CORTE DI CASSAZIONE - SEZIONE LAVORO - Ordinanza 21 giugno 2006 n. 14411
Presidente Senese; Relatore Coletti De Cesare
Pm - difforme - Martone; Ricorrente Inps |
|
Procedimento civile - Rapporto di pregiudizialità tra cause dipendenti dinanzi al giudice nazionale e comunitario - Sospensione del procedimento interno - Recupero sgravi contributivi - Decisione della Commissione europea - Aiuti di Stato - Impugnazione dinanzi al Tribunale di primo grado - Mancato ricorso delle parti in causa nel processo interno - Irrilevanza - Applicazione della sospensione prevista dall'articolo 295 del codice di procedura civile - Valore erga omnes delle sentenze di annullamento della Corte di giustizia delle Comunità europee. (C.p.c. art. 295; T.C.E. art. 231)
|
|
Il giudice nazionale, nei casi in cui penda un procedimento dinanzi agli organi giurisdizionali comunitari riguardante l'annullamento di un atto comunitario derivato, è tenuto a sospendere, secondo quanto previsto dall'art. 295 c.p.c., il procedimento in corso. La sospensione è obbligatoria anche nei casi in cui l'azione di annullamento in sede comunitaria non è stata avviata dal ricorrente che è parte nel processo nazionale.
|
|
CONSIDERATO IN FATTO
|
| |
|
La Commissione della Comunità europea ha dichiarato, con decisione del 25 novembre 1999 (pubblicata nella GUCE del 23 giugno 2000), che costituiscono aiuti di Stato, incompatibili con le regole della concorrenza in ambito comunitario, determinati sgravi degli oneri sociali concessi, per gli anni dal 1995 al 1997, in favore delle imprese localizzate nei territori di Venezia e Chioggia a norma della L. n. 30 del 1997 e L. n. 206 del 1995 e del D.M. 5 agosto 1994, eccettuate talune nominativamente indicate. Con la stessa decisione la Commissione ha ordinato all'Italia di recuperare gli aiuti ritenuti indebiti.
L'Inps, incaricato dal Ministero del lavoro, ha conseguentemente provveduto a far notificare dal Concessionario del servizio di riscossione all'interessato una cartella esattoriale, intimando il pagamento di importi già oggetto di sgravio.
La parte privata ha proposto opposizione davanti al Giudice monocratico del Tribunale di Venezia, chiedendo, in via preliminare, la sospensione del giudizio ex art. 295 c.p.c., pendendo davanti al Tribunale di prima istanza di Lussemburgo impugnativa circa la validità della suindicata decisione, ai sensi degli artt. 230 e 231 del Trattato CE.
L'INPS, costituendosi, ha contestato la possibilità di disporre la sospensione, non trattandosi di pregiudizialità in senso tecnico. Il giudice ha sospeso il giudizio, ex art. 295 cit., in attesa della decisione sulla questione pregiudiziale, osservando che, in questa vicenda, la distinzione fra pregiudizialità tecnica e pregiudizialità logica "sfuma", in quanto la decisione davanti al Tribunale europeo "è destinata, per sua natura, ad esplicare i suoi effetti ultra partes, determinando, in caso di accoglimento del ricorso, la caducazione del diritto dello Stato italiano al recupero contributivo", visto che il giudice comunitario a conclusione del procedimento ex art. 230 del Trattato ha il potere, a norma dell'art. 231, di dichiarare "nullo e non avvenuto l'atto impugnato", con pronuncia efficace erga omnes ed ex tunc.
L'INPS ha impugnato davanti a questa Corte, ex art. 42 c.p.c., l'ordinanza contestando la sospensione e richiamandosi, tra l'altro, a Cass. n. 9813/1999, secondo cui "quando, in un giudizio civile pendente dinanzi al giudice italiano non di ultima istanza si ponga (e venga ritenuta rilevante per la decisione) una questione di interpretazione di disposizioni del Trattato istitutivo della Comunità Economica Europea o di atti di diritto derivato (regolamenti, direttive, decisioni e ogni altro atto "comunitario" produttivo di effetti giuridici), detto giudice, qualora penda, in quanto sollevata da altro giudice italiano in altro giudizio, la medesima questione di interpretazione avanti alla Corte di Giustizia della Comunità Europea, non può sospendere il giudizio avanti a lui pendente ai sensi dell'art. 295 c.p.c., in attesa della pronuncia della sentenza da parte di quella Corte, ma è tenuto anch'egli, qualora non ritenga di poter procedere direttamente ed immediatamente all'interpretazione ed applicazione del diritto comunitario di cui trattasi, ad investire la Corte di Giustizia nelle forme e con le modalità stabilite negli artt. 177 del Trattato, 20 del Protocollo sullo Statuto della Corte e 3, comma primo, della L. n. 204 del 1958, facendo, quindi, luogo alla sospensione del giudizio ai sensi di tale normativa".
L'Istituto ha aggiunto che tale decisione è stata condivisa anche da una successiva sentenza di questa Corte (n. 17564/2002) e che, comunque, la Commissione, intervenuta nel giudizio davanti al giudice comunitario, ha eccepito l'irricevibilità dei ricorsi proposti davanti a quel giudice da taluno dei controinteressati. La parte privata indicata in epigrafe ha resistito con memoria. Il Procuratore Generale, ritenuta l'ammissibilità della questione (non essendo stata sollevata dal giudice a quo in via incidentale la pregiudiziale comunitaria e quindi non essendo stata emanata un'ordinanza non impugnabile per le ragioni di cui a Cass. n. 7646/2002) e richiamate le sentenze n. 14670/2003 delle Sezioni Unite e n. 207/2004 della Corte costituzionale, che hanno escluso l'ammissibilità, nel quadro della disciplina dell'art. 42 c.p.c. novellato, di una sospensione discrezionale del giudizio, ha chiesto l'accoglimento del ricorso e la cassazione dell'ordinanza di sospensione, salvo che per i casi in cui la parte privata abbia già direttamente impugnato davanti al giudice comunitario la decisione della Commissione.
