1. Introduzione.
Il danno ambientale riveste una posizione centrale nelle problematiche inerenti la tutela dell’ambiente. La tutela, infatti, opera sia in fase antecedente, allo scopo di prevenire il pericolo di danno, sia in fase successiva, allorquando la verificazione del danno all’ambiente comporta l’adozione di misure di precauzione, di ripristino e di risarcimento. E’ da poco entrato in vigore il d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, dal titolo “Norme in materia ambientale”, anche detto codice dell’ambiente (d’ora in poi codice)[1]. Il decreto è stato emesso in attuazione della legge di delega 15 dicembre 2004, n. 308, la quale, nei settori e nelle materie da riordinare, coordinare e integrare, ha compreso la “tutela risarcitoria contro i danni all’ambiente” (art. 1, comma 1, lett. e) e, tra i principi e i criteri specifici da seguire, ha indicato il conseguimento dell'“effettività delle sanzioni amministrative per danno ambientale mediante l'adeguamento delle procedure di irrogazione e delle sanzioni medesime”, la revisione delle “procedure relative agli obblighi di ripristino, al fine di garantire l'efficacia delle prescrizioni delle autorità competenti e il risarcimento del danno”, nonché la definizione delle “modalità di quantificazione del danno” (art. 1, comma 9, lett. e). Il codice non contiene solo norme nuove, essendo, invece, per la gran parte un contenitore di precedenti disposizioni, che vengono “riassettate” e “riordinate”. Esso, inoltre, ha anche lo scopo di recepire la normativa comunitaria contenuta in alcune direttive. Non è possibile approfondire la tematica complessiva del danno all’ambiente. Ma le conseguenti problematiche più rilevanti possono essere così sintetizzate: a) ripristino dello stato dei luoghi a spese del responsabile; b) riparazione del danno all’ambiente considerato come bene giuridico autonomo rispetto alla sfera giuridica dei terzi danneggiati; c) risarcimento dei terzi danneggiati. E’ stata comunque avvertita l’esigenza di una disciplina specifica in tema di danno ambientale. Le regole in materia di responsabilità aquiliana sono state concepite per disciplinare lesioni individuali e identificabili, che colpiscono beni riconducibili direttamente alla sfera giuridica di appartenenza di soggetti determinati; mentre non soddisfano del tutto con riguardo a un bene, quale l’ambiente, che non spetta allo Stato ma appartiene alla collettività. Il danno ambientale, ai fini del presente scritto, interessa soprattutto per le nuove competenze attribuite al giudice amministrativo dal codice - che ha previsto due ulteriori ipotesi di giurisdizione esclusiva (artt. 310 e 316) - e per le conseguenti problematiche in tema di riparto di giurisdizione. L’evidenziazione delle problematiche presuppone, necessariamente, l’individuazione e l’esame della normativa. Ma un punto deve essere sottolineato. Sul codice dell’ambiente - a differenza di altri codici che hanno caratterizzato l’opera di riassetto e riordino normativo intrapresa nella precedente legislatura - non è stato acquisito il parere del Consiglio di Stato, non essendo stato prescritto nel relativo procedimento come disciplinato dalla legge di delega, malgrado il conferimento di nuove attribuzioni al giudice amministrativo[2]. Forse questo è anche il motivo per cui l’attuale impalcatura normativa di tutela risarcitoria contro i danni all’ambiente pone problemi e solleva interrogativi in tema di giurisdizione.
2. I precedenti del codice dell’ambiente.
La parte sesta del codice dell’ambiente, dal titolo “Norme in materia di tutela risarcitoria contro i danni all’ambiente”, non rappresenta novità assoluta. I suoi precedenti sono diversi e possono essere riassunti in alcuni specifici momenti, quali:
a) l’art. 18 della l. 8 luglio 1986, n. 349 e la sentenza della Corte costituzionale 30 dicembre 1987, n. 641[3];
b) la giurisprudenza successiva all’art. 18 della l. n. 349/1986;
c) l’art. 4, comma 3, della l. 3 agosto 1999, n. 265;
d) alcune disposizioni specifiche e di settore;
e) la direttiva 2004/35/CE del 21 aprile 2004, del Parlamento europeo e del Consiglio, sulla “responsabilità ambientale in materia di prevenzione e riparazione del danno ambientale”;
f) l’art. 1, commi da 434 a 443, 449 e 450, della l. 23 dicembre 2005, n. 266, dal titolo “Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2006)”.
