Sommario: 1. Notazioni introduttive. 2. I Tribunali amministrativi e il Giudice d ultima istanza. 3. I Tribunali amministrativi: efficacia ed efficienza. 4. Spunti comparatistici. 5. Conclusioni. 1. Notazioni introduttive. L’importante Congresso cui partecipiamo si tiene a distanza di dieci anni da quello, ugualmente organizzato dalla Union des Avocats Européens, sulla “Tutela giurisdizionale dei diritti nel sistema comunitario”[1]. Mi sembra che il tema scelto dai promotori, “L’effettività e l’efficacia del sistema di giustizia”, si ponga in perfetta consecuzione logica e cronologica con le questioni affrontate in quella proficua occasione di studio, dal momento che nei due lustri trascorsi sono stati focalizzati alcuni problemi giuridici di grande interesse e sono state individuate soluzioni in molti casi adeguate a dare soddisfazione alle istanze di giustizia provenienti dai cittadini. E reputo altrettanto felice la scelta della sede dei lavori congressuali. Sono convenuti a Venezia, città per molti secoli simbolo di un peculiare “esperimento” sociale e luogo carico di suggestioni per il suo ruolo di “città-ponte” tra popoli e ordinamenti diversissimi, illustri rappresentanti delle magistrature e dell’avvocatura degli Stati membri dell’Unione Europea, ciascuno dei quali portatore delle specificità dei rispettivi Paesi, ma anche -credo di poter affermare- di un comune sentire: la convinzione di operare insieme allo scopo di costruire un nuovo paradigma di tutela dei cittadini dell’Unione europea e di definire nel contempo uno spazio di libertà nel quale gli stessi possano - senza indebite interferenze - perseguire ogni interesse meritevole di tutela. Né voglio sottacere la “fede europeista” del nostro Paese, attestata dalla viva attenzione sempre riservata dalle Autorità pubbliche e dai cittadini italiani all’ordinamento comunitario. Non è un caso che negli ultimi anni l’Italia abbia proceduto all’alacre recepimento delle direttive né può destare meraviglia la crescente consapevolezza del diritto comunitario da parte dei giudici nazionali, ossia da parte di quei soggetti che costituiscono nel loro complesso il vero motore del meccanismo di applicazione del “diritto comune europeo”. 2. I Tribunali amministrativi e il Giudice di ultima istanza. Venendo al tema che mi è stato assegnato, non mi pare dubbio che nell’articolato processo di produzione di uno “spazio giuridico europeo” un ruolo di assoluto rilievo sia riservato al giudice amministrativo. Vorrei soffermarmi, in particolare, sul ruolo del giudice amministrativo di prima istanza, cominciando da alcune osservazioni di tipo strutturale. 2.1. È a tutti noto che il giudizio amministrativo, almeno nella sua configurazione tipica e nella sua forma originaria di judicial review, è incentrato su questioni di diritto, consistendo nel sindacato (entro i limiti fissati dal ricorrente, principale o incidentale) dell’assetto d’interessi determinato dall’autorità pubblica, siccome ipostatizzato nel provvedi-mento, in relazione sia alle norme disciplinanti l’esercizio dello specifico potere che ai criteri generali che devono presiedere a ogni espressione di pubblica potestà (la violazione dei quali –norme e criteri- ha condotto, in sistemi di tipo continentale, all’affermazione della teorica dell’eccesso di potere e, in sistemi di common law, alla definizione della c.d. rule of reasonableness). Un giudizio su un giudizio, dunque, nel quale sono evenienze relativamente rare le ipotesi di “accesso diretto al fatto” (di norma, salvo i casi di travisamento dei presupposti di fatto o di gravi omissioni istruttorie, la realtà materiale è pacifica tra le parti). Con questo non voglio certo sostenere che al giudice amministrativo sia inibito l’accertamento diretto dei fatti storici. Tutt’altro. La recente evoluzione, nell’ordinamento italiano, degli orientamenti in materia di sindacato giurisdizionale della c.d. discrezionalità tecnica[2] consente di affermare che questo giudice può conoscere i fatti in modo pieno, sì da verificare - avvalendosi, se del caso, del conforto della consulenza tecnica - la logicità, la congruità, la ragionevolezza e l’adeguatezza del provvedimento e della sua motivazione, la regolarità del procedimento e la completezza dell’istruttoria, pur rimanendo nel solco della nostra tradizione giuspubblicistica, posto che la distinzione tra “cognizione piena del fatto” e “potere di determinazione in ordine al fatto” giammai consente all’organo giurisdizionale di esprimere proprie autonome scelte, perché in tal caso assumerebbe egli la titolarità del potere (è da sottolineare, in questa ottica, la centralità di una valutazione caso per caso, sulla base degli elementi probatori di cui dispone il giudice amministrativo, tipici di un processo documentale, per quanto evoluto, e certo non paragonabili a quelli di cui possono disporre altri giudici, come quello penale)[3]. Se invece si guarda al modello del giudizio civile, si può notare come in esso trovi compiuta espressione