Sommario: 1. Premessa. - 2. Tendenziale realità della posizione giuridica soggettiva del concessionario demaniale: in particolare il concessionario ad aedificandum. - 3. Attività edificatoria sine titulo su suolo demaniale. - 4. Occupazione di porzione di fondo attiguo: art. 938 c. civ. ed art. 5 bis, d.l. n.143 del 2003. - 5. L'art. 5 bis, d.l. n.143 del 2003 alla luce della circolare dell'Agenzia del demanio 23 settembre 2003 n.35540 e della sentenza della Corte Costituzionale n. 36 del 2006.
1. Il demanio è un complesso di beni che - inalienabili, non usucapibili, inespropriabili - si sottraggono alla disciplina codicistica della privata dominicalità [1]. Si dicono demaniali i beni di pubblica proprietà dello Stato, delle Province e dei Comuni (artt. 822 e 824 c. civ.), e delle Regioni (art. 119 Cost.; art. 11, l. n.281 del 1970) [2] che - naturalmente o artificialmente idonei alla fruizione collettiva - sono destinati all'adempimento di una pubblica funzione [3]. In un contesto in cui la realtà fattuale spesso prevale su quella espressa con il rigore del formalismo provvedimentale, la demanialità di un bene risiede nella natura dello stesso (art. 822, comma 1 c. civ.) ovvero in un' espressa previsione legislativa (comma 2), prima ancora che in atti amministrativi classificatori nell' un caso, dichiarativi o certificativi di una demanialità ad essi preesistente, nell'altro, espressivi della volontà concreta dell'amministrazione proprietaria di destinare (in base alla legge) in modo effettivo ad una pubblica funzione beni potenzialmente suscettibili anche di privato dominio o di privata destinazione [4]; analogamente per la cessazione della demanialità, legata all'oggettivo esaurimento delle condizioni o dei presupposti di deputazione del bene al soddisfacimento dei pubblici bisogni più che ad atti giuridici formalmente consacranti la dequalificazione dello stesso, da demaniale a patrimoniale (art. 829 c. civ.) [5].
2. E' comune acquisizione che i beni demaniali non possano essere oggetto di privata proprietà, nè di altro diritto reale parziale di godimento tra quelli di cui agli articoli 952 e ss. del libro III del codice civile; è tuttavia vero che la pubblica amministrazione può, nei modi di legge e conformemente all' identità demaniale del bene, concederne a determinati soggetti [6] lo sfruttamento o l'impiego (art. 823, comma 1, c. civ.). Non è dunque escluso che da un atto amministrativo concessorio di un'area demaniale ed da un concomitante negozio contrattuale disciplinante le modalità concrete di svolgimento del rapporto concessorio (concessione - contratto)[7], possano scaturire posizione giuridiche soggettive complesse la cui "realità" , ossia la cui incidenza diretta sul bene che ne è oggetto, sia in grado di rievocare la struttura codicistica propria dei diritti reali di godimento e nel contempo di sovrapporsi alla natura "personale" ed all' obbligatorietà normalmente propria dei rapporti tra amministrazione concedente e soggetto concessionario [8]. Posizione giuridiche soggettive dunque in rem, valide ed opponibili a tutti i consociati, salvi i poteri di "alta direzione e vigilanza" [9] dell' amministrazione concedente cui sola spetta garantire che l'impiego di quei beni sia comunque sempre conforme alla loro pubblica destinazione, ed al pubblico interesse [10]. In questo senso, peculiare è la posizione giuridica soggettiva del concessionario di un' area demaniale, cui sia dato procedere all'occupazione e allo sfruttamento edificatorio della medesima [11]. La proprietà della realizzata costruzione - che dovrebbe teoricamente "accedere" a quella dell' area (demaniale) su cui insiste (artt. 934 ss., c. civ.) - è invece considerata dal legislatore (almeno per tutto il periodo di efficacia della concessione demaniale) proprietà dello stesso costruttore-concessionario [12], cioè proprietà "separata" da quella dell'area che, per l'appunto, resta propria del pubblico proprietario-concedente . Dunque, una situazione giuridica soggettiva di proprietà superficiaria (artt. 952 - 956, c. civ.) [13] immanentemente condizionata in senso pubblicistico [14], non solo dalla precarietà del suo stesso riconoscimento (senza dubbio ad tempus, dal momento che la pregnanza dei poteri di cui dispone il concessionario ad aedificandum si risolve, come è evidente, nella sottrazione del bene demaniale all' uso generale), ma anche dai poteri discrezionali di affievolimento (modifica, revoca e rescissione) esercitati dall' amministrazione concedente quando, alla tollerata compressione della demanialità del bene, non corrisponde più - nel lungo periodo - la valorizzazione delle opportunità di fruizione collettiva del medesimo; quando ciò accade la demanialità dell'area è destinata a riespandersi fino ad incorporare anche la proprietà del manufatto che su di essa insiste ( artt. 953 - 954, comma 1, c.civ.; art. 49, c. nav.)[15].
3. Non diversamente, nelle ipotesi in cui terzi, più o meno consapevoli della proprietà pubblica di date aree, vi accedano in assenza di uno specifico titolo abilitativo. Sembra infatti evidente che lo sfruttamento edificatorio di un' area demaniale non possa prescindere dall'esistenza di un titolo che abiliti al godimento del suolo, o più semplicemente non possa prescindere dal volere dell'ente pubblico proprietario [16]. In particolare, presuppone non solo la valutazione - ordinariamente espressa dall'amministrazione comunale nella concessione edilizia - di conformità di tale peculiare uso alle prescrizioni della normativa urbanistico edilizia [17], ma anche la valutazione espressa nella concessione demaniale dall'amministrazione proprietaria concernente la compatibilità dello sfruttamento edificatorio dell' area con la sua natura demaniale e con la sua teorica fruibilità collettiva [18]. Il carattere sanzionatorio dell'art. 14 della legge n. 47 del 1985 (ed oggi dell'art. 35 del d. P.R. n. 380 del 2001) - che accomunava in unica previsione normativa gli interventi edilizi realizzati in assenza o in difformità della concessione edilizia tanto sui suoli del demanio o del patrimonio dello Stato, quanto su quelli degli altri enti pubblici - si stemperava nel successivo art. 32, comma 6 (disciplinante le modalità di rilascio della concessione o autorizzazione in sanatoria) e nella produzione legislativa successiva nella consapevolezza, evidentemente, della irreversibilità spesso frequente delle trasformazioni prodotte dagli abusi edilizi, delle difficoltà e della dispersione di ricchezza che frequentemente accompagnano l'esecuzione degli ordini di demolizione di manufatti dall'oggettivo valore economico, nonchè dell'esigenza di non disincentivare l'attività edilizia soprattutto se finalizzata a soddisfare esigenze abitative. Pervero, al di là della pur ferma volontà di reprimere gli abusi edilizi consumati su suolo demaniale [19], il legislatore ha scelto di predisporre un procedimento in cui il rilascio - ove possibile [20] - di un titolo edilizio abilitativo in sanatoria, è funzionalmente collegato alla disponibilità espressa dall'amministrazione statale proprietaria "........a concedere onerosamente alle condizioni previste dalle leggi statali o regionali vigenti, l'uso del suolo su cui insiste la costruzione " ( art. 32, comma 6, l. n.47 del 1985), cioè, alla disponibilità a garantire onerosamente al costruttore la titolarità una situazione giuridica soggettiva "superficiaria", identificata oggi dall ' art. 32, comma 14, della legge n. 326 del 2003 [21], nel diritto al mantenimento dell' opera su area appartenente allo Stato o al patrimonio indisponibile dello Stato . Ancora una volta risulta di utile impiego lo schema teorico di disgiunta considerazione della proprietà dell'area di sedime dalla proprietà della costruzione . In presenza di una concessione demaniale ad aedificandum (cioè in presenza di un provvedimento amministrativo statale costituitivo in capo al concessionario del diritto ad edificare su un' area demaniale in funzione dello svolgimento di un' attività che sia utile a chi la svolge e, nel contempo, vantaggiosa per la collettività di riferimento) l'amministrazione concedente serba per sè - come dianzi già precisato - la proprietà dell'area concessa pur tollerando il diritto (superficiario) del concessionario demaniale di realizzarvi e mantenervi una struttura edificatoria, di cui consegue (sia pure ad tempus) il diritto di proprietà. Ove invece, in assenza o in difformità da una concessione edilizia, si realizzi un edificio su un' area demaniale di cui l'amministrazione proprietaria non ha legittimato godimento alcuno, l'esigenza primaria diviene quella di evitare la possibile confliggenza tra le determinazioni dell'amministrazione statale proprietaria e quelle dell'amministazione comunale . Che senso avrebbe infatti per il costruttore, chiedere ed ottenere dall'amministrazione comunale la sanatoria del proprio abuso, quando l'area su cui esso si è consumato continua ad appartenere pienamente allo Stato, che in quanto proprietario fa proprio tutto quello che ad essa accede [22]? L' esistenza di un titolo che abiliti al godimento del suolo - si tratti di una ordinaria concessione demaniale, o, in sua mancanza, di una successiva espressione della disponibilità dell'amministrazione proprietaria a concederne onerosamente il godimento - deve ritenersi imprescindibile. Rinunzia in questo modo lo Stato alla proprietà piena della area medesima e dunque, al susseguente acquisto per accessione del manufatto su di essa realizzato, il quale viene così sottratto alle sue possibili determinazioni demolitorie o ripristinatorie dello stato dei luoghi ; queste invero, ove adottate, potrebbero risultare irragionevolmente incompatibili con gli effetti abilitativo sananti delle determinazioni dell'amministrazione comunale [23].
4. Ma al di fuori di un contesto precipuamente circoscritto all'abuso edilizio, il legislatore si è spinto assai oltre, fino ad ammettere cioè - prendendo atto della disaffezione spesso manifestata dallo Stato per un demanio troppo difficile da gestire se non a costi crescenti - che lo Stato possa in dati casi cedere, non la sola disponibilità strumentale dell'area demaniale, ma la sua stessa proprietà. La susseguente scalfitura per il principio di inalienabilità del demanio è più apparente che reale almeno fin quando la singola area viene trasferita dal demanio dello Stato al patrimonio disponibile del singolo Comune, cui solo spetta poi (per effetto del conseguente assoggettamento dell' area trasferita alla statuto della privata proprietà) valutarne l' opportunità del ritrasferimento ai soggetti ( enti o privati) che ne facciano richiesta [24]. E' evidente invece che le argomentazioni sono diverse quando il trasferimento ha luogo, senza interposizione alcuna, direttamente dal demanio al patrimonio del singolo soggetto . Di rilievo ai fini del nostro esame è il trasferimento contemplato dall' art. 5 bis del d.l. n.143 del 2003 [25], disciplinante lo sconfinamento su aree di pubblica proprietà di porzioni di costruzioni legittimamente realizzate su terreni confinanti . Sovviene al riguardo l' utile richiamo alla disciplina codicistica dell'accessione (artt. 934 ss. c.civ.) alla cui stregua il proprietario di un fondo ha titolo (originario) per conseguire tutto ciò che su di esso si erige (piantagioni, costruzioni ed altre opere realizzate da terzi) per effetto e nel momento della incorporazione [26]. A questo generalissimo principio (quidquid inaedificatur solo cedit ) pare deroghi l'ipotesi contemplata dall'art. 938 c. civ. [27] per il quale può una sentenza del giudice attribuire al costruttore la proprietà della porzione di suolo altrui inconsapevolmente [28] invasa con la propria costruzione ( sono comunque fatti salvi, il diritto del dominus soli a percepire in ogni caso un indennizzo pari a due volte il valore della superficie occupata e, naturalmente, il diritto al risarcimento del danno subito, quale ad esempio quello di ridotta utilizzabilità del suolo per effetto della perduta proprietà della porzione di esso gravata dallo sconfinamento) . Il legislatore, nell' intento tra l'altro [29] di disarmare quei proprietari normalmente disattenti a ciò che accade sui propri terreni e che solo in nome di un astuto opportunismo richiedano la demolizione della porzione di edificio sconfinante, riconosce loro un breve termine di decadenza per opporsi acchè il giudice, valutate le circostanze, non disponga l'inversione del senso dell'accessione [30] .