Le dette normative, che sono state abrogate dal codice, si ritrovano in parte nello stesso, il quale ha inteso anche recepire la citata direttiva 2004/35/CE.
3. L’art. 18 della l. n. 349/1986 e la sentenza della Corte costituzionale n. 641/1987.
Con l’art. 18 della l. n. 349/1986, istitutiva del Ministero dell’ambiente, il danno ambientale viene spostato dall’ambito del danno erariale - di competenza della Corte dei Conti e confinato in quello che comporta una perdita finanziaria per l’amministrazione - e riportato nel modello della responsabilità per fatto illecito di cui all’art. 2043 del c.c.. Conseguentemente, la materia (ai sensi del comma 2 del citato art. 18) viene espressamente attribuita alla giurisdizione del giudice ordinario, lasciando ferma quella della Corte dei conti di cui all'art. 22 del d.p.r. 10 gennaio 1957, n. 3 (giudizio di rivalsa per le ipotesi nelle quali l'amministrazione, a seguito di lesione di diritti del terzo, provocata dal proprio dipendente in connessione con un danno ambientale, abbia provveduto a risarcire il terzo stesso).
Il parallelismo tra l’art. 2043 del c.c. e l’art. 18, comma 1, della l. n. 349/1986 è evidente. Colui il quale, con dolo o colpa e in violazione di disposizioni di legge o di provvedimenti adottati in base a legge, compromette l'ambiente - danneggiandolo, alterandolo, deteriorandolo o distruggendolo in tutto o in parte - è obbligato al risarcimento nei confronti dello Stato (secondo l’art. 2043 del c.c. “qualunque fatto doloso o colposo, che cagiona ad altri un danno ingiusto, obbliga colui che ha commesso il fatto a risarcire il danno”).
L’iniziativa dell’azione di risarcimento del danno ambientale, anche in sede penale, viene attribuita allo Stato, nonché agli enti territoriali sui quali incidano i beni oggetto del fatto lesivo. Mentre, alle associazioni individuate in base all'art. 13 della l. n. 349/1986 viene consentito di intervenire nei giudizi per danno ambientale e di ricorrere in sede di giurisdizione amministrativa per l'annullamento di atti illegittimi.
Così come, ai sensi dell’art. 2058 del c.c., “il danneggiato può chiedere la reintegrazione in forma specifica, qualora sia in tutto o in parte possibile” ma al giudice è consentito “disporre che il risarcimento avvenga solo per equivalente, se la reintegrazione in forma specifica risulta eccessivamente onerosa per il debitore”, in tema di danno ambientale il giudice, “nella sentenza di condanna, dispone, ove possibile, il ripristino dello stato dei luoghi a spese del responsabile” (comma 8 del citato art. 18).
Il modello trova l’avallo della Corte costituzionale che, con sentenza n. 641/1987[4], dichiara non fondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 18, comma 2, della l. n. 349/1986, sollevata dalla Corte dei conti in riferimento agli artt. 5, 25, comma 1, e 103, comma 2, della cost..
Secondo la Corte costituzionale, l'ambiente:
a) è un bene immateriale unitario, sebbene con varie componenti, ciascuna delle quali può anche costituire, isolatamente e separatamente, oggetto di cura e di tutela; ma tutte, nell'insieme, sono riconducibili a unità;
b) viene protetto come elemento determinativo della qualità della vita e assurge a valore primario e assoluto;
c) è un bene giuridico in quanto riconosciuto e tutelato da norme;
d) appartenendo alla categoria dei così detti beni liberi, è fruibile dalla collettività e dai singoli.