In particolare, ha osservato che il giudice italiano può procedere (ad esclusione della giurisdizione di ultima istanza, che "è tenuta" a rivolgersi alla Corte di giustizia) ad interpretare direttamente le disposizioni del Trattato istitutivo della Comunità o di atti di diritto derivato (tra cui le decisioni della Commissione) che debba applicare (cfr. Cass. n. 9813/1999), decidendo coerentemente la causa di merito, oppure deve rimettere la decisione alla Corte di giustizia ai sensi degli artt. 234 (già art. 177) del Trattato (e delle altre norme richiamate dalla sentenza citata), sospendendo eventualmente il giudizio, ma non può limitarsi a sospenderlo se la medesima questione, sollevata in un altro giudizio, pende davanti agli organi di giustizia della Comunità.
Da ultimo, la parte privata ha depositato memoria ex artt. 375 c.p.c., comma 4, e art. 378 c.p.c..
|
| |
|
RITENUTO IN DIRITTO
|
| |
|
1. Il ricorso è ammissibile.
Come osservato dal P.G. nelle sue conclusioni scritte, il Tribunale di Venezia non ha sollevato una questione pregiudiziale di validità di un atto comunitario, chiedendo alla Corte di giustizia di pronunciarsi sul punto, ma ha preso atto della pendenza di un giudizio di impugnazione, davanti al giudice comunitario (Tribunale comunitario di prima istanza), della decisione della Commissione che è alla base della pretesa di recupero del beneficio (sgravio contributivo) di cui determinate imprese avevano usufruito, e, ritenuto un rapporto di pregiudizialità tra tale giudizio di impugnazione e quello davanti a lui pendente, ha disposto la sospensione di quest'ultimo a norma dell'art. 295 c.p.c.. Questo provvedimento del giudice di merito è indubbiamente impugnabile davanti alla Corte di Cassazione con istanza di regolamento di competenza a norma dell'art. 42 c.p.c., così come modificato dalla L. n. 353 del 1990, art. 6 mentre, stante la diversità della fattispecie, non può trovare applicazione il principio, enunciato da questa Corte (sentenze n. 7636/2002 e, incidentalmente, n. 14062/2002), secondo cui non è impugnabile il provvedimento con cui il giudice di merito solleva in via incidentale una questione pregiudiziale (interpretativa o di validità) ai sensi dell'art. 234 (già art. 177) del Trattato istitutivo della Comunità europea.
|
| |
|
2. Nel merito deve osservarsi quanto segue.
|
| |
|
2.1. L'art. 295 c.p.c. prevede la sospensione del processo in tutti i casi in cui lo stesso giudice del processo o altro giudice debba risolvere una controversia "dalla cui definizione dipende la decisione della causa". Il rapporto tra causa pregiudiziale e causa "pregiudicata", che giustifica la sospensione di quest'ultima, ricorre, peraltro, solo quando il giudice della causa "pregiudicata" non possa risolvere incidenter tantum la questione oggetto della causa pregiudiziale, dovendo questa - per volontà di legge - essere decisa con autorità di giudicato (Cass. n. 9787/1998).
|
| |
|
2.2. Sin da epoca risalente, dottrina e giurisprudenza hanno concordemente escluso che un rapporto tra "controversia pregiudiziale" e "controversia pregiudicata", quale quello oggi postulato dall'art. 295 c.p.c., sia configurabile tra il giudizio pendente dinanzi alla Corte costituzionale, avente ad oggetto la legittimità costituzionale di una norma di legge, ed il giudizio nel quale un giudice (diverso da quello che ha investito la Corte della relativa questione) sia chiamato a far applicazione della norma sospetta d'incostituzionalità. In tal caso, si è precisato, l'oggetto del giudizio di costituzionalità "non è costituito da un rapporto o stato giuridico distinto dal diritto controverso e ad esso pregiudiziale, ma riguarda la validità del diritto applicabile alla concreta fattispecie". Il giudice, chiamato ad applicare una norma per la quale penda dinanzi alla Corte costituzionale giudizio di legittimità, se ritenga non manifestamente infondata la questione di costituzionalità, deve a sua volta sollevare incidente di costituzionalità contestualmente sospendendo il giudizio innanzi a sè pendente (L. n. 87 del 1953, art. 23).
