ove siano trascorsi novanta giorni senza il compimento di atti di procedura. I mezzi esibiscono profili di inammissibilità, non trovando, a giudizio del Collegio, corrispondenza nelle deduzioni svolte nel ricorso di primo grado, ove non si fa specifica questione di estinzione del procedimento per inattività dell’Autorità. In ogni caso i mezzi risultano nel loro complesso infondati. Al riguardo occorre infatti osservare da un lato che la notifica del provvedimento, secondo i principi generali, attiene alla fase della sua efficacia e non a quella della sua perfezione o validità, dovendosi dunque ritenere il procedimento concluso e quindi insuscettibile di perenzione a seguito dell’adozione dell’atto finale; dall’altro che comunque il ricorso tempestivamente proposto dall’interessato comprova come lo stesso avesse invece acquisito – al contrario di quanto sostenuto - piena e integrale conoscenza dell’atto impugnato. Nella citata memoria l’appellato osserva infine, esplicitando il contenuto di una precedente censura, che il procedimento avrebbe dovuto concludersi entro il 13 maggio 2002 e non il 30 maggio 2002, come nei fatti avvenuto con superamento del termine di novanta giorni. Al riguardo è sufficiente osservare che il superamento del termine di novanta giorni non dà luogo a violazione di legge se ricade entro il termine complessivo di duecentosettanta giorni previsto dalla legge (cfr. Ap. n. 4 del 2000). In pratica, qualora – come nel caso di specie – la contestazione avvenga prima del decorso del termine semestrale l’arco di giorni utili e disponibili per l’adozione del provvedimento finale si amplia corrispondentemente. Con l’ultima censura il ricorrente deduce che illegittimamente l’Amministrazione gli ha denegato la possibilità di avvalersi, nel corso della riunione della Commissione disciplinare, dell’assistenza di un avvocato difensore. La doglianza non ha fondamento in quanto la normativa di settore non prevede (art. 87 L. n. 113 del 1954) tale assistenza. Nè al procedimento disciplinare nei confronti dei militari (come pure a quello nei confronti dei pubblici dipendenti diversi dai magistrati ordinari ) possono applicarsi i criteri individuati dalla Corte costituzionale quando, con sentenza 16 novembre 2000 n. 497, ha in sostanza introdotto la facoltà, per il magistrato ordinario sottoposto a procedimento disciplinare, di avvalersi dell’assistenza di un legale del libero Foro. Solo il procedimento disciplinare per i magistrati ordinari ha infatti quel carattere propriamente giurisdizionale che difetta invece in consimili procedimenti sanzionatori, tutti aventi natura amministrativa, come pure nelle procedure di trasferimento per incompatibilità ambientale degli stessi magistrati ordinari. (Corte cost. 19.11.2002 n. 457). Sulla scorta delle considerazioni che precedono l’appello dell’Amministrazione va perciò accolto, con riforma della sentenza impugnata e rigetto del ricorso di primo grado. Le spese del giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate forfettariamente in dispositivo. PQM Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quarta, definitivamente pronunciando, accoglie l’appello e, in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso di primo grado. Condanna l’appellato al pagamento di Euro tremila//00 per le spese del giudizio. Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'Autorità amministrativa. Così deciso in Roma il 24 gennaio 2006 dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quarta, nella Camera di Consiglio con l'intervento dei Signori: Lucio VENTURINI Presidente Filippo PATRONI GRIFFI Consigliere Pierluigi LODI Consigliere Antonino ANASTASI Consigliere, est. Vito POLI Consigliere DEPOSITATA IN SEGRETERIA 17 febbraio 2006