MASSIMILIANO DELLA TORRE (professore a contratto di Istituzioni di diritto pubblico università di Bergamo)

Del c. d. Senato federale e della disfunzione legislativa nelle modificazioni costituzionali La regolazione dell’alveo di un fiume, l’innesto di un albero da frutta, l’educazione di un uomo, la riforma di uno Stato, sono tutti esempi di critica costruttiva. E anche esempi d’arte. B. BRECHT, Sul comportamento critico   § 1. Generalità; § 2. Il c. d. Senato federale; § 3. La struttura delle Camere; § 4. Segue: la Legislatura; § 5. Segue: i rapporti inter- e intraistituzionali; § 6. La funzione legislativa: i tipi di legge; § 7. Segue: la competenza delle Camere; § 8. Segue: l’iniziativa legislativa e l’iter legis; § 9. Segue: gli emendamenti modificativi di attuazione del programma governativo e di “tutela” dei poteri sostitutivi e la corsia preferenzialei; § 10. Segue: la potestà legislativa del Governo; § 11. Gli articoli non modificati, la commissione di inchiesta e le commissioni senatoriali; § 12. Osservazioni provvisorie. § 1. Generalità - Le modificazioni costituzionali, onde accreditarsi come revisioni([1]), si installano sulla struttura e sulla sistematica costituzionale vigenti “al fine di non [costituire] un elemento meramente estrinseco, bensì [di consentire] di configurare una riforma organica, in cui parti diverse si tengono fra loro”([2]), tuttavia male adattandosi le prime alle seconde, la sistematica risultante appare tortuosa e non chiarificatrice della ratio complessiva delle modificazioni stesse([3]): al contrario, proprio la labile sistematica appare di per sé indice di carenza di una visione complessiva o, al più, di una visione complessiva rispondente a tatticismi di indirizzo politico di maggioranza ma insufficiente a creare un quadro di riferimento generale certo ed efficiente ad una vita istituzionale ordinata e democratica. Lo scaglionamento nel tempo dell’entrata in vigore delle singole disposizioni altro non fa che aumentare le difficoltà ermeneutiche e confortare l’impressione qui espressa. Comunque, già affrontando le modificazioni in sede di struttura del Parlamento è possibile constatare come tutte le finalità che il legislatore modificativo dichiara di volere perseguire trovano puntuale smentita nell’articolato, a cominciare dall’”accompagnare l’istituzione degli organi rappresentativi delle istanze territoriali con un rafforzamento dell’organo di vertice dell’esecutivo” affinché “tale rafforzamento [possa] trovare un bilanciamento proprio in una diversa distribuzione, in favore delle autonomie, dei poteri normativi”, fino allo “snellimento di procedure, controllo e responsabilizzazione degli eletti, adeguamento agli standard dei principali Paesi europei”. § 2. Il c. d. Senato federale - Le più rilevanti modificazioni della Parte II Titolo I Sezione I sono connesse alla qualificazione della seconda Camera come Senato federale della Repubblica, qualificazione più di facciata che sostanziale, innanzitutto perché gli artt. 1 (L’Italia è una Repubblica democratica … la sovranità –una sola quindi- appartiene al popolo…) e 5 (La Repubblica, una e indivisibile, …) rimangono immutati come immutati rimangono tutti gli altri Principi fondamentali (né sarebbe potuto essere altrimenti); inoltre, perché la struttura del Senato c. d. federale non consente di cogliere la rappresentanza politico-istituzionale di interessi locali (regionali e non solo). Affrontando l’articolato, occorre innanzitutto prendere in considerazione la lettera dell’art. 67, che, pur completamente sostituito, confermando il divieto di mandato imperativo, dispone: “ogni deputato ed ogni senatore rappresenta la Nazione e la Repubblica”. Dire ogni deputato e ogni senatore, anziché “ogni membro del Parlamento”, è pura questione terminologica mentre aggiungere Repubblica a Nazione non fa altro che confermare quanto qui si sostiene: la Costituzione, infatti, impiega tale termine per indicare genericamente il popolo, l’insieme dei cittadini (cfr., ad es., artt. 9 u. c. e 98 comma 1). Ciò che conta, è il titolo al quale i senatori siedono in Senato e il titolo è costituito dalla “rappresentanza politica nazionale”([4]). La disposizione fa il paio con quella, candidamente ragionieristica, dell’art. 69, per il quale “i membri delle Camere (e non ogni deputato e ogni senatore) ricevono un’identica indennità”, riservando alla legge ex art. 70 comma 3 modificato la disciplina di un eventuale cumulo: nessuna differenza tra deputati e senatori, nemmeno per quanto attiene al compenso (che, nella mente del legislatore modificativo tende ad essere inteso più come retribuzione che come indennità). I due articoli bene riflettono la difficoltà nella quale è venuto a trovarsi il tesmoteta, vendicatore delle lungaggini del bicameralismo perfetto e nel contempo istitutore di due Camere che, in quanto in thesi espressive di interessi diversi, devono necessariamente essere equiordinate. Secondariamente la stessa elezione del Senato c.d. federale, ad onta di quanto disposto dall’art. 57 comma 3 modificato, non sembra idonea a “garantire([5]) la rappresentanza territoriale”, nel senso di territorio-persona giuridica esponenziale di una comunità (come si dovrebbe supporre stare nelle intenzioni della modificazione) ma semplicemente idonea a ribadire (come avviene già ora in forza della dizione “a base regionale”) la rilevanza del territorio-comunità([6]). Né vale a fondare il contrario avviso quanto è detto nella relazione al disegno di legge circa l’inopportunità di “un meccanismo elettivo di secondo grado”([7]), perché la questione non è la rappresentanza dei cittadini in quanto tali ma dei cittadini residenti ed operanti su un determinato territorio, con una propria identità economico-sociale, storica e politico-amministrativa in quanto già dotati di proprie istituzioni rappresentative. “Negli ordinamenti federali, infatti, la seconda Camera assolve appunto alla funzione di dotare le entità sub-statali di una proiezione istituzionale nell’ambito dello Stato centrale. E di coinvolgerle, così, in una serie di rilevanti processi di decisione politica svolgentisi a livello federale.”([8]). I criteri di collegamento territoriale corroborano quanto qui si afferma; essi sono così individuati, in alternativa tra loro, dall’art. 58 modificato: 1. avere ricoperto o ricoprire cariche pubbliche elettive in enti territoriali locali o regionali nella regione nella quale ci si candida; 2. essere stati eletti senatori o deputati nella regione nella quale ci si candida; 3. risiedere nella regione nella quale ci si candida, per altro solo alla data di indizione delle elezioni; come si vede, si tratta di un collegamento tenue e comunque facente capo al territorio-comunità e non al territorio-persona([9]) (come avviene negli U.S.A. o nella BRD([10])). In terzo luogo, non sembra in grado di giustificare la qualifica di Senato federale la partecipazione alla sua attività di rappresentanti degli enti locali stabilita dall’art. 57 u.c. modificato, il quale dispone, da un lato, che ogni Consiglio regionale elegga al proprio interno un proprio rappresentante, uno solo, da inviare al Senato, cioè un componente dell’organo rappresentativo, e, dall’altro, che ogni Consiglio delle autonomie locali([11]) elegga al proprio interno un Sindaco, anche metropolitano, o un Presidente di provincia da inviare del pari al Senato, cioè un esponente di un esecutivo locale. Tali soggetti, infatti, non sono membri del Senato ma si limitano expressis verbis a partecipare alla sua attività e senza diritto di voto; inoltre, la casualità nella loro individuazione (tutte le regioni ma non tutti gli altri enti locali) e l’eterogeneità nella loro provenienza (legislativi ed esecutivi), nonché la loro elezione di secondo grado, anomala rispetto al sistema (alla tradizione e alle dichiarazioni della Relazione ([12])), non consentirebbero comunque di attribuire al Senato la qualificazione di esponente del territorio-persona. Al contrario, e paradossalmente, esse sono testimoni dell’inidoneità di un Senato così concepito ad essere espressione del territorio-persona ma anzi ad essere piuttosto generica espressione del territorio-comunità. E’ altresì da rilevare che l’unico consigliere regionale e i vertici degli esecutivi locali non possono che appartenere alle rispettive maggioranze ciò che certo non giova alla rappresentanza([13]). In quarto luogo, e sempre da un punto di vista sostanziale, ma sotto il profilo non della natura bensì funzionale, nemmeno la funzione legislativa del Senato, che si esaminerà tra breve, può essere spesa a sostegno della natura di organo federale: al Senato, infatti, compete la potestà, per così dire, esclusiva rispetto alla Camera, nelle materie delle quali all’art. 117 comma 3 modificato, ossia nelle materie di legislazione concorrente per le quali spetta allo Stato “la determinazione dei principi fondamentali”. In altre parole, il Senato è chiamato ad esprimere l’interesse della collettività nazionale e non già ad esprimere gli interessi del territorio-persona nel processo decisionale dello Stato([14]). In quinto luogo, sempre sotto il profilo funzionale, nemmeno il disposto dell’art. 64 comma 3 ultimo periodo modificato, che vuole le deliberazioni del Senato non siano valide “se non sono presenti senatori espressi da almeno un terzo delle regioni”, vale a rendere ragione della qualificazione di federale perché, a parte le difficoltà pratiche di verifica rispetto ad ogni voto, tale quorum strutturale (non funzionale, si direbbe, stando alla lettera) aggiuntivo sembra giovare più a favore della valutazione dell’interesse della collettività nazionale che agli interessi delle collettività territorialmente individuate([15]). In breve, l’unica modificazione che può fondatamente riallacciarsi alla pretesa natura di organo federale del Senato della Repubblica sta nell’avere abolito la circoscrizione Estero nell’elezione del Senato stesso, per altro di recente introdotta con la L. cost. 23 Gennaio 2001 n. 1([16]); un lavoro di modificazione più accurato avrebbe tuttavia dovuto comportare anche il ritocco dell’art. 48 comma 2, modificato anch’esso dalla menzionata L. cost., che testualmente recita :”A tal fine è istituita una circoscrizione Estero per l’elezione delle Camere…”, per evitare una contraddizione fastidiosa all’interno del medesimo corpo normativo. Come si vede, la dichiarata intenzione di eliminare l’anomalia europea costituita dal bicameralismo perfetto([17]) sembra essersi risolta nel nulla. Anzi, la dichiarata intenzione di attribuire natura di organo federale al Senato della Repubblica accompagnata dalla non dichiarata intenzione di attribuirgli un posto d’onore tra gli organi costituzionali ha portato con sé una rimarchevole anomalia rispetto alla tradizione costituzionalistica europea del bicameralismo: l’introduzione della figura del deputato a vita, della quale all’art. 59 modificato. Essa ricalca in toto la figura del senatore a vita, diventando deputato a vita e di diritto l’ex Presidente della Repubblica, che non vi rinunzi, e il cittadino che abbia illustrato la Patria per altissimi meriti nel campo sociale, scientifico, artistico e letterario in seguito a nomina da parte del Presidente della Repubblica in carica; essa sana, è vero, una disputa che ha visto una prassi ondivaga nel corso della vita istituzionale fissando nel massimo di 3 il numero di coloro che possono essere contemporaneamente deputati a vita. Ma, non ostante ciò e non ostante la riduzione da 5 a 3 del numero dei deputati non elettivi e la esiguità del loro stesso numero, il vulnus alla tradizione non è meno rilevante: la Camera bassa è, infatti, la Camera elettiva per eccellenza, il luogo per eccellenza espressione della rappresentanza politica (tant’è che, anche nel testo riformato, con la sola Camera si instaura il rapporto fiduciario con il Governo ([18])) e l’introduzione di deputati non politicamente rappresentativi vale a svilire il significato del principio rappresentativo-elettorale (come d’altronde l’elezione di secondo grado dei rappresentanti degli enti locali al Senato). § 3. La struttura delle Camere - Con riferimento alla struttura di entrambe le Camere due sono gli aspetti di maggiore rilievo: la diminuzione complessiva dei parlamentari e la modifica dei requisiti degli elettorati attivo e passivo per la formazione di entrambe. Quanto al primo, i deputati scendono da 630 a 518 (potendo risalire a 521 grazie ai deputati a vita), con una diminuzione di 112 unità, pari al 18%, e di questi non più 12 bensì 18, con un incremento del 150%, sono eletti dalla circoscrizione estero; parimenti, i senatori scendono da 315 a 252, con una diminuzione di 63 unità, pari al 20%, nessuno dei quali, come detto, eletto nella circoscrizione estero. Non risulta chiara la ratio della diversa percentuale del decremento, a meno di pensare che i rappresentanti degli enti territoriali, che partecipano all’attività senza esserne membri, valgano a colmare parzialmente il gap; per contro la “penalizzazione” del Senato potrebbe trovare ragione nella pretesa natura di organo espressione del territorio-persona, ciò che, però, come si è visto, non è. Il numero minimo di senatori per regione scende da 7 a 6, fermi i 2 del Molise e l’1 della Valle d’Aosta, con buona pace della rappresentanza territoriale, vuoi istituzionale vuoi comunitaria. Il risultato è, comunque, che si ha un deputato ogni 112.611 abitanti e un senatore ogni 223.434 abitanti contro gli attuali 89.374 e 178.748 con una perdita di 23.237 unità pari al 26% e di 44.686 unità pari al 20% rispettivamente([19]): non è chiaro con quale giovamento per la capacità rappresentativa delle istituzioni, stante la confusa, come si vedrà, ripartizione delle competenze e delle funzioni tra Stato, regioni ed altri enti locali; e nemmeno è chiara la ragione che porta a diminuire la capacità rappresentativa dell’unica Camera coinvolta nel circuito fiduciario ([20]). Quanto alla seconda, nel silenzio assoluto del testo modificato, il diritto all’esercizio dell’elettorato attivo si acquista con l’acquisto del diritto stesso, e cioè, e per Camera e per Senato, con il compimento della maggiore età a norma dell’art. 48 comma 1 Cost. vigente senza la diversificazione a 18 e 25 anni; l’elettorato passivo si acquista al compimento del 21° anno d’età per la Camera (art. 56 comma 2 modificato) e del 25° per il Senato (art. 58 comma 2 modificato), anziché al compimento rispettivamente del 25° e del 40° anno d’età. La ratio della modificazione sembra stare in quella che si è definita equiordinazione nella diversità delle due Camere([21]) per quanto riguarda l’elettorato sia attivo che passivo; la lieve differenza che incide su quest’ultimo sembrerebbe doversi ricondurre ai requisiti per l’elezione al Senato, dei quali si è detto e sui quali si tornerà tra breve. Qui interessa rilevare che la riduzione dell’età per l’acquisto dell’elettorato passivo non sembra possa avere effetti particolarmente giovevoli, dal momento che esclude debba seguirsi un certo cursus honorum per poter divenire rappresentante “della Nazione e della Repubblica” incidendo così sulla formazione politico-istituzionale e sulla conoscenza dei meccanismi decisionali e gestionali dei soggetti pubblici. Infine, si può rilevare che l’acquisto quasi immediato dell’elettorato passivo per la Camera appare poco coerente con la figura del deputato a vita, il quale deve “avere illustrato la Patria per altissimi meriti”, cosa che raramente avviene all’uscita dall’adolescenza. La discrasia circa l’elettorato passivo per il Senato può spiegarsi con il disposto dell’art. 58 comma 2, cui si è accennato: per essere eletti senatori è necessario avere ricoperto o stare ricoprendo cariche pubbliche elettive, la durata delle quali è di 5 anni. E’ evidente che tale disposizione è destinata ad incidere sulla disciplina della ineleggibilità e della incompatibilità non solo per la candidatura al Senato ma anche alla Camera per contagio da parità di trattamento ma ancora per le candidature al Consiglio o alla Presidenza degli enti locali, dal momento che il ricoprire una carica elettiva (dunque anche di vertice dell’esecutivo) è requisito per l’eleggibilità; d’altro canto, se così non fosse, non si giustificherebbe la disposizione sul cumulo di indennità ex art. 69 modificato. Nella Relazione al disegno di legge si legge, infine, che “Il modello adottato è quello di un Senato elettivo, formato su base regionale e con metodo proporzionale”, ma di tale dichiarazione programmatica, che pure si vedrà aver un suo peso sull’articolato approvato, non si ritrova poi traccia nell’articolato stesso. Per contro, il disposto dell’art. 58 comma 2 è senz’altro perfettamente in linea con l’impiego di collegi uninominali (e di premi di maggioranza), ma sembra potersi affermare che il notabilato, insieme alla scarsa esperienza politico-amministrativo-istituzionale, debba annoverarsi tra i mali peggiori che hanno afflitto e che stanno affliggendo la Repubblica([22]). Su questa base la disciplina generale di incompatibilità e di ineleggibilità, che certo non sarà di semplice elaborazione, è riservata ad una legge statale da adottarsi ai sensi dell’art. 70 comma 3 modificato, ossia ad una legge “bicamerale”, della quale ci si occuperà in seguito. § 4. Segue: la Legislatura - Le modifiche non toccano, se non marginalmente, la durata della Legislatura, che resta espressamente fissata, in base all’art. 60 comma 1, in 5 anni per la Camera e che si induce fissata nel medesimo periodo anche per il Senato, benché ciò non venga altrettanto espressamente detto in alcun luogo: a tale conclusione si giunge in via interpretativa dalla disciplina speciale dettata dall’art. 60 comma 3 modificato per la fattispecie di proroga della Camera in caso di guerra, là dove è stabilito che in caso di guerra può essere prorogata con legge la durata della Camera dei deputati, proroga che trascina con sé quella dei Consigli regionali e “quindi” anche quella, non già del Senato ma, dei senatori. L’illazione non esenta da perplessità: in primo luogo, perché non è propriamente corretto desumere una regola generale da una norma speciale; secondariamente, perché, stante la modificazione dell’art. 60 comma 1 vigente, ci si può sempre chiedere quid voluit lex ubi tacuit, tanto più che l’ipotesi di legare l’elezione del Senato all’elezione dei Consigli regionali era sul tappeto: è vero che nella relazione al disegno di legge si afferma “non [essere] stata accolta l’ipotesi, pur ventilata, in varie proposte di legge già presentate, di abbinare l’elezione del Senato federale, su base regionale, a quella dei singoli consigli regionali”, ma l’incertezza non è chiaramente fugato dal testo approvato. Tant’è che non manca chi([23]), argomentando da combinato disposto dell’art. 53 commi 4, lett. a), b), c) e d), e 5, L. cost. approvata, giunge non senza qualche fondamento a sostenere che la modifica costituzionale introduce una fattispecie di con testualità forte, la quale lega la durata in carica dei senatori di una regione alla vita del Consiglio regionale della regione stessa, piuttosto che una fattispecie di con testualità debole, ossia di semplice coincidenza temporale tra la durata quinquennale del Senato e dei Consigli regionali. Chi scrive, pur ritenendo l’interpretazione suggestiva, propende per l’ipotesi della con testualità debole non solo perché inducibile dal testo costituzionale stricto sensu e più coerente con la natura di organo non federale del Senato ma anche perché destinata a consentire un più piano e ordinato svolgimento della vita istituzionale e più coerente con la equiordinazione nella diversità di camera e Senato. Ciò non toglie che l’incertezza dovrà essere sanata dalla legge ordinaria di tipo bicamerale, anche se la disparità di trattamento con la Camera dei deputati non appare giustificata se non da un’improvvida distrazione, che smentisce l’attenzione sistematica proclamata nella relazione. Se singolare è la puntuale disciplina dettata, sulle tracce della Costituzione vigente, circa l’indizione delle elezioni e la durata della Camera dei deputati (artt. 60 e 61) e il silenzio serbato sul Senato, non meno singolare è l’attenzione dedicata non solo alla proroga ma anche alla prorogatio dei senatori, che, ex art. 60 comma 2 modificato, rimangono in carica fino alla proclamazione dei nuovi senatori della medesima regione. Rimane, comunque, da chiarire perché questi rimangano in carica fino alla proclamazione dei successori mentre “finché non è riunita la nuova Camera dei deputati sono prorogati i poteri della precedente”: questa, più corretta perché mutuata dal testo attualmente in vigore, disciplina è riferita all’organo e non ai suoi titolari e adotta come dies ad quem la prima riunione dell’organo e non la proclamazione. § 5. Segue: i rapporti inter- e intraistituzionali - Con riferimento agli aspetti strutturali rimane da prendere in considerazione un ultimo nucleo di norme attinenti ai rapporti, per così, dire inter- e intraistituzionali. L’art. 64, oltre che confermare la disciplina vigente, per la quale i membri del Governo, anche se non fanno parte delle Camere, hanno il diritto e, se richiesti, l’obbligo di assistere alle sedute nonché il diritto di essere sentiti ogni volta che lo richiedono, ai commi 4 e 7 di nuovo conio dispone che il regolamento della Camera “garantisce le prerogative del Governo” e che “i regolamenti parlamentari stabiliscono i casi nei quali il Governo deve essere rappresentato dal primo ministro o dal Ministro competente”. Si tratta, invero, di innovazioni poco rispettose dell’autonomia degli organi costituzionali: non spetta al regolamento interno delle Camere di “garantire” le “prerogative” ma, al più, di rispettarle prendendone atto così come non spetta ai regolamenti parlamentari di stabilire i casi nei quali il Governo debba essere rappresentato dal Primo o da un altro Ministro: si tratta di fattispecie che o vengono espressamente individuate e disciplinate dalla Costituzione o vengono rimesse al “galateo istituzionale”. La lettera degli originari, tuttora vigenti e non rimossi, commi 4 e 5 sembra senz’altro più idonea alla bisogna. Senza entrare nel merito del c.d. statuto dell’opposizione([24]), è tuttavia interessante rilevare che, mentre il Governo, unitamente alla maggioranza, gode di prerogative (che ovviamente non possono essere che garantite ([25])), l’opposizione gode semplicemente di diritti; ed ancora più interessante è rilavare che il termine prerogativa non ha cittadinanza nella Costituzione attualmente vigente: il suo impiego ci riporta alla Costituzione statunitense del 1787-1789, intatta dagli eventi rivoluzionari francesi, nella quale non si trova il termine diritto ma ancora l’endiadi medievaleggiante “privilegio e immunità”. Quanto ai rapporti intraistituzionali può muoversi agli artt. 63 e 66 modificati la medesima censura mossa agli emendamenti aggiuntivi all’art. 64. Il primo, infatti, non si limita a rimettere all’autonomia costituzionale delle Camere la disciplina della formazione degli organi interni, ma detta alcune disposizioni specifiche che, appunto, la invadono: le maggioranze per l’elezione del Presidente dell’una e dell’altra Camera sono attualmente dettate dagli artt. 4 e 4 dei rispettivi regolamenti interni; per contro è singolare che la Costituzione (a differenza del Grundgesetz) non stabilisca la periodicità del rinnovo dell’Ufficio di presidenza del Senato c.d. federale, ma rimetta al regolamento interno di stabilire “le modalità del rinnovo periodico”. Insomma, o sopra o sotto le righe. Il secondo, pur confermando la autonomia costituzionale delle assemblee per quanto attiene alla c. d. verifica dei poteri, non si esime dall’imporre la maggioranza assoluta (ora non prevista; cfr. artt. 17 Reg. Cam. e 17 e 19 Reg. Sen.) quale quorum funzionale necessario, invadendo quindi la sfera dell’autonomia degli organi costituzionali. § 6. La funzione legislativa: i tipi di legge – Ricordato che dell’esclusione del Senato dal c. d. circuito fiduciario si parla in altra sede([26]), dal punto di vista funzionale la modificazione di maggiore rilievo e di maggiore portata sta nella frammentazione della potestà normativa, che non viene più esercitata collettivamente dalle Camere ma viene ripartita tra Camera e Senato originando così 3 diverse competenze e tre tipi di legge, due monocamerali ed una bicamerale (competenze e leggi cui devono aggiungersi quelle regionali); la disciplina di fondo del modificato procedimento legislativo è posta dall’art. 70, l’unico comma del quale, completamente sostituito, è stato moltiplicato per 6. La competenza normativa della Camera è fissata dall’art. 70 comma 1: per il tramite di un duplice rinvio, l’uno, positivo, all’art. 117 comma 2, nel quale sono tassativamente enumerate le materie facenti capo alla potestà legislativa esclusiva dello Stato, e l’altro, negativo, al successivo comma 3 del medesimo art. 70, nel quale sono indicate, sempre per rinvio, le materie le materie di legislazione statale bicamerale. Essa in tal modo risulta essere coincidente con la potestà legislativa esclusiva dello Stato, fatta eccezione per le materie delle quali all’art. 117 comma 2 lett. m) e p), che vengono espressamente sottratte alla competenza delle leggi camerali per essere attribuite alla competenza delle leggi bicamerali La competenza normativa del Senato c.d. federale, a sua volta, è fissata dall’art. 70 comma 2, anch’essa per il tramite di un duplice rinvio: positivo all’art. 117 comma 3, nel quale sono espressamente enumerate le materie facenti capo alla potestà legislativa concorrente Stato-regioni, e l’altro, negativo, al successivo comma 3 dello stesso art. 70. Infine, l’art. 70 comma 3 fissa la competenza legislativa collettiva, anche qui valendosi di un complesso intreccio di rinvii, sempre positivo, a diversi articoli della Parte II Titolo V Cost., grazie ai quali la competenza delle leggi bicamerali risulta così fissata: a) determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale (art. 117 comma 2 lett. m)); b) legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane e ordinamento della capitale (117 comma 2 lett. p)); c) autonomia finanziaria degli enti locali (art. 119), d) potere sostitutivo statale (art. 120 comma 2); e) sistema elettorale di Camera e Senato; f) diverse fattispecie assoggettate a riserva costituzionale di legge nell’ambito dei rapporti Stato-regioni, e cioè: - legge che disciplina le procedure attuazione di attuazione diretta degli impegni comunitari da parte del Trentino Alto Adige e relative province autonome nelle materie di competenza e l’eventuale potere sostitutivo dello Stato (art. 117 comma 5); - legge che disciplina le forme di conclusione di accordi tra lo Stato e la regione e tra le regioni e gli enti locali di altro Stato (art. 117 comma 9); - leggi di conferimento di funzioni a città metropolitane, di coordinamento Stato-regioni in materia di immigrazione e di ordine pubblico e sicurezza nonché leggi di tutela dei beni culturali e di ricerca scientifica e tecnologica (art. 132); - principi fondamentali sui sistemi di elezione, incompatibilità etc. Presidente, Assessori e Consiglieri regionali (art. 122); - aggregazione e disaggregazione di Province e Comuni; istituzione di città metropolitane (art. 133). Due sono gli aspetti sui quali primieramente fissare l’attenzione: la tecnica normativa usata e i criteri che hanno guidato la ripartizione. Quanto alla prima non si può non rilevare la singolarità di delimitare la potestà normativa degli organi statali facendo riferimento alle norme sulla potestà normativa regionale, ossia di un ente territoriale (anche a prescindere da una sua definizione normativa, per altro inesistente) sia storicamente che formalmente inferiore: la regione esiste, infatti, come soggetto giuridico in forza di una manifestazione volitiva facente capo allo Stato, eppure la potestà legislativa di quest’ultimo, cioè quella che ha originato la regione, viene delimitata con riferimento alla potestà normativa della regione([27]). A ciò deve aggiungersi che il disinvolto impiego dello strumento del rinvio (a norme successive in termini ordinali, oltretutto) in relazione alla potestà normativa certo non giova ad un suo piano esercizio (del che deve essersi reso conto lo stesso nomoteta modificatore, come si vedrà tra breve). Quanto alla seconda, occorre nuovamente rilevare che la mancata natura di organo di Stato federale del Senato rende del tutto arbitraria l’attribuzione di materie alla competenza dell’una o dell’altra Camera nonché alla competenza comune([28]). Il modello tedesco cui ci si è malamente ispirati, infatti, facendo riferimento alla natura ed alla titolarità (di Bund o dei Laender) degli interessi da attribuire alla competenza, con molta maggiore semplicità e coerenza individua le materie di competenza esclusiva del Bund, le materie di competenza concorrente Bund-Laender e le materie nelle quali il Bund può adottare norme cornice; ed inoltre stabilisce lineari norme di chiusura. Il risultato, comunque, è che ci si trova così di fronte a ben 4 tipi di legge pariordinati: la legge camerale, la legge senatoriale, la legge bicamerale la legge regionale esclusiva, cui devono aggiungersi la legge regionale concorrente e le leggi soggette a procedimenti di approvazione speciali (come le leggi per le quali è obbligatorio il procedimento ordinario o le leggi che vedono la possibilità di intervento delle regioni). § 7. Segue: la competenza delle Camere - La ripartizione della competenza legislativa fa sì, senza tuttavia che, per le ripetute ragioni se ne possa cogliere la ratio, che ognuna delle due Camere possa apportare modifiche alla legge approvata dall’altra entro 30 giorni (art. 70 commi 1 e 2), modifiche sulle quali deciderà in via definitiva la Camera di competenza primaria; nulla viene, però, detto circa il procedimento di approvazione delle modifiche (se cioè si tratti di procedimento legislativo in senso stretto o di procedimento speciale) né circa il termine entro il quale la Camera competente decide in via definitiva né, infine, sembra tenersi conto del fatto che, proprio a causa dell’esistenza di un termine, il calendario dell’una viene a dipendere dal calendario dell’altra.. Non si vede pertanto quale snellimento tale modificazione possa implicare. Non meno claudicante, di conseguenza, è la disposizione che vuole ridotti della metà i termini per la conversione dei decreti legge per le materie di competenza sia della Camera che del Senato. Del pari non si vede quale snellimento all’attività legislativa possa comportare il disposto dell’art. 70 comma 3 per l’approvazione di leggi bicamerali, ove si dispone che, qualora una legge non sia approvata nel medesimo testo da entrambe le Camere, i rispettivi Presidenti, di comune accordo, hanno la facoltà di “convocare” (meglio sarebbe di “costituire”) una apposita Commissione, composta di 30 deputati e di 30 senatori (cioè 60 membri in tutto, quasi un Consiglio regionale), rispettosa della proporzionalità tra i Gruppi parlamentari di ciascuna Camera, cui spetta di proporre un testo unificato (sic!) da sottoporre al voto finale delle due assemblee; i Presidenti, di comune accordo, fissano altresì contestualmente i termini per l’elaborazione del testo e per la votazione finale. In primo luogo, nulla è detto su che accada qualora i Presidenti ritengano di non esercitare la facoltà loro accordata o qualora tra loro non vi sia accordo: a rigor di logica non rimarrebbe che la navette, vituperata implicazione dell’anomalo bicameralismo perfetto; in secondo luogo, l’istituzione e la costituzione di una commissione comporta un certo tempo (dovendosi non solo individuarne i membri ma anche formarne gli organi); in terzo luogo, nulla è detto sulle modalità di redazione del testo unificato; infine, nulla è detto per il caso nel quale entrambe le Camere o una sola di esse non approvino il testo unificato: logica vuole che debba considerarsi rigettato. Difficile immaginare un procedimento più farraginoso e più lacunoso, e ancora più difficile pensare che tale procedimento possa giovare alla responsabilità politica e alla democraticità del sistema. La modificazione sembra però consapevole della sua complessità e così predispone un apposito meccanismo per il caso, non improbabile, nel quale sorgano conflitti di competenza tra le due Camere. La soluzione dell’aporia spetta ancora di comune accordo ai Presidenti delle due Camere, i quali hanno altresì la facoltà di deferire ad un comitato paritetico, composto da 4 deputati e da 4 senatori designati discrezionalmente da ognuno dei due, la decisione; decisione che, comunque venga presa, è insindacabile. Possono qui ripetersi le osservazioni testé avanzate sul procedimento legislativo bicamerale, cui devono aggiungersi due ulteriori rilievi: il primo relativo alla assoluta discrezionalità attribuita ai Presidenti nella formazione del comitato, che certo non giova al rispetto della volontà e dell’autonomia dei corpi rappresentativi, tanto più che ogni decisione è presumibilmente destinata a fare giurisprudenza; il secondo relativo all’attribuzione ai regolamenti interni di ciascuna Camera del procedimento relativo alla sollevazione della questione di competenza: è evidente che ciò favorisce il formarsi di opinioni differenziale. Infine, non può non destare sconcerto l’attribuzione al comune accordo dei Presidenti delle Camere (art. 70 u.c. ultimo periodo) di stabilire “sulla base di norme previste dai rispettivi regolamenti i criteri generali secondo i quali un disegno di legge non può contenere disposizioni relative a materie per cui si dovrebbero applicare procedimenti diversi”, il tutto dietro proposta del comitato paritetico: in primo luogo, che sia il Presidente e non l’assemblea nella sua interezza a definire la propria competenza è soluzione estranea alla tradizione costituzionale, secondariamente non si vede come attribuire potestà di proposta a un organismo che, a prima lettura, non sembrerebbe permanente ma speciale; e, ultimo ma non ultimo, la questione non può non riflettersi sullo statuto dell’opposizione giacché è evidente che un rapporto di 1 a 1 porterebbe ad un costante stallo. . L’affermazione che “l’art. 70 disegna un procedimento pesante di formazione delle leggi”([29]) è senz’altro affermazione condivisibile anche se forte è il dubbio che pecchi per difetto: da un procedimento legislativo pesante e contorto, infatti, non ci si possono aspettare norme idonee a disciplinare la complessa attività di uno Stato contemporaneo e i molteplici problemi dei cittadini. § 8. Segue: l’iniziativa legislativa e l’iter legis – L’iniziativa legislativa (art. 71) e l’iter legis (art. 72) non patiscono modificazioni di rilievo: l’una continua a spettare al Governo, a 50.000 elettori, a tutti quei soggetti cui sia conferita con norma costituzionale e a ciascun membro([30]) dell’una o dell’altra Camera; l’altro si inizia con l’assegnazione alla commissione competente per materia per l’istruttoria e passa poi all’aula per la discussione generale, l’approvazione articolo per articolo e la votazione finale, come avviene attualmente. L’unico cambiamento consiste nella limitazione dell’iniziativa spettante a ciascun parlamentare all’ambito di competenza legislativa di ciascuna Camera così come fissata dall’art. 70 commi 1-3 nonché nella reiterata conferma delle competenze camerali stesse. Viene confermata la facoltà per le Camere di dichiarare l’urgenza su un disegno di legge rimettendo ai rispettivi regolamenti interni la disciplina del relativo procedimento abbreviato (art. 72 comma 2); viene confermata la disciplina della promulgazione (art. 73), così come viene confermato il dovere di adottare il procedimento normale (rectius ordinario, giacché tutte le procedure, in quanto stabilite da norme, sono normali, differenziandosi piuttosto tra ordinarie e speciali a seconda della ratio che le sottende) per i disegni di legge in materia costituzionale, in materia elettorale e di delegazione legislativa, mentre il dovere cade per i disegni di legge di autorizzazione alla ratifica dei trattati internazionali, inferendo così un non irrilevante vulnus alla tradizione costituzionale e costituzionale democratica, e per l’approvazione di bilanci e consuntivi. E’ vero che l’approvazione di queste due ultime categorie di atti è riservata alla Camera dei deputati ai sensi in base agli artt. 80 e 81 modificati, ma la competenza monocamerale non sembra ragione sufficiente a sottrarre al procedimento ordinario, più ponderato e sicuramente pubblico, la deliberazione su atti tanto delicati e istituzionalmente rilevanti; anzi, proprio perché assoggettati ad una sola e non più a due discussioni, il procedimento ordinario appare più garantista. Non si vede, inoltre, perché riservare alla sola Camera dei deputati l’approvazione di bilanci e consuntivi quando anche il Senato è espressione della collettività statale, come si è visto; e, quand’anche fosse espressione delle autonomie locali, non si vede la ragione dell’esclusione dalle decisioni in materia di entrata e di spesa. A parte ciò, la disciplina di approvazione delle leggi di autorizzazione alla ratifica di trattati internazionali di natura politica, o disponenti regolamenti arbitrali o giudiziari, o importanti variazioni territoriali, o oneri finanziari, o modificazioni di leggi, da un lato, e, dall’atro, di autorizzazione all’esercizio provvisorio rimangono inalterati, così come il divieto di disporre nuovi tributi e nuove spese con la legge di bilancio. Inalterata rimane, infine, la disciplina della promulgazione, della pubblicazione e del c. d. veto sospensivo del Presidente della Repubblica (art. 74): le modificazioni in questa sede sono meramente letterali ed hanno la funzione di adeguare il testo alla differenziata competenza delle Camere. Le modificazioni in materia di iter legis riguardano: 1. il procedimento decentrato che vede la commissione competente per materia in sede deliberante e il procedimento misto che vede la commissione competente in sede redigente (art. 72 comma 3); 2. i disegni di iniziativa popolare e regionale (art. 72 commi 2 e 7); Il ricorso al procedimento decentrato o misto viene limitato all’approvazione dei disegni di legge bicamerali: la ratio di tale limitazione, tuttavia, non appare chiara. Il procedimento decentrato, che costituisce una grave deroga al principio per il quale la potestà legislativa spetta all’organo rappresentativo nella sua interezza e non già ad una sua parte, era stato introdotto nell’ordinamento italiano con la Camera dei fasci e delle corporazioni([31]) allo scopo simulato di evitare le lungaggini parlamentari e lo scopo dissimulato di evitare pubbliche discussioni (oltre che di ridurre gli organi “corporativamente rappresentativi” ad attività puramente tecniche); la Costituzione, coltine gli aspetti positivi sul piano della funzionalità, ha provveduto a sottolinearne la natura eccezionale ma non straordinaria, corredandolo delle tre note garanzie ed affiancandogli il procedimento misto. La soluzione adottata in sede di modificazione sembra essere ispirata alla ratio originaria, dando per scontato che i procedimenti monocamerali di nuovo conio siano più spediti proprio perché monocamerali e che le lungaggini parlamentari possano sopravvivere solo là dove sopravvivono forme di bicameralismo perfetto. In realtà non è chi non veda che i procedimenti monocamerali, difficoltosi fin dal primo momento di individuazione della competenza dell’una o dell’altra Camera e con i farraginosi meccanismi escogitati per superare i momenti di stallo, tendono a rendere l’iter legis molto meno spedito in quanto incerto; inoltre è da rilevare che i meccanismi, cui qui si accenna e descritti al § 8., in quanto orientati ad ottenere soluzioni negoziate tra pochi anziché decise da tutti, sicuramente non giovano alla valorizzazione della responsabilità politica. Infine, il mantenimento delle tre note garanzie, volte a riportare il disegno di legge avanti all’aula, in un quadro di legislazione frammentata, bene si prestano ad un uso distorto e pretestuoso dell’istituto. Quanto all’iniziativa popolare e regionale, si potrebbe dire che anche qui nulla sia cambiato sul piano della prassi normativa: in entrambi i casi gli articoli modificati affidano ai regolamenti parlamentari la determinazione delle modalità e dei termini (art. 72 comma 2) entro i quali deve essere “avviato” (neppure iniziato!) l’esame dell’una e lo stabilimento di termini entro i quali devono essere posti all’ordine del giorno della Camera competente (art. 72 comma 6) e nemmeno della seduta dall’altra. All’iniziativa regionale, poi, facente capo a più regioni in coordinamento tra loro è attribuita priorità, non è chiaro tuttavia se nei confronti di tutti i disegni di legge o dei soli disegni di leggi di iniziativa regionale: è uno dei rari casi nei quali è data rilevanza ad una minoranza qualificata. § 9. Segue: gli emendamenti modificativi di attuazione del programma governativo e di “tutela” dei poteri sostitutivi e la corsia preferenziale – L’art. 70 commi 4 e 5 detta, inoltre, una disciplina speciale per quei disegni di legge destinati all’approvazione del Senato; disegni di legge di iniziativa non governativa, si dovrebbe supporre, ma nulla vieta, alla luce della prassi dei cc. dd. maxiemendamenti presentati dal Governo ai propri disegni di legge, che possa trattarsi anche di disegni governativi. Qualora il Governo intenda apportare a tali disegni di legge modifiche, rectius proporre emendamenti modificativi, che: 1. siano essenziali all’attuazione del programma governativo, dato per approvato dalla sola Camera dei deputati([32]), a giudizio insindacabile del Governo stesso, giudizio insindacabile dal momento che non sono previsti criteri di delimitazione della discrezionalità di quest’ultimo (salvo quanto si vedrà tra breve); 2. investano i poteri sostitutivi del Governo o dello Stato nei confronti di regioni, province, comuni e città metropolitane dei quali all’art. 120 comma 2; così, almeno, sembra di poter interpretare la non felice dizione letterale “essenziali […] per la tutela delle finalità di cui all’art. 120, secondo comma”: non si vede, infatti, nei confronti di chi tali poteri debbano essere difesi, stante che “ogni senatore rappresenta la Nazione e la Repubblica” (art. 67 modificato) e che, come si è visto, al Senato fanno comunque capo gli interessi della collettività nazionale; il Primo ministro, che quindi sembra poter agire anche a prescindere da una deliberazione del Consiglio dei Ministri, deve essere autorizzato dal Presidente della Repubblica([33]), il quale, però, può anche rifiutare tale autorizzazione, ad esporre all’assemblea le motivazioni che inducono a ritenere la sussistenza dell’essenzialità al programma o alla tutela degli emendamenti modificativi proposti. Il Senato, poi, decide, rectius approva se ritiene, entro 30 giorni e, qualora non approvi, il disegno di legge è trasmesso alla Camera che delibera a maggioranza assoluta in via definitiva sui soli emendamenti modificativi proposti dal Governo, sostenuti dal Primo ministro e già in precedenza approvati ex art. 70 comma 2.. L’ipotesi, che già appare singolare in sé, presenta, poi, aspetti particolarmente singolari. Innanzitutto, poiché al Governo, Primo ministro o meno, non è precluso di proporre emendamenti e di esporne le ragioni all’assemblea, si deve supporre che le ragioni di essenzialità al programma o alla tutela siano già emerse nel corso del dibattito e quindi siano già note all’assemblea, che tuttavia non ha ritenuto di darvi peso. In secondo luogo, debole appare la ratio dell’intervento camerale, limitato alla sola approvazione degli emendamenti modificativi presentati dal Governo: se si ritiene, infatti, che determinate materie spettino alla sola competenza del Senato per loro natura, non si vede perché la Camera possa pronunziarsi, e pronunziarsi in via definitiva, su alcuni aspetti di esse; se, per contro, si ritiene che, anche in materie di competenza senatoriale ([34]) possano avere peso rilevante interessi facenti capo alla collettività nazionale, non si vede perché tali materie non siano state riservate ab origine alla competenza camerale. E ancora, ammesso che la Camera abbia una competenza esclusiva per tutto quanto attiene al rapporto fiduciario, non si vede quale collegamento possa instaurarsi tra questo e le previsioni dell’art. 120 comma 2 modificato. Rimangono, infine, da risolvere alcuni aspetti procedurali relativi al dibattito in seno alle due Camere: deve introdursi una procedura speciale alla Camera per queste approvazioni parziali (se non addirittura, trattandosi di emendamenti, molto parziali) o ci si può avvalere dell’ordinaria procedura legislativa? Qualora la Camera approvi gli emendamenti modificativi, il Senato è tenuto a portare a termine la discussione sul disegno di legge o può lasciarlo cadere? E ancora: è possibile, e concepibile, da parte di un’assemblea la votazione finale su un testo non approvato in toto da quella stessa assemblea? Se si aborriscono le anomalie, questa appare candidata al disgusto. In terzo luogo, singolare è l’intervento del Presidente della Repubblica, che ha la facoltà, non il dovere, di autorizzare, cioè di rimuovere un limite legale all’esercizio di un diritto già spettante, il Primo ministro ad esporre le “motivazioni” che giustificano gli emendamenti modificativi, come se questi non le potesse esporre motu proprio o addirittura non le avesse già esposte, per così dire, informalmente. Intervento singolare e anche proceduralmente confuso. L’autorizzazione, infatti, può essere concessa “verificati i presupposti costituzionali” (art. 70 comma 4), che non si sa bene quali siano se non l’essenzialità al programma e alla tutela: transeat per la tutela, ma l’essenzialità al programma è un giudizio che fa capo all’indirizzo politico contingente o di maggioranza e non all’indirizzo politico istituzionale([35]). Infine, a proposito di anomalie, non rimane che rilevare come la tradizione costituzionale veda eventualmente intervenire il capo dello Stato sul testo di legge già approvato e non in corso di approvazione per un evidente rispetto dei rapporti tra i poteri. L’art. 72 comma 5 istituisce una corsia preferenziale per i disegni di legge presentati o “fatti propri” dal Governo e, per non perdere l’occasione di introdurre un tocco di political correctness, ne ipotizza uno anche per l’opposizione camerale e la minoranza senatoriale([36]), l’esame della quale ultima verrà affrontato in sede di statuto dell’opposizione. La modificazione costituzionale della corsia preferenziale, rimettendone le linee fondamentali alla disciplina specifica dei regolamenti parlamentari, si articola in tre momenti, e precisamente: 1. che su richiesta del Governo (e non del Primo ministro) venga effettuata l’iscrizione del disegno di legge all’ordine del giorno dell’aula (e non semplicemente della Camera o del Senato, come invece è detto per i disegni di legge di iniziativa popolare o regionale) entro tempi certi; 2. che la votazione, si suppone, finale si svolga entro tempi altrettanto certi; 3. che la Camera -ma non il Senato-, scaduto il termine del quale al punto 2, deliberi di votare il testo proposto articolo per articolo e finalmente. A parte le integrazioni rimesse ai regolamenti parlamentari, che ovviamente dovranno essere previamente concordate (come la prassi che data dal 1971 ammette), gli elementi rilevanti e problematici della fattispecie non sono pochi. In primo luogo, se non comporta difficoltà consentire che il Governo invochi la procedura in parola per i disegni di legge di propria iniziativa, rimane da stabilire che cosa si debba intendere per “disegni di legge fatti propri” dal Governo. E’ evidente che si tratta di iniziative non governative; poiché, però, la presentazione di disegni di legge da parte del Governo al Parlamento deve essere deliberata dal Consiglio dei Ministri (anche se non più autorizzata con decreto del Presidente della Repubblica come vuole l’art. 87 vigente), è altrettanto evidente che il disegno di legge altrui, per essere fatto proprio dal Governo, deve seguire la medesima procedura, divenendo così disegno di legge governativo. Né potrebbe essere altrimenti, perché in tale caso il Primo ministro potrebbe fare presentare ad un parlamentare della propria maggioranza o, perché no?, anche dell’opposizione/minoranza un testo in precedenza non approvato dal Consiglio dei Ministri. Il che aprirebbe spazi a negoziazioni non palesi. Secondariamente, tale procedura, benché il testo modificato non sia particolarmente esplicito in tal senso, nel suo terzo passo avrebbe quasi lo stesso effetto della posizione della questione di fiducia, perché farebbe cadere non solo gli emendamenti già presentati ma anche la possibilità di proporne. Lo stesso effetto, dissimulando, però, le implicazioni sulla responsabilità politica proprie della questione di fiducia. Se una delle finalità dichiarate delle modifiche è quella di evidenziare la responsabilità politica, la modificazione certo non consente di avvicinarvisi. In terzo luogo, tenuto conto che, nel silenzio del testo, il ricorso alla corsia preferenziale appare possibile per i disegni di legge di ognuno dei tre tipi previsti dall’art. 70 commi 1-3, non si vede perché al Senato non sia possibile il terzo passo, ossia le votazioni sul testo immodificato; carenza di possibilità idonea a generare difficoltà soprattutto per i disegni di legge di leggi bicamerali. Si tratta quasi certamente di un difetto di coordinamento: ciò non toglie, da un lato, che, nel caso, lex voluit quod dixit e, dall’altro, la dice lunga sulla cura e sull’attenzione poste nell’approvare, e in ben due letture, le modificazioni alla legge fondamentale. Infine, ammessa, se non proprio la sovrapponibilità, l’assimilabilità tra la fattispecie in esame e quella or ora citata degli emendamenti modificativi del Governo, non si vede perché condire quest’ultima con elementi di carattere garantistico, almeno in apparenza (per quanto mostruosi) e lasciare la prima alla mera discrezionalità governativa. Ulteriore indice, se ce ne fosse bisogno, della scarsa attenzione e della scarsa sensibilità istituzionale del legislatore modificativo. Per concludere l’esame dell’iter legis si rende, però, necessaria un’incursione a ritroso nella Sezione I, dedicata alla struttura del Parlamento, nella quale l’art. 64 comma 6 prevede la facoltà per ogni “Assemblea e Consiglio regionale o Consiglio delle Province autonome” di esprimere il proprio parere, sentito il rispettivo Consiglio delle autonomie locali, sui disegni di legge di competenza senatoriale (art. 70 comma 2), rimettendo al regolamento interno del Senato la disciplina “delle modalità e dei termini” per l’espressione del parere stesso. A parte la sedes peregrina, che sembra voler dissimulare la facoltà spettante alle regioni con buona pace del federalismo, e la singolarità di rimettere al regolamento interno di una Camera , la disciplina di una facoltà attribuita ad un soggetto di “rilievo costituzionale”, che pure si vorrebbe distinguere, sembra doversi rilevare una certa contraddizione tra il parere, obbligatorio ma non vincolante a quanto pare, e delle regioni e del Consiglio delle autonomie locali e il fatto che sia le regioni sia le autonomie locali sono fisicamente presenti, sia pure senza diritto di voto, nell’assemblea consulenda. § 10. Segue: la potestà legislativa del Governo – Dal punto di vista sia sostanziale che formale la potestà legislativa delegata e la potestà legislativa di urgenza e necessità non subiscono modificazioni; in particolare, all’art. 77 sono apportate modifiche meramente letterali finalizzate ad adeguare il testo alla ripartizione di competenza legislativa tra le Camere introdotta dall’art. 70 commi 1-3; all’art. 76 viene inserito un secondo comma che in sostanza costituzionalizza, generalizzandolo, il disposto dell’art. 14 L. 23 Agosto 1988 n. 400 dettato per le delegazioni legislative eccedenti i due anni. § 11. Gli articoli non modificati; la commissione di inchiesta e le commissioni senatoriali – Gli artt. 75, 78 e 79 non hanno subito modificazioni. Con riferimento al referendum abrogativo, pertanto, si può concludere che esso possa essere promosso nei confronti di ogni tipo di legge, sia bicamerale che monocamerale, come viene indirettamente confermato dall’art. 75 comma 2. Gli artt. 78, 79 e 82 individuano tre categorie di leggi bicamerali non enumerate nell’art. 70 comma 3, e precisamente: la legge che delibera lo stato di guerra e conferisce al Governo i poteri necessari; la legge volta a concedere amnistia o indulto; la legge che istituisce commissioni di inchiesta dotate degli stessi poteri dell’autorità giudiziaria. Una parziale e non irrilevante modificazione subisce l’art. 82 comma 2 nel suo complesso, laddove si prevede che a presiedere la commissione di inchiesta istituita dalla Camera dei deputati, e dunque solo da quella, deve essere chiamato un deputato dell’opposizione([37]). Infine, non rimane che accennare alla disposizione peregrina dell’art. 72 comma 6, il quale, nel bel mezzo del procedimento legislativo, stabilisce che: 1. il Senato si organizza in commissioni secondo le norme del proprio regolamento: dettame di natura strutturale che migliore sedes avrebbe trovato nella Sezione I del titolo in esame, migliore e probabilmente inutile, dal momento che analoga norma non è rinvenibile per la Camera, per la quale l’organizzazione in commissioni è pacificamente desunta dalla disciplina dell’art. 72 comma 1 coinvolgente, peraltro, anche il Senato; 2. rimette al regolamento interno del Senato stesso l’articolazione della procedura per l’espressione del parere, obbligatorio ma non vincolante (si direbbe, a conferma della già rilavata mancanza di rappresentatività del territorio-persona) ai fini dell’adozione del decreto di scioglimento del Consiglio regionale o di rimozione del Presidente della Giunta regionale; si tratta di disciplina di attività di controllo sugli organi e non legislativa che migliore sedes avrebbe trovato nell’art. 126, cui fa riferimento. § 12. Osservazioni – A conclusione di questo primo esame delle modificazioni costituzionali relative alla struttura e alla funzione legislativa delle Camere è possibile affermare che nessuno degli obiettivi che il legislatore modificativo aveva individuato e si era posto siano stati raggiunti, se non il rafforzamento deciso del vertice dell’Esecutivo privo di qualsivoglia bilance([38]). La modificazione ritenuta più significativa, ossia l’introduzione del Senato c. d. federale della Repubblica, come si è visto, appare priva di consistenza sostanziale, dal momento che nel Senato continua a trovare espressione il territorio-comunità (com’è nella Costituzione vigente ed era nelle intenzioni del Costituente del 1948) e non già il territorio-persona, e che esso non cessa di essere espressione degli interessi della collettività statale anziché divenire luogo di incontro e di composizione tra diverse collettività originarie sovrapposte. Ammesso, come si può tranquillamente ammettere, che la Repubblica, con la costituzione tardiva dell’istituto regionale, non avesse dato piena attuazione al disposto costituzionale, la modificazione in esame rende patente che è sul piano dell’amministrazione che ci si sarebbe dovuti e ci si deve muovere, sotto il profilo strutturale, e su quello di un riparto di competenze normative fondato su una attenta ponderazione degli interessi da amministrare, sfuggita già al Costituente del 1948. Volere attribuire la natura di organo di Stato federale ad un organo che non ha dietro di sé, né in termini storici né in termini in qualche modo radicati nella realtà economico-sociale, una forma di Stato federale già di per sé è un esperimento destinato al fallimento, ma il fallimento è certo ed effettivo se si considera che, a parte l’eliminazione della Circoscrizione estero, nessuna delle modificazioni connesse appare idonea a collegare il Senato al territorio-persona e, quindi, a colorare anche minimamente il Senato in senso federale. In fin dei conti l’unico dato “federalistico” è quell’”a base regionale” che non è opera del preteso costituente attuale. Ribadito che imprescindibile sarebbe stata la determinazione di criteri di ripartizione delle competenze fra le Camere, fondati su un attento esame della portata degli interessi da disciplinare con le norme (e che imprescindibile sarà anche quando la modificazione costituzionale non dovesse essere confermata, al fine di rendere chiaro e praticabile ciò che spetta allo Stato e agli altri enti di governo), come si è visto la modificazione porta con sé una congerie di conseguenze sul paino procedurale, dall’accertamento delle competenze per ogni singolo caso fino ai meccanismi di risoluzione delle aporie, che appaiono confusi, faticosi e tutt’altro che trasparenti, passando per la limitazione del procedimento legislativo in sede decentrata e la scomparsa del procedimento in sede redigente e l’attribuzione alla sola Camera dei deputati dell’approvazione del bilancio annuale. Anche l’obbiettivo dichiarato dello snellimento non può considerarsi raggiunto. L’abborracciata modificazione, inutile e per ciò stesso grave in sé, si trascina dietro, per apparire credibile, una rilevante serie di conseguenze negative, la prima e la più grave delle quali è l’introduzione della ripartizione della potestà normativa primaria tra diversi soggetti attribuendo ad ognuno diverse (e non ponderate né giustificate) competenze seguita immediatamente dalla moltiplicazione dei tipi di legge([39]). Completamente mancato è, ancora, l’obiettivo costituito dal “controllo e responsabilizzazione degli eletti”: è evidente che una strutturazione tanto complessa e confusa delle competenze e delle attività del Parlamento, lungi dal facilitare l’operatività della responsabilità politica alle scadenze previste, offre piuttosto ad ogni eletto vari spazi per dissimulare senza difficoltà il proprio operato e, quindi, per sottrarsi al controllo; a ciò devono aggiungersi i vari organi o organismi speciali (Commissione e Comitato paritetici) o monocratici cui vengono attribuite decisioni definitive. Il risultato di tanto lavoro sembra essere una svalutazione complessiva delle assemblee, della rappresentanza e della responsabilità politiche; l’abbassamento dell’età di acquisto dell’elettorato passivo, che tende ad escludere nel candidato ogni precedente esperienza politico-amministrativa, e la diminuzione complessiva del numero dei rappresentanti, da un lato, e l’esclusione del Senato c.d. federale, dall’altro, completano l’opera. Tale risultato è corroborato dalle nome volte a rafforzare l’Esecutivo -e, nell’Esecutivo, il suo vertice-, come quelle relative alle modifiche essenziali a progetti di legge e ai progetti di legge governativi o fatti propri dal Governo, cui altre se ne aggiungeranno([40]). L’irrilevanza delle istituzioni rappresentative può competere con quella del Senato nell’impero bizantino([41]). Occorre, ancora, rilevare che, per eliminare l’anomalia in thesi costituita dal bicameralismo perfetto, la capacità istituzionale del quale bene era stata individuata a suo tempo([42]), si è alterato senza costrutto e con notevole imperizia un sistema che non solo aveva nel complesso dato buona prova di sé ma che, soprattutto era stato costruito in rapporto di funzionalità con la Parte I della Costituzione: se “è compito della Repubblica rimuovere gli ostacoli….” e “promuovere le condizioni che rendano effettivo tale diritto…”, è difficile immaginare che un’organizzazione tanto confusa, farraginosa e poco trasparente possa fare fronte a tanto. Dal punto di vista formale, infine, si sono potuti rilevare gravissimi difetti di coordinamento tutt’altro che ammissibili in un testo costituzionale; ed ancora l’alterazione della sistematica lineare propria della Costituzione vigente (definizione e formazione degli organi parlamentari (artt. 55-58); elezione e durata delle Camere (artt. 60-62); organizzazione interna (artt. 63 e 64); status di parlamentare (artt. 65-69)) trasformata in un incongruo slalom grazie alla moltiplicazione dei commi, alla mancanza di definizioni chiare ed icastiche, alla intenzione di disciplinare ciò che altrove non trova risposta. Infine, si ricordano i diversi vulnera ai principi più ordinari del costituzionalismo, che in fin dei conti appaiono a chi scrive le anomalie maggiori, e tutte di nuovo conio, rispetto alla tradizione costituzionale europea. Insomma, stando ai versi riportati in apertura, non ci si trova di fronte ad un esempio di critica costruttiva e men che meno ad un’opera d’arte, quale invece dovrebbe essere il prodotto di ogni lavoro onesto.   _________________________________ [1]Ma del che si ha ragione di dubitare, come ammonisce G. FERRARA, Federalismo e premierato, ovvero, del rovesciamento della Costituzione e della negazione del costituzionalismo: “Va detto chiaramente: il progetto approvato dal Senato, in prima lettura, il 25 marzo scorso non è di revisione costituzionale, fuoriesce dalla previsione dell’articolo 138, non soltanto per la quantità e diversità delle norme e degli istituti che pretende sopprimere, sostituire, distorcere, ma perché mira al rovesciamento della Costituzione. Tende a sostituirne la specifica ragion d’essere, quella di legittimare costituzionalmente la costruzione di una democrazia avanzata, che conformi i rapporti economici e sociali ai principi della libertà e della dignità umana, della giustizia e dell’eguaglianza sostanziale. L’approvazione del progetto del Governo non modificherebbe soltanto la seconda parte del testo costituzionale, inciderebbe profondamente sulla prima, quella che statuisce i principi dell’ordinamento e riconosce i diritti dei cittadini.”, nel sito AIC, 09.09.04. [2] Dalla Relazione al disegno di legge AS 2554, come ogni altro virgolettato del presente §. [3] Così anche G. GUARINO, Le connotazioni plebiscitarie e dittatoriali della riforma costituzionale: ”Il testo licenziato dalle Camere dopo la prima lettura è complesso. La formulazione delle norme non sempre è chiara. Per di più l’entrata in vigore del nuovo sistema dovrebbe effettuarsi per fasi successive. L’efficacia di alcune tra le principali innovazioni è legata a condizioni di non semplice verificazione. Perchè il sistema funzioni a regime nel suo complesso è inoltre necessario che i nuovi organi costituzionali siano regolarmente costituiti. Ed in ciò potrebbero incontrarsi difficoltà.”, nel sito Costituzionalismo, sine data. [4] Cfr. in proposito e più ampiamente Corte cost. sent. 10-12 aprile 2002 n. 106. [5] Come si esprime letteralmente la modifica, anche se, stando alla terminologia del testo costituzionale originario sarebbe stato più opportuno un “assicura”: cfr. per “garantire” art. 2 in combinato disposto con ognuno degli articoli della Parte I - Titolo I e art. 32, ad es., e per “assicura” gli artt. 30 o 34. [6] Per valersi, adattandola al caso, della terminologia proposta da C. MORTATI, Istituzioni di diritto pubblico, Padova, 1975, pag. 24 e passim. [7] Perché, richiamando Mortati “l’immediatezza del rapporto rappresentativo fra elettori ed eletti [è] condizione […] necessaria per l’efficienza politica di ogni Assemblea elettiva”. [8] A. D’ATENA, Parere richiesto all’AIC dalla prima Commissione del Senato della Repubblica in marito al disegno di legge di riforma costituzionale AS 2544, nel sito AIC, 11.12.03. [9] Nello stesso senso M. MANETTI, Brevi note sul c. d. Senato federale: “Come è già stato notato (C. Fusaro, R. Bin. T. Frosini), l’elezione dei senatori a suffragio universale e diretto su base regionale con sistema proporzionale non garantisce un sicuro collegamento con gli interessi regionali; né supplisce a tale carenza la limitazione dell’elettorato passivo ai consiglieri regionali, provinciali e comunali (o a coloro che lo sono stati in passato) o agli ex-deputati ed ex-senatori eletti in passato nella Regione.”, nel sito AIC, 12.12.03; ed ancora M. SICLARI, Brevi note introduttive a un dibattito sul disegno di legge costituzionale AS nr. 2544 approvato dalla I Commissione del Senato, nel sito AIC, 02.02.04. [10] Sul punto vedi ampiamente A. D’ATENA, Parere richiesto all’AIC cit.. [11] Istituito dall’art. 123 modificato. [12] Vedi supra nota 7. [13] Vedi più ampiamente in proposito M. CAMOLESE, Lo statuto dell’opposizione nella riforma costituzionale: un’occasione perduta?, in questo stesso sito. [14] In tal senso pacificamente: A. D’ATENA, Parere richiesto all’AIC cit.: “E’ appena il caso di sottolineare che, se, per le ragioni sopra esposte, il Senato ‘federale’ … federale non è, l’attribuzione ad esso di funzioni tipiche degli omologhi organi presenti nei sistemi del federalismo reale non assolve alla funzione che le dovrebbe essere propria: l’immissione delle entità sub-statali nei processi decisionali centrali (con apprezzabile incremento del tasso di cooperatività del sistema).”; G. FERRARA, Federalismo e premierato cit.: “Non si attribuisca all’organo che dovrebbe rappresentare gli interessi regionali compiti impropri, opposti alla sua ragion d’essere. È improprio ed opposto alla sua ragion d’essere il potere prevalente nella determinazione dei principi generali della legislazione ripartita tra stato e regioni. Si tratta di principi intimamente connessi agli interessi generali della Nazione. Il potere prevalente nel determinarli dovrebbe spettare all’organo che rappresenta l’interesse generale, alla Camera dei deputati, quindi e non al Senato delle Regioni (che chiamano ‘federale’ come se tale denominazione potesse spettare solo ad un organo della Repubblica e non alla Repubblica come tale).”; M. MANETTI, Brevi note cit.: “In primo luogo, l’attribuzione di competenze che attengono indiscutibilmente al rispetto del principio di unità, come il potere di determinare i principi fondamentali relativi alla potestà legislativa concorrente, e il potere di proporre al Presidente della Repubblica l’annullamento delle leggi regionali che violino l’interesse nazionale. Non a torto si è ritenuto inconcepibile che siano le stesse autonomie a dire l’ultima parola sui principi cui dovranno sottostare le leggi regionali (A. Barbera). Ma se si considera questa previsione assieme all’altra, eguale e contraria, che attribuisce l’esercizio della legislazione statale esclusiva alla Camera dei deputati, si percepisce un disegno orientato alla divisione del lavoro tra Assemblee in qualche modo omogenee, più che ad una forma di concorso diseguale, basata su legittimazioni e ruoli ben differenziati. Diversamente, non sarebbero evitabili conflitti tra fonti che non ed inoltre possono non avere ispirazione omogenea (e che anzi potrebbero essere adottate uno actu, in determinate materie), quali sono appunto le leggi statali previste dal 2° e dal 3° comma dell’art. 117 Cost. (R. Tosi).”; M. SICLARI, Brevi note cit. “…la differenziazione della composizione delle Camere, come è stato notato da molti commentatori, non vale ad introdurre una Camera delle autonomie.”; ed inoltre cfr. infra nota 21. [15] Di contrario avviso A. D’ATENA, Parere richiesto all’AIC cit.: “L’unico correttivo in senso federale è rappresentato dalla disciplina del quorum strutturale. Ci si riferisce alla previsione in forza della quale ‘le deliberazioni del Senato federale non sono … valide se non sono presenti senatori eletti in almeno un terzo delle regioni’ (art. 64 comma 3). Ma tale previsione, in presenza di senatori eletti con tecnica non federale, non basta a federalizzare l’organo.”. [16] G. M. SALERNO, Le novità del d.d.l. di revisione costituzionale cit.: “Sul primo aspetto, quello concernente la composizione del Senato, verosimilmente al fine di dare senso effettivo all’elezione dei senatori “su base regionale” e forse pure per precisare il nuovo principio della “rappresentanza territoriale” dei senatori medesimi (principio cui dovrebbe essere subordinata la relativa legge elettorale), è venuta innanzitutto meno la presenza dei senatori eletti nella circoscrizione estero – e su tale modifica può concordarsi, essendo il nuovo Senato un organo precipuamente destinato ad esprimere le istanze territoriali interne all’ordinamento nazionale ...”. [17] Cfr. Relazione al disegno di legge. [18] Nei termini illustrati da S. TROILO, La forma di governo disegnata dalla riforma costituzionale: tanto rumore per …?, in questo stesso sito. [19] Il XIV censimento della popolazione effettuato il 21 Ottobre 2001 ha infatti rilevato 56.305.568 abitanti. [20] Per il quale cfr. infra S. TROILO, La forma di governo disegnata dalla riforma cit.. [21] Cfr. supra sub artt. 67 e 69. [22] S. CECCANTI, Le priorità nel dibattito sulla riforma costituzionale: una proposta di dibattito: “L’altro aspetto da rilevare è il superamento del bicameralismo ripetitivo, molte volte e quasi unanimemente auspicato, ma che, sia nella composizione del nuovo Senato sia nelle sue prerogative, rischia di degenerare in una Camera notabilare, sganciata da qualsiasi disciplina di partito e di maggioranza (e fin qui potrebbe anche andare bene), ma in grado di paralizzare quasi per intero il programma di Governo, restando dotata di pari poteri nelle più ampie e importanti categorie di leggi.”, nel sito AIC, 02.02.04. [23] R. BIFULCO, Senato federale. Dov’è finita la contestualità affievolita?, in AIC, 23.XII.2004. [24] Per il quale cfr. CAMOLESE M., Lo statuto dell’opposizione… cit.. [25] Per l’uso di “garantire” vedi supra. [26] Cfr. S. TROILO, La forma di governo disegnata dalla riforma cit.. [27] A buon diritto rileva G. FERRARA, Federalismo e premierato cit.: “ L’operazione che invece si vuole tentare in Italia, è esattamente l’opposta, quella di espropriare funzioni indefettibili di uno stato per attribuirle alle Regioni che, non va dimenticato, sono entità sorte per decisione e solo in virtù di decisione statale.”. [28] La ripartizione delle materie tra Stato e regioni e tra le Camere dello Stato senza alcun chiaro riferimento agli interessi dei quali ciascuno di tali soggetti dovrebbe essere portatore meriterebbe da sola uno studio accurato; qui basti rilevare che essa ha sollevato non solo aspre discussioni ma anche vive preoccupazioni in dottrina. Fondatamente lamenta G. FERRARA, Federalismo e premierato cit.: “Rovesciato il senso del federalismo, il progetto rovescia i criteri di attribuzione delle funzioni: gli organi che dovrebbero tendere a tutelare l’interesse nazionale, quello dell’unità dell’ordinamento giuridico, economico, e sociale, quindi la tutela dei diritti, l’eguaglianza, la sicurezza, il lavoro e quant’altro è ancora scritto nella I Parte della Costituzione, sono privati di tale funzioni nel mentre le istituzioni che dovrebbero tutelare le autonomie territoriali e farle valere vengono strutturate in modo da non corrispondere ai modelli sperimentati come idonei a rendere effettiva la tutela di tali interessi.”; a sua volta si chiede S. BARTOLE, Invito al dibattito sulle riforme istituzionali: “se sia ragionevole non solo mantenere ma accrescere la frantumazione della competenza a disciplinare fondamentali diritti fra Stato e Regioni e fra Camera dei Deputati e Senato e Senato federale.”, in sito AIC, sine data; e ancora G. M. SALERNO, Le novità del d.d.l. di revisione costituzionale cit.: “Circa l’esercizio della funzione legislativa statale, il testo proposto dalla I Commissione del Senato non ha modificato la tavola costituzionale delle competenze legislative sia statali che regionali risultante dalla proposta governativa; a tal proposito, sarebbe auspicabile che in sede di assemblea si procedesse ad un’attenta opera di rivisitazione soprattutto al fine di correggere le più rilevanti contraddizioni ed aporie emerse nella prima esperienza attuativa degli elenchi di materie stabiliti con la riforma del 2001.”; conclude A. D’ATENA, Parere richiesto all’AIC cit.: “Prevedere –come fa l’art. 70, comma 2, del progetto– che la determinazione dei principi fondamentali al cui rispetto è tenuta la competenza concorrente delle Regioni spetti al Senato federale (e che relativamente ad essa il ruolo della Camera politica sia limitato alla formulazione di eventuali proposte modificative) appare, pertanto, un autentico non-senso.”. [29] S. BARTOLE, Invito al dibattito cit.. [30] E non a ”ogni deputato e ogni senatore”. [31] Istituita con la L. 19 Gennaio 1939 n. 129. [32] Cfr. S. TROILO, La forma di governo disegnata dalla riforma cit.. [33] Cfr. B. PEZZINI, La trasfigurazione del ruolo del Presidente della Repubblica nella riforma costituzionale, in questo stesso sito. [34] Ammesso e non concesso che nel Senato trovi espressione il territorio-persona. [35] Per un approfondimento sulla distinzione v. P. BARILE, Istituzioni di diritto pubblico, Padova, 1982; G. MARANINI, La posizione della Corte costituzionale e della autorità giudiziaria ordinaria in confronto all’indirizzo politico di regime (o costituzionale) e all’indirizzo politico di maggioranza, in La giustizia costituzionale (tavola rotonda a cura di G. Maranini), Firenze, 1956. [36] Per il quale si rimanda a M. CAMOLESE, Lo statuto dell’opposizione cit.. [37] Anche qui si rimanda a M. CAMOLESE, Lo statuto dell’opposizione cit.. [38] S. TROILO, La forma di governo disegnata… cit.. [39] Tra le altre implicazioni nota, tra l’altro, A. D’ATENA, Parere richiesto all’AIC… cit.: “Non trascurabili problemi porrebbe – ad esempio – la coesistenza della competenza esclusiva regionale in materia di “assistenza e organizzazione sanitaria” e della competenza concorrente (statale-regionale) in materia di “tutela della salute”. Non meno complesso si presenterebbe il quadro dell’istruzione: le competenze esclusive regionali in materia di “organizzazione scolastica, gestione degli istituti scolastici e di formazione, salva l’autonomia delle istituzioni scolastiche” e di “definizione della parte dei programmi scolastici e formativi di specifico interesse della Regione” andando ad inserirsi in un ambito sovraffollato, sul quale già insistono ben due competenze: una competenza esclusiva dello Stato ed una competenza concorrente. Qualche problema si porrebbe anche per la “polizia locale”, il cui campo di incidenza, in presenza di una previsione che riconosce già alle Regioni la polizia “amministrativa” locale, risulta tutt’altro che trasparente.”. [40] Cfr. S. TROILO, La forma di governo disegnata… cit.. [41] l’accordo sul punto è pressoché generale; cfr. M. SCUDIERO, Parere richiesto all’AIC dalla prima Commissione del Senato della Repubblica in marito al disegno di legge di riforma costituzionale AS 2544: “Sicché si comprendono le ragioni per le quali in dottrina (Elia) si è avanzata in proposito la formula definitoria di “premierato assoluto”; e si è anche notato che, se la funzione della regola costituzionale non si esaurisce nel disciplinare il modo di esercizio del potere, ma deve essenzialmente tendere ad assoggettare il potere a limiti e controlli, le modifiche proposte si muovono in direzione opposta alle ragioni del costituzionalismo (Carlassare).”, nel sito AIC, sine data; G. FERRARA, Federalismo e premierato cit.: “Tutti sanno che con quel nome si designa la versione concreta della forma di governo parlamentare funzionante in Inghilterra, il modo come quel sistema politico, con la specificità che si perpetua in quella realtà costituzionale da tre secoli, determina il funzionamento delle istituzioni, Parlamento, Governo, Corona. Ebbene, credo di poter affermare con serena convinzione che con la conformazione degli organi politici supremi e dei loro rapporti, come formulata nel testo del progetto in discussione, il premierato non abbia nulla a che fare. In quell’ordinamento il Premier, intanto detiene quei poteri che tanto eccitano le variegate pulsioni di tanti politologi e di qualche costituzionalista, in quanto è leader del partito di maggioranza. Il potere che esercita è di esclusiva derivazione parlamentare, egli lo esercita in quanto glielo conferisce il Parlamento e, per esso, la maggioranza, e, per questa, il partito di appartenenza dei deputati della maggioranza. Si è premier in quanto si è leader del partito che ha vinto le elezioni. Se il partito di maggioranza cambia il suo leader, non c’è spirito di bipartitismo, non c’è regola dell’alternanza, non c’è durata predeterminata del mandato popolare che lo possa trattenere un minuto solo nella carica di premier.”; M. SICLARI, Brevi note introduttive a un dibattito sul disegno di legge costituzionale cit.: “Il figurino della forma di governo delineata dal testo delle disposizioni sull’esecutivo del disegno di legge costituzionale è stato già denominato, con una certa efficacia, premierato assoluto, nel quale il primo ministro appare come il dominus non solo nell’ambito dell’organizzazione del Governo ma anche nei riguardi del Camera, della quale può condizionare pesantemente qualsiasi decisione, pena il suo scioglimento.”; M. MANETTI, Alcune riflessioni cit.: “C’è da chiedersi peraltro se questo disegno – che recupera la funzione della rappresentanza e del dibattito pubblico parlamentare – assicuri un peso politico effettivo alla seconda Camera. E ciò non solo e non tanto perché i suddetti poteri di controllo sarebbero orbati dell’esito naturale della sfiducia al Governo, ma perché si tratterebbe di un Senato necessariamente ispirato alla logica della frammentazione partitica. E’ difficile pensare che in esso non si riverserebbero tutte le conflittualità che le singole formazioni reprimono quando si trovano all’interno della prima Camera; o che – nei momenti di più acuto scontro politico - non si riprodurrebbero gli schieramenti colà istituzionalizzati. Di talché il Senato sarebbe condannato o all’impotenza, o al pedissequo rispecchiamento degli equilibri politici formatisi nella Camera. Un Senato del genere sembra invero troppo debole per rappresentare un efficace contrappeso alla rafforzata posizione del Premier (sia pure nella versione più modesta che l’opposizione sembra disposta ad accettare), e in ultima analisi non compensa di molto le limitazioni che essa impone alla dialettica parlamentare nella prima Camera.”. [42] A. MANZELLA, Il parlamento, Bologna, 1977: “Il parlamento, che esprime direttamente la volontà popolare, è un organo unico a struttura complessa. Esso può agire infatti: nella sua unità (ed ecco il parlamento in seduta comune), nelle sue due articolazioni principali (ed ecco la Camera e il Senato), in ulteriori articolazioni di tali strutture ( ed ecco le commissioni parlamentari bicamerali, le commissioni permanenti monocamerali, le commissioni d’inchiesta, miste o monocamerali). […] La questione assume grande rilievo poltico-istituzionale nel momento in cui il peso del ‘nuovo’ parlamento si misura nella sua capacità relazionale. Di fronte ai soggetti politici emergenti: le regioni, i sindacati, le imprese, o realtà sopranazionali come la Comunità economica europea, appare assurda una risposta parlamentare frazionata. Solo una linea procedurale imperniata sulla esatta nozione costituzionale di ‘parlamento’ riesce a superare le attuali contraddizioni.”, pag. 65 sgg. e passim.   Bibliografia AA. VV., Costituzione, e poi?, Roma, 1996 BARBERA A., Riavviare le riforme costituzionali?, in Rassegna parlamentare, 2002, p. 135 BIN R., Grandi riforme e piccole virtù, in Le istituzioni del federalismo, 1999, p. 251 -, Riforme “politiche” e “technicalities” giuridiche, in le Regioni, 2005, p. 307 CHELI E., La riforma mancata. Tradizione e innovazione nella Costituzione italiana, Bologna, 2000 CRISCITELLO A., Il cuore dei governi. Le politiche di riforma degli esecutivi in prospettiva comparata, Napoli, 2004 CUOCOLO F., Bicamerale: atto primo. Il progetto di riforma costituzionale, Milano, 1997 FERRARA G., L’atra riforma, nella Costituzione, Roma, 2002 IGNAZI P., La storia infinita della questione istituzionale, in il Mulino, 2003, p. 78 LANZALACO L., Le politiche istituzionali, Bologna, 2005 MANZELLA A., Il parlamento, Bologna, 1977 MORTATI C., Istituzioni di diritto pubblico, Padova, 1975 ONIDA V., Costituzione: perché difenderla, come riformarla, Roma, 1995 -, Il mito delle riforme istituzionali, in il Mulino, 2004, p. 15 ZAGREBELSKY G., I paradossi della riforma costituzionale, in AA. VV., Il futuro della Costituzione, Torino 1996, p. 293 On line BARTOLE S., Invito al dibattito sulle riforme istituzionali, in AIC, s.d. - , Riforme costituzionale e beghe politiche, in AIC, 06.03.04 BIFULCO R., Senato federale: dov’è finita la contestualità affievolita?, in AIC, 23.12.04 CARRER M., La riforma della legge elettorale: un “proporzionale maggioritario”?, in questo stesso sito CECCANTI S., Le priorità nel dibattito sulla riforma costituzionale: una proposta di dibattito, in AIC, 02.02.04 CAMOLESE M., Lo statuto dell’opposizione nella riforma costituzionale: un’occasione perduta?, in questo stesso sito. D’ATENA A., Parere richiesto all’AIC dalla prima Commissione del Senato della Repubblica in marito al disegno di legge di riforma costituzionale AS 2544, 11.12.03 ELIA L., “Disinvoltura” costituzionale, in AIC, s.d. FERRARA G., Federalismo e premierato, ovvero, del rovesciamento della Costituzione e della negazione del costituzionalismo, in AIC, 09.09.04 - , Democrazia rappresentativa e politica, in Costituzionalismo, 14.12.04 GUARINO G., Le connotazioni plebiscitarie e dittatoriali della riforma costituzionale, in Costituzionalismo, s.d. LUCIANI M., Le nuove competenze legislative delle Regioni a statuto ordinario. Prime osservazioni sui principali nodi problematici della l. cost. n. 3 del 2001, s.d. MANETTI M., Alcune riflessioni sul c.d. Senato federale, in AIC, 12.12.03 PEZZINI B., La trasfigurazione del ruolo del Presidente della Repubblica nella riforma costituzionale, in questo stesso sito SALERNO G.M., Le novità del d.d.l. di revisione costituzionale proposto dalla I Commissione del Senato: alcune brevi considerazioni, in AIC, 02.02.04 SCUDIERO M., Parere richiesto all’AIC dalla prima Commissione del Senato della Repubblica in marito al disegno di legge di riforma costituzionale AS 2544 SICLARI M., Brevi note introduttive a un dibattito sul disegno di legge costituzionale AS nr. 2544 approvato dalla I Commissione del Senato, in AIC, 02.02.04 SORRENTINO F., Parere richiesto all’AIC dalla prima Commissione del Senato della Repubblica in marito al disegno di legge di riforma costituzionale AS 2544 TROILO S., La forma di governo disegnata dalla riforma costituzionale: tanto rumore per …?, in questo stesso sito VOLPI M., La banalizzazione della Costituzione tra revisioni adottate e riforme progettate, in Costituzionalismo, s.d.<