La sospensione per "pregiudizialità costituzionale", prevista in tale disposizione, si presenta dunque ontologicamente diversa, quanto a presupposti e disciplina, dalla sospensione prevista dall'art. 295 c.p.c..
|
| |
|
2.3. Alla medesima diversità ontologica e di disciplina è stata, correttamente, ricondotta la sospensione del processo per "pregiudiziale comunitaria", prevista dalla L. n. 204 del 1958, art. 3, comma 1, art. 177 Trattato CE (ora, art. 234) e 20 Protocollo sullo Statuto della Corte di giustizia di Lussemburgo (ora art. 23 dello Statuto della Corte di giustizia): il giudice italiano dinanzi al quale penda una controversia per la cui decisione occorra risolvere una questione d'interpretazione o validità di diritto comunitario, della quale sia già investita la Corte di Lussemburgo, non può sospendere il processo ai sensi dell'art. 295 c.p.c., ma - ove ritenga la questione rilevante - deve provvedere a sua volta ad investirne la Corte con ordinanza motivata sospendendo il giudizio (cfr. Cass. n. 9813/1999, ove si sottolinea l'identità di espressioni utilizzate dalla L. n. 204 del 1958, art. 3, comma 1, rispetto a quelle della L. n. 87 del 1953 art. 23, comma 2).
|
| |
|
2.4. La dottrina, tuttavia, non ha mancato di avvertire che dall'ipotesi di pregiudiziale comunitaria ex art. 177 (ora, 234) del Trattato si differenzia radicalmente l'ipotesi in cui, dinanzi al giudice italiano, penda una controversia di cui sia parte un soggetto privato e nella quale si ponga come questione pregiudiziale la validità di un atto derivato comunitario (ad es., come nella specie, una decisione negativa della Commissione in materia di aiuti di Stato) che riguardi individualmente e direttamente lo stesso soggetto privato e che questi abbia tempestivamente impugnato dinanzi al giudice comunitario ai sensi dell'art. 173, comma 4 (ora, 230 quarto comma) del Trattato. In tal caso, invero, il giudizio comunitario non integra una pregiudizialità solo in senso logico "facendo parte dell'ultimo anello del sillogismo giudiziale" (come avviene per la pregiudiziale comunitaria ex art. 177, ora art. 234, del Trattato), ma riguarda proprio "un rapporto o stato giuridico distinto dal diritto controverso" dinanzi al giudice nazionale, perché investe un atto di natura sostanzialmente amministrativa (pur se rilevante sul piano dell'applicazione del diritto nazionale), quale la decisione negativa della Commissione (così Cass. n. 17564/2002), la cui espunzione con effetti erga omnes e con efficacia ex tunc, nei limiti ovviamente dello stesso annullamento (possibile esito del giudizio comunitario), priverebbe di base legale la pretesa alla restituzione dell'aiuto, oggetto del giudizio pendente dinanzi al giudice nazionale. In ragione di tali specifiche particolarità del giudizio comunitario di annullamento della decisione negativa della Commissione, promosso dal privato che sia parte anche del giudizio nazionale nel quale la decisione impugnata costituisce presupposto della pretesa sub indice, la stessa dottrina ritiene che, in tal caso, ricorra un'ipotesi disciplinata dall'art. 295 c.p.c., con conseguente sospensione del processo pendente dinanzi al giudice italiano. Ciò, sempre che il giudice nazionale non debba o non ritenga di sollevare a sua volta la questione di validità dell'atto comunitario ex art. 234, comma 1, lett. b), del Trattato, nel quale caso la sospensione seguirebbe automaticamente al rinvio pregiudiziale (rinvio che, peraltro, in questo caso, la dottrina considera ultroneo e improprio).
Alle medesime conclusioni perviene anche il P.G. che, nelle proprie conclusioni scritte, chiede l'accoglimento del ricorso, "con la sola esclusione dell'ipotesi in cui la parte in giudizio abbia preventivamente impugnato la delibera della Commissione davanti al giudice comunitario".
|
| |
|
2.5. Tuttavia ne' il P.G. ne' la dottrina sopra richiamata chiariscono perché l'applicazione dell'art. 295 c.p.c. debba limitarsi alla sola ipotesi in cui la decisione negativa della Commissione sia impugnata dal privato che sia parte del giudizio nazionale, escludendo che, allorché il giudizio comunitario pendente in ordine all'annullamento della decisione sia stato promosso da soggetto privato diverso da quello parte del giudizio nazionale, tra i due giudizi intercorra una relazione di pregiudizialità-dipendenza riconducibile alla previsione del ricordato art. 295 c.p.c.. In effetti, anche in questo caso la questione pregiudiziale riguarda un "rapporto o stato giuridico distinto da quello oggetto della causa pregiudicata" e, anche in questo caso, essa si trasforma in controversia pregiudiziale, rispetto al non impugnante, posto che: a) l'eventuale sentenza di annullamento cui il giudizio comunitario può metter capo ha efficacia erga omnes (e quindi anche per il non impugnante ed anche se per lui siano scaduti i termini per impugnare), b) opera ex tane, e c) fa stato in tutti i giudizi nei quali si faccia questione di una pretesa che, come nella specie, abbia come proprio presupposto l'esistenza dell'atto comunitario. Anche in questo caso, insomma, il rapporto di pregiudizialità tra causa comunitaria e causa nazionale si configura come pregiudizialità fra cause, in senso tecnico e non meramente logico.