Ciò premesso, si osservi come lo sconfinamento ex art. 5 bis del d.l. n. 143 del 2003 costituisca in realtà un' ipotesi normativa concettualmente vicina, ma nel contempo distinta da quella ex art. 938 c. civ. : la porzione di terreno contigua invasa è evidentemente non un' area di proprietà privata, ma una quota parte del patrimonio o del demanio dello Stato ; non rileva la buona o la mala fede del costruttore sconfinante, quanto che lo sconfinamento sia il risultato di un' attività edificatoria svolta su un' area contigua sulla base di un titolo edilizio legittimante; è il costruttore sconfinante (non il dominus soli) quello cui la legge assegna un termine di decadenza per scegliere se acquistare o meno a titolo oneroso la porzione dell' area di pubblica proprietà invasa con la propria costruzione o se lasciare che quest'ultima nella parte in cui sconfina venga acquisita a titolo gratuito dallo Stato; l'eventuale trasferimento di proprietà della porzione di area pubblica invasa a favore del costruttore prescinde da una sentenza costitutiva del giudice, presupponendo invece che la domanda debitamente corredata nei modi di legge sia accolta dall'Agenzia del demanio che - in un' ottica agevolativa delle procedure dismissiorie della pubblica proprietà immobiliare e risolutorie della rilevante contenziosità ad essa relativa - deve ritenersi, abbia in materia una discrezionalità valutativa assai limitata. L'art. 938 c.civ. - esprimendo il proprio disagio per qualsivoglia esercizio del diritto di proprietà privata che si risolva nell' esercizio di un potere assoluto (al limite anche arbitrario) sulla cosa - si propone di affrancare la libera iniziativa edificatoria sulle aree di privata proprietà dalla strumentale pervicacia di taluni proprietari confinanti. Amplificata e diversificata, e con una forte connotazione pubblicistico sociale la ratio dell'art. 5 bis, d.l. n.143, che ripropone ancora una volta la vexata quaestio dell'utile sopravvivenza di un enorme mano pubblica; il limite reale che la vicinanza con aree di pubblica proprietà spesso costituisce per il libero sfruttamento edificatorio (in specie se per finalità abitative) delle aree attigue, odiernamente sospinge a valutare l'opportunità di una possibile, graduale, ragionata, dismissione dell' enorme proprietà immobiliare dello Stato in specie di quella incisa da reiterati sconfinamenti, e con cui i proventi lo Stato potrebbe forse porre fine al crescente contenzioso in materia e nel contempo sopperire ai sempre più pressanti fabbisogni di cassa.
5. L'art. 5 bis del d. l. n. 143, sovviene dunque alla situazione di sostanziale incertezza indotta - su aree patrimoniali o demaniali dello Stato - dallo sconfinamento di costruzioni realizzate, sia pure secundum legem, su terreni confinanti [31]. Secondo l'art. 5 bis, lo Stato può alienare ai soggetti sconfinanti che ne facciano richiesta (di propria iniziativa, o in quanto debitamente sollecitati dall' articolazione territorialmente competente dell'Agenzia del demanio mediante la notifica di un invito all'acquisto; commi 2 e 5) la porzione di suolo, patrimoniale o demaniale dello Stato, da essi invasa con la loro opera; decorsi inutilmente i termini di legge senza che questi abbiano presentato la domanda di acquisto (corredata tanto della documentazione attestante il diritto di proprietà sull'opera sconfinante, quanto delle certificazioni catastali, del titolo edilizio legittimante , della ricevuta attestante il versamento all'erario della somma fissata quale corrispettivo dell'alienazione ; commi 2-3) la proprietà della porzione di opera sconfinante sulle aree di proprietà dello Stato, viene incorporata da quest'ultimo, per di più a titolo gratuito (comma 6). L'Agenzia del demanio - persona giuridica di diritto pubblico (articoli 61 e 65 del d.lgs. n.300 del 1999 ), nonchè ente pubblico economico (art.1, lett. f, d.lgs. n. 173 del 2003) parte integrante del sistema ordinamentale statale (è incardinata presso il Ministero dell'economia e delle finanze) preposta alla gestione ed al monitoraggio del patrimonio immobiliare dello Stato - provvede alla cura degli aspetti procedimentali essenziali del predetto trasferimento.
Si può subito osservare come dal contesto della statuizione normativa all'esame, non risulti alcun espresso coinvolgimento delle Regioni nella descritta sequenza procedimentale; questo mancato espresso coinvolgimento diviene ancor più evidente nell'interpretazione che della norma medesima offre l'Agenzia del demanio con la circolare 23.9.2003, prot. 2003/35540/NOR. L' art. 5 bis del d.l. n.143, così come reintrepretato dall'Agenzia del Demanio, si porrebbe come un' ipotesi normativa tendenzialmente rievocativa di un vacuo centralismo statale incompatibile con le ragioni stesse della sussidiarietà, cioè come un' autonoma disciplina legislativa delle dismissioni delle aree di proprietà dello Stato, del tutto avulsa dal contesto normativo ed istituzionale preesistente caratterizzato invece da un peculiare intreccio tra sfere di competenza, tra proprietà pubblica e privata, tra interessi proprietari ed edilizi; pregiudizievole per l'autonomia finanziaria delle Regioni ( poste innanzi a dismissioni demaniali deliberate altrove ed alle minori entrate susseguenti alla mancata percezione dei canoni), l'art. 5 bis, finirebbe con il negare non solo la leale collaborazione come criterio di coesione tra goveno centrale, regionale, locale ma anche il ruolo privilegiato che il sistema delle Conferenze ( cioè, Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano , Conferenza Stato - città ed autonomie locali, Conferenza unificata delle medesime) riveste come sede privilegiata per l'espressione di tale lealtà.
Non sulla legittimità costituzionale dell'art. 5 bis , ma sull'incidenza della soluzione interpretativa avanzata dall'Agenzia del demanio sulla sfera di attribuzioni costituzionalmente definita di Stato e Regioni [32], si è pronunciata la Consulta con la sentenza del 23 gennaio - 1 febbraio 2006, n.31 [33].
Le argomentazioni svolte dalla Consulta nel dichiarare la fondatezza del ricorso, e, dunque, la non condivisibilità della soluzione interpretativa prospettata dall'Agenzia del demanio con la propria circolare, sospingono in qualche modo ad una rimeditazione del concetto stesso di demanio dello Stato [34], in grado oggi di sopravvivere solo nei limiti in cui sia ad esso possibile coesistere con l' ormai definita appartenenza alle Regioni di rilevanti funzioni amministrative e gestionali [35]. La statuizione normativa dell'art. 5 bis, innovativamente affrancatasi dal mito dell'inalienabilità del demanio nonchè sottrattasi al pregiudiziale timore di "premiare" anzichè sanzionare gli autori degli sconfinamenti, prende consapevolmente atto dell' importanza di sfoltire un' immensa proprietà i cui costi di gestione e la cui susseguente incidenza sulle finanze dello Stato finiscono con il prevalere sui benefici che dalla fruizione di quell' insieme la collettività può trarre. In un contesto in cui la distibuzione policentrica delle competenze ispirata al principio di sussidiarietà pone Stato, Regioni, Comuni e Province di fronte alla necessità di confrontare le reciproche esperienze acchè ogni decisione o determinazione operativa rappresenti il risultato di una sintesi unificante, di una concertazione coordinata dei diversi livelli della spirale federalista, il legislatore statale non ha inteso avviare un meccanismo di dismissione generalizzata dei beni demaniali che pretermettendo un qualsivoglia coordinamento decisionale con le Regioni finisca con il comprimerne o negarne il rilevante ruolo in ormai conclamati ambiti materiali di competenza (quali quelli sinteticamente indicati dal novellato art. 117, comma 3 della Cost., come governo del territorio o come protezione civile ). Il legislatore ha piuttosto inteso introdurre un meccanismo di accellerata e semplificata risoluzione dei sempre piu frequenti problemi relativi agli assetti proprietari nelle aree interessate dagli sconfinamenti. Delle trasformazioni da essi indotte, della concreta incidenza sulla destinazione vincolata delle aree di pubblica proprietà lo Stato prende atto, e sceglie di esprimerne la consapevolezza - non conservando la sola proprietà dell'area, separata da quella del manufatto sconfinante, o rinunziando a titolo oneroso all'uso della medesima, nè adottando qualsivoglia altra misura intermedia di compressione della sua demanialità, quanto, in modo assai più radicale - rinunziando alla proprietà dell'area stessa attraverso la sua alienazione.
Ancora una volta, prevalendo la realtà oggettuale su qualsivoglia espressione provvedimentale, l'esaurimento della demanialità dell'area può agevolmente ricondursi (prima che ad un provvedimento amministrativo espresso) alla rilevante alterazione della fisionomia dell'area medesima prodotta de facto dallo sconfinamento, nonchè al prodursi de iure dell'effetto traslativo con l'esaurimento delle procedure di vendita (tra Agenzia del Demanio ed il soggetto acquirente) innanzi al notaio [36] . Si conforma dunque l 'art. 5 bis ad una logica di semplificazione ed accelerazione procedimentale [37] e non anche ad una logica di mortificazione del sistema circolare di interrelazioni tra Stato, Regioni, Province e Comuni che, lungi dall'essere compromesso, viene in realtà presupposto.
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[1] BIGLIAZZI GERI, Diritto civile - Diritti reali, II, Torino,1988, 20 ss. Sulle origini del demanio, come immensa "manomorta pubblica", LOLLI , Proprietà e potere nella gestione dei beni pubblici e dei beni di interesse pubblico, in Diritto amministrativo, 1996, 51 ss.
[2] L'originario riferimento ad una realtà demaniale o patrimoniale propria delle Regioni (come realtà giustapposta a quella statale) non compare nel novellato testo dell'art. 119 Cost. (comma 6): Regioni, Province, Comuni e Città metropolitane, parimenti ed egualmente concorrenti con lo Stato alla formazione della Repubblica (art. 114, comma 1), dispongono di un proprio patrimonio, ad essi attribuito secondo i principi generali fissati con legge dello Stato.
Sul punto, anche Corte Costituzionale, sentenza n. 427 del 2004, in Giur. cost., 2004, V, 4565: "....... fino all’attuazione dell’ultimo comma dell’art. 119 della Costituzione e, pertanto, fino alla previsione da parte del legislatore statale dei principi per la attribuzione a Regioni ed enti locali di beni demaniali o patrimoniali dello Stato, detti beni restano a tutti gli effetti nella piena proprietà e disponibilità dello Stato (e per esso dell’Agenzia del demanio), il quale incontrerà, nella gestione degli stessi, il solo vincolo delle leggi di contabilità e delle altre leggi disciplinanti il patrimonio mobiliare ed immobiliare statale ". Sul novellato art. 119 Cost., e sull'autonomia finanziaria delle Regioni, QUERCI, "Sdemanializzazione", in Digesto delle discipline pubblicistiche [aggiornamento 2005], Utet, Torino, 663; MODUGNO, CELOTTO, RUOTOLO, Aggiornamenti sulle riforme costituzionali, (1998 - 2004), Torino, 2004, 69 ss.
[3] Per comodità espositiva facciamo nostra , tra le tante, la distinzione tra demanio naturale (art. 822, comma 1) e legale (art. 822, comma 2, e 824 c. civ.). In particolare, sul punto: RESTA, Dei beni appartenenti allo Stato, agli enti pubblici e agli enti ecclesiastici, in Commentario al codice civile, artt. 810 -956, di SCIALOJA - BRANCA, Bologna Roma, 1962, 68, ss. Ivi si osserva inoltre, che la demanialità di un bene va rinvenuta nella sua concreta e precipua destinazione all'esercizio di una pubblica funzione propria dell'ente cui il bene medesimo appartiene; tale funzione, esclusiva dello Stato per i beni del demanio naturale, non lo è per quelli del demanio legale potendo in teoria essere svolta anche da privati con beni privati anzichè dallo Stato o dagli altri enti territoriali, "..... ma se è svolta da questi enti è eslusivamente adempibile mediante quei beni".
[4] Sulla legge, come fonte comunque originaria della demanialità anche per i beni del demanio naturale e necessario, RESTA, op. cit., 80; Consiglio di Stato, sez.VI, 9 novembre 1965, n. 788, in Cons. Stato, 1965, II, 1960
[5] Ancora sul punto, Cassazione, sez. I, 21 maggio 1955 n.1488, e Cassazione, sez. II, 6 ottobre 1954, n.3317, in Giur. it., 1956, 521, con nota di commento di SANDULLI, Appunti in tema di inizio e cessazione della demanialità; Consiglio di Stato, sez. VI, sentenza 9 novembre 1965, n.788, cit.; Cassazione, sez. unite, 2 maggio 1962, n.849, in Giustizia civile, 1962, II,1972, ove non si esclude che la demanialità di un bene possa cessare oltre che per lo spontaneo venir meno dei requisiti di pubblica fruibilità (evento naturale), anche per volontà della stessa P.A. (fatto volontario)"... qualora quest' ultima ritenga compatibile con l'interesse pubblico provocare l'obiettiva alterazione del bene..." . E' comunque fuor di dubbio che l' amministrazione proprietaria non potrebbe declassare discrezionalmente il bene demaniale fintantochè permanga la " pubblica funzione" e, con essa, la pubblica necessità al cui soddisfacimento il bene demaniale è destinato : Consiglio di Stato, sez. V, 7 aprile 1967, n.239, in Cons. Stato, 1967, I, 673; T.a.r. Veneto, sez. II, 23 ottobre 1992, n. 707, in Foro amministrativo, 1993, II, 767. In breve, pur quando la sdemanializzazione di un bene è ricollegabile alla volontà della P.A., tale volontà - chiarisce al riguardo il Tribunale sup. acque pubbliche, con sentenza 11 luglio 1996, n. 67, Foro it., Rep., 1996, voce Demanio, n.34 - ".... non va intesa come intento diretto a far cessare la destinazione pubblica del bene, bensì come volontà rivolta al soddisfacimento di altri fini e bisogni pubblici....". La sdemanializzazione dunque, quand'anche tacita non costituisce mai una determinazione arbitraria o immanente: gli atti univoci o concludenti (Cass., sez. I, 4 marzo 1993, n.2635, in Foro it., Rep., 1993, voce Demanio, n. 14 ) espressivi della volontà declassificatoria di un dato bene (... definitiva rinuncia al ripristino della funzione pubblica del bene.....) devono invero costituire il risultato di ragionevoli ed adeguate valutazione effettuate dall'ente proprietario in funzione del pubblico bene. Sulla sdemanializzazione tacita, Cassazione, 16 giugno 1969, n.2146, in Giur. it., 1969, I, 1, 1982; Cassazione, sez. I, 20 aprile 1985, n.2610, in Riv.Giur. Edil., 1986, I, 78.
[6] Sulla rilevanza dell' intuitus personae nella scelta del concessionario di beni demaniali, Consiglio di Stato, sez. VI, 5 dicembre 1992, n.977, Foro it., Repertorio, 1993, voce Demanio, n. 25; T.a.r. Piemonte, sez. II, 28 maggio 2001, n.1155, in Ragiusan, 2002, fasc. 213, 109.
[7] L'attribuzione ai privati del godimento dei beni demaniali (e di quelli patrimoniali indisponibili) mediante la combinazione di un atto amministrativo discrezionale ( deliberativo) che accerti la conformità all'interesse pubblico del dare il bene stesso in concessione, ed una convenzione attuativa (cioè un negozio contrattuale) che disciplini diritti ed obblighi reciproci delle parti, Cassazione, 13 maggio 1959, n.1417, in Foro it., 1959, 721; Cassazione, sez. un., 22 novembre 1993, n. 11491 in Foro it., Repertorio, 1993, voce Demanio, n. 17.
[8] Cfr., Cassazione, sez. III, 18 agosto 1988, n. 4969, in Foro it. 1988, II, 3576; in senso parzialmente diverso, Consiglio di Stato, sez. III, 24 marzo 2004, n. 5842, in Foro amm.- Consiglio di Stato, 2004, II, 682.
[9] Cassazione, sez. I, 13 maggio 1959, n. 1417, cit.
[10] Cfr., Consiglio di Stato, sez. V, sentenza 22 novembre, 1993, n. 1164, in Cons. Stato, 1993, I, 1440; Consiglio di Stato, sez.V, 14 novembre 1997, n. 1302, in Cons. Stato,1997, II, 1542.
[11] Sulla distinzione tra uso normale, uso speciale o eccezionale dei beni demaniali, Cassazione, sez.I, 13 maggio 1959, n.1417, cit.; Cassazione, sez. II, 29 luglio 1964, n.2154, in Foro it., 1964, I, 2112; più in genere, sulla compressione della demanialità del bene per effetto dell'incidenza su di esso di diritti reali, Cassazione, sez. I civile, 6 febbraio 1970, n.252 e 21 gennaio 1970, n.130, in Foro it., 1970, II, 2141; sul punto anche VELLETTI , Natura e regime giuridico dei diritti nascenti dalle concessioni amministrative di beni demaniali. Brevi cenni sul contratto di ormeggio (Studio n. 2821, approvato dalla Commissione studi civilistici del Consiglio nazionale del notariato il 7 febbraio 2001), in Rivista del notariato, 2001, 975.
[12] Costituiscono ipotesi tipiche di uso eccezionale dei beni demaniali le occupazioni di suolo (e sottosuolo) pubblico che, realizzate sulla base di uno specifico atto concessorio, sottraggono (per l'appunto, eccezionalmente) il bene demaniale alla sua normale destinazione, legittimando il concessionario a fruire del medesimo individualmente, sebbene per lo svolgimento di un' attività non svantaggiosa per la collettività (si pensi alle concessioni di aree del demanio stradale per la costruzioni di chioschi, edicole, ovvero del demanio marittimo per la costruzione e la gestione di stabilimenti balneari): cfr., Cassazione, sez.I, 21 gennaio 1970, n.130, cit. Sulla ricorrente collateralità tra concessioni di beni demaniali e concessioni di pubblico servizio ( ad esempio, concessione del suolo - sottusuolo stradale per la posa delle condutture indispensabili alla gestione del servizio distributivo del gas, ovvero per la realizzazione di impianti di rotaie per l'esercizio di linee tranviarie e filoviarie), Corte Costituzionale, sentenza n. 343 del 1995, punto 4 del considerato in diritto, in Giur. cost.,1995, II, 2581. Inoltre, sulla strutturale autonomia e sulla reciproca interdipendenza funzionale intercorrente tra concessioni di beni demaniali e correlative concessioni di pubblico servizio , Cassazione, sez. I civile, 6 febbraio 1970, n.252., cit., per la quale "...Le concessioni di pubblico servizio e di occupazione del sottosuolo per l'esercizio relativo, anche se funzionalmente collegate, costituiscono negozi strutturalmente autonomi e singolarmente produttivi di effetti giuridici....".
[13] Sulla duplicità del diritto di superficie - diritto di fare una costruzione su suolo altrui (quale diritto reale di godimento su cosa altrui) e diritto di fare propria la costruzione una volta ultimata (quale situazione giuridica soggettiva proprietaria) - BIGLIAZZI - GERI, op. cit., 167-169; SALIS, Concessione comunale ad aedificandum su area inclusa successivamente nel demanio marittimo ( a proposito della sentenza del Consiglio di Stato, sez. VI, n.738 del 1983), in Riv. giur. edil., 1988, I, 2, p. 3 ss.; Cassazione, sez. I, 31 maggio 1969, n. 1949, in Giust. civ., Mass.,1969, I, 1008; sull'acquisto da parte del concessionario, per il periodo di durata della concessione, della proprietà della realizzata costruzione, e dunque, eventualmente, della facoltà di disporne, alienandola ovvero costituendo su di essa diritti reali di garanzia a favore dei terzi (ai quali - acquirenti o creditori - non sarebbe comunque consentito subentrare al concessionario senza il consenso dell' amministrazione concedente), Cassazione, sez.I, 4 maggio 1998 n. 4402, in Foro it. , Rep., 1998, voce Porti , spiaggie, fari, n. 31.
[14] Cfr., T.A.R. Liguria, sez. I, 25 ottobre 2004, n. 1479, in Foro amministrativo - TAR, 2004, 2887. Ivi si suggerisce l'impiego del concetto di proprietà separata del manufatto alternativamente a quello di proprietà superficiaria che, in quanto riferito al suolo demaniale, non renderebbe adeguatamente conto dell'ontologica inidoneità dei beni demaniali ad essere oggetto di privata appropriazione. La proprietà separata del manufatto, invece, quale situazione giuridica soggettiva scaturente da una convenzione negoziale ad efficacia non traslativa ma meramente obbligatoria, attuativa del provvedimento concessorio, meglio esprime il senso di una proprietà non piena e illimitata, ma connotata dall' interesse pubblico normalmente sotteso al rilascio della stessa concessione demaniale, dalla peculiare funzione che di tale rilascio costituisce la giustificazione causale, dall' eventuale revoca per sopravvenute esigenze pubbliche prima della naturale scadenza della concessione.
[15] Sulla facoltà dell'amministrazione, alla scadenza della concessione amministrativa relativa alla costruzione di opere su un'area demaniale, di scegliere alternativamente tra l'esercizio del diritto di ritenzione del manufatto ovvero l'esercizio dello ius tollendi, Cassazione, sez.I, 30 gennaio 1963, n.151, in Foro it., 1963, I, 720; Cassazione sez. I, 27 febbraio 1980, n.1369, in Giustizia civile, 1980, I, 1301; sull' automaticità del trasferimento al demanio del manufatto anche in assenza di un atto espresso di incameramento, Consiglio di Stato, sez. VI, 8 aprile 2000, n. 2035, Cons. Stato, 2000, I, 888; Corte dei Conti, sez. controllo, 8 marzo 1996, n. 53, in Rivista della Corte dei Conti, 1996, I, fasc. 2, 23; T.A.R. Sardegna, 9 aprile 1993, n. 344, in Trib. amm. reg., 1993, II, 2228.
[16] Cfr., legge n. 47 del 1985, in Le nuove leggi civili commentate, 1985, da pag.1175 a pag.1183.
[17] Sull' obbligatorietà della concessione edilizia per le opere da costruirsi da privati su aree demaniali: Cons. giust. amm. Reg. siciliana, 23 ottobre 1991, n. 409, in Cons. Stato,1991, II, 1589; T.A.R. Sicilia - Catania, sez. II, 19 giugno 1987, n. 631, in Trib. amm. reg., 1987, V, 3565; Cons. giust. amm. Regione siciliana, 20 dicembre 1996, n. 476, in Cons. Stato,1996, II, 2022 ; T.A.R. Liguria, sez. I, 27 settembre, 1997, n. 337 in Trib. amm. reg., 1997, IV, 3988; sul rapporto di reciproca autonomia tra concessione edilizia su suolo pubblico e concessione demaniale, Consiglio di Stato, sez. II (consultiva), 30 aprile 1996, 2005/94, in Cons. Stato, 1998, II,723; BASSANI, T.U sull'edilizia - Commento al d.P.R. 6 giugno 2001 n. 380, Giuffrè , Milano, 2003, pp.144 -145, 481ss.
[18] L' attività edificatoria in un' area demaniale non può prescindere dal titolo legittimante di competenza del capo dell'amministrazione comunale, salvo che per le opere eseguite nella suddetta area dalle stesse amministrazioni pubbliche statali (art. 31, commi 1, 2, 3, legge n. 1150 del 1942). Per quest'ultime invero, il legislatore ha prescelto un "........un diverso modus procedendi per contemperare con l'interesse dello Stato - ritenuto prevalente - l'interesse del singolo Comune..........." (Cassazione, sez. unite, 8 aprile 1991, n. 3659, in Riv. giur. edil., 1991, I, 1026): in particolare si pensi agli accertamenti di conformità delle suddette opere (alle prescrizioni delle norme e dei piani urbanistici ed edilizi) espletati dall'Amministrazione dei lavori pubblici d' intesa con le amministrazioni di volta in volta interessate e sentito il Comune (art. 31, comma 2, legge n. 1150) ovvero, più in genere, espletati d' intesa tra Stato e Regioni ( art. 81, comma 2, d.P.R. del 1977 n. 616; art. 5, legge n.47 del 1985; art. 2, d.P.R. n. 383 del 1994; art. 55, d. lgs. n. 112 del 1998; art. 7, lett. b, d.P.R. n. 380 del 2001). Su questo punto, Consiglio giust. amm. Regione Sicilia, 23 ottobre 1991, 409, cit.; Consiglio di Stato, sez. V, 19 marzo 1991, n.298, in Cons. Stato, I, 445. Quanto alle opere destinate alla difesa nazionale, esse - sottratte alla potestà concessoria ed autorizzatoria del Comune, ma anche al regime speciale sopra descritto per le opere pubbliche - sono soggette alle sole determinazioni discrezionali dell' Amministrazione della difesa (Consiglio di Stato, sez. IV, 25 giugno 1983, n. 470 in Cons. Stato, 1983, II, 662).
Tuttavia l'obbligo di richiedere al Sindaco il rilascio di un titolo abilitante l'attività edificatoria su un'area demaniale viene meno anche per i soggetti privati ove essi agiscano quali concessionari dell'amministrazione statale,... quando cioè la struttura da essi realizzata (ad es. una struttura portuale, aeroportule, un percorso atto al trasporto su rotaie ), precipuamente integrata con l'area demaniale su cui si erige, risulta strumento indispensabile all'espletamento da parte dei medesimi soggetti di un pubblico servizio (portuale, ferroviario......) funzionale a quella stessa area. Resta di contro obbligatorio per i soggetti privati, pur se concessionari demaniali, chiedere il rilascio della concessione edilizia, quando l' attività edificatoria svolta è sostanzialmente fine a se stessa, nel senso che - pur compatibile con la pubblica destinazione del bene - nulla è in grado di addurre in termini di valorizzazione della sua demanialità, atta invece ad esistere e ad esprimersi anche in assenza del manufatto eventualmente realizzato (si pensi ad esempio, alla realizzazione di stabilimenti balneari, o di chioschi): in questo caso l' attività edificatoria da essi svolta non è diversa da quella di un qualunque soggetto privato e la concessione amministrativa demaniale rilasciata dall'ente proprietario ha un valore solo permissivo (nel senso che consente ai concessionari di accedere all'area demaniale e di edificarvi per finalità che non sono propriamente d'interesse pubblico generale sebbene per quest'ultimo non pregiudizievoli) e non è per sua stessa natura in grado di esprimere quella valutazione di compatibilità con l'assetto urbanistico del territorio, che è invece contenuta, come è noto, nella concessione edilizia rilasciata dal Sindaco. Cfr., Consiglio di Stato (Adunanza Plenaria), 1 febbraio 1963, n.1, in Foro amm., 1963, I, 267, con nota di commento di BOZZI, Sulla competenza all'esercizio del potere di disciplina urbanistica da parte dello Stato e dei Comuni in zone del demanio marittimo.
[19] Sul punto vedi anche, Corte dei Conti, sez. controllo, 7 settembre 1999, n.65, in Corte dei Conti, 1999, III, fasc. 5, 3; Consiglio di Stato, sez.VI, 21 gennaio 1993, 67, in Foro amm., 1993, I, 157
[20] Quando il manufatto pur realizzato in assenza della concessione edilizia o in sua difformità, risulta comunque conforme alle prescrizioni della disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia al momento della realizzazione dell' immobile sia al momento di presentazione della domanda (più diffusamente, GIAVAZZI , La sanatoria degli abusi edilizi di creazione giurisprudenziale in Rivista giuridica di urbanistica, 2004, 40), ovvero non comprime vincoli di inedificabilità posti dal legislatore statale o regionale, o dagli strumenti urbanistici, a tutela di interessi storici , artistici, ambientali, di difesa militare.... (artt. 13 e 33, l. n. 47 del 1985; art. 36, d.P. R. n. 380 del 2001; art. 32, comma 27, l. n.326 del 2003).
[21] Oggi l'art. 32 della legge n. 47 del 1985 - così come riscritto dal comma 43 dell' art. 32, del d.l. n. 269 del 2003 - disciplina al novellato comma 5 ( che sostituisce l'originario comma 6) esclusivamente le opere eseguite da terzi su aree di proprietà degli enti pubblici territoriali. Invero, la l. n. 326 del 2003 in occasione della conversione del decreto legge n. 269, ha rimosso dal suddetto comma 43, ogni riferimento alle opere eseguite da terzi sulle aree di proprietà dello Stato o facenti parte del demanio statale, essendo quest'ultime già oggetto di precipua e separata disciplina a cura del comma 14.
[22] La questione teoricamente non dovrebbe porsi per le aree che, avulse da vincoli di destinazione, sono possedute dallo Stato a titolo di proprietà civilistica (patrimonio disponibile): il rilascio del titolo abilitativo edilizio in sanatoria da parte dell'amministrazione comunale presuppone in questo caso, la disponibilità dell'amministrazione statale a cedere a titolo oneroso la stessa proprietà dell'area e non il suo mero godimento (art. 32, comma 14, l. n.326).
[23] V., Abuso edilizio su area dello Stato o di un ente locale (studio n. 1888, approvato il 24 febbraio 1998 dalla Commissione Studi del Consiglio Nazionale del Notariato) in Condono edilizio, Circolari, Studi e riflessioni del Notariato, Giuffrè, Milano, 1999, 357; v., ancora, PISCHETOLA, Nuovo condono edilizio: commercializzazione di opere edilizie abusive su aree vincolate e di proprietà pubblica ed intervento notarile, in Rivista del notariato, 2004, I, 385; cfr., L’edificazione parziale o integrale su area appartenente ad un Ente pubblico territoriale o allo Stato (Studio n. 5959/C , approvato dalla Commissione Studi Civilistici il 15 dicembre 2005. Questo studio, ma anche quello n.1888, è consultabile sul sito istituzionale del Consiglio nazionale del notariato, nella sezione dedicata agli studi ed agli approfondimenti concernenti il diritto urbanistico ed il condono edilizio).
[24] Cfr., legge n.177 del 1992; art. 1, comma 1, legge n.579 del 1993; art. 3, commi 99 - 104, legge n. 662 del 1996; l. n. 448 del 2001, art. 71 (poi abrogato dall' art. 16 bis del d.l. n.452 del 2001, convertito con legge n.16 del 2002). Vedi ancora, Consiglio di Stato, sez. III, 2 febbraio 1999, n. 33/99, in Cons. Stato, 1999, II, 1281; Consiglio di Stato, sez.VI, 8 febbraio 2001, n.568, in Foro amm., 2001, I, 545
[25] Si tratta del d.l. n. 143 del 2003, recante norme urgenti in tema di versamento e riscossione di tributi, di Fondazioni bancarie e di gare indette dalla Consip S.p.a., nonché di alienazione di aree appartenenti al patrimonio e al demanio dello Stato. In particolare, l'art. 5 bis è stato introdotto in sede di conversione del decreto stesso dalla legge n. 212 del 2003.
[26] Cassazione, sez. II ,7 gennaio 1984, n. 97, in Foro it., 1984, I, 722
[27] Non è la proprietà del suolo ad attrarre quella del manufatto, ma quella del manufatto ad attrarre quella del suolo. Va ad ogni modo, ragionevolmente inteso il carattere derogatorio dell'art. 938 c. civ. rispetto alla disciplina generale dell' accessione, dal momento che la norma non esclude a priori che il dominus soli possa, anche in questo caso, acquistare per accessione la proprietà della porzione di edificio sconfinante; la norma piuttosto si limita ad evidenziare come a tale acquisto ope legis, possa sovrapporsi quello ope iudicis a favore del costruttore nell' ipotesi in cui il dominus soli lasci inutilmente spirare il termine decadenziale senza esercitare la sua facoltà di opposizione all' ulteriore prosecuzione dei lavori in vista della demolizione di quelli fin lì eseguiti.
Si tratta evidentemente di trovare una soluzione che adeguatamente contemperi l'esercizio dello ius dominii con quello dello ius aedificandi . Il legislatore dubita che una porzione sconfinante di esigua o media entità di un edificio in realtà giacente nella sua essenzialità sul fondo attiguo, possa essere provvista di quell' autonoma consistenza economico strutturale (ovvero, di quell' idoneità ad incrementare il valore economico del fondo su cui insiste) che pure materialmente qualifica il fondamento giuridico sociale dell'acquisto di proprietà per accessione e che può servire a spiegare l'espresso riconoscimento al dominus soli, nell'ipotesi ex art. 936 cod. civ. (opere realizzate da un terzo integralmente su fondo altrui con materiali propri) della facoltà di scelta tra il tenere per sè l'immobile o chiederne la demolizione . Al di là della lettera dell' art. 938 c. civ. che non riconosce, quantomeno espressamente, analoga facoltà al proprietario del suolo solo parzialmente invaso, è convincimento giurisprudenzialmente consolidato quello per cui, ove non abbia avuto luogo l'inversione del senso dell'accessione (..perchè il costruttore non ha fatto domanda in tal senso, .....perchè il giudice ha respinto la domanda del costruttore consapevole di debordare in alienum....), ove cioè sussista la concreta possibilità che in un contesto di generale ripristino delle condizioni di operatività dell'accessione ordinaria (art. 934 cod. civ.) il proprietario del suolo invaso resti avvinto contro la sua volontà all'acquisto di una "striscia" di edificio non solo per lui insignificante in quanto di non rilevante entità, ma anche dannosa nei limiti in cui gli renda impossibile godere del proprio fondo nella sua interezza, questi possa esercitare senza vincoli temporali le prerogative dominicali funzionali al respingimento di ogni interferenza invasiva , prima fra tutte quella di chiedere la rimozione della porzione di edificio sconfinante (cfr., però, Corte di Cassazione, sez. II, 5 agosto 1960, n.2318, in Riv. giur. edil. 1960, II, 988, con nota di commento di FAVARA, Legittimazione alla domanda di accessione invertita ; Cassazione, sez. unite, 2 giugno 1984, n. 3351 in Foro it., 1984, II, 2483, con nota di commento di TROIANO, Edificio parzialmente costruito su suolo altrui e "ius tollendi" del proprietario; Cassazione, sez. II, 20 aprile 2001, n.5892, Giur. it., 2002,717). Resta nel contempo l'ispirazione di principio dell'art. 938 e la funzione della pronuncia dell'accessione invertita: con essa l'ordinamento giuridico intende proteggere a sua volta il costruttore da quei proprietari confinanti che, negligenti, opportunisti, e disinteressati alle ragioni della proprietà, potrebbero non esercitare con sollecitudine la propria facoltà di opposizione al solo scopo (speculativo) una volta completata la costruzione, di indurre il costruttore all' acquisto (a qualunque prezzo) della porzione di suolo invasa dalla costruzione stessa nel timore di vederla demolita. V., ancora, TROIANO, Sconfinamento edilizio e problemi di accessione, in Rivista critica del diritto privato, 1984, 853
[28] Sulla buona fede del costruttore, non quale ignoranza di ledere l'altrui diritto (art. 1147, comma 1, c. civ.), ma come ".... ragionevole opinione d'essere proprietario del suolo occupato....." , Cassazione, sez. un., 2 giugno 1984, n. 3351, cit.; Cassazione, sez. II, 4 marzo 2005, n. 4774, in Rivista del notariato, 2006, 151
[29] Cfr., Cassazione, sez. II, 4 luglio 1974, 1938, in Giust. civile, 1974, II, 1193, ove si specifica che l'accessione invertita assolve ".... una funzione fondamentalmente conservativa dei valori economici concretamente venuti ad esistenza, la cui piena realizzazione postula il mantenimento, attraverso il puntuale adeguamento della situazione di diritto alla situazione di fatto creata dall'abusivo sconfinamento, dello status quo globalmente considerato..." ; v., inoltre, Cassazione, sez. III, 6 agosto 1987, n. 6755, Giur. it. ,1988, I, 788, ove si chiarisce che le norme del codice civile sull'accessione (artt. 934 - 938 cod. civ.) sono ispirate al principio generale di risolvere i possibili conflitti, attribuendo la proprietà del suolo e della costruzione al soggetto titolare dell'interesse ritenuto prevalente , con valutazione di ordine economico - sociale................." . Sul punto anche CASU, Costruzione abusiva e indennità ex art. 936 cod. civ., nota di commento alla sentenza della Corte di Cassazione, 22 agosto, 2003, n. 12347, in Rivista del notariato, 2004, 198.
[30] Con la sua domanda, il costruttore intende ottenere un provvedimento giudiziale costitutivo, che realizzi il trasferimento del diritto di proprietà del suolo occupato e della costruzione sovrastante e l'estinzione del diritto del proprietario del suolo medesimo; sul punto anche, Cassazione, sez. II , 10 febbraio 1981, n.845, in Giur. it.,1982, I, 82; v., inoltre, GRASSANO, Negoziabilità dell'accessione invertita, in Rivista del notariato, 1997, 1383
[31] L'art. 5 bis che evidentemente attiene alle aree del demanio e del patrimonio (disponibile ed indisponibile) dello Stato, fa invece espressamente salve le aree del demanio marittimo e quelle protette quali beni culturali ed ambientali.
[32] Sull'oggetto dei conflitti di attribuzione (tutela di una sfera di competenza assegnata dalla Costituzione allo Stato o ad una Regione), e sull'inamissibiltà dei medesimi ove sollevati per rivendicare la titolarità di beni cui le attribuzioni in contestazione ineriscono ovvero per contestare indirettamente la legittimità costituzionale della "...disposizione legislativa a monte del provvedimento contro cui si ricorre...", Corte Costituzionale, sentenza n. 309 del 1993, in Giur. cost., 1993, II, 2531; n.150 del 2003, id., 2003, II, 1261
[33] Cfr., ordinanza n. 42 del 2004, in Giur. cost., 2004, I, 581
[34] Cfr., REALE, Titolarità del demanio marittimo e conflitto di attribuzioni tra Stato e Regione in tema di rapporti concessori relativi alla gestione delle aree demaniali marittime alla luce della l. cost. 18 ottobre 2001 n.3, in Rivista giuridica del Molise e del Sannio, 2003, 9. Sulla tendenziale affermazione di una concezione dinamica dei beni demaniali che sappia esprimerne la valutabilità in senso economico, dunque il correlativo valore di scambio, BAUDUCCO, Verso un superamento della categoria dei beni pubblici? in Trib. amm. reg.,1998, II, 53; ulteriori spunti di riflessione in MERCATI, Alienazione dei beni degli enti territoriali e regime demaniale, in Riv. trim. degli appalti, 2005, 669 ss. ( in particolare nota n.10).
[35] Cfr., Corte Costituzionale, sentenza n. 343 del 1995, cit.: "...............funzioni amministrative che si concretano nell'esercizio del potere concessorio (o autorizzatorio) circa l'utilizzazione del bene stesso che comporti l'occupazione, o l'appropriazione esclusiva, di singole loro porzioni" ; Corte costituzionale, sentenza n.150 del 2003, cit. :"...In altri termini, la nozione di demanio marittimo, un tempo espressiva di funzioni facenti capo esclusivamente allo Stato, con lo sviluppo delle autonomie è divenuta espressiva di una pluralità di funzioni, alcune delle quali rimaste allo Stato, altre “delegate” ai Comuni ed alle Regioni, altre ancora “conferite” alle Regioni...." . La Corte soggiunge e precisa (cfr., sentenza n. 427 del 2004 in Giur. cost. , 2004, V, 4565 ) che la titolarità regionale delle funzioni amministrative o gestionali sui beni del demanio (nella specie, quello marittimo) non incide sulla titolarità dominicale dei medesimi che resta invece propria dello Stato (la potestà di imposizione e riscossione dei canoni per la concessione di utilizzo dei beni demaniali segue la titolarità del diritto di proprietà su quei beni, cioè spetta allo Stato in quanto proprietario) . La titolarità del diritto di proprietà sui beni demaniali - spiega la Consulta - in quanto questione strettamente inerente la capacità giuridica dell'ente, preesiste a qualsivoglia riparto di competenze il quale, pertanto, non è in grado di incidere su di essa .
[36] Cfr., L’edificazione parziale o integrale su area appartenente ad un Ente pubblico territoriale o allo Stato (Studio n. 5959/C/2005), cit.
[37] Alla medesima logica sembra debba ricondursi anche la tacita, meccanica, automatica, acquisizione gratuita al patrimonio dello Stato della porzione di opera insistente su area di sua proprietà, ove rimanga priva di esito il procedimento preordinato all'acquisto da parte del soggetto legittimato della proprietà della porzione di area pubblica oggetto di sconfinamento (art. 5 bis, comma 6). |