Per la Corte costituzionale, inoltre:
e) la responsabilità conseguente al danno all’ambiente è stata correttamente inserita nell'ambito e nello schema della tutela aquiliana ai sensi dell’art. 2043 del c.c.;
f) il danno ambientale ha carattere patrimoniale, sebbene sia svincolato da una concezione aritmetico-contabile, concretandosi, piuttosto, nella rilevanza economica che la distruzione o il deterioramento o l'alterazione o, in genere, la compromissione del bene riveste in sé e per sé, e che si riflette sulla collettività la quale viene a essere gravata da oneri economici;
g) risulta superata la considerazione secondo cui il diritto al risarcimento del danno sorge solo a seguito della perdita finanziaria contabile nel bilancio dell'ente pubblico, cioè della lesione del patrimonio dell'ente, non incidendosi su di un bene appartenente allo Stato;
h) la legittimazione ad agire, dello Stato e degli enti minori, non trova fondamento nel fatto che essi hanno affrontato spese per riparare il danno o nella circostanza che i medesimi abbiano subito una perdita economica, ma nella loro funzione a tutela della collettività e delle comunità nel proprio ambito territoriale, nonché degli interessi all'equilibrio ecologico, biologico e sociologico del territorio che a essi fanno capo.
Il modello, quindi, è quello della responsabilità aquiliana o extracontrattuale, nel quale chi ha arrecato colpevolmente danno all’ambiente è tenuto a risarcirlo; innanzitutto in forma specifica (mediante il ripristino dei luoghi) e, in via subordinata, in tutto o in parte, per equivalente (monetario). L’azione è attribuita allo Stato e agli enti territoriali sui quali si trovano i beni danneggiati. Ma essi non sono i soggetti lesi, dato che l’ambiente non appartiene a loro bensì alla collettività, e configurano semmai una sorta di tutori del bene ambientale.
L’attuazione pratica del modello è deludente. Poche sono le azioni risarcitorie promosse ai sensi dell’art. 18 della l. n. 349/1986 e quelle poche non arrivano nemmeno a conclusione, date le lungaggini dei giudizi civili. Così che il danno ambientale trova tutela (parziale) nell’ambito di accordi transattivi. La situazione non era di difficile previsione e già la Corte costituzionale aveva sottolineato come non fossero mancate critiche alla norma, così come formulata, in ordine all’effettività del suo funzionamento e all'assicurazione della voluta tutela del bene ambientale. Rilevando, tuttavia, come spettasse “al legislatore provvedere a colmare le eventuali lacune e le deficienze al fine di assicurare la effettiva applicazione della norma stessa ai casi concreti”.
L’art. 18 della l. n. 349/1986 è stato abrogato, a eccezione del comma 5[5], dall'art. 318 del codice. Ma la sua impalcatura è stata in parte erosa dalla normativa successiva.
4. La giurisprudenza successiva all’art. 18 della l. n. 349/1986.
La giurisprudenza successiva all’art. 18 della l. n. 349/1986, in tema di danno ambientale, si adegua ai principi affermati dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 641/1987, con alcune precisazioni.
Viene evidenziato che in materia ambientale il diritto al risarcimento del danno da parte dello Stato e degli enti territoriali minori non sorge solo a seguito della perdita finanziaria contabile nel bilancio dell'ente pubblico, data la funzione, da essi svolta, di tutela della collettività e delle comunità presenti nell'ambito territoriale di tali enti, nonché dell'esistenza di interessi all'equilibrio ecologico, biologico e sociologico del territorio che fanno capo ai medesimi (Cass. pen., sez. III, 10 giugno 2002, n. 22539[6]). E che l'ambiente in senso giuridico costituisce un insieme il quale, pur comprendendo vari beni o valori - quali la flora, la fauna, il suolo, le acque, eccetera - si distingue ontologicamente da questi e si identifica in una realtà, priva di consistenza materiale, ma espressiva di un autonomo valore collettivo costituente, come tale, specifico oggetto di tutela da parte dell'ordinamento (con la l. n. 349/1986; Cass. civ., sez. I, 9 aprile 1992, n. 4362[7]).
Nel danno ambientale viene vista una triplice dimensione: personale (quale lesione del diritto fondamentale all'ambiente di ogni uomo), sociale (quale lesione del diritto fondamentale all'ambiente nelle formazioni sociali in cui si sviluppa la personalità umana, ai sensi dell’art. 2 della cost.) e pubblica (quale lesione del diritto-dovere pubblico spettante alle istituzioni centrali e periferiche; Cass. pen., sez. III, 5 aprile 2002 e 10 novembre 1993[8]).
In tema di legittimazione degli enti e delle associazioni ecologistiche a costituirsi parte civile, viene configurata, in capo alle stesse, la titolarità di un diritto soggettivo e di un danno risarcibile, individuabile nella salubrità dell'ambiente, sempre che un’articolazione territoriale colleghi le associazioni medesime ai beni lesi e, conseguentemente, viene riconosciuta la legittimazione all'azione aquiliana per la difesa del proprio diritto soggettivo alla tutela dell'interesse collettivo alla salubrità dell'ambiente. Ciò poiché l'interesse diffuso alla tutela dell'ambiente non è astrattamente connotato, ma si concretizza in una determinata realtà storica di cui il sodalizio ha fatto il proprio scopo, diventando elemento costitutivo di esso. E viene ipotizzata la lesione del diritto della personalità dell'ente e la conseguente facoltà delle associazioni di protezione ambientale di agire per il risarcimento dei danni morali e materiali relativi all'offesa, diretta e immediata, dello scopo sociale che costituisce la finalità propria del sodalizio (Cass. pen., sez. III, 9 luglio 1996, n. 8699[9]).
Qualsiasi alterazione in ognuna delle componenti dell’ambiente ne importa una lesione che deve essere risarcita a quegli enti i quali, siccome onerati dal potere-dovere di gestione dell'interesse ambientale, sono titolari di un diritto soggettivo pubblico alla non compromissione del bene stesso (Corte appello Brescia, 24 marzo 1993[10]).
Si specifica poi che, ai fini del danno ambientale, occorre l’elemento soggettivo, ossia che la condotta sia dolosa o colposa oltre a essere qualificata dalla “violazione di disposizioni di legge o di provvedimenti adottati in base a legge”. E comunque da un medesimo fatto (a esempio, l'estrazione di materiale da una cava) può derivare sia un danno prettamente patrimoniale ai singoli beni, pubblici o privati, sia un danno all'ambiente, bene di natura pubblicistica, unitario e immateriale. Così che il risarcimento dell'uno o dell'altro, benché entrambi rientranti nella tutela aquiliana (art. 2043 del c.c.), costituiscono domande diverse (Cass. civ., sez. III, 3 febbraio 1998, n. 1087[11]).
Il danno ambientale, quindi, appare variegato, arrecando pregiudizio a interessi di vario tipo (pubblici, personali e associativi). Ma la responsabilità che ne consegue viene collegata sempre alla lesione di posizioni di diritto soggettivo.
5. L’art. 4, comma 3, della l. n. 265/1999.
Al fine di allargare la legittimazione attiva e, conseguentemente, di rafforzare la tutela del danno ambientale rimediando all’inerzia degli enti territoriali, l’art. 4, comma 3, della l. n. 265/1999 aveva consentito alle associazioni di protezione ambientale di cui all'art. 13 della l. n. 349/1986 di proporre le azioni risarcitorie di competenza del giudice ordinario, spettanti al comune e alla provincia e conseguenti al danno ambientale. Ma l’eventuale risarcimento doveva essere liquidato in favore dell’ente sostituito.
La norma, abrogata dall’art. 274 del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (“Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali”), era diventata il comma 3 dell’art. 9 del medesimo decreto; comma che è stato abrogato dall’art. 318 del codice.
6. Alcune disposizioni specifiche e di settore.
Sulla disciplina dell’art. 18 della l. n. 349/1986 si sono innestate altre due forme di responsabilità, entrambe incentrate sul ripristino in forma specifica dell’interesse ambientale offeso, derogando parzialmente al sistema previsto dal medesimo art. 18.
Si tratta del d.lgs. 5 febbraio 1997, n. 22 (“Attuazione della direttiva 91/156/CEE sui rifiuti, della direttiva 91/689/CEE sui rifiuti pericