ART_2694

n. 12-2006 - © copyright

MARINA SPECA^*

Indebitamento e ristrutturazione del debito degli enti locali: spunti di riflessione alla luce della circolare del ministero dell’economia e delle finanze n. 8 del 17 febbraio 2006

1. Considerazioni introduttive. – 2. La progressiva estensione della nozione di indebitamento nella Circolare n. 8 del 2006. – 3. La ristrutturazione del debito. – 4. I debiti verso fornitori. – 5. Problemi interpretativi e considerazioni conclusive.

1. Considerazioni introduttive
La recente Circolare del Ministero dell’Economia e delle Finanze n. 8 del 17 febbraio 2006¹, applicativa della Legge Finanziaria per l’anno 2006 in relazione al “Patto di Stabilità Interno”² solleva, in tema di indebitamento, alcuni problemi interpretativi scaturenti dalla disomogeneità di prospettiva segnata dalle disposizioni di carattere generale che, sul punto, si erano sinora spinte in una direzione contraria.
Ci si riferisce, nello specifico, alle precisazioni operate dalla suddetta Circolare in merito alla nozione di indebitamento. Tali precisazioni, contenute nella disciplina sulle sanzioni³ conseguenti il mancato rispetto del Patto di Stabilità Interno da parte degli enti locali, se, da una parte, escludono l’eventualità di ricondurre nella suddetta nozione le “operazioni tese all’accensione o all’emissione di mutui e prestiti obbligazionari destinati all’estinzione anticipata di precedente indebitamento”, dall’altra, vi includono le “operazioni volte alla ristrutturazione di debiti verso fornitori che prevedano il coinvolgimento diretto o indiretto dell'ente locale”⁴.
L’attenzione degli organi di governo in ordine al problema della individuazione delle forme di indebitamento degli enti locali scaturisce dal condizionamento sempre più stringente esercitato sulla politica economico-finanziaria dello Stato e dalla stretta connessione con la Riforma del Titolo V della Carta Costituzionale sull’assetto della finanza locale, che si presenta come un sistema ormai decentrato, caratterizzato da una progressiva e netta diminuzione dei trasferimenti statali a favore di un corrispondente aumento di tributi ed entrate propri.
La costante e pregnante esigenza di diminuire il volume di indebitamento pregresso della Pubblica Amministrazione, diminuzione orientata, altresì, ad una generalizzata contrazione delle spese pubbliche, nasce dalla difficoltà di raggiungere gli obiettivi imposti dall’Unione Europea a seguito del Trattato di Maastricht. Tale operazione, dall’entrata in vigore dell’art. 28 della Legge Finanziaria per il 1999, ha coinvolto gli stessi enti locali con l’introduzione del Patto di Stabilità Interno⁵, che realizza un’estensione, a livello locale, del precedente Patto di Stabilità e Crescita Europeo⁶.
Le regole imposte a livello locale hanno determinato un progressivo restringimento nella definizione delle manovre economico-finanziarie cui le amministrazioni locali possono far ricorso. Se in un primo momento le principali limitazioni hanno, per lo più, riguardato il contenimento del disavanzo tra entrate e spese correnti, le Leggi Finanziarie degli anni successivi hanno stabilito tagli ad entrate e spese, sia correnti che in conto capitale⁷, ristretto il limite massimo di indebitamento annualmente consentito⁸, e inasprito il sistema sanzionatorio in caso di mancato raggiungimento degli obiettivi imposti⁹.
La vasta operazione di contenimento dei bilanci locali non è andata, peraltro, esente da critiche, in quanto ritenuta in contrasto con il disposto dell’art. 119, primo comma, della Legge Costituzionale n. 3 del 2001, che sancisce “autonomia finanziaria di entrata e di spesa” per Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni. Al riguardo, va precisato che la realizzazione di tale autonomia è stata attuata, solo in parte, con l’emanazione della Legge 5 giugno 2003, n. 131 e con il recente Decreto Legislativo 12 aprile 2006, n. 170, relativo alla “Ricognizione dei principi fondamentali in materia di armonizzazione dei bilanci pubblici, a norma dell'articolo 1 della Legge 5 giugno 2003, n. 131”¹⁰.
Il conseguente compimento del cosiddetto federalismo fiscale, che consentirebbe agli enti locali di divenire effettivamente in possesso di quella autonomia di entrata e spesa costituzionalmente riconosciuta, basata su risorse finanziarie quali tributi ed entrate propri, compartecipazioni al gettito di tributi erariali e quote del fondo perequativo¹¹, non permetterebbe l’apposizione delle disposizioni restrittive contenute ogni anno in Finanziaria con riguardo al Patto di Stabilità Interno¹². Il vincolo stabilito all’esplicitarsi dell’autonomia finanziaria sopra indicata, come riportato dallo stesso art. 119 Cost. è costituito dal rispetto delle disposizioni costituzionali ad essa collegate e dei princìpi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario rinvenibili al comma 3 dell’art 117 Cost., ovvero tra le materie affidate alla potestà legislativa concorrente Stato-Regioni. Diventano così prioritari i principi generali di coordinamento della finanza pubblica, peraltro non del tutto enunciati dal legislatore¹³, che, in ogni caso, non consentono alla normativa nazionale di imporre limitazioni a singole voci di spesa di bilancio di regioni ed enti locali, bensì di vincolare semplicemente l’entità del disavanzo e, solo in via transitoria e in vista di specifici obiettivi di riequilibrio della finanza pubblica, l’espansione della spesa complessiva o di particolari tipi di spesa.
Proprio sulla base di tali argomentazioni, la Corte Costituzionale¹⁴ si è pronunciata dichiarando l’illegittimità costituzionale del Decreto n. 168 del 2004 nella parte in cui si prevedevano tagli puntuali a singoli voci di spesa, ritenendo che tali disposizioni configurano un’inammissibile ingerenza nell’autonomia degli enti quanto alla gestione della spesa¹⁵. La potestà legislativa dello Stato, peraltro concorrente, si esplicherebbe dunque nella sola definizione dei principi di coordinamento della finanza pubblica, principi che possono vincolare le politiche di bilancio degli enti territoriali, ma non le singole voci di spesa: una disciplina, quindi, generale che fissa l’obiettivo da perseguire, lasciando ai singoli enti la definizione della manovra di dettaglio funzionale al raggiungimento del risultato indicato¹⁶.
In definitiva, la possibilità di vincolare gli enti locali trova legittimazione nella finalità del coordinamento della finanza pubblica, coordinamento finalizzato al raggiungimento di obiettivi, a loro volta condizionati da obblighi comunitari, come più volte ribadito dalla Corte¹⁷ e rientrante appieno negli obiettivi perseguiti dal Patto di Stabilità europeo e dalla sua derivazione interna¹⁸.
In accoglimento delle indicazioni della Corte Costituzionale la Legge Finanziaria 2006¹⁹, relativa al contenimento della spesa annua per studi e consulenze²⁰, ha espressamente sancito l’inapplicabilità dei vincoli della spesa ivi disposti a regioni ed enti locali.
In questo quadro si inserisce la citata Circolare ministeriale n. 8 del 2006, che, in quanto destinata ad incidere sulla nozione di indebitamento come sinora conosciuta ed applicata, non può non intercettare le stringenti affermazioni del giudice delle leggi. Si tratta, pertanto, di approfondire l’asserita distinzione tra l’operazione di estinzione anticipata, operazione che la Circolare esclude possa apportare nuovo debito, e le operazioni che, per inverso, sono considerate accrescitive del livello di indebitamento, ovvero quelle volte alla ristrutturazione di debiti verso fornitori, in modo da tratteggiare una più nitida delineazione delle nozioni di “ristrutturazione del debito” e di “debiti verso fornitori” che, nella sostanza, possono configurare un variegato intrecciarsi di rapporti soggetti a caratteristiche, tempi e condizioni via via differenti.

2. La progressiva estensione della nozione di indebitamento nella Circolare n. 8 del 2006.
Le disposizioni contenute nella Circolare del Ministero dell’Economia e delle Finanze n. 8/2006 ampliano e modificano il concetto di indebitamento per gli enti locali oltre i limiti che la Legge Finanziaria per il 2004²¹ aveva ad essa assegnato.
E’ con la Finanziaria 2004 che, per la prima volta, viene definita la nozione di indebitamento, e, altresì, quella di finanziamento, definizioni indispensabili sia in linea generale che, soprattutto, per una corretta applicazione dell’art. 119 della Cost., ultimo comma, il quale dispone che Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni possono ricorrere all'indebitamento solo per finanziare spese di investimento.
La Legge Finanziaria 2004, art. 3, comma 16-19, emanata nella prospettiva di rispondere a quanto disposto dall’art. 119 della Cost.²², dopo aver indicato i soggetti per i quali vige la regola di contrarre indebitamento al solo fine di realizzare investimenti²³, precisa che costituiscono indebitamento²⁴ le seguenti fattispecie: l'assunzione di mutui²⁵; l'emissione di prestiti obbligazionari²⁶; le cartolarizzazioni di flussi futuri di entrata non collegati a un'attività patrimoniale preesistente; le cartolarizzazioni con corrispettivo iniziale inferiore all'85 per cento del prezzo di mercato dell'attività oggetto di cartolarizzazione valutato da un'unità indipendente e specializzata; le operazioni di cartolarizzazione accompagnate da garanzie fornite da amministrazioni pubbliche; le cartolarizzazioni e le cessioni di crediti vantati verso altre amministrazioni pubbliche.
L’orientamento seguito del legislatore nel formulare la nozione di indebitamento è, dunque, nel senso di ricomprendervi tutte le operazioni che, per le loro caratteristiche, modalità di acquisizione ed estensione temporale, comportano, o potrebbero comportare, riflessi economici sulla situazione economico-finanziaria dell’ente che le ha poste in essere; di fatto, per il legislatore non sarebbe corretto far coincidere l’indebitamento con le sole operazioni di mutui passivi o prestiti obbligazionari, poiché esiste, anche a seguito del recente affermarsi di nuove forme di finanziamento innovative, una pluralità di operazioni, quali quelle facenti capo al generico concetto di “cartolarizzazione”, che sebbene configurino disinvestimenti o smobilizzo di liquidità, potrebbero determinare un esborso monetario posticipato²⁷.
La Finanziaria 2004 ha, altresì, precisato quali vicende costituiscono investimenti²⁸, demandando ad un successivo decreto del Ministero dell’Economia e delle Finanze la revisione dell’elencazione fornita dalla stessa legge in materia sia di indebitamento che di investimento; quest’ultima previsione è stata, peraltro, dichiarata incostituzionale dalla Corte Costituzionale, poiché profila una “sostanziale delegificazione” della normativa sulle nozioni di indebitamento e investimento, mancando la predeterminazione di criteri atti a delimitare la discrezionalità dell'esecutivo nazionale fondamentali per un’azione di coordinamento finanziario che non sia lesiva dell’autonomia locale²⁹.
A seguito dell’entrata in vigore della Legge n. 311 del 2004, Legge Finanziaria per il 2005³⁰, la nozione di indebitamento viene arricchita dalle “aperture di credito”, collocate nel nuovo art. 205-bis del t.u.e.l. e disciplinate dalla Legge 31 maggio 2005, n. 88 e dal recente decreto del Ministero dell’Economia e delle Finanze del 3 marzo 2006 che ne determina il costo globale annuo massimo³¹. Il ricorso alle aperture di credito, destinate comunque a finanziarie solo le spese per investimenti e sottoposto a clausole e condizioni analoghe al ricorso a mutui passivi³², permette un abbattimento dei costi in termini di interessi passivi dovuti poiché questi ultimi sono calcolati esclusivamente sulle somme effettivamente erogate³³.
In tema di indebitamento va, altresì, considerato il D.Lgs. n. 170 del 2006 che, in attuazione della delega contenuta nella Legge n. 131/2003 ed emanato al fine di definire i principi per l'armonizzazione dei bilanci pubblici per regioni ed enti locali, ha integrato o modificato alcuni articoli del Testo Unico degli enti locali, che, peraltro, ancora attende una generale riforma di adeguamento alle molteplici variazioni subite ad opera della normativa successiva alla sua emanazione e al nuovo quadro istituzionale in vista della realizzazione dei meccanismi del federalismo fiscale. L’art. 26 del suddetto decreto, riprendendo il contenuto di cui all’art. 202 del t.u.e.l., dispone che il ricorso all'indebitamento da parte degli enti locali è ammesso esclusivamente nelle forme e nei limiti previsti dalle leggi vigenti in materia e per la realizzazione degli investimenti, e, al contempo, che “può essere fatto ricorso all’indebitamento per il finanziamento dei debiti fuori bilancio correlati a spese di investimento e per altre destinazioni di legge”. Di fatto, la precedente disposizione riportata dal t.u., che indicava l’indebitamento quale ipotesi di copertura dei debiti fuori bilancio, era da considerarsi implicitamente abrogata a seguito della Riforma Costituzionale del 2001 e delle disposizioni contenute all’ultimo comma dell’art. 119 Cost., anche se non sono mancati aggiramenti del suddetto vincolo costituzionale³⁴. Il disposto contenuto nel d.lgs. n. 170/2006 chiarisce il rapporto tra le disposizioni contenute nell’art. 119 della Cost. e nell’art. 202 del t.u.e.l., attenuando il contrasto che, inevitabilmente, l’esigenza della copertura dei debiti fuori bilancio aveva determinato. In particolare, in conformità all’art. 119 della Cost., il decreto ribadisce che il ricorso all'indebitamento da parte degli enti locali è ammesso esclusivamente nelle forme e nei limiti previsti dalle leggi vigenti in materia e per la realizzazione degli investimenti, ma, relativamente al contenuto nella seconda parte dell’art. 202 del t.u., dispone che l’indebitamento può, altresì, essere indirizzato ad altre destinazioni di legge o al finanziamento di debiti fuori bilancio correlati a spese di investimento. Occorre, dunque, la presenza di una specifica correlazione tra debito fuori bilancio e spesa per investimenti per poter ricorrere, ai fini di una sua copertura, all’indebitamento, non essendo possibile, al contrario, indebitarsi in vista del finanziamento di un debito fuori bilancio da collegarsi ad una spesa corrente.

3. La ristrutturazione del debito
La Circolare n. 8/2006 si occupa, altresì, della ristrutturazione del debito, estranea sinora al quadro normativo di riferimento, ove compaiono, invece, spesso in forma di sinonimi o quali ulteriori specificazioni a precedenti concetti generici, termini, quali “conversione”, “rifinanziamento”, “rimodulazione” o “rinegoziazione” di precedente indebitamento³⁵. Il richiamo è sempre ad operazioni aventi ad oggetto sì debiti, ma, in particolare, debiti sorti in corrispondenza di mutui e prestiti obbligazionari che possono, e in alcuni casi devono, essere ricontrattati qualora le condizioni economiche e di mercato permettano di conseguire economie in termini di interessi da corrispondere sugli stessi o, in generale, di ottenere migliori condizioni di ammortamento del debito.
Ad esempio, la Legge Finanziaria 2006 integra il contenuto della Finanziaria per il 2005, che prevede la conversione o la rinegoziazione dei mutui anche parzialmente a carico dello Stato³⁶ in titoli di nuova emissione, qualora le condizioni di rifinanziamento consentano una riduzione del valore finanziario delle passività totali³⁷. In particolare, per i mutui a tasso fisso, la modifica delle condizioni³⁸ pone in capo all’ente un vero e proprio obbligo di procedere se il tasso swap, avente scadenza pari alla vita media residua del mutuo, diventa inferiore di un punto percentuale rispetto al tasso del mutuo³⁹. In questo senso, la succitata Finanziaria 2006, con l’introduzione del comma 71-bis⁴⁰, pone un ulteriore vincolo alla possibilità di procedere alla conversione o alla rinegoziazione dei mutui in essere, che risultano condizionate non solo alla verifica del differenziale di tasso di interesse, ma, altresì, alla consistenza del valore nominale della nuova passività risultante dell’operazione, valore che non deve superare di 5 punti percentuali il valore nominale della passività preesistente⁴¹.
Di fatto, come si avrà modo di chiarire successivamente, tali limitazioni rendono difficoltosa la riconduzione di tali operazioni nell’ambito della “ristrutturazione” evocata nella Circolare qui in esame, che, più propriamente, dovrebbe essere, come si preciserà tra breve, collegata alla presenza di un debito non originato dall’accensione di un mutuo passivo o dall’emissione di un prestito obbligazionario. Per tali motivazioni, anche il Decreto del Ministero dell’Economia e delle Finanze n. 389 del 2003⁴², destinato a disciplinare l’utilizzo di prodotti derivati da parte degli enti locali, necessariamente collegati ad un sottostante mutuo passivo, pur facendo riferimento, per la prima volta, al termine “ristrutturazione del debito” (come pure la successiva Circolare esplicativa del 27 maggio 2004), non può trovare applicazione in questo ambito.
Secondo l’orientamento dottrinario dominante, la ristrutturazione del debito consiste in quel processo che, partendo dall’applicazione di tecniche riconducibili nel più ampio concetto di “gestione attiva dell’indebitamento”, consente di sfruttare a vantaggio dell’ente le oscillazioni sul mercato dei tassi di interesse, modificando le posizioni debitorie precedentemente assunte, o ancora da assumere, per rimodularle con altre più in linea con le mutate condizioni circostanti. Scopo ultimo dell’operazione è ottenere una riduzione dell’indebitamento, cui si associa, in alcuni casi, la creazione di nuova liquidità; la procedura può comportare la semplice modifica delle condizioni contrattuali o l’implementazione di prodotti strutturati, quali l’introduzione di strumenti finanziari derivati, che si affiancano all’indebitamento pregresso⁴³.
Gli strumenti utilizzati ai fini di una ristrutturazione dell’indebitamento possono assumere la veste di: rinegoziazione⁴⁴, estinzione anticipata⁴⁵ ed utilizzo di prodotti derivati.
Come nel caso precedente, anche la nozione di ristrutturazione rinvenibile in dottrina non trova analogie con la dizione riportata in Circolare, poiché anch’essa descrive una procedura che può essere attuata esclusivamente a fronte di un mutuo o di un prestito obbligazionario⁴⁶ e che, a sua volta, non può prescindere dallo scopo di realizzare una diminuzione dell’indebitamento pregresso. La stretta correlazione tra lo strumento di ristrutturazione adottato e l’ottenimento di un conseguente vantaggio economico e finanziario è indispensabile a qualificare il concetto di ristrutturazione del debito. Tale correlazione, richiamata più volte dalla normativa in materia⁴⁷, deriva, peraltro, dallo stesso disposto legislativo che, nella Circolare in oggetto, esclude, dal concetto di indebitamento, le operazioni tese all’accensione di mutui o all’emissione e prestiti obbligazionari destinati all’estinzione anticipata di precedente debito. Si conferma, dunque, la natura correttiva dell’estinzione anticipata che, infatti, confluisce appieno tra gli strumenti di ristrutturazione del debito individuati dalla dottrina.
Di fatto, l’estinzione anticipata, al pari di qualsivoglia strumento di riconversione o rimodulazione dell’indebitamento contratto, è subordinata alla presenza di quella convenienza economica e finanziaria⁴⁸ che, qualora presente, ne giustifica il ricorso, convenienza che, nella Circolare ministeriale, è verificata raffrontando i valori attuali delle passività conseguenti all’operazione con i valori attuali delle passività preesistenti⁴⁹.
Sullo stesso ambito si muove la precedente Finanziaria 2004, art. 3, comma 17, che, nel definire il concetto di indebitamento, precisa, che non rientrano in tale nozione⁵⁰ le operazioni che non comportano risorse aggiuntive, ma consentono di superare, entro il limite massimo stabilito dalla normativa statale vigente, una momentanea carenza di liquidità e di effettuare spese per le quali é già prevista idonea copertura di bilancio.

4. I debiti verso fornitori.
L’impossibilità di trovare convergenze tra la nozione di ristrutturazione del debito formulata da dottrina e giurisprudenza e quella espressa della Circolare n. 8/2006, è, altresì, rintracciabile nell’oggetto della ristrutturazione, ovvero i “debiti verso fornitori”, da associarsi non a spese in conto capitale, ma a spese correnti.
Innanzitutto, sulla base di quanto stabilito dall’Osservatorio per la Finanza e la Contabilità degli enti locali⁵¹, e dei documenti dallo stesso emanati⁵², l’intero sistema di bilancio deve rispettare la distinzione tra entrate correnti ed entrate in conto capitale. Le spese correnti individuano quelle relative alla normale gestione, quali spese per il personale, acquisto di beni e servizi, utilizzo di beni di terzi, contributi o trasferimenti, interessi passivi e altri oneri finanziari, imposte e tasse, oneri straordinari della gestione corrente, ammortamenti, fondo svalutazione crediti e fondo di riserva; al contempo, le spese in conto capitale comprendono tanto gli investimenti diretti, ovvero quelli che comportano un incremento patrimoniale dell’ente, ad esempio la costruzione di beni immobili o l’acquisto di beni durevoli, tanto gli investimenti indiretti che si riferiscono a trasferimenti in conto capitale destinati alla realizzazione di investimenti a cura di un altro soggetto.
Nell’individuazione delle poste che movimentano il Conto del patrimonio, di cui all’art. 230 t.u.e.l., il documento dell’Osservatorio distingue, nella categoria debiti, i debiti di finanziamento, contratti per il finanziamento di investimenti, dai debiti di funzionamento, originati da tutte le posizioni debitorie assunte dall’ente nella propria attività corrente.
I debiti verso fornitori, facendo parte dei debiti di funzionamento, confluiscono, dunque, nella spesa corrente, da cui l’erroneo riferimento della Circolare n.8/2006 che associa l’operazione di ristrutturazione, normalmente riferibile a delle spese in conto capitale, ovvero a debiti di finanziamento quali mutui e prestiti obbligazionari, a semplici debiti di funzionamento che, al contrario, trovano allocazione nella spesa corrente.
In aggiunta, lo schema del Conto del patrimonio, approvato con il Dpr 194/1996, individua un ulteriore sottogruppo acceso ai debiti di finanziamento, ripartito in debiti per finanziamenti a breve termine, che di solito hanno una scadenza pari o inferiore ai dodici mesi, debiti per mutui e prestiti, debiti per prestiti obbligazionari e debiti pluriennali; per contro, la voce debiti di funzionamento, cui può associarsi la dizione di “debiti verso fornitori” riportata nella Circolare, non subisce un’ulteriore scomposizione, rappresentando una categoria omnicomprensiva senza alcuna distinzione in merito alla natura del debito o alla sua scadenza ed è qualificabile come debito sorto a fronte dell’acquisizione di beni e servizi con pagamento differito. Non conta, in tal caso, la durata assunta dal differimento di pagamento del debito, quanto, piuttosto, la circostanza che, in ogni caso, si tratti di poste che possano essere riferite alla gestione corrente, indipendentemente dal loro esaurirsi all’interno dell’esercizio finanziario di insorgenza o di quello successivo.
Infine, anche volendo ipotizzare una diversa impostazione, ovvero supponendo che i debiti verso fornitori siano da iscrivere nella spesa in conto capitale, mancherebbe, comunque, l’associazione tra l’insorgenza del debito e la nascita di conseguente indebitamento nella veste di mutuo o di prestito obbligazionario, poiché il rapporto potrebbe semplicemente configurarsi quale debito pluriennale e, di conseguenza, potrebbero non trovare applicazione gli strumenti di ristrutturazione precedentemente individuati.

5. Problemi interpretativi e considerazioni conclusive.
L’esigenza di un’estensione della nozione di indebitamento sembra essere determinata dalla previsione di nuovi ed innovativi strumenti finanziari a disposizione degli enti per il finanziamento degli investimenti che, ricompresi e sanciti dall’art. 199, comma 1, lett. g) del Testo Unico sugli enti locali, vanno necessariamente considerati poiché, come analizzato in precedenza, possono, in alcune circostanze, determinare nuovo debito o generare futuri esborsi finanziari.
In particolare, se è vero che le operazioni di cartolarizzazione e cessione di crediti, nei casi ben specificati dalla legge, possono comportare esborsi futuri e l’applicazione di un generale principio di prudenza non può non tenerne conto, anche gli strumenti di ristrutturazione potrebbero generare, per mutate condizioni del mercato, un innalzamento dell’ammontare complessivo dell’indebitamento⁵³. Invero, la necessaria e verificata presenza della convenienza economica e finanziaria delle operazioni, che indaga anche sul futuro andamento di mercato, sulla base di ipotesi che potrebbero, tuttavia, mutare nel corso del tempo, è condizione necessaria e sufficiente per la loro attuazione, tanto più che per il legislatore tale convenienza è considerata quale incentivo e stimolo alla rimodulazione dei prestiti contratti dagli enti locali.
E’ utile sottolineare che parte della dottrina comprende, tra gli strumenti di ristrutturazione del debito, anche l’operazione di cartolarizzazione, estendendo il concetto di ristrutturazione alle operazioni finanziarie che consentono di trasformare crediti e poste dell’attivo di bilancio in titoli negoziabili sul mercato⁵⁴.
La possibilità di procedere alla vendita del proprio patrimonio immobiliare tramite operazioni di cartolarizzazione è stata estesa a regioni, province e comuni dalla Finanziaria per il 2003. In generale, la cartolarizzazione può assumere anche la particolare veste di “cartolarizzazione dei crediti sanitari”, quest’ultima riferibile alle sole regioni. In entrambi i casi, si tratta di operazioni che hanno per oggetto voci dell’attivo di bilancio, che da crediti futuri, e in alcuni casi incerti, vengono trasformati in liquidità immediata.
Tali precisazioni rendono improbabile l’eventualità di annoverare la cartolarizzazione tra gli strumenti di ristrutturazione del debito, poiché si ritiene che le operazioni in questione costituiscano piuttosto un valido strumento di gestione della liquidità; non sarebbe, dunque, corretto racchiuderle nell’aggregato sopraindicato, non essendo destinate alla rimodulazione del debito, quanto alla gestione dell’attivo patrimoniale⁵⁵. Inoltre, in determinate circostanze, ben specificate dalla legge, ed in relazione al peculiare meccanismo che sono in grado di attivare, esse sono considerate, secondo i dettami della Finanziaria 2004, una componente dell’indebitamento.
Propendendo per una diversa formulazione, ovvero ammettendo che la cartolarizzazione sia da annoverare tra gli strumenti di ristrutturazione del debito, sarebbe possibile rintracciare un’eventuale analogia tra il riferimento alla “ristrutturazione del debito verso fornitori” e la “cartolarizzazione dei crediti sanitari”, ovvero sarebbe possibile interpretare il riferimento alla ristrutturazione del debito verso fornitori contenuto nella Circolare quale operazione di cartolarizzazione avente ad oggetto i crediti sanitari. Si tratta di uno strumento di recente utilizzo in ambito regionale, in cui la Regione assume l’onere di pagare essa stessa i debiti verso fornitori assunti dalle aziende ospedaliere; tali debiti vengono, a loro volta, trasferiti dai soggetti fornitori a società veicolo che si occuperanno della vera e propria operazione di cartolarizzazione, consistente nell’emissione di titoli che verranno rimborsati tramite il pagamento delle somme che le Regioni effettueranno ad intervalli temporali definiti⁵⁶. Formalmente, l’operazione descritta configura un’ipotesi di indebitamento, poiché va ad aumentare l’esposizione debitoria della Regione in base all’accordo con il quale l’ente assume l’onere di pagare i debiti assunti dalle aziende ospedaliere, dietro rilascio, da parte di queste ultime, di una delegazione di pagamento cui all’art. 1269 del codice civile⁵⁷.
In particolare, si può delineare la fattispecie di “assunzione di debito” definita dal Sistema Europeo dei conti economici integrati, noto come SEC95⁵⁸, come l’accordo trilaterale, tra un creditore, un ex debitore ed u nuovo debitore, ai sensi del quale il nuovo debitore assume la passività dovuta dal precedente debitore al creditore⁵⁹.
Per contro, l’impossibilità di applicare tali disposizioni agli ee.ll. è basata sia sull’inesistenza di simili procedure all’interno di più enti locali, nella veste di assunzione di debiti e successiva cartolarizzazione, sia sull’individuazione dei soggetti cui la Circolare n. 8 del 2006 è destinata⁶⁰. Le regole che disciplinano il Patto di Stabilità Interno sono, infatti, rivolte sia alle regioni, che a comuni, province ed altri enti locali, mentre la Circolare esplicativa oggetto di analisi è rivolta ai soli comuni, province e comunità montane. La volontà del legislatore è, dunque, distinguere la disciplina per categorie di enti essenzialmente diversi tra di loro, regioni da una parte, comuni, province e comunità montane dall’altra, come testimoniano le attribuzioni conferite dalle regioni in materia di potestà legislativa, concorrente con lo Stato, sulla base del riformato art. 117 della Cost., la diversa disciplina in tema di patto di stabilità interno 2006, le differenti modalità di ricerca e definizione dei meccanismi del federalismo fiscale e l’impossibilità di definire in maniera unitaria, valida per entrambi, il concetto di tributo proprio⁶¹.
La definizione di nuovi vincoli in capo agli enti locali è indubbiamente legittimata dal perseguimento di obiettivi nazionali connessi, altresì, ad obblighi comunitari; sul punto si è espressa la stessa Alta Commissione di studio per il federalismo fiscale che, affrontando la questione del coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario, ha auspicato l’emanazione di una legge che indichi i principi generali di coordinamento relativi, nello specifico, al sistema tributario, alle politiche di bilancio, con particolare riferimento al patto di stabilità interno, e, appunto, all’indebitamento degli enti locali⁶².
Tuttavia, tali vincoli comprimono ulteriormente il potere di iniziativa degli enti nella libera definizione delle proprie politiche economico-finanziarie, o nella semplice ricerca di investimenti e correlate fonti di finanziamento da attivare. Le possibili ripercussioni si associano, inoltre, alla contrazione del limite massimo di indebitamento consentito, ai sensi dell’art. 204 del t.u.e.l.⁶³, e potrebbe spingere gli enti a non intraprendere benefiche operazioni di ristrutturazione del debito per evitare possibili avvicinamenti alla soglia limite.
Le indicazioni finora fornite dal Disegno di Legge Finanziaria per l’anno 2007 non attenuano le restrizioni formulate sulla capacità di indebitamento, poiché, escludendo eventuali modifiche che il disegno di legge potrebbe ancora subire, predetermina la percentuale del volume di indebitamento cui ogni ente potrà far ricorso per il triennio 2007-2011. La nuova impostazione, come avviene da tempo per entrate e spese, non considera le finalità cui l’eventuale assunzione di indebitamento è rivolta e, basandosi sulla semplice consistenza del relativo ammontare, focalizza l’attenzione sulla sua dinamica espansiva.
Sulla base del Disegno di Legge Finanziaria per l’anno 2007, infatti, gli enti potranno ricorrere ad un volume di indebitamento che, rispetto al dato quantificato al 30 settembre 2006, non potrà essere superiore, per ciascuna annualità, al 2,6 per cento, al 5,4 per cento e al 6,9 per cento⁶⁴. Una visione, questa, che penalizza quelle realtà locali che, in vista della diminuzione del limite di indebitamento operata della legge e della generale riduzione del volume di debito, risultante dall’applicazione del Patto di Stabilità interno, avevano già intrapreso operazioni di contenimento, limitandone progressivamente il ricorso e che, stante la nuova normativa, vedono ulteriormente restringerne il campo la cui base è incentrata, appunto, sul debito pregresso. Un sistema, inoltre, che, a ben vedere, non relaziona in alcun modo l’indebitamento in essere con le entrate sottostanti, ovvero con le risorse che quello stesso indebitamento sono destinate a coprire e che sono il necessario ed indispensabile elemento ai fini del calcolo della capacità di indebitamento prima citata. Al tempo stesso, viene prevista un’ipotesi di superamento del limite suddetto da parte di una provincia o di un comune con popolazione superiore ai 5.000 abitanti, superamento che può avvenire su proposta del ministro per gli affari regionali e le autonomie locali e dietro autorizzazione del Ministero dell’economia e delle finanze qualora l’eccedenza sia compensata da un corrispondente minor ricorso la parte degli enti del proprio comparto⁶⁵.
Tornando all’analisi della Circolare ministeriale, se le ipotesi che compongono la nozione di indebitamento individuate dalle Leggi Finanziarie per il 2004 ed il 2005 comprendono un insieme di fattispecie variegato ma, al contempo, unitario e in cui è possibile rintracciabile un comune denominatore⁶⁶, le nuove disposizioni considerano quale indebitamento operazioni che, in primo luogo, potrebbero non presentare le caratteristiche peculiari di tali poste contabili, ovvero, con riferimento alle qualità possedute dalla categoria della spese per investimenti, la straordinarietà, la non ricorrenza, un orizzonte temporale di medio-lungo termine ed il collegamento imprescindibile con le poste contabili che sono destinate a coprire, ovvero spese che misurano costi pluriennali.
Secondariamente, la nozione di “indebitamento” viene ad essere associata al concetto di “ristrutturazione del debito”, finora considerati del tutto distinti sia dalla dottrina che dalla giurisprudenza. In particolare, se un nesso esiste ed è evidente, esso si sostanzia nella circostanza che tramite la ristrutturazione è possibile ridurre il livello di indebitamento: la prima operazione diventa, dunque, funzionale al miglioramento del secondo. Invero, l’interpretazione ipotizzata circa il disposto riportato in Circolare rende particolarmente difficoltoso accostare un’operazione portatrice di vantaggi finanziari ed economici, come lo è l’operazione di ristrutturazione, quale aumento di debito e, pertanto, considerare la prima non migliorativa, ma peggiorativa della situazione debitoria precedente.
Di fatti, è possibile registrare, nel corso degli ultimi anni, una spiccata tendenza del legislatore verso un’ulteriore estensione delle ipotesi che configurano indebitamento. I successivi e ripetuti interventi legislativi sul tema testimoniano una certa propensione nel considerare quale indebitamento non solo gli impieghi di risorse a lungo periodo, ma anche le operazioni finanziarie a medio termine. Ne danno conferma la riduzione del periodo minimo di ammortamento dei mutui, ridotta da dieci a cinque anni, e l’introduzione delle aperture di credito, anch’esse aventi un orizzonte temporale di 5 anni ma con un periodo di disponibilità delle risorse di soli tre anni.
In assenza di un intervento legislativo, che sarebbe peraltro auspicabile, è possibile concludere che le precisazioni sul concetto di indebitamento che la Circolare profila sono condivisibili e pienamente compatibili con la normativa di riferimento nella parte in cui viene esclusa l’operazione di estinzione anticipata, ribadendo, peraltro, un concetto già precedentemente espresso dal legislatore.
Invero, se è condivisibile la restrizione della nozione di indebitamento, un giudizio analogo non può essere espresso in merito alla sua estensione per la presenza di una evidente incompatibilità tra il disposto espresso nella Circolare e le precedenti disposizioni legislative. Tale incompatibilità, ampiamente desumibile dalla dottrina, si fonda sul conflitto tra il concetto di indebitamento e la sua ristrutturazione, non potendo determinarsi l’eventualità che nella prima nozione possa ricomprendersi la seconda, visto il miglioramento economico-finanziario che quest’ultima è in grado di originare sull’indebitamento. Una simile conclusione è ulteriormente avvalorata dall’oggetto della ristrutturazione, indicato dal legislatore nei debiti verso fornitori, estranei alla categoria di spese per investimenti, ma da collegare a spese correnti, e dai quali non può necessariamente scaturire un indebitamento da mutuo o prestito obbligazionario; solo la presenza di tali tipologie di debito definisce e circoscrive gli strumenti di ristrutturazione, il cui utilizzo deve essere ad essi necessariamente associato.
In definitiva, si auspica, quanto prima, un intervento legislativo chiarificatore dei dubbi che la Circolare ministeriale n. 8 del 2006 ha generato.
Le nuove disposizioni dovrebbero, anzitutto, chiarire il concetto di “ristrutturazione del debito”, al di là degli studi dottrinali condotti sul tema e con la stessa finalità esplicativa della Legge Finanziaria 2004 che ha definito le tipologie di investimento ed indebitamento ai fini di una corretta applicazione dell’art. 119 della Cost., il quale, si ricorda, impone agli enti locali di accedere all’indebitamento esclusivamente per la realizzazione di investimenti.
Da delineare sono, inoltre, i “debiti verso fornitori” cui la ristrutturazione si ricollega, nelle loro caratteristiche qualitative, quantitative e temporali.
In merito, se la distinzione riportata nel documento dell’Osservatorio per la Finanza e la Contabilità degli enti locali tra debiti di finanziamento e debiti di funzionamento è servita a classificare i debiti verso fornitori all’interno della seconda tipologia, è, al contempo, dubbio l’orizzonte temporale oltre il quale un debito di fornitura può trasformarsi in vero e proprio finanziamento. La qualificazione di prestito, quale potrebbe risultare dalla modifica di un debito verso fornitori a seguito di una dilazione di pagamento concessa dal creditore, assume caratteri specifici e ben diversi dalla concessione di un semplice pagamento differito, che non basta, da solo, a rendere plausibile la trasformazione di cui sopra. Di fatto, non sembra ipotizzabile che la ristrutturazione del debito cui la Circolare si riferisce possa tradursi in una semplice proroga dei termini di pagamento, visione avvalorata dalla stessa definizione di prestito rinvenibile nel Sistema Europeo dei conti economici integrati. Il SEC95 definisce il prestito quale apporto di capitale attestato da un documento giuridico che specifica gli obblighi del debitore in termini di data di scadenza per il rimborso del capitale e pagamento degli interessi. Dunque, la corresponsione degli interessi, inseriti nel documento giuridico sottostante, rappresenta uno dei requisiti indispensabili a qualificare un qualunque prestito.
In conclusione, appare opportuno rilevare che, qualora le operazioni di ristrutturazione dei debiti verso fornitori siano da considerare indebitamento, esse risulterebbero soggette alle specifiche norme in tema di monitoraggio e, altresì, alle regole sancite dagli artt. 202 e 204 del t.u.e.l., come modificato dall'art. 1, comma 44 della Finanziaria 2005⁶⁷, il quale, dettando le regole particolari per l’assunzione di mutui, dispone che le stesse siano da applicare a tutte le altre forme di indebitamento cui l'ente locale accede.
Tale rilievo consente di ricavare un’utile indicazione circa la durata minima di un prestito, poiché, la norma prevede, oltre alla corresponsione di interessi, disposizione che conferma le caratteristiche peculiari di prestito prima esplicitate, una durata minima di ammortamento stabilita in cinque anni. Un quinquennio sarebbe, dunque, il periodo di tempo ritenuto necessario affinché, secondo il Testo Unico, una posta di bilancio possa essere qualificata quale ipotesi di “indebitamento”.

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* Assegnista di ricerca presso la Facoltà di Scienze Politiche, Università degli Studi di Teramo.

[1] Circolare concernente il "patto di stabilità interno" per gli anni 2006-2008 per le Province, i Comuni e le Comunità montane, di cui all’art. 1, commi da 138 a 150, della legge finanziaria 23 dicembre 2005, n. 266.
[2] Le norme relative al patto di stabilità interno per l’anno 2006 sono contenute all’interno della Finanziaria 2006, Legge n. 266 del 2005, all’art. 1, co. 138-150.
[3] Per quanto riguarda l’applicazione delle sanzioni per mancato raggiungimento degli obiettivi imposti dal Patto, il comma 150, art. 1 della Finanziaria 2006 ribadisce che continuano ad applicarsi le disposizioni della Legge Finanziaria 2005, l. n. 311/2004, art. 1, co. 30, 31, 32, 33, 34, 35 e 37. Di conseguenza, gli enti inadempienti non potranno:
effettuare spese per l’acquisto di beni e servizi in misura superiore alla corrispondente spesa dell’ultimo anno in cui si è accertato il rispetto degli obiettivi del patto di stabilità interno, ovvero, ove l’ente sia risultato sempre inadempiente in misura superiore a quella del penultimo anno precedente ridotta del 10%;
procedere all’assunzione di personale a qualsiasi titolo;
ricorrere all’indebitamento per investimenti.
Si ricorda, altresì, che, secondo la Finanziaria 2006, rimane operante la disposizione introdotta dalla Finanziaria 2005, art. 1, comma 35, la quale prevede che i mutui e i prestiti obbligazionari, contratti con gli enti tenuti al rispetto del patto di stabilità interno, siano corredati da un’apposita attestazione da cui risulti il conseguimento degli obiettivi per l’anno precedente. Conseguentemente, l’istituto finanziatore o l’intermediario finanziario non possono procedere al finanziamento o al collocamento del prestito in assenza della predetta attestazione.
[4] La Circolare dispone (par. C.3) che, anche per l'anno 2007 rimane in vigore la sanzione relativa all'impossibilità per l'ente di ricorrere all'indebitamento in caso di mancato rispetto degli obiettivi del patto di stabilità interno 2006. Naturalmente, non rientrano nel divieto le operazioni che non configurano un nuovo debito, quali i mutui e le emissioni obbligazionarie, il cui ricavato è destinato all'estinzione anticipata di precedenti operazioni di indebitamento, che consentono una riduzione del valore finanziario delle passività.
Costituiscono invece operazioni di indebitamento quelle volte alla ristrutturazione di debiti verso fornitori che prevedano il coinvolgimento diretto o indiretto dell'ente locale. Giova, infine, sottolineare che, ai fini del ricorso dell'indebitamento, non occorre considerare l'attività istruttoria posta in essere unilateralmente dall'ente locale (ad esempio, deliberazione di assunzione del mutuo), ma è necessario fare riferimento al momento in cui si perfeziona la volontà delle parti (sottoscrizione del contratto). Pertanto, un ente che non ha rispettato il patto di stabilità interno per il 2005 non può ricorrere all'indebitamento nel 2006 anche se ha adottato la deliberazione di assunzione prima del 2006 e così via.
[5] In merito al Patto di Stabilità Interno si veda, tra gli altri: Bellesia M., “Il patto di stabilità interno negli enti locali”, Casa Editrice CEL, Gorle (Bg), 2006; Bassi M.L. (a cura di), “Dai Patti di Stabilità alla Legge di Stabilità”, Cedam, 2004; Balassone F., Degni M., Salvemini G., “Il patto di stabilità interno: da vincolo esterno a espressione dell'autonomia delle amministrazioni locali”, in M.L. Bassi (a cura di), “I Conti dei sistemi delle autonomie", FrancoAngeli, Milano, 2003; Leonardi P., "Il Patto di stabilità interno ed il piano di contenimento dell'indebitamento; le principali conseguenze sulle politiche finanziarie degli enti locali", in Pignatti O. (a cura di), "Le politiche di gestione della liquidità e i nuovi strumenti finanziari degli Enti Locali", Maggioli, Rimini, 2001.
[6] Sull’argomento si veda, tra gli altri: Perez R., “Il nuovo patto di stabilità e crescita”, in “Giornale di diritto amministrativo”, n. 7/2005; Della Cananea G., “Il coordinamento della finanza pubblica alla luce dell’Unione economica e monetaria”, in Giur. Cost., 2005, p. 77 e ss.; Tramontana A., “Il patto europeo di stabilita e crescita: finzione o realtà?, Milano, Editrice Minerva Bancaria, 2002; Fiorito R., “Piu incompleto che stupido: osservazioni e proposte sul patto di stabilita e crescita” Siena, Universita degli studi, Dipartimento di economia politica, 2002.
[7] Le norme concernenti il Patto di Stabilità Interno, negli anni 1999-2000 e 2001, non contenevano vincoli alle spese che gli enti potevano sostenere nell’esercizio successivo, ma focalizzavano la loro attenzione sull’obiettivo del disavanzo (ad esempio, la Legge Finanziaria per il 1999 ed il 2000 stabilivano una riduzione del disavanzo annuo, stabilita nella misura dello 0,1 % del Pil). E’ con l’entrata in vigore della Legge Finanziaria per il 2002, artt. 19 e 24, che al vincolo del disavanzo si affianca il vincolo relativo all’espansione delle spese, in un primo momento solo spese correnti, considerandone sia il valore dell’impegno che quello dell’effettivo pagamento, mentre con la Legge Finanziaria per il 2005, art. 1, co. 22-23, il vincolo apposto alle spese correnti viene esteso anche a quelle in conto capitale.
[8] L’art. 1, co. 44 della Legge Finanziaria 2005, l. n. 311/2004, ha disposto la diminuzione, dal 25 al 12%, del limite massimo di indebitamento consentito, modificando l’art. 204 del t.u.e.l. Di conseguenza, l'ente locale può assumere nuovi mutui ed accedere ad altre forme di finanziamento reperibili sul mercato solo se l'importo annuale degli interessi sommato a quello dei mutui precedentemente contratti, a quello dei prestiti obbligazionari precedentemente emessi, a quello delle aperture di credito stipulate ed a quello derivante dalle garanzie prestate ai sensi dell’art. 207 del t.u.e.l., al netto dei contributi statali e regionali in conto interessi, non supera il 12 per cento delle entrate relative ai primi tre titoli delle entrate del rendiconto del penultimo anno precedente quello in cui viene prevista l'assunzione dei mutui.
[9] Le sanzioni associate al mancato rispetto del patto furono, per la prima volta, previste all’atto dell’estensione del Patto europeo agli enti locali, ovvero tramite il comma 8, art. 28 della Legge Finanziaria del 1999 che, genericamente, disponeva la ripartizione della sanzione prevista dalla normativa a livello europeo, qualora l'Italia vi fosse incorsa per l'accertamento di deficit eccessivo, a tutti gli enti che non avessero rispettato il patto a livello locale. Al contrario, la Legge Finanziaria 2002 fa registrare una brusca inversione di tendenza, disponendo un inasprimento delle sanzioni ancora più consistente nella successiva Finanziaria 2003 che stabilisce disposizioni analoghe a quelle contenute nelle Finanziarie 2004, 2005 e 2006. In proposito, si rimanda a quanto detto precedentemente.
[10] In proposito, il Decreto Legislativo n. 170 del 2006, art. 2, comma 2, ha confermato il concorso di regioni ed enti locali al raggiungimento degli obiettivi europei, aggiungendo, rispetto alla precedente formulazione, di cui all’art. 28 della Legge Finanziaria 1999, una precisa condivisione delle relative la responsabilità. Di fatto, ai sensi dell’art. 2 del d.lgs. n. 170/2006 ai fini della tutela dell'unita' economica della Repubblica, la finanza di regioni ed enti locali concorre con la finanza statale al perseguimento degli obiettivi di convergenza e stabilità derivanti dall'appartenenza dell'Italia all'Unione europea, operando in coerenza con i vincoli che ne derivano in ambito nazionale, sulla base dei principi fondamentali dell'armonizzazione dei bilanci pubblici e del coordinamento della finanza pubblica. Inoltre, lo Stato, le regioni, le province autonome e gli enti locali concorrono, ciascuno per quanto di propria specifica competenza, alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica adottati con l'adesione al patto di stabilità e crescita e ne condividono le relative responsabilità.
[11] Il quinto comma dell’art. 119 stabilisce, inoltre, che, per promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la solidarietà sociale, per rimuovere gli squilibri economici e sociali, per favorire l’effettivo esercizio dei diritti della persona, o per provvedere a scopi diversi dal normale esercizio delle loro funzioni, lo Stato può destinare risorse aggiuntive ed effettuare interventi speciali in favore di determinati Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni.
[12] Come si avrà modo di approfondire successivamente.
[13] Da precisare, che, per il momento, risultano fissati alcuni principi generali del coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario, il cui compito è stato affidato all’Alta Commissione di Studio per la definizione dei meccanismi strutturali del Federalismo Fiscale, istituita dalla Legge Finanziaria per l'anno 2003, che, nell’ottobre del 2005, ha reso noto la“Relazione dell’attività svolta dall’Alta Commissione di Studio per la definizione dei meccanismi strutturali del Federalismo Fiscale”. La relazione comprende i Documenti prodotti dal Comitato tecnico-scientifico e dal Comitato Istituzionale, una Documentazione base elaborata in materia di riforma del decreto legislativo 56/2000, una Relazione di sintesi sui modelli di federalismo fiscale in alcuni paesi europei, il Documento sulla suddivisione regionale delle imposte sul reddito ed il Rapporto ISEE.
In sintesi, i principi generali di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario enucleati risultano essere diciassette e possono essere ricondotti a tre tipologie principali: la sussidiarietà fiscale, la correlazione e la responsabilità. Per quanto riguarda gli strumenti che, nello specifico, dovranno dare attuazione ai principi sopra indicati, la Relazione richiama le azioni tese a realizzare il decentramento dell’Iva, la riconduzione alla realità di prelievi sugli immobili ed il decentramento dei cespiti reali.
[14] Sentenza Corte Costituzionale n. 417 del 2005.
[15] La Corte costituzionale ha dichiarato l’illegittimità costituzionale, per contrasto con gli art. 177 e 119 della Cost., dell'art. 1, commi 9, 10, 11, del decreto-legge 12 luglio 2004, n. 168, Interventi urgenti per il contenimento della spesa pubblica, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2004, n. 191, nella parte in cui si riferisce alle Regioni e agli enti locali e che prevedeva un limite alla spesa per incarichi di studio, ricerca e consulenza, restringendo la possibilità di ricorrervi ai casi previsti dalla legge o in occasione di eventi straordinari, e comunque dietro adeguata motivazione, prevedendo responsabilità erariale e disciplinare in caso di violazione di dette norme.
Su tale sentenza e, in generale, sui principi di coordinamento della finanza pubblica si vedano: AA.VV. “Studi in onore di Gianni Ferrara”, Giappichelli, Torino, 2005; Musumeci A., “L'eguaglianza del processo di federalizzazione della forma dello Stato: il nodo (non sciolto) del federalismo fiscale in Italia”, in “Studi in onore di Gianni Ferrara”, Giappichelli, Torino, 2005; Brancasi A., “Commento alla Sentenza della Corte Cost. n. 417 del 2005”, in “Giornale di Diritto amministrativo”, n. 4/2006; Mercati L. “Il coordinamento della finanza pubblica: la pervasività di una funzione”, in “Giornale di Diritto amministrativo”, n. 6/2005; Della Cananea G., “Il coordinamento della finanza pubblica alla luce dell’Unione economica e monetaria”, in Giur. Cost., 2005, p. 77 e ss.; Del Giudice P., “Spetta alla Corte Costituzionale completare (o realizzare) il federalismo?”, in www.altalex.it; Massa Gallerano G., “Autonomia finanziaria delle regioni”, in www.rivista.ssef.it; Cianfrocca S., Rotunno C., “Le recenti sentenze della Corte Costituzionale in materia di contenimento delle spese degli enti locali”, in www.rivista.ssef.it.
[16] Cfr.: Brancasi A., “Commento alla Sentenza della Corte Cost. n. 417 del 2005”, in “Giornale di Diritto amministrativo”, n. 4/2006, pag. 423.
[17] Cfr. Sentenza Corte Costituzionale n. 4, n. 36 e n. 390 del 2004 e n. 35 del 3005.
[18] Si rimanda, altresì, alle seguenti pronunce della Corte Costituzionale: sent. n. 376/2003 e n. 36/2004 sulla trasmissione alla Corte dei Conti dei referti del controllo di gestione e dati relativi all’indebitamento; n. 37/2004 e n. 241/2004 sulla competenza della disciplina in materia di Irap e addizionale Irpef; n. 51/2005 sui trasferimenti finanziari disposti dallo Stato a favore degli enti territoriali; n. 296/2003 e n. 311/2003 sulla potestà impositiva di regioni ed enti locali. Cfr.: Brancasi A., “Commento alla Sentenza della Corte Cost. n. 417 del 2005”, op.cit.
[19] Art. 1, co. 9-12 della Legge Finanziaria 2006.
[20] Nonché spese per relazioni pubbliche, convegni, mostre, pubblicità e di rappresentanza e spese per l’acquisto, la manutenzione, il noleggio e l’esercizio di autovetture.
[21] Legge 24 dicembre 2003, n. 350.
[22] La prima enunciazione dell’art. 3, co. 18, Finanziaria 2004, è, infatti, “ai fini di cui all’art. 119, sesto comma della Cost.”
[23] L’art. 3, co. 16, Finanziaria 2004 individua quali soggetti destinatari le regioni a statuto ordinario e i soggetti cui agli artt. 2, 29 e 172, comma 1, lettera b), del testo unico (D.Lgs. 18 agosto 2000, n. 267) ovvero enti locali, quali comuni, province, città metropolitane, comunità montane, comunità isolane ed unioni di comuni (art. 2), comunità isolane o di arcipelago (art. 29), unioni di comuni, aziende speciali, consorzi, istituzioni e società di capitali costituite per l'esercizio di servizi pubblici (art. 172, co. 1, lett. b).
Il limite viene esteso dal legislatore anche agli organismi partecipati per evitarne un possibile aggiramento con i conseguenti riflessi sugli enti locali che ne fanno parte. Ne sono, invece, escluse le società di capitali costituite per l'esercizio di servizi pubblici, in virtù dell’autonomia patrimoniale, finanziaria, organizzativa e gestionale di cui godono.
Inoltre, le regioni a statuto ordinario possono, con propria legge, disciplinare l'indebitamento delle aziende sanitarie locali ed ospedaliere e degli enti e organismi di cui all'articolo 12 del D.Lgs. n. 76 del 2000, solo per finanziare spese di investimento.
Cfr.: Marotta G., Marchese C., Napoletano P., “La definizione di spesa in conto capitale e di investimento dopo la legge finanziaria 2004”, in “Finanza Locale”, n. 5/2004.
[24] Ai sensi del comma 17, art. 3, Legge Finanziaria per il 2004, “costituiscono indebitamento, agli effetti dell’articolo 119, sesto comma, della Costituzione, l’assunzione di mutui, l’emissione di prestiti obbligazionari, le cartolarizzazioni di flussi futuri di entrata non collegati a un’attività patrimoniale preesistente e le cartolarizzazioni con corrispettivo iniziale inferiore all’85 per cento del prezzo di mercato dell’attività oggetto di cartolarizzazione valutato da un’unità indipendente e specializzata. Costituiscono, inoltre, indebitamento le operazioni di cartolarizzazione accompagnate da garanzie fornite da amministrazioni pubbliche e le cartolarizzazioni e le cessioni di crediti vantati verso altre amministrazioni pubbliche”.
[25] Ipotesi prevista dal precedente art. 199, lettera f) del Testo Unico sugli enti locali, Decreto Legislativo n. 267/2000, come una delle fonti di copertura degli investimenti.
[26] Di cui all’art. 205 del t.u.e.l.
[27] In questo senso, sono considerate indebitamento le operazioni di cartolarizzazioni e le cessioni di crediti vantati verso altre amministrazioni pubbliche.
[28] Il comma 18, art. 3, Finanziaria 2004, dispone che costituiscono investimenti: l'acquisto, la costruzione, la ristrutturazione e la manutenzione straordinaria di beni immobili, costituiti da fabbricati sia residenziali che non residenziali; la costruzione, la demolizione, la ristrutturazione, il recupero e la manutenzione straordinaria di opere e impianti; l'acquisto di impianti, macchinari, attrezzature tecnico-scientifiche, mezzi di trasporto e altri beni mobili ad utilizzo pluriennale; gli oneri per beni immateriali ad utilizzo pluriennale; l'acquisizione di aree, espropri e servitù onerose; le partecipazioni azionarie e i conferimenti di capitale; i trasferimenti in conto capitale destinati specificamente alla realizzazione degli investimenti a cura di un altro ente od organismo appartenente al settore delle pubbliche amministrazioni; i trasferimenti in conto capitale in favore di soggetti concessionari di lavori pubblici o di proprietari o gestori di impianti, di reti o di dotazioni funzionali all'erogazione di servizi pubblici o di soggetti che erogano servizi pubblici; gli interventi contenuti in programmi generali relativi a piani urbanistici attuativi, esecutivi, dichiarati di preminente interesse regionale aventi finalità pubblica volti al recupero e alla valorizzazione del territorio.
[29] La Sentenza della Corte Costituzionale n. 425/2004 ha dichiarato l’incostituzionalità dell’ultimo periodo del co. 17 e del co. 20 dell’art. 3, Finanziaria 2004, che dispone eventuali modifiche alle suddette tipologie tramite decreto del Ministro dell'economia e delle finanze. La Corte ha, infatti, ritenuto che tale previsione non basta ad integrare una sufficiente determinazione legislativa dei presupposti e del contenuto degli atti ministeriali.
[30] Legge che integra e modifica diversi articoli del Testo Unico sugli enti locali, quali, tra l’altro, l’art. 204, l’art. 207 e si introduce l’art. 205bis, contrazione di aperture di credito.
[31] Dopo aver stabilito una durata massima di tre anni, fatta salva la possibilità per l’ente locale di disciplinare contrattualmente le condizioni economiche di un eventuale utilizzo parziale e la regolazione a tasso fisso o a tasso variabile, il Decreto ministeriale del 3 marzo 2006 identifica, il costo globale annuo massimo applicabile che, per le operazioni a tasso fisso, è rappresentato nella misura del tasso pari all’Interest Rate Swap 2 anni maggiorato dello 0,04%, (art. 2), e, per le operazioni regolate a tasso variabile, è fissato nella misura del tasso pari all’Euribor a 6 mesi maggiorato dello 0,08% (art. 3 del decreto ministeriale).
[32] Secondo l’art. 205-bis del t.u.e.l. i contratti di apertura di credito devono, a pena di nullità, essere stipulati in forma pubblica e contenere le seguenti clausole e condizioni: la banca e' tenuta ad effettuare erogazioni, totali o parziali, dell'importo del contratto in base alle richieste di volta in volta inoltrate dall'ente e previo rilascio da parte di quest'ultimo delle relative delegazioni di pagamento ai sensi dell'articolo 206. L'erogazione dell'intero importo messo a disposizione al momento della contrazione dell'apertura di credito ha luogo nel termine massimo di tre anni, ferma restando la possibilità per l'ente locale di disciplinare contrattualmente le condizioni economiche di un eventuale utilizzo parziale; gli interessi sulle aperture di credito devono riferirsi ai soli importi erogati. L'ammortamento di tali importi deve avere una durata non inferiore a cinque anni con decorrenza dal 1° gennaio o dal 1° luglio successivi alla data dell'erogazione; le rate di ammortamento devono essere comprensive, sin dal primo anno, della quota capitale e della quota interessi; unitamente alla prima rata di ammortamento delle somme erogate devono essere corrisposti gli eventuali interessi di preammortamento, gravati degli ulteriori interessi decorrenti dalla data di inizio dell'ammortamento e sino alla scadenza della prima rata; deve essere indicata la natura delle spese da finanziare e, ove necessario, avuto riguardo alla tipologia dell'investimento, dato atto dell'intervenuta approvazione del progetto o dei progetti definitivi o esecutivi, secondo le norme vigenti; deve essere rispettata la misura massima di tasso applicabile alle aperture di credito i cui criteri di determinazione sono demandati ad apposito decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, di concerto con il Ministro dell'interno.
[33] Art. 205-bis, comma 3, lettera b).
Inoltre, inserendosi a pieno nel complesso debitorio dell’ente locale, i contratti di aperture di credito sono soggetti alle specifiche discipline in tema di: utilizzo delle somme da essi provenienti, monitoraggio dei dati relativi alla situazione finanziaria di ciascun ente (art. 41, legge 28 dicembre 2001, n. 448 e Decreto del Ministro dell’economia e delle finanze n. 389/2003), regole generali di attivazione (art. 203, co.1 del t.u.e.l ) e rispetto del limite di indebitamento cui partecipano per il loro importo complessivo (art. 203, co. ed art. 204, co. 1).
Cfr.: Marisca C., “Aperture di credito”, in “Azienda Italia”, Supplementto “Finanza e Tributi”, n. 2/2004.
[34] Ad esempio, la Circolare della Cassa Depositi e Prestiti, n. 1251 del 27 maggio 2003 dispone che i mutui concessi dalla stessa possono finanziare qualsiasi debito fuori bilancio se riferito ad una spesa in conto capitale, mentre sono finanziabili con mutuo solo se maturati prima dell'8 novembre 2001 i debiti fuori bilancio riferibili a spese correnti. Al riguardo sono considerate spese correnti i debiti fuori bilancio di cui ai punti a), b), c) ed e) dell'art. 194 del TU, se riguardanti la gestione corrente dell'ente. La Cassa considera attribuibili a spese per investimenti i debiti fuori bilancio quelle relativi a: sentenze passate in giudicato o esecutive, relative ad investimenti effettuati e non finanziati preventivamente; procedure espropriative di opere pubbliche, relativamente all’importo dell’investimento per i beni acquistati al patrimonio; investimenti effettuati da consorzi ed aziende speciali ad aumento del patrimonio dell’ente; aumenti di capitale di società partecipate dall’ente locale, destinati al finanziamento di nuovi impianti ed opere d’investimenti.
Il concetto di debiti maturati viene fornito dall'Osservatorio sulla Finanza e la Contabilità degli enti locali che considera tali quelli certi, liquidi ed esigibili. Per debiti certi si intendono quelli la cui esistenza sia certa in virtù di un titolo non contestato o quelli non sottoposti a condizione sospensiva o risolutiva; per debiti liquidi si intendono quelli derivanti da un titolo e determinati o determinabili nel loro ammontare; per esigibili quelli non sottoposti a termine.
Cfr.: Nigro ., Prima tappa del coordinamento tra le norme di finanza pubblica, in Guida agli Enti Locali, n. 25/2003; De Carlo E., “La capacità di indebitamento degli enti locali dopo la riforma del titolo V della Costituzione”, in “La Finanza Locale”, n. 5/2004.
[35] Ad esempio, l’art. 41, Finanziaria 2002 utilizza i termini “conversione” e “rinegoziazione” disponendo che gli enti possono provvedere alla conversione dei mutui contratti successivamente al 31 dicembre 1996, anche mediante il collocamento di titoli obbligazionari di nuova emissione o rinegoziazioni, anche con altri istituti, dei mutui, in presenza di condizioni di rifinanziamento che consentano una riduzione del valore finanziario delle passività totali a carico degli Enti stessi.
Di conversione parla anche la Cassa Depositi e Prestiti, intendendo con tale espressione le operazioni quali rinegoziazioni o estinzioni anticipate dei prestiti concessi (si veda la Circolare CDP SpA n. 1256 del 2006 o le precedenti operazioni di sola rinegoziazione dei mutui, Circolare CDP SpA n. 1257 del 2005).
[36] Operazione di riconversione, peraltro, già prevista all’art. 41 della Finanziaria 2002, che, però, considerava oggetto dell’operazione di rimodulazione del debito i soli mutui di competenza dell’ente locale.
[37] Finanziaria 2005, art. 1, co. 71:“lo Stato, le regioni, le province autonome di Trento e di Bolzano e gli enti locali sono tenuti a provvedere, se consentito dalle clausole contrattuali, alla conversione dei mutui con oneri di ammortamento anche parzialmente a carico dello Stato in titoli obbligazionari di nuova emissione o alla rinegoziazione, anche con altri istituti, dei mutui stessi, in presenza di condizioni di rifinanziamento che consentano una riduzione del valore finanziario delle passività totali”. Lo stesso comma 71 prosegue precisando che, nel valutare la convenienza dell’operazione di rifinanziamento, si dovrà tener conto anche delle commissioni.
[38] Tale modifica comporta un cambiamento del piano di ammortamento e la comunicazione all’amministrazione interessata, nel caso di mutuo a parziale carico dello Stato. Gli stanziamenti di bilancio previsti per il pagamento dei mutui con oneri integralmente o parzialmente a carico dello Stato devono, infatti, essere proporzionalmente adeguati ai nuovi piani di ammortamento conseguenti alla conclusione delle operazioni di conversione o rinegoziazione dei mutui, di cui al comma 71, e l’ente pubblico è tenuto a trasmettere, entro trenta giorni dal perfezionamento delle operazioni di cui al comma 71, all’amministrazione statale interessata, la relativa documentazione contrattuale, compresi i piani di ammortamento o di rimborso.
[39] A precisarlo è la Circolare del Ministero dell’Economia e delle Finanze del 28 giugno 2005, emanata in relazione alle disposizioni contenute nei comma 71-76, art. 1, Finanziaria 2005, disponendo che, in tutte le situazioni diverse della precedente, ovvero di tasso non superiore di un punto percentuale o di mutui non soggetti a tasso fisso, l’obbligo dell’ente consiste, essenzialmente, in un’attività di verifica diretta, solo eventualmente, ad una successiva operazione di rimodulazione del debito.
[40] Finanziaria 2006, art. 1, co. 388.
[41] L’art. 1, co. 388, Finanziaria 2006, dispone che all’art. 1 della legge, n. 311/2004, dopo il comma 71, è inserito il seguente: “71-bis. I soggetti di cui al comma 71 devono inoltre verificare che l’incremento del valore nominale delle nuove passività non superi di 5 punti percentuali il valore nominale di quella preesistente. In carenza di tale ulteriore condizione, il rifinanziamento non deve essere effettuato, fermo restando che all’atto della rinegoziazione dei mutui deve essere applicata la commissione onnicomprensiva sul debito residuo, in termini percentuali, secondo le condizioni previste dal sistema bancario”.
[42] Decreto emanato in applicazione di quanto disposto dall’art. 41 della Finanziaria 2002.
[43] Sull’argomento si veda: Marconi M., Finetti A., "Strumenti finanziari derivati (interest rate swap, opzioni) e politiche di gestione attiva dell'indebitamento (liability management)", in Pignatti O. (a cura di), "Le politiche di gestione della liquidità e i nuovi strumenti finanziari degli Enti Locali", Maggioli, Rimini, 2001; Falini A., “La strategia economica e finanziaria degli enti locali. Prestiti obbligazionari e finanza di progetto”, Guerini e Associati, Milano, 2000; Boccia F., Nigro M., “La finanza innovativa, Boc, Bop, Bor, swap e mutui: costi e opportunità per non sbagliare investimenti”, op.cit.; Salvemini M.T., “Negli Enti una finanza innovativa per la gestione dell’indebitamento”, in “Guida agli Enti Locali”, Il Sole 24 Ore, n. 21/1999; “Enti locali: la gestione dinamica dell'attivo”, in “Crediop - Newsletter", Novembre - Dicembre 2000, n. 3, www.crediop.it; “Enti locali: la gestione attiva del debito”, in “Crediop - Newsletter", Agosto - Settembre 2000, n. 2, www.crediop.it; D’Aristotile E., “Gli investimenti negli enti locali”, Casa Editrice CEL, Gorle (BG), 2000; Mori M., “Enti locali, asset (ri)allocation e cartolarizzazione dei crediti ”, in “La Finanza Locale”, n. 4/2002; Mori M., “Autonomia locali e finanza creativa ”, in “La Finanza Locale”, n. 7-8/2003; Mori M., “Enti locali e mercati finanziari locali ”, in “La Finanza Locale”, n. 2/2003.
[44] Con la rinegoziazione un mutuo precedentemente contratto viene modificato in alcune condizioni, quali tasso di interesse e/o tempo di ammortamento. La disciplina, per mutui contratti con la CDP SpA è contenuta nella Circolare n. 1265 del 2006; per i mutui contratti con istituti di credito ordinari si veda dell’art. 5 del DL n. 444 del 27 ottobre 1995, poi convertito nella legge 20 dicembre 1995 n. 539.
[45] Per estinzione anticipata dei mutui si intende l'operazione che consente di estinguere anticipatamente un mutuo, dietro pagamento, all’istituto mutuante, del debito residuo assieme ad un indennizzo variamente determinato.
L’estinzione anticipata dei mutui contratti con istituti di credito ordinari è disciplinata dall'art. 49, comma 15, della legge Finanziaria 1999; quella dei mutui contratti con la CDP SpA da circolari dalla stessa emanate (si veda Circolare n. 1265 del 2006).
[46] Come disposto dalla Circolare ministeriale n. 389 del 2003, l’applicazione di un derivato non può prescindere dalla presenza di una passività sottostante.
[47] Si vedano: art. 41, Finanziaria 2002; art. 1, co. 71, Finanziaria 2005; art. 1, co. 388, Finanziaria 2006.
[48] In generale, la convenienza finanziaria è determinata da una riduzione del valore complessivo degli interessi passivi, derivante dalla riduzione del tasso di interesse ottenuta; la convenienza economica si avrà, al contrario, se la sommatoria attualizzata delle quote interessi ancora dovute sarà superiore all’importo della penale dovuta. Cfr.: Bellesia M. “Guida operativa all’analisi della convenienza dei nuovi strumenti finanziari-gestionali per gli enti locali”, febbraio 2002, www.bellesiamauro.it.
[49] La riduzione del valore finanziario delle passività risulta verificata se, all'atto dell'operazione, la somma dei valori attuali di tutti i flussi della nuova passività totale - comprensiva delle quote capitale e delle quote interesse, nonché delle commissioni relative sia all'estinzione della vecchia passività sia all'accensione della nuova - è inferiore alla somma dei valori attuali della passività preesistente.
[50] Agli effetti del citato articolo 119.
[51] L'Osservatorio sulla finanza e la contabilità degli enti locali, di cui all’art. 154 del t.u.e.l., è un organo istituito presso il Ministero dell'interno, con il compito di promuovere la corretta gestione delle risorse finanziarie, strumentali ed umane, la salvaguardia degli equilibri di bilancio, l'applicazione dei principi contabili e la congruità degli strumenti applicativi, nonché la sperimentazione di nuovi modelli contabili. L'Osservatorio adotta iniziative di divulgazione e di approfondimento finalizzate ad agevolare l'applicazione ed il recepimento delle norme e presenta al Ministro dell'interno almeno una relazione annuale sullo stato di applicazione delle norme, con proposte di integrazione normativa e di principi contabili di generale applicazione.
[52] L’Osservatorio ha provveduto all’emanazione di un documento “Principi contabili per gli enti locali”, composto da un primo documento, denominato “Finalità e postulati dei principi contabili”, del 2002, un secondo documento prodotto nel 2003, contenente il “Principio contabile n. 1- programmazione e previsione nel sistema di bilancio” e, in seguito, il principio contabile n. 2, “Gestione nel sistema di bilancio” del 2004 ed il principio contabile n. 3 “Il rendiconto degli enti locali”, 2004.
[53] Si pensi, ad esempio, all’implementazione di un contratto derivato che assume nel tempo valore negativo, comportando il pagamento di ulteriori flussi di interesse, o ad un’operazione di rinegoziazione del tasso di interesse di un mutuo da fisso a variabile, qualora, successivamente, il primo diventi inferiore al secondo.
[54] Come disciplinato dall’art. 84 della l. n. 289 del 2002, Finanziaria per il 2003, e dal D.m. n. 389/2003, le regioni, le province, i comuni e gli altri enti locali sono autorizzati a concludere una o più operazioni di cartolarizzazione dei proventi derivanti dalla dismissione dei rispettivi patrimoni immobiliari, attraverso la costituzione, o promuovendo la costituzione, di più società a responsabilità limitata con capitale iniziale di 10.000 euro. I beni immobili oggetto di cartolarizzazione possono essere trasferiti a titolo oneroso alle società costituite. Sull’argomento si applicano, in quanto compatibili, le disposizioni del d.l. n. 351 del 2001, modificato dalla successiva l. n. 326 del 2003.
Sulle operazioni di cartolarizzazione si vedano: Ferrari G.F. (a cura di), “La cartolarizzazione del patrimonio immobiliare degli enti pubblici : esperienze e prospettive”, EGEA, Milano, 2006; Dell'Atti S. (a cura di), “La cartolarizzazione dei crediti: problematiche attuali alla luce dei nuovi orientamenti”, Edizioni scientifiche italiane, Napoli, 2005; Troiano V., “Le operazioni di cartolarizzazione. Profili generali”, CEDAM, Padova, 2003. Fauceglia G., “La cartolarizzazione dei crediti: commento alla Legge n. 130 del 1999”, Giappichelli, Torino 2002.
[55] In particolare, la cartolarizzazione rientra nella gestione dell’attivo patrimoniale, gestione che deve affiancare quella del passivo e che, insieme, definiscono la “gestione integrata dell’attivo e del passivo”, altresì denominata “Asset and liability management”.
Sul tema: Dente A.M., “Il reperimento delle risorse mediante gli strumenti di finanza innovativa”, in “La Finanza Locale”, n. 2/2006; Mori M., “Forme alternative di finanziamento degli enti locali”, in “La Finanza Locale”, n. 1/2002; Montanari C., “Riflessioni sulla gestione dei crediti dell’ente locale”, in “La Finanza Locale”, n. 7-8/2002; Pignatti O. (a cura di), "Le politiche di gestione della liquidità e i nuovi strumenti finanziari degli Enti Locali", Maggioli, Rimini, 2001; Cigarini L., “La gestione della liquidità egli enti locali”, in “AziendaItalia -Finanza e Tributi”, n. 21/2001.
[56] Operazioni di questo tipo sono state realizzate dalla Regione Lazio, nel 2001 (cfr.: Mori M., “Enti locali, asset (ri)allocation e cartolarizzazione dei crediti ”, in “La Finanza Locale”, n. 4/2002) e dalla Regione Abruzzo nel 2006 (cfr.: “Operazioni di cartolarizzazione dei crediti sanitari” in www.dexia-crediop.it.).
In quest’ultimo caso, i benefici conseguiti dalla Regione riguardano, tra l’altro, la diminuzione degli interessi da corrispondere sui debiti, dato che, come disposto dal D.Lgs. n. 231/02, "Attuazione della direttiva 2000/35/CE relativa alla lotta contro i ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali”, art. 5, l'inosservanza dei termini di pagamento contrattuali o legali determina per la pubblica amministrazione (i cui soggetti sono indicati all’art. 1) la corresponsione di interessi pari al saggio d'interesse del principale strumento di rifinanziamento della Banca centrale europea maggiorato di sette punti percentuali. L’operazione si inserisce, inoltre, nel rispetto degli obblighi risultanti dall’Intesa Stato-Regioni del 23 marzo 2005, altresì riportata nella Finanziaria 2006, art. 1, co. 274 (Nell’ambito del settore sanitario, al fine di garantire il rispetto degli obblighi comunitari e la realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica, restano fermi: gli obblighi posti a carico delle regioni, nel settore sanitario, con la citata intesa Stato-regioni del 23 marzo 2005, finalizzati a garantire l’equilibrio economico-finanziario, a mantenere i livelli essenziali di assistenza, a rispettare gli ulteriori adempimenti di carattere sanitario previsti dalla medesima intesa e a prevedere, ove si prospettassero situazioni di squilibrio nelle singole aziende sanitarie, la contestuale presentazione di piani di rientro pena la dichiarazione di decadenza dei rispettivi direttori generali; l’obbligo di adottare i provvedimenti necessari di cui all’articolo 1, comma 174, della l. 30 dicembre 2004, n. 311).
[57] Ai sensi dell’art. 1269 del c.c., se il debitore per eseguire il pagamento ha delegato un terzo, questi può obbligarsi verso il creditore, salvo che il debitore l'abbia vietato. Il terzo delegato per eseguire il pagamento non è tenuto ad accettare l'incarico, ancorché sia debitore del delegante. Sono salvi gli usi diversi.
[58] Il SEC95 ha, tra l’altro, indicato i criteri di classificazione di entrate e spese ai fini del processo di armonizzazione degli schemi contabili, dei concetti e delle definizioni tra i paesi comunitari.
Si veda, in proposito, il Regolamento (CE) n. 2223/96 del Consiglio e successive modifiche, relativo al Sistema europeo dei conti nazionali e regionali nella Comunità (SEC 95), che costituisce il quadro di riferimento per l'elaborazione dei conti nazionali necessari per le statistiche della Comunità, in quanto definisce una serie di norme, definizioni, nomenclature e regole contabili comuni per poter ottenere risultati confrontabili tra i vari Stati membri.
[59] In particolare, dopo l’assunzione i debiti, che originariamente costituivano passività del primo debitore, diventano passività del nuovo debitore. Ciò avviene segnatamente quando i debiti dell’ex debitore vengono garantiti dal nuovo debitore. Cfr.: Istituto Statistico delle Comunità Europee, “Manuale del Sec95 sul disavanzo e sul debito pubblico”, Comunità Europee, 2002.
[60] L’estensione agli enti locali potrebbe, al più, riguardare l’ipotesi di assunzione di debiti, e successiva cartolarizzazione, da parte, ad esempio, di un comune, nei confronti di un’istituzione, azienda o organismo cui il comune stesso partecipa, ovvero riguardare quei soggetti già indicati dalla Finanziaria 2004 come obbligati a rispettare il vincolo dell’indebitamento al solo fine di investimento. In merito, per evitare che le condizioni economiche di questi soggetti si riflettano finanziariamente anche su altri enti, vige il divieto, ai sensi dell’art. 3, comma 19, Finanziaria 2004, di ricorrere all'indebitamento per il finanziamento di conferimenti rivolti alla ricapitalizzazione di aziende o società finalizzata al ripiano di perdite. A tale fine l'istituto finanziatore, in sede istruttoria, è tenuto ad acquisire dall'ente l'esplicazione specifica sull'investimento da finanziare e l'indicazione che il bilancio dell'azienda o della società partecipata, per la quale si effettua l'operazione, relativo all'esercizio finanziario precedente l'operazione di conferimento di capitale, non presenta una perdita di esercizio.
[61] In proposito si vedano le Sentenze della C.Cost. n. 296, 297 e 311 del 2003.
L’analisi di tali pronunce è riportata in: Brancasi A., “Commento alla Sentenza della Corte Cost. n. 417 del 2005”, op.cit.; Uricchio A.F., “Tributi regionali propri e impropri alla luce della riforma del Titolo V della Costituzione e della giurisprudenza della Corte Costituzionale”, in “Finanza locale”, n. 6/2006.
[62] Si veda, in proposito, la Relazione dell’attività svolta dall’Alta Commissione di Studio per la definizione dei meccanismi strutturali del Federalismo Fiscale presentata nel novembre 2005.
[63] L’art. 204 del t.u.e.l., come modificato dalla Finanziaria 2005, dispone che, oltre al rispetto delle condizioni di cui all'art. 203, l'ente locale può assumere nuovi mutui ed accedere ad altre forme di finanziamento reperibili sul mercato solo se l'importo annuale degli interessi sommato a quello dei mutui precedentemente contratti, a quello dei prestiti obbligazionari precedentemente emessi, a quello delle aperture di credito stipulate ed a quello derivante dalle garanzie prestate ai sensi dell’art. 207, al netto dei contributi statali e regionali in conto interessi, non supera il 12 per cento delle entrate relative ai primi tre titoli delle entrate del rendiconto del penultimo anno precedente quello in cui viene prevista l'assunzione dei mutui.
[64] L’art. 74, co. 11 del Disegno di Legge Finanziaria 2007 prevede che, al fine di ricondurre la dinamica di crescita del debito nell’ambito degli obiettivi indicati nel documento di programmazione economico-finanziaria per gli anni 2007-2011, le province e i comuni con popolazione superiore ai 5.000 abitanti possono ricorrere all’indebitamento per gli anni 2007, 2008 e 2009 in misura, rispettivamente, non superiore al 2,6 per cento, al 5,4 per cento e al 6,9 per cento rispetto alla consistenza del debito in essere alla data del 30 settembre 2006. le predette percentuali potranno essere aggiornate sulla base dei nuovi obiettivi programmatici indicati nel documento di programmazione economico-finanziaria relativo agli anni successivi.
[65] Il Ministero dell’economia e delle finanze, su proposta del ministro per gli affari regionali e le autonomie locali, d’intesa con la Conferenza Stato-città e autonomie locali, autorizza il ricorso al debito da parte di una provincia o di un comune con popolazione superiore ai 5.000 abitanti in misura eccedente il limite stabilito al comma precedente, a condizione che venga compensato da un corrispondente minor ricorso la parte degli enti del proprio comparto. In caso di superamento dei limiti di indebitamento, la provincia o il comune con popolazione superiore ai 5.000 abitanti non può più ricorrere alla procedura di compensazione (art. 74, co. 12). E’ prevista la trasmissione al Ministero dell’economia e delle finanze di una situazione riepilogativa che dia espressa indicazione, altresì, della quota ceduta o ricevuta dagli enti dello stesso comparto.
Come disposto dall’art. 74, co. 13, le disposizioni in tema di indebitamento si applicano anche ai comuni con popolazione inferiore ai 5.000 abitanti e alle comunità montane.
[66] Si veda la citata Finanziaria per il 2004, art. 3, co. 16-19, la Finanziaria per il 2005, art. 1, co. 68, la l. 31 maggio 2005, n. 88 e la Finanziaria per il 2006, art. 1, co. 138.
[67] Secondo l’art. 204, co.2 del t.u.e.l. i contratti di mutuo con enti diversi dalla Cassa depositi e prestiti, dall'Istituto nazionale di previdenza per i dipendenti dell'amministrazione pubblica e dall'Istituto per il credito sportivo, devono, a pena di nullità, essere stipulati in forma pubblica e contenere le seguenti clausole e condizioni: l'ammortamento non può avere durata inferiore ai cinque anni; la decorrenza dell'ammortamento deve essere fissata al 1° gennaio dell'anno successivo a quello della stipula del contratto; la rata di ammortamento deve essere comprensiva, sin dal primo anno, della quota capitale e della quota interessi; unitamente alla prima rata di ammortamento del mutuo cui si riferiscono devono essere corrisposti gli eventuali interessi di preammortamento, gravati degli ulteriori interessi, al medesimo tasso, decorrenti dalla data di inizio dell'ammortamento e sino alla scadenza della prima rata; deve essere indicata la natura della spesa da finanziare con il mutuo e, ove necessario, avuto riguardo alla tipologia dell'investimento, dato atto dell'intervenuta approvazione del progetto definitivo o esecutivo, secondo le norme vigenti; deve essere rispettata la misura massima del tasso di interesse applicabile ai mutui, determinato periodicamente dal Ministro del tesoro, bilancio e programmazione economica con proprio decreto.
Tali disposizioni si applicano, ove compatibili, alle altre forme di indebitamento cui l'ente locale acceda.

pubblicato l' 11.12.2006