|
| |
|
2.6. La contraria opinione - che qui si ritiene di disattendere - non sembra darsi carico d'indagare la natura del rapporto corrente, nell'ipotesi in esame, tra causa comunitaria e causa nazionale (con particolare riguardo agli effetti che una decisione comunitaria di annullamento avrebbe sui giudizi nazionali in corso nei quali si faccia questione dell'applicazione della decisione annullata), limitandosi ad affermare che, nelle ipotesi come quella in esame, il giudice nazionale - preclusagli l'applicazione dell'art. 295 c.p.c. - non avrebbe altra strada che quella di un rinvio pregiudiziale, ex art. 234, comma 1, lett. b), del Trattato, della quaestio validitatis e contestuale sospensione del processo innanzi a lui pendente secondo lo schema indicato dalla già ricordata Cass. n. 9813/1999. Senonché tale soluzione - a parte le considerazioni svolte supra - incontra le seguenti ulteriori obiezioni: A) la Corte di giustizia comunitaria ha da tempo affermato il principio che lo strumento del rinvio pregiudiziale non è consentito al giudice nazionale per risolvere la questione della validità di un atto comunitario individuale, quando il destinatario di tale atto abbia lasciato inutilmente decorrere il termine per l'azione di annullamento dello stesso atto esercitabile dal medesimo destinatario (Corte giust. 9 marzo 1994, in causa C- 188/92, TWD Textilwerke Deggendorf). Ciò significa che la soluzione prospettata da Cass. n. 9813/1999 non risulta praticabile nella quasi totalità dei casi di atto comunitario "individuale" impugnato da alcuni soltanto dei soggetti privati interessati. Può, tuttavia, aggiungersi che, in tali casi, la definitività dell'atto comunitario, per i non impugnanti, non è assoluta: essa, se preclude al giudice nazionale di prendere in esame una contestazione sulla legittimità di tale atto e quindi di sollevare questione pregiudiziale al riguardo, non elimina del tutto la relativa questione pregiudiziale ed il carattere di controversia pregiudiziale che il giudizio comunitario, promosso da altri e al riguardo pendente, riveste rispetto alla causa del non impugnante. Come già rilevato, ove l'atto comunitario - in esito al relativo giudizio - fosse annullato, un tale annullamento ne determinerebbe l'eliminazione dall'ordinamento per tutti e quindi anche per coloro per i quali esso era divenuto definitivo. Sì che il giudice nazionale - chiamato a pronunciarsi in ordine alla pretesa che su quell'atto di fonda - non potrebbe non dichiarare tale pretesa, anche nei confronti del non impugnante, priva di base legale. B) le considerazioni da ultimo svolte comportano l'ulteriore conseguenza che - preclusa la strada del rinvio pregiudiziale e negata la sospensione del processo pregiudicato in attesa della decisione sulla questione pregiudiziale - il risultato sarebbe, quanto alle parti non impugnanti, che un'eventuale pronuncia della giurisdizione comunitaria di annullamento della decisione negativa della Commissione (atto presupposto della pretesa alla restituzione) gioverebbe o meno a tali parti a seconda che essa intervenga quando il processo nazionale è ancora pendente ovvero quando, esso si sia già concluso con sentenza definitiva. L'obiettivo primario della parità di trattamento giuridico dei cittadini dell'UE sarebbe allora vanificato in funzione di un elemento fortemente accidentale quale la durata, rispettivamente, del giudizio comunitario e di quello nazionale. C) Nelle eccezionali ipotesi nelle quali la parte del giudizio nazionale sia ancora in termini per impugnare la decisione negativa della Commissione (e forse anche per intervenire nel giudizio comunitario da altri promosso, ex art. 40, secondo comma, Statuto Corte di giustizia e relativo regolamento di procedura), un'opinione dottrinale considera egualmente preclusa al giudice nazionale il rinvio pregiudiziale quoad validitatem dell'atto comunitario, ritenendo che in tal caso il privato può solo avvalersi della facoltà d'impugnazione dell'atto comunitario (o eventualmente d'intervento nel relativo giudizio) con obbligo allora del giudice nazionale di sospendere il processo ex art. 295 c.p.c.. Tuttavia, anche discostandosi da tale opinione e ritenendo che il carattere ancora non definitivo dell'atto comunitario per la parte privata consenta al giudice nazionale il rinvio pregiudiziale, la soluzione di Cass. n. 9813/1999 sarebbe gravida di conseguenze sul piano della funzionalità della cooperazione tra giurisdizioni nazionali e giurisdizione comunitaria. Infatti, la questione pregiudiziale sarebbe di competenza della Corte di giustizia (art. 234 Trattato), mentre il giudizio di annullamento da altri promosso penderebbe dinanzi al Tribunale e la decisione da questo emessa sarebbe suscettibile di gravame dinanzi alla stessa Corte. Pur essendo le rispettive pronunce di accoglimento parzialmente diverse - quella di annullamento eliminando in radice l'atto, quella ex art. 234, comma 1, lett. b), comportando l'inapplicabilità dell'atto ritenuto invalido - tuttavia i rispettivi effetti sul processo pendente dinanzi al giudice nazionale non sarebbero diversi: nell'uno e nell'altro caso, quest'ultimo dovrebbe decidere la controversia sottoposta al suo esame prescindendo dall'atto comunitario su cui si fonda, come suo imprescindibile presupposto, la pretesa contestata dal privato. Inoltre, le questioni di diritto implicate nei due giudizi sono in gran parte comuni, per tale via configurandosi tra di essi una comunanza logica di questioni.
In tale situazione, disciplinata dall'art. 54, comma 3, dello Statuto della Corte di Giustizia come da ultimo modificato, il risultato sarebbe comunque una stasi del giudizio comunitario, stasi che - in attuazione del principio di leale cooperazione tra istituzioni nazionali e comunitarie (arg. ex art. 10 del Trattato) ~ le giurisdizioni nazionali dovrebbero adoperarsi, nei limiti consentiti dai rispettivi ordinamenti, per evitare.
|
| |
|
2.7. E pertanto - nel caso in esame nel quale è indubbia la pendenza dinanzi al giudice comunitario del giudizio di annullamento della decisione negativa della Commissione - la soluzione della sospensione necessaria, in attesa della decisione del giudice comunitario sull'azione di annullamento, del processo pendente dinanzi al giudice italiano e promosso da parte che non ha impugnato l'atto comunitario, (soluzione ricavabile - v. supra sub 2.5. - attraverso una plausibile e coerente estensione dalla soluzione che la dottrina, seguita dal P.G., pianamente prospettano per il caso in cui la parte del processo nazionale sia anche impugnante dell'atto comunitario dinanzi al giudice di quell'ordinamento) appare riconducibile ai casi di sospensione previsti dall'art. 295 c.p.c., e ciò sia per ragioni letterali che logico-sistematiche. Essa, inoltre, si rivela imposta da un'interpretazione costituzionalmente orientata della norma processuale in quanto realizza, nella massima misura possibile, la cooperazione della giurisdizione nazionale con la giurisdizione comunitaria.
|
| |
|
2.8. Nè può ritenersi che la sospensione violerebbe l'art. 242 del Trattato, posto che essa non riguarda l'atto comunitario ma il giudizio pendente dinanzi al giudice nazionale, giudizio originato, appunto, dall'esecuzione di tale atto. In questo giudizio, la pretesa dello Stato alla restituzione dei contributi - cui si oppone il privato - costituisce esattamente esecuzione della decisione comunitaria e su tale pretesa (e sulla sua esecutività immediata) la sospensione del processo - il cui oggetto è l'opposizione del privato alla pretesa dello Stato - non incide in alcun modo, continuando essa a dispiegare i propri effetti malgrado la sospensione del processo (e salva la sospensione dell'esecutività dell'ingiunzione, che è concettualmente diversa dalla sospensione del processo e che qui non viene in discussione). In siffatta situazione, anzi, la sospensione del processo può pregiudicare solo le ragioni del privato opponente che vede allontanarsi nel tempo l'invocata pronuncia di accertamento negativo in ordine a quella pretesa.
|
| |
|
2.9. Quest'ultima considerazione vale anche a superare l'osservazione, desumibile dalla più volte citata Cass. n. 9813/1999, secondo cui la sospensione ex art. 295 c.p.c., priverebbe le parti del processo della facoltà d'interloquire nel giudizio relativo alla pregiudiziale comunitaria. Invero, nella specie, le parti - il cui diritto al contraddittorio sarebbe pregiudicato dalla sospensione - sono soltanto le parti private (essendo la Repubblica italiana già presente nel giudizio comunitario), e cioè le stesse parti che invocano la sospensione mostrando di ritenerla più utile alla propria difesa che non l'eventuale partecipazione al giudizio comunitario. Ora il diritto al contraddittorio (art. 111 Cost.) non è che un aspetto del diritto fondamentale alla difesa (art. 24 Cost.) del quale è componente non secondaria il principio che, salvi alcuni aspetti essenziali, l'interessato è il miglior giudice di ciò che giova alla propria difesa (v. in materia di contraddittorio, ad es., gli artt. 164 c.p.c., comma 3, o art. 160 in relazione all'art. 157 c.p.c.).
Tutto ciò, peraltro, a prescindere dalle considerazioni svolte supra sub 2.6. a proposito dell'impossibilità giuridica di assicurare la partecipazione della parte privata al giudizio comunitario in una situazione sostanziale e processuale quale quella propria della presente causa, a differenza della situazione esaminata da Cass. n. 9813/1999.
|
| |
|
2.10. Pertanto, anche nella controversia in esame nella quale non risulta che la parte privata abbia impugnato l'atto comunitario, la soluzione non può differire da quella che il P.G. prospetta per il caso in cui vi sia coincidenza tra parte del giudizio nazionale e parte del giudizio comunitario.
|
| |
|
3. Il ricorso pertanto deve essere respinto.
|
| |
|
4. La complessità e novità delle questioni consiglia la compensazione integrale delle spese.
|
| |
|
P.Q.M.
|
| |
|
La Corte rigetta il ricorso e compensa le spese del giudizio.
|
| |
|
Così deciso in Roma, il 18 aprile 2006.
|
| |
|
Depositato in Cancelleria il 21 giugno 2006
|
CHIARA DI SERI
|
|
| La sospensione necessaria del processo in pendenza di "questioni comunitarie"
SOMMARIO: 1. "Questioni comunitarie" e pregiudizialità ex art. 295 c.p.c. - 2. Il revirement dell'ordinanza n. 14411 del 2006. |
| |
1. "Questioni comunitarie" e pregiudizialità ex art. 295 c.p.c. - A norma dell'art. 23 dello Statuto della Corte di Giustizia «la decisione della giurisdizione nazionale, che sospende la procedura e si rivolge alla Corte è notificata a quest'ultima a cura del giudice nazionale».
Tale disposizione è stata recepita in Italia dall'art. 3 della legge n. 204 del 1958, secondo cui «gli organi della giurisdizione ordinaria e speciale emettono ordinanza con la quale, riferiti i termini e i motivi della istanza, con cui fu sollevata la questione, dispongono la immediata trasmissione degli atti alla Corte di giustizia e sospendono il giudizio in corso».Sia lo Statuto della Corte che la legge di esecuzione del Trattato non contemplano l'ipotesi in cui giudice debba definire una controversia la cui risoluzione dipende dalla decisione di una "questione comunitaria" già prospettata alla Corte da altro giudice.Conseguentemente ci si è domandati se in una tale circostanza fosse invocabile la c.d. sospensione necessaria del processo prevista dall'art. 295 del codice di procedura civile, secondo cui «il giudice dispone che il processo sia sospeso in ogni caso in cui egli stesso o altro giudice deve risolvere una controversia, dalla cui definizione dipende la decisione della causa»[1]. La dottrina[2] ha escluso che la "questione pregiudiziale comunitaria" potesse rientrare nel concetto di pregiudizialità di cui all'art. 295: la sospensione necessaria sarebbe difficilmente applicabile, considerando che il procedimento che si instaura ai sensi dell'art. 234 (ex 177) T.C.E. non può essere considerato una "controversia" (come invece è richiesto dall'art. 295 c.p.c.), e non ha una sua autonomia rispetto al giudizio a quo.In tal senso si è inizialmente espressa la Corte di Cassazione, precisando che «allorquando si ponga, in un giudizio civile pendente dinanzi a giudice italiano non di ultima istanza, una questione di interpretazione di disposizioni del Trattato istitutivo della Comunità europea o di atti di diritto derivato (regolamenti, direttive, decisioni e ogni altro atto "comunitario" produttivo di effetti giuridici), ritenute applicabili per la decisione della controversia il giudice, ove non ritenga di poter procedere, direttamente ed immediatamente, all'interpretazione (ed all'applicazione) del diritto comunitario "rilevante" nella fattispecie, deve investirne la Corte di giustizia della Comunità europea e sospendere il giudizio in corso alle condizioni, nelle forme e con le modalità stabilite dagli artt. 177 del Trattato, 20 del Protocollo sullo Statuto della Corte, e 3 comma 1 della legge n. 204 del 1958 (cfr., "supra", lett. A e B), con conseguente abnormità (e, quindi, illegittimità) di forme e modalità diverse da quelle ivi previste»[3].In questa prospettiva la Suprema Corte ha quindi escluso l'applicazione dell'art. 295, atteso che l'oggetto della questione «non è costituito da un rapporto o stato giuridico, distinto dal diritto controverso e ad esso pregiudiziale, ma riguarda l'interpretazione e/o la "validità" del diritto applicabile alla concreta fattispecie». Conseguentemente il giudice, preso atto che già pende dinanzi alla Corte di giustizia un giudizio avente ad oggetto analoga questione rinviata da altro giudice in un differente processo, non può sospendere il proprio giudizio, perché una siffatta sospensione, «in quanto si risolve in una sospensione per ragioni di pura opportunità, è palesemente illegittima sia perché collide con la lettera e le ragioni della richiamata disciplina speciale, sia perché, comunque, è estranea ai presupposti dell'istituto della "sospensione necessaria" del processo».Tale impostazione è stata in quella sede supportata dall'argomento dell'analogia tra la "pregiudiziale costituzionale" e "questioni comunitarie".Con riguardo alla questione di legittimità promossa in via incidentale l'art. 23, 2° comma, della legge n. 87 del 1953 dispone che «l'autorità giurisdizionale, qualora il giudizio non possa essere definito indipendentemente dalla risoluzione della questione di legittimità costituzionale o non ritenga che la questione sollevata sia manifestamente infondata, emette ordinanza con la quale, riferiti i termini ed i motivi della istanza con cui fu sollevata la questione, dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale e sospende il giudizio in corso».In proposito, per quanto attiene alla sospensione del giudizio, "pregiudicato" da precedente promovimento di questione "incidentale" di legittimità costituzionale, la tesi dell'applicazione dell'art. 295 c.p.c. fu avanzata, nei primi anni dell'attività della Corte, dal Presidente Azzariti, secondo i giudici, avendo notizia delle questioni pendenti in Gazzetta Ufficiale, «nel caso che venissero sollevate davanti a loro identiche questioni, (.) dovrebbero limitarsi a sospendere il giudizio in corso ed attendere la decisione che la Corte pronunzierà su di esse»[4].A tale impostazione non ha però aderito la dottrina maggioritaria[5], secondo cui la relazione tra la fattispecie di sospensione del processo ex art. 295 e quella prevista dall'art. 23 della L. n. 87 sarebbe di genus ad speciem.In particolare sono state messe in evidenza le differenze fra l'una e l'altra ipotesi di sospensione sotto il profilo dei presupposti, della struttura e degli effetti: mentre infatti l'art. 295 presuppone una questione già pendente, in rapporto di identità soggettiva con quella principale, e che, nel caso concreto, non possa essere risolta incidentalmente dallo stesso giudice, il quale è tenuto a valutarne la necessaria pregiudizialità logica e giuridica, la sospensione per incidente di costituzionalità è disposta, a seguito della ulteriore verifica della non manifesta infondatezza, con il provvedimento che dà inizio al giudizio costituzionale, che non è un processo tra le parti del giudizio a quo e che, infine, non può essere oggetto di autonoma domanda di accertamento incidentale ai sensi dell'art. 34 c.p.c. [6]La sospensione di cui all'art. 23 è stata così definita "impropria", in quanto «il processo si sospende solo apparentemente, ma in realtà continua, deviato, davanti a un altro giudice per lo svolgimento di una sua fase speciale, determinata dalla necessità di far decidere una delle questioni del processo da un giudice esclusivamente competente»[7].Anche in giurisprudenza si è consolidato l'orientamento che ritiene non invocabile l'art. 295 c.p.c., cosicché il giudice «chiamato ad applicare una norma per la quale pende dinanzi alla Corte costituzionale giudizio di legittimità, se ritenga non manifestatamente infondata la questione di costituzionalità, deve a sua volta sollevare incidente di costituzionalità contestualmente sospendendo il giudizio dinanzi a sé pendente» e, quindi, «l'incidente di legittimità costituzionale determina la sospensione del giudizio nel quale è stato sollevato (.) e non può essere invocato quale ragione di sospensione di altro processo»[8].Sul tema inoltre ha avuto modo di intervenire la Corte costituzionale, che, con l'ordinanza 18 aprile 1983, n. 100, ha dichiarato la manifesta inammissibilità della questione di legittimità costituzionale degli art. 23 e 30 della L. n. 87 del 1953, nella parte in cui non prevedono l'obbligatoria sospensione di tutti i procedimenti nei quali sia applicabile una norma già impugnata per sospetta incostituzionalità, in quanto «il giudice a quo non poteva porsi un problema di costituzionalità della norma che impone la sospensione del giudizio, quando di tale norma non poteva affermare l'applicabilità, non avendo delibato la questione di legittimità costituzionale della norma penale sostanziale la cui violazione era stata contestata dall'imputato»[9].Un'ipotesi di sospensione "impropria" sarebbe dunque ravvisabile anche per la rimessione di questioni dinanzi alla Corte di Giustizia, non potendosi invocare l'art. 295 c.p.c.La Corte di Cassazione si è anche occupata del rapporto tra le "questioni comunitarie" e l'art. 42 c.p.c., secondo cui sono impugnabili con regolamento di competenza i provvedimenti che dichiarano la sospensione del processo ai sensi dell'art. 295, esprimendosi nel senso che «l'ordinanza con cui il giudice di merito solleva in via incidentale una questione pregiudiziale ai sensi dell'art. 234 ("olim" art. 177) del Trattato istitutivo della Comunità europea, disponendo conseguentemente la trasmissione degli atti alla Corte di Giustizia e la sospensione del giudizio in corso davanti a lui, non è impugnabile con il regolamento di competenza, essendo estranea, al controllo che la Corte di Cassazione svolge sui provvedimenti di sospensione del processo ai sensi dell'art. 295 c.p.c., la verifica della correttezza giuridica delle premesse interpretative alla base dell'investitura dell'organo di giustizia comunitaria, restando salvo il sindacato che, su tali premesse, il giudice di legittimità esercita in sede di ricorso ordinario contro la decisione assunta a conclusione del giudizio di merito»[10]. |
| |
2. Il revirement dell'ordinanza n. 14411 del 2006 - Con l'ordinanza 21 giugno 2006, n. 14411, la Cassazione è tornata ad occuparsi del problema della possibile incidenza ex art. 295 c.p.c. di "questioni comunitarie" sui processi pendenti dinanzi ai giudici nazionali[11].La Corte è stata chiamata a pronunciarsi su un ricorso per regolamento di competenza presentato dall'Inps nell'ambito di un giudizio instaurato nei confronti di alcune imprese per la restituzione di incentivi attribuiti nella forma di sgravi degli oneri sociali, in precedenza qualificati dalla Commissione Europea come aiuti di stato.Le imprese avevano infatti proposto opposizione al Tribunale di Venezia, chiedendo, in via preliminare, la sospensione del giudizio ex art. 295 c.p.c., risultando pendente davanti al Tribunale di Lussemburgo una questione in ordine alla validità della decisione della Commissione, ai sensi degli artt. 230 e 231 T.C.E.Il giudice, accogliendo la richiesta, aveva sospeso il giudizio, osservando che l'invocata distinzione fra pregiudizialità tecnica e pregiudizialità logica viene a "sfumare" «in quanto la decisione davanti al Tribunale europeo "è destinata, per sua natura, ad esplicare i suoi effetti ultra partes, determinando, in caso di accoglimento del ricorso, la caducazione del diritto dello Stato italiano al recupero contributivo", visto che il giudice comunitario a conclusione del procedimento ex art. 230 del Trattato ha il potere, a norma dell'art. 231, di dichiarare "nullo e non avvenuto l'atto impugnato", con pronuncia efficace erga omnes ed ex tunc».La Corte, nell'affrontare la questione, procede all'analisi degli effetti del rinvio pregiudiziale ex art. 234 T.C.E. e dell'azione di annullamento di un atto comunitario derivato, disciplinata dagli artt. 230 e 231 T.C.E.In proposito il Collegio ritiene di aderire all'impostazione dottrinaria[12], richiamata anche dal Procuratore generale, che distingue le due ipotesi, sottolineando che il giudizio comunitario di annullamento «non integra una pregiudizialità solo in senso logico "facendo parte dell'ultimo anello del sillogismo giudiziale" (come avviene per la pregiudiziale comunitaria ex art. 177, ora art. 234, del Trattato), ma riguarda proprio "un rapporto o stato giuridico distinto dal diritto controverso" dinanzi al giudice nazionale, perché investe un atto di natura sostanzialmente amministrativa (pur se rilevante sul piano dell'applicazione del diritto