il meccanismo del sillogismo giudiziario, costituente il portato delle correnti giuspositivistiche affermatesi nel corso del XIX secolo: la ricerca della regula juris o fattispecie astratta (premessa maggiore) è seguita logicamente dalla esatta ricostruzione del fatto (premessa minore), il che conduce deduttivamente alla soluzione della controversia. Si tratta naturalmente di una semplificazione[4], che permette tuttavia di rilevare una prima importante differenza tra il giudizio civile e quello amministrativo: se nel diritto comune, campo nel quale si confrontano interessi formalmente pariordinati, assume portata centrale il giudizio sul fatto, donde la centralità della fase istruttoria e del giudice istruttore, il processo amministrativo si caratterizza per una tendenziale assenza di contestazioni fattuali, cosa che determina lo spostamento del baricentro del giudizio sulla ricerca della norma agendi e sulla disamina dell’eventuale raggiungimento dello scopo avuto di mira dal legislatore; ciò che a sua volta rileva, come sto per dire, sulla natura del giudizio di appello. Nel sistema amministrativo italiano, infatti, sembra essere generalmente accolta la concezione dell’impugnativa della sentenza di primo grado quale “appello-gravame”[5], anziché quella nota come “appello-impugnazione” (in cui l’oggetto del giudizio è la sentenza di prime cure), costituendo il giudizio superiore un vero e proprio “riesame” (ancorché nei limiti del principio tantum devolutum quantum appellatum) dell’intera materia controversa e, in particolare, del provvedimento originariamente impugnato. Nel rito civile è invece evenienza rara l’assunzione di mezzi istruttori, sicché il “fatto” per cui è questione rimane di norma definito dall’istruzione governata dal primo giudice[6]. Questa differenza potrebbe, almeno in thesi, far ipotizzare una “dequotazione” del giudizio amministrativo di primo grado, semplice “porta di accesso” al processo superiore che condurrà alla formazione del giudicato. Ma così non è, visto il ruolo di assoluta centralità che i primi giudici italiani sono venuti ad assumere nel contesto dei rapporti p.a.-cittadino[7]. 2.2. È infatti nota la conformazione “a piramide” del sistema di tutela giurisdizionale, laddove sia in vigore il c.d. doppio grado (secondo una diffusa opinione, avallata anche dalla Corte costituzionale ?sent. 7 marzo 1984, n. 52; ord. 29 dicembre 2000, n. 585; ord. 27 marzo 2003, n. 84?, nell’ordinamento italiano il principio del doppio grado di giurisdizione, inteso nel senso di doppio grado della cognizione di merito, non ha rango costituzionale eccetto che per il giudice amministrativo, per il quale esso si desume dall’art. 125 Cost.). Ora, è un dato acquisito in Italia che al giudice di appello perviene un numero assai esiguo di controversie (nel T.a.r. del Lazio, cui sono giunte nel corso dell’anno 2005 circa il 20% di tutte le cause proposte innanzi a giudici amministrativi italiani, è stato appellato circa il 10% delle sentenze)[8] e che molte delle decisioni di prime cure sono confermate (a livello nazionale, nel 2005 il valore percentuale degli appelli è stato del 10,42%; di questa percentuale soltanto il 42% è stato accolto; le sentenze di primo grado che diventano definitive, o perché non appellate o perché confermate, sono state pertanto il 95,15% del totale[9]). Ne segue che nella dialettica cittadino-amministrazione è il primo giudice a rendere quasi sempre giustizia. Sotto altro profilo, l’istanza di tutela iniziale gode sicuramente di maggiore libertà nell’individuazione di soluzioni originali e la sua “audacia”, temperata dalla cautela nell’evitare pericolose fughe in avanti, è elemento costitutivo dell’incessante progresso della giurisprudenza. Nondimeno, non si verifica nel nostro sistema la situazione per cui a un primo giudice tendenzialmente “progressista” si giustappone un giudice di ultima istanza “conservatore”, essendo ciò smentito proprio dalla circostanza che il Consiglio di Stato, sulla base della sua lunga e prestigiosa tradizione, ha spesso compiuto il passo decisivo verso un ampliamento delle ordinarie forme di tutela giurisdizionale[10]. Si può perciò affermare che il dialogo tra organi giudicanti di ordine diverso risulta, in Italia, particolarmente felice: anche per questo, al di là di divergenze tutto sommato fisiologiche nella dialettica istituzionale, il giudice amministrativo complessivamente considerato ha meritato e continua a meritare il rispetto e la piena fiducia della collettività. 2.3. L’ultima notazione concerne il ruolo del giudice rispetto alle Istituzioni comunitarie e, in particolare, alla Corte di giustizia. Com’è noto, il principale meccanismo con cui si garantisce l’uniforme applicazione del diritto europeo all’interno dei singoli ordinamenti è previsto dall’art. 234 del Trattato CE, che disciplina la c.d. pregiudiziale comunitaria. In relazione a questo aspetto, è stato giustamente osservato che il “rinvio interpretativo è una forma di cooperazione giudiziaria tra ordinamenti, separati ma coordinati tra di loro, che si propone di far conseguire una lettura uniforme della normativa comunitaria attraverso il frazionamento del contenzioso in due diverse sedi (la ricerca del significato della norma innanzi al giudice comunitario; l’applicazione innanzi al giudice nazionale), utilizzando, in un circuito virtuoso, spunti e sollecitazioni provenienti dagli ordinamenti nazionali”[11]. È lo stesso art. 234 a rendere tale rinvio facoltativo per i giudici non di vertice, i quali possono optare per la diretta interpretazione delle norme comunitarie e definire nel merito la controversia. In sede di appello, però, il giudice di ultima istanza non può eludere il problema, essendo vincolato alla pregiudiziale obbligatoria a favore del giudice comunitario. Ora, se questa particolare attribuzione qualifica gli Organi giudicanti supremi in termini di interlocutori “necessari” della Corte di giustizia, non potendo essi sottrarsi alla rimessione della questione interpretativa, non li atteggia però alla stregua di interlocutori “privilegiati”. È sufficiente considerare al riguardo quanto emerge dalla Relazione dell’attività della Corte di giustizia per l’anno 2005: per tutto il periodo di funzionamento della Corte, dal 1952 al 2005, degli 862 rinvii pregiudiziali effettuati in Italia, ben 728 sono provenuti da organi giurisdizionali non di vertice (circa l’84% del totale), a fronte degli 83 della Corte suprema di cassazione e dei 51 del Consiglio di Stato[12]; e percentuali simili si rinvengono con riferimento a quasi tutti gli altri Paesi membri. Mi sembra, in definitiva, che i giudici non di ultimo grado ricoprono un ruolo da “protagonisti” nell’importante e proficuo dialogo intrapreso ormai da più di mezzo secolo con la Corte di Lussemburgo. 3. I Tribunali amministrativi: efficacia ed efficienza. Le osservazioni che precedono consentono di affrontare più agevolmente il tema dell’efficacia e dell’efficienza dei Tribunali amministrativi (mi riferirò precipuamente a quelli italiani), intendendosi con queste due espressioni rispettivamente[13]: a) i risultati in concreto ottenuti (ovvero il grado di raggiungimento degli stessi) in ragione degli obiettivi desiderati (in termini sociologici, l’efficacia cerca di misurare il grado di soddisfazione di una domanda, offrendo un criterio utile a rilevare l’effetto prodotto sui destinatari di un servizio in ragione dei bisogni sociali della comunità); b) l’indice della capacità di un’organizzazione di soddisfare le aspettative della comunità di riferimento (tesi c.d. sociologica), o anche il rapporto tra il livello di efficacia e l’utilizzo di risorse. 3.1. Comincio con alcune osservazioni relative al ruolo del giudice amministrativo. Proprio a Venezia si è svolto nei giorni scorsi un altro importante convegno internazionale, promosso dalla Rivista delle società, sul tema “La società per azioni oggi, tradizione, attualità e prospettive”. In un interessante intervento[14], dedicato tra l’altro all’esame dei complessi rapporti, in diritto societario, tra norme derogabili-moduli contrattualistici, da un lato, e norme imperative-legge, dall’altro, è stata evidenziata una sorta di “fallacia” contrattualistica, essendosi chiarito che “solo la legge può individuare le soluzioni ai fallimenti del mercato”, posto che le moderne società per azioni, nella dimensione della grande impresa e con l’attuale sviluppo tecnologico, sono “fonte di rischi di ogni sorta, a danno dei lavoratori, dei creditori, dei consumatori, dell’economia in generale, a tutti i livelli […]. La gestione di questi rischi è questione di interesse generale e deve essere affidata a chi è legittimato a emanare norme e leggi”. Questo assunto, pienamente condivisibile, mi offre l’occasione per fare un accenno al diritto pubblico dell’economia e al ruolo degli organi giurisdizionali. In Italia, infatti, il giudice amministrativo (come ho avuto modo di dire riferendomi al Tribunale da me presieduto[15]) è divenuto il giudice della “nuova economia”[16] (il “giudice naturale dell’interesse pubblico nell’economia”) per due ordini complementari di ragioni. Per un verso, nel sistema economico sempre più aperto e globalizzato degli ultimi anni la dimensione degli interessi, soprattutto finanziari, è divenuta così ampia che le regole dell’autonomia privata non bastano più per difendere valori come la concorrenza e il mercato (valori antichi, ma che sono oggi concepiti e tutelati in modo del tutto nuovo, anche in una dimensione europea); per altro verso, i processi di liberalizzazione e privatizzazione, nati timidamente, si sono progressivamente trasformati in una leva “forte” di politica economica (anche qui sotto la spinta dei vincoli comunitari). Si è dunque assistito, negli ultimi tempi, ad un profondo mutamento dei rapporti tra cittadini e pubblica amministrazione, dovuto alla esternalizzazione di molti servizi, all’assoggettamento di gran parte dell’apparato pubblico alla disciplina di diritto comune, in definitiva al venir meno del tradizionale “Stato imprenditore” ed anche, almeno in parte, del tradizionale “Stato amministrativo”. In questo contesto, del tutto nuovo, va evidenziata l’assoluta priorità del rafforzamento dei sistemi di regolazione e di garanzia, necessari per impedire ai poteri privati di abusare del loro potere di mercato ed al potere statale di espropriare l’investimento dei privati, per separare il ruolo tra chi gestisce le imprese e chi regola i mercati. Se lo Stato da imprenditore è divenuto regolatore, ciò non ha certo ridotto il ruolo del giudice amministrativo ma lo ha accresciuto, al punto che esso è divenuto il “garante dei garanti”: della concorrenza, della regolazione economica, dei settori produttivi fondamentali. A ciò si aggiunga, che il giudizio amministrativo è imprescindibile. Gli interessi legittimi (o, più esattamente, le potestà pubbliche a fronte delle quali essi nascono) non sono disponibili, sicché non sembra possibile incorrere negli evidenziati rischi del “pan-contrattualismo”. Si può nondimeno verificare il fenomeno, anch’esso del tutto nuovo, della “cattura del regolatore” (regulatory capture), per il quale l’ente pubblico preposto, nell’interesse della collettività, alla vigilanza di un determinato settore economico viene “catturato” dagli interessi degli operatori di quel settore[17]. Per questa via si riesce a eludere il controllo di legittimità: la notevole discrezionalità delle autorità c.d. indipendenti nel definire un insieme di regole destinate a dare ordine a una materia ancora inesplorata potrebbe consentire l’uso distorsivo del potere normativo e il perseguimento di fini particolari. Si comprendono, allora, le ragioni per le quali si assiste al progressivo ampliamento dei titoli legittimanti l’accesso alla giustizia amministrativa[18], secondo una tendenza che trova la sua fonte principale negli orientamenti affermatisi nella giurisprudenza comunitaria. 3.2. Quello appena citato è uno dei casi in cui i giudici nazionali hanno mutuato canoni interpretativi propri delle Corti comunitarie, dando vita a una interlocuzione rivelatasi particolarmente proficua. Ma a parte questo tipo di influenza, per così dire, indiretta sulla trattazione di problemi molto delicati, i Tribunali amministrativi paiono assolvere in pieno il compito di “giudici comunitari” loro devoluto dai Trattati. Si pensi ad alcune fattispecie che, dopo avere a lungo impegnato la nostra giurisprudenza, hanno alla fine trovato una soluzione in pronunce della Corte di giustizia, quali ad esempio: la disapplicazione dei bandi di gara[19], la definizione dell’organismo di diritto pubblico e la legittimità degli affidamenti in house[20], la tutela cautelare ante causam[21] (oggi prevista dall’art. 245 d. lgs. 12 aprile 2006, n. 163), la portata e il campo di applicazione delle regole antitrust[22]. Ognuno di tali punti è meritevole di trattazione autonoma. Mi limiterò però a qualche cenno sulla introduzione di un nuovo paradigma comunitario in materia di soggettività giuridica, che ha portato un illustre Autore a parlare di “metamorfosi” della personalità giuridica pubblica[23]. L’influenza del diritto comunitario nella materia degli appalti pubblici di lavori, di servizi e di forniture si è infatti manifestata attraverso l’ampliamento della nozione di amministrazione aggiudicatrice e l’elaborazione di una figura sostanziale di organismo pubblico che comprende anche soggetti che, pur non essendo qualificabili come pubblici, tuttavia possiedono una rilevanza pubblicistica, poiché sono strumenti “alternativi”, rispetto agli organi della pubblica amministrazione, per la realizzazione di compiti propri di questa mediante l’utilizzazione di fondi pubblici. E’ stato proprio l’ordinamento comunitario che ha inteso “snidare” la pubblicità reale che si nasconde sotto diverse forme[24]. Ne segue che anche i privati possono emanare atti di fronte ai quali si configurano interessi legittimi dei soggetti che vengono con essi in contatto e che sono impugnabili dinanzi al giudice amministrativo. Questa tesi ha trovato espressa conferma nella giurisprudenza. Dapprima il Consiglio di Stato (sez. VI, 28 ottobre 1998, n. 1478) ha ritenuto che i soggetti privati, sia concessionari di opera pubblica che società per azioni a partecipazione pubblica, quando indicono gare di pubblici appalti, vanno considerati “organismi di diritto pubblico” e sono inclusi nel novero delle amministrazioni aggiudicatrici. Poco dopo la Corte di cassazione (Sez. un., 13 febbraio 1999, n. 64), superando dichiaratamente il precedente orientamento (manifestato nel 1995 con riguardo alla vicenda c.d. Siena Parcheggi), ha affermato che per gli appalti rientranti in tale disciplina le controversie inerenti alla fase dell’aggiudicazione competono alla giurisdizione del giudice amministrativo, anche se gli enti aggiudicatori sono costituiti in forma di società per azioni o aziende speciali. E vorrei ricordare ancora che proprio il diritto europeo ha permesso di superare definitivamente la regola della irrisarcibilità degli interessi legittimi (regola che oggi, a distanza di circa sei anni dal noto revirement delle Sezioni unite della Corte di cassazione, sembra addirittura arcaica[25]) e di pervenire così a quel completamento di tutela che la Corte costituzionale ha da ultimo posto a base della sentenza 6 luglio 2004, n. 204. È pertanto evidente il ruolo svolto dal giudice amministrativo italiano in quella virtuosa “cooperazione giudiziaria tra ordinamenti” suscettibile di condurre, lento sed certo et recto gradu, verso l’affermazione di uno standard di regole condivise nei vari Stati membri. 3.3. Anche in termini di efficienza i tribunali amministrativi hanno raggiunto una posizione di assoluto rilievo nel panorama dei soggetti pubblici italiani. I dati più sopra esposti dimostrano il successo dell’istituzione di questi organi giurisdizionali, nati per dare attuazione al precetto costituzionale dell’art. 125 e operanti in Italia dal 1974, e che in un primo momento sono stati visti soltanto come la soluzione del problema dell’arretrato che affliggeva il solo giudice amministrativo sino ad allora esistente[26]. Nell’ultimo trentennio si è assistito a un progressivo e profondo mutamento dei valori che ispirano l’amministrazione pubblica di uno Stato democratico: nelle moderne democrazie i cittadini non si accontentano più della semplice “legittimità” formale dell’agire dei pubblici poteri, ma esigono valori nuovi, richiedono effettività, efficienza, trasparenza, responsabilità dell’azione amministrativa. Di modo che un atto formalmente rispettoso di leggi e regolamenti non basta più: ci si chiede se esso è davvero utile, rispondente allo scopo, ovvero se impone oneri burocratici non necessari a cittadini o imprese. L’amministrazione si trasforma così da “autorità” pubblica in “servizio pubblico” e l’interesse pubblico coincide sempre di più con quello voluto dai cittadini rispetto a quello ritenuto dalle amministrazioni. I Tribunali amministrativi sono sorti, in Italia, agli albori di questi mutamenti, nello slancio di rafforzare la tutela dei cittadini nei confronti delle pubbliche amministrazioni e di diffonderla capillarmente sul territorio. Come ho in altra sede ricordato[27], il sistema di giustizia amministrativa deve fornire una tutela effettiva, rapida, piena, essendo l’efficienza del processo un bene enucleabile direttamente dai princìpi costituzionali che regolano l’esercizio della funzione giurisdizionale. Efficienza che costituisce il vero “prestigio” della magistratura amministrativa, in un sistema democratico in cui il prestigio non è più correlato all’esercizio di una funzione, ma al modo con il quale essa si esercita. Vorrei in proposito aggiungere due notazioni sui tempi della giustizia e sulle risorse economiche impiegate. Sotto il primo aspetto, sottolineo che le richieste di tutela cautelare provvisoria vengono sempre decise ad horas e che le istanze cautelari ordinarie sono decise praticamente in tempo reale, mentre vi sono corsie preferenziali per alcune categorie di controversie (dagli appalti ai provvedimenti delle Autorità indipendenti, dalle privatizzazioni ai provvedimenti di nomina adottati dal Consiglio dei Ministri). L’impegno è dunque massimo per garantire quella “prontezza” della giustizia che Flavio Lopez de Oñate – riprendendo Calamandrei – considera elemento essenziale della “certezza del diritto” (il titolo del suo noto volume del 1968), ma senza incorrere in quella “fretta” che, secondo lo stesso autore, porterebbe all’arbitrio nei giudizi e quindi all’incertezza sui comportamenti futuri[28]. Quanto agli oneri per l’Erario, basti dire che la spesa per la giustizia amministrativa costituisce appena lo 0,032% della complessiva spesa statale[29], il che esime da ulteriori commenti. In definitiva, l’assetto processuale amministrativo italiano, connotato in termini di specialità rispetto a quello del diritto comune, rappresenta una opzione che merita un giudizio ampiamente positivo, pur con gli inevitabili inconvenienti (soprattutto sul piano organizzativo) che rischiano talvolta di pregiudicare la pronta soddisfazione degli interessi in conflitto[30]. 4. Spunti comparatistici. È però da dire che questa specialità non è un dato tipico del solo ordinamento italiano, rinvenendosi anche in altri Paesi dell’Unione Europea una forte caratterizzazione della tutela giurisdizionale amministrativa[31]. In vari sistemi nazionali viene cioè definito uno spazio, individuato attraverso l’utilizzo di criteri sostanzialmente convergenti[32], nel quale operano regole peculiari, ciò costituendo un portato della particolare posizione dell’interesse pubblico e della sua ontologica diversità rispetto agli interessi di cui sono portatori meri soggetti privati. Negli ordinamenti considerati esiste, ad esempio, un rito speciale, governato, di norma, da giudici parimenti speciali[33], e si assiste altresì alla progressiva espansione dei compiti del giudice amministrativo, secondo una linea di sviluppo strettamente connessa alle profonde trasformazioni del tessuto socio-economico europeo. Ed è singolare notare come gli aspetti comuni ai vari sistemi (legittimazione e tendenziale ampliamento della stessa in relazione ai tipi di interesse da tutelare; termine breve per proporre l’impugnativa, a dimostrazione della fondamentale esigenza di certezza dei rapporti amministrativi; principio della domanda, ancorché temperato in alcune ipotesi; centralità della pronuncia caducatoria; limiti del sindacato giudiziale e intangibilità del merito amministrativo) siano il frutto di una evoluzione avvenuta all’interno dei singoli Paesi in modo del tutto originale. Oggi è tuttavia in atto un processo di convergenza originato dall’esigenza di uniforme applicazione del diritto europeo e dalla necessità di garantire il c.d. effetto utile. Tanto che nel campo processuale -si è giustamente osservato- il principio di effettività si risolve nelle due regole in virtù delle quali, da un lato, l’Unione può disciplinare le modalità processuali di applicazione del diritto europeo e, dall’altro, in assenza di disciplina comunitaria, spetta agli Stati membri determinare tali modalità a condizione che esse siano non meno favorevoli di quelle riguardanti ricorsi analoghi di natura interna e che non rendano impossibile o eccessivamente difficile l’esercizio del diritto[34]. Anche in Italia, paese tradizionalmente ancorato alla preminenza del provvedimento amministrativo, si è ormai andato sviluppando un nuovo modello di tutela incentrato sul c.d. rapporto, promanante dalla precisa individuazione dello stretto collegamento esistente tra giurisdizione amministrativa e potere pubblico, che ha portato a riconoscere nel giudice amministrativo “il giudice dei pubblici poteri”, il quale esercita, per gli interessi legittimi e – quando previsto – per i diritti soggettivi, le diverse tecniche di tutela a tal fine necessarie. Esso deve tutelare i cittadini e le imprese dal non corretto esercizio di strumenti “forti”, capaci di penetrare la sfera di libertà dei privati, ma deve parimenti garantire, laddove i ricorsi dei privati siano privi di fondamento, la rapida e sicura prosecuzione del perseguimento dell’interesse pubblico attraverso l’esercizio del potere[35]. 5. Conclusioni. Nel corso del Congresso veneziano di dieci anni fa, il prof. Antonio Tizzano, che nel 2000 sarebbe diventato Avvocato Generale della Corte di Lussemburgo e che oggi è Giudice di quel prestigioso Consesso, nel presiedere la tavola rotonda su “Il ruolo del giudice comunitario e le prospettive di sviluppo dell’U.E.”[36] ebbe ad evidenziare i profondi cambiamenti dell’assetto comunitario a seguito del Trattato di Maastricht, in termini di “strutture più complesse, materie nuove, procedure più numerose ed intricate, competenze più ampie”. Egli, individuata nell’istituzione del Tribunale di Primo grado una delle misure già adottate per fronteggiare il gran numero delle questioni affidate ai Giudici comunitari, auspicava il coinvolgimento dei giudici nazionali nell’“azione di garanzia del diritto comunitario”, esaltandone il ruolo di “giudici comunitari”, ossia di “organi decentrati di quel diritto”. In questa ottica, osservava come “lo sviluppo della cooperazione tra Corte e giudici nazionali” non potesse che avvenire attraverso l’accrescimento della sensibilità di questi ultimi verso il diritto comunitario e “la loro predisposizione a svolgere quel ruolo di giudice ‘comunitario’ cui sono inevitabilmente destinati”. Mi pare che questo obiettivo sia stato raggiunto. Oggi sempre più gli avvocati impostano le controversie prospettando vizi fondati sulla diretta violazione del diritto comunitario o sulla lesione dei noti principi elaborati dalla giurisprudenza della Corte (proporzionalità, adeguatezza, ragionevolezza), e sempre più spesso i Tribunali amministrativi utilizzano strumenti di sindacato derivati da quella giurisprudenza. Vorrei perciò concludere con quanto ebbi a rimarcare riferendomi al Tribunale da me presieduto, nel senso che il giudice amministrativo di primo grado va considerato come un avamposto che si muove in sintonia con il nostro giudice della nomofilachia, il Consiglio di Stato, con il giudice della giurisdizione, la Corte di Cassazione, con il giudice delle leggi, la Corte Costituzionale, con il giudice del sistema comunitario cui apparteniamo, la Corte di Giustizia; senza tuttavia trascurare esso non smette mai di ricercare nuove strade interpretative, nuove forme di tutela dei cittadini, nuove garanzie per la legittimità dell’azione dell’amministrazione[37]. ________________________________________ (*) Relazione tenuta al Convegno “Nuove frontiere per la costruzione dell’Unione Europea: l’effettività e l’efficacia del sistema di giustizia”, promosso dall’Unione Avvocati Europei e svoltosi a Venezia – Fondazione Cini, nei giorni 23 – 25 novembre 2006. [1] I cui atti sono raccolti in un eccellente volume edito nel 1997 (Bruxelles, ed. Bruylant). [2] Il tema, particolarmente delicato, è stato oggetto di alcuni rilievi che ho avuto modo di compiere in occasione dell’inaugurazione dell’anno giudiziario 2006 del T.a.r. del Lazio con riguardo al sindacato sugli atti delle Autorità indipendenti. Il giudice amministrativo si trova infatti a dover agire tenendosi in costante equilibrio tra due rischi opposti: esercitare il c.d. “sindacato debole” e consentire, come è stato detto, “fughe in avanti ad alcune autorità animate talvolta da un eccesso di ardore regolatorio” ovvero esercitare un controllo che sconfina nel merito delle decisioni assunte dalle Autorità, rendendo di fatto inutile l’istituzione di apparati di regolazione ad elevata complessità e profonda competenza tecnica (v. Relazione per l’inaugurazione dell’anno giudiziario 2006 del T.a.r. del Lazio). [3] V. Relazione per l’inaugurazione, cit., in cui ribadivo come occorra “avere il coraggio di non abdicare mai al sindacato ma anche la saggezza di sapersi fermare al momento giusto, evitando qualsiasi commistione tra il ruolo del giudice e quello dell’autorità di regolazione”. [4] È ormai pacifico che l’attività interpretativa si qualifica anche in termini di ricerca della norma, essendo definitivamente giunto al tramonto il mito illuministico del giudice bouche de la loi. [5] Per l’appello amministrativo si parla di rimedio rinnovatorio, nei termini di “gravame attenuato”. V. Cons. Stato, sez. V, 21 aprile 2006, n. 2269, nonché Cons. Stato, sez. VI, 6 giugno 2003, n. 3186. E’ da dire, però, che nel Consiglio di Stato, soprattutto ad opera della IV Sez., si va affermando un orientamento più consonante con il diritto processuale civile (v. nota seguente). Cfr., ex pluribus, Cons. St., sez. IV, 5 agosto 2005, n. 4191, che nega espressamente la natura di iudicium novum dell’appello. [6] È stata recentemente evidenziata la tendenza di dottrina e giurisprudenza a considerare l’appello civile quale revisio prioris instantiae e non novum iudicium, essendo tale carattere accentuato “dalla non automaticità dell’effetto devolutivo (siccome condizionato dalla specificità dei motivi che devono sorreggere l’atto di appello), dalle limitazioni all’effetto sostitutivo e dall’utilizzazione dell’appello medesimo come mezzo per far valere le nullità del procedimento e della sentenza di primo grado (alla stregua del disposto di cui all’art. 161 cod. proc. civ.)”. Così la relazione tematica n. 111, “L’oggetto dell’appello ed il requisito della specificità dei motivi”, dell’Ufficio del massimario e del ruolo della Corte di cassazione, in data 18 settembre 2006. V. Cass. civ., Sez. III, 31 maggio 2006, n. 12995. [7] Giova rilevare che il sistema francese contempla parimenti un effetto devolutivo dell’appello; si tratta, peraltro, di un sistema articolato su tre gradi di giurisdizione, spettando al Conseil d’Etat la cognizione dei ricorsi per cassazione delle pronunce dei giudici inferiori. V. per tali punti A. Masucci, “Il processo amministrativo in Francia”, in Quaderni di Diritto processuale amministrativo, Milano, Giuffré, 1995. [8] Relazione per l’inaugurazione, cit. [9] Cfr. C. e S. Talice, “Analisi dell’attività della giustizia amministrativa nel 2005”, in Giurisdizione amministrativa, 2006, 7-8, 186 ss. [10] Ho citato, in altra occasione, il giudizio espresso al riguardo dal prof. Sabino Cassese, il quale, definendo il Consiglio di Stato “un patrimonio consegnatoci dalla storia”, esorta tutti a “sapere assicurarne il mutamento, coniugando, ogni giorno impercettibilmente, modernità e tradizione sul modello delle tanto venerabili istituzioni inglesi” (v. il mio “Stato e prospettive della giustizia amministrativa”, in Giornale di diritto amministrativo, 2002, 3, 337 ss.). [11] A. de Roberto, “L’obbligo di rinvio per le giurisdizioni d’ultima istanza”, Relazione al convegno di Lussemburgo del 3-4 dicembre 2002 dedicato alla “Celebrazione del cinquantenario della Corte di giustizia delle Comunità Europee (colloquio sulla cooperazione fra la Corte di giustizia e gli Organi giurisdizionali nazionali)”. [12] V. il sito internet www.curia.europa.eu/it/instit/presentationfr/rapport/stat/st05cr.pdf (“Statistiche giudiziarie”, tab. 18). [13] R. Cavallo Perin, “Validità del provvedimento e dell’atto amministrativo”, in Dig. IV - Disc. Pubbl., XV, Torino, 1999, p. 612. [14] G. Rossi, “Dalla Compagnia delle Indie al Sarbanes-Oxley Act”, pubblicato ne Il Sole-24 Ore del 10 novembre 2006. [15] Relazione, cit. [16] Nel nostro sistema il legislatore, derogando alle regole generali in tema di competenza territoriale, individua nel T.a.r. del Lazio, sede di Roma, il Tribunale deputato a conoscere di queste controversie. [17] Uno dei primi studiosi ad osservare il fenomeno è stato il giudice statunitense Richard Posner, che ha contribuito a fondare l’analisi economica del diritto. [18] E’ significativa, al riguardo, l’evoluzione della giurisprudenza del T.a.r. del Lazio in materia di legittimazione al ricorso avverso gli atti dell’Autorità antitrust. [19] Corte giust. CE 27 febbraio 2003, n. C-327/00, Santex (T.a.r. Lombardia). [20] Corte giust. CE 6 aprile 2006, n. C-410/04, Anav (T.a.r. Puglia); Corte giust. CE 11 maggio 2006, n. C-340/04, Carbotermo (T.a.r. Lombardia); Corte giust. CE 13 ottobre 2005, n. C-458/03, Parking Brixen GmbH (T.r.g.a. per il Trentino-Alto Adige, Sezione autonoma di Bolzano); Corte giust. CE 10 maggio 2001, nei procedimenti riuniti C-223/99 e C-260/99, Ente Autonomo Fiera Internazionale di Milano (T.a.r. Lombardia). [21] Corte giust. CE ord. 29 aprile 2004, n. C-202/03 (T.a.r. Lombardia). [22] Corte giust. CE 9 settembre 2003, n. C-198-01, Consorzio italiano fiammiferi (T.a.r. Lazio). [23] P. Salvatore, “La metamorfosi della personalità giuridica pubblica”, in Giurisd. amm., 2006, 175 ss. [24] V. la relazione Atti di soggetti privati e giurisdizione amministrativa, che ho svolto a Palermo il 10 novembre 2006 nel convegno “Gestione privatistica di fondi pubblici – Controllo e giurisdizione della Corte dei conti”. [25] V. la ricostruzione del tema in Cass. civ., sez. un., 13 giugno 2006, n. 13659. In questa decisione viene ricordato che l’introduzione di una fattispecie di risarcibilità degli interessi legittimi lesi, in violazione del diritto comunitario, risale all’art. 13 1. 19 febbraio 1992, n. 142 (legge comunitaria del 1991), attuativa della direttiva del consiglio Ce n. 665/89 del 21 dicembre 1989. Questa norma venne in un primo tempo estesa anche agli appalti dei settori esclusi (art. 11 1. 19 dicembre 1992, n. 489) e poi agli appalti di servizi (art. 11, lett. i, 1. 22 febbraio 1994, n. 146: legge comunitaria per il 1993), pur essendo considerata dalla giurisprudenza “una norma di settore e non di portata generale”. [26] Cfr. J. P. Costa, “L’efficacia delle sentenze del Conseil d’Etat francese e del Consiglio di Stato italiano”, in AA.VV., Il Consiglio di Stato in Francia e in Italia, Bologna, Il Mulino, 1994, pp. 437 ss.. L’Autore nota come in Francia si sia avuto uno sviluppo analogo a quello italiano, con l’introduzione dei tribunali amministrativi nel 1953 e con la successiva istituzione, nel 1987, delle cinque Corti amministrative di appello (con sedi a Bordeaux, Lione, Nancy, Nantes e Parigi). Va inoltre rilevato che anche le Istituzioni comunitarie hanno tentato di risolvere il problema dell’incremento del contenzioso con la creazione, nel 1989, del Tribunale di Primo grado (previsto dall’Atto unico europeo del 1987) e, da ultimo (decisione del Consiglio del 2 novembre 2004), del Tribunale della Funzione pubblica dell’Unione Europea. [27] Relazione per l’inaugurazione, cit. [28] Relazione per l’inaugurazione, cit. [29] Cfr. C. e S. Talice, op. cit., affermano che per il 2005, a fronte di una spesa complessiva dello Stato pari a circa 484 miliardi di euro, la spesa per la giustizia amministrativa è stata di appena 154 milioni di euro circa. [30] Va inoltre rilevato che con le riforme del 1998 e del 2000 si è avuto un notevole aumento delle ipotesi di giurisdizione esclusiva, con il ricorso sempre più frequente, al criterio della “materia”. Ciò ha determinato il notevole aumento delle questioni di giurisdizione e una inusitata conflittualità tra giudici appartenenti ad ordini diversi. [31] Per le notazioni che seguono v. D. De Petris, “La tutela giurisdizionale amministrativa in Europa fra integrazione e diversità”, in Rivista italiana di diritto pubblico comunitario, 2005, 1-33, in cui sono sintetizzati i risultati di un’interessante ricerca relativa ai sistemi inglese, francese, tedesco, austriaco, spagnolo e comunitario (considerato “nella sua dimensione ‘centrale’, come il sistema di tutela offerto contro gli atti della Comunità davanti ai giudici comunitari”) presentata presso il Dipartimento di scienze giuridiche dell’Università di Trento nel giugno 2004. [32] Ad esempio: Italia: interesse legittimo e “materie”; Inghilterra: public law questions; Francia: service public; Germania: öffentliches Recht. [33] In Inghilterra il judicial review dell’azione amministrativa si svolge innanzi a un giudice ordinario, la High Court of Justice, che opera tuttavia in composizione specializzata (Administrative Court), monocratica o collegiale (Divisional Court, formata da almeno due giudici). [34] Cfr. D. De Petris, “La tutela giurisdizionale […]” cit., p. 13. [35] Relazione, cit.. Va anche ricordato, a completamento di quanto innanzi osservato (v. nota 33), che l’utilità di un “giudice del pubblico potere” viene avvertita non soltanto nei sistemi di civil law, ma anche in quelli di common law, come dimostra l’evoluzione in corso nei Paesi anglosassoni, dove si rileva la progressiva emersione di una disciplina specifica per il contenzioso amministrativo ovvero la trasformazione delle Corti speciali per singoli settori dell’amministrazione in giudici “pieni”, sempre più attrezzati professionalmente. [36] V. l’intervento del prof. Tizzano negli Atti cit. alla nota 1, pp. 611 ss.. [37] Relazione per l’inaugurazione, cit.. (pubblicato il 18.12.06)