nazionale), quale la decisione negativa della Commissione (così Cass. n. 17564/2002), la cui espunzione con effetti erga omnes e con efficacia ex tunc, nei limiti ovviamente dello stesso annullamento (possibile esito del giudizio comunitario), priverebbe di base legale la pretesa alla restituzione dell'aiuto, oggetto del giudizio pendente dinanzi al giudice nazionale».La Corte non condivide invece la prospettata limitata operatività della sospensione necessaria al giudizio nazionale avente ad oggetto una decisione della Commissione, in cui sia parte il privato che ha proposto l'impugnazione in sede comunitaria.L'art. 231 T.C.E., infatti, nel prevedere che la Corte di giustizia «dichiara nullo e non avvenuto l'atto impugnato», senza alcun riferimento ai soli ricorrenti, attribuisce alla sentenza di annullamento efficacia erga omnes.Rilevato dunque che l'azione di annullamento di un atto di diritto comunitario derivato può avere dei riflessi anche in un giudizio pendente dinanzi al giudice nazionale promosso da una soggetto diverso dal ricorrente in sede comunitaria, una lettura restrittiva dell'art. 295 c.p.c. comporterebbe che «quanto alle parti non impugnanti, (.) un'eventuale pronuncia della giurisdizione comunitaria di annullamento della decisione negativa della Commissione (atto presupposto della pretesa alla restituzione) gioverebbe o meno a tali parti a seconda che essa intervenga quando il processo nazionale è ancora pendente ovvero quando, esso si sia già concluso con sentenza definitiva» e, conseguentemente «l'obiettivo primario della parità di trattamento giuridico dei cittadini dell'UE sarebbe allora vanificato in funzione di un elemento fortemente accidentale quale la durata, rispettivamente, del giudizio comunitario e di quello nazionale».Ad avviso della Corte, solo ammettendo che il giudice italiano disponga la sospensione del processo, promosso da parte che non ha impugnato l'atto comunitario, in attesa della decisione del giudice comunitario sull'azione di annullamento, si segue «un'interpretazione costituzionalmente orientata della norma processuale in quanto realizza, nella massima misura possibile, la cooperazione della giurisdizione nazionale con la giurisdizione comunitaria». |
| |
--- *** --- |
| |
[1] Sul tema della sospensione del processo civile di cognizione si vedano Mandrioli, Diritto processuale civile, Torino, 2004; Satta, Punzi, Diritto processuale civile, Padova, 2000; Cipriani, Le sospensioni del processo civile per pregiudizionalità, in Riv. Dir. Proc. Civ., 1984, 239 e segg.; Montesano, La sospensione per dipendenza di cause civili e l'efficacia dell'accertamento contenuto nelle sentenze, in Riv. Dir. Proc. Civ., 1983, 385 e segg.; Liebman, Manuale di diritto processuale civile, Milano, 1981; Denti, voce «Questioni pregiudiziali (dir. proc. civ.)», in Noviss. Dig. It.; XIV, Torino, 1967; Chiavario, voce «Giudizi (rapporto tra)», in Enc. Dir., XVIII, Milano, 1969; Satta, Commentario al codice di procedura civile, Milano, 1966; Andrioli, Commentario al codice di procedura civile, Napoli, 1956.
[2] Trisorio Liuzzi, La sospensione del processo civile di cognizione, Bari, 1987, 249 e segg.; Briguglio, Pregiudiziale comunitaria e processo civile, Padova, 1996, 347 e segg.
[3] Cass., 14 settembre 1999, n. 9813, in Giust. Civ., 1999, I, 3273, con nota di Briguglio, Sospensione per pregiudizialità comunitaria e regolamento di competenza.
[4] Discorso pubblicato in Giur. Cost., 1957, 878 e segg.
[5] Cfr. Cappelletti, La pregiudizialità costituzionale nel processo civile, Milano, 1957; Biscaretti di Ruffia, In tema di sospensione del processo di rimessione alla Corte costituzionale delle questioni di legittimità costituzionale, in Foro It., 1957, 699; Stendardi, L'eccezione ai sensi dell'art. 23 L. 11 marzo 1953 n. 87 e l'ordinanza del giudice ordinario, in Foro Pad., 1956, IV, 90; in senso contrario si vedano Baraldi, La questione di legittimità costituzionale e i provvedimenti del giudice civile, in Giur. It., 1958, IV, 1 e Calamandrei, Corte costituzionale e Autorità giudiziaria, in Riv. Dir. Proc. Civ., 1956, 41.
[6] Per un'analisi più puntuale di tali differenze si veda D'Amico, Sospensione del processo e questione di costituzionalità pendente, in Riv. Dir. Civ., 1988, II, 76.
[7] Liebman, Sulla sospensione propria ed impropria del processo civile, in Riv. Dir. Proc., 1958, 153.
[8] Da ultimo Cass., 6 ottobre, 1988 n. 5414 del 1988, in Foro it., Rep. 1988, voce Corte costituzionale, n. 73; nonché in precedenza Id., 3 giugno 1983, n. 3783, ivi, Rep. 1983, voce Corte costituzionale, n. 39; Id., 30 ottobre 1979, n. 5681, in Foro It., 1980, I, 1041; 15 dicembre 1977, n. 5457, in Foro It., Rep. 1978, voce Procedimento civile, n. 200; 3 agosto 1977, n. 3454, in Foro It., 1978, I, 698.
[9] Corte cost., 18 aprile 1983, n. 100, in Giur. Cost., 1983, 424 e segg. Fanno riferimento all'art. 23 della L. 87, seppur sotto altri profili, anche Corte cost., 16 dicembre 1982, n. 225, in Giur. Cost., 1985, 2255 e segg.; Id., 9 maggio 1997, n. 130, ivi, 1997, 1483 e segg.; Id., 16 aprile 1998, n. 130, ivi, 1998, 1023.
[10] Cass., 24 maggio 2002, n. 7636, in www.judicium.it con nota di Ballarino, Sospensione per pregiudizialita' comunitaria e codice di rito.
[11] Si esprime in termini identici l'ordinanza 21 giugno 2006, n. 14357.
[12] Cfr. ad esempio Tizzano, Commento all'art. 187, in Quadri-Monaco-Trabucchi, Commentario CEE, Milano, 1965; La China, Rapporti fra Corte di giustizia della Comunità Europea e giudice italiano, in Riv. Trim. Dir. Proc. Civ., 1963, 1508 e segg. |
| |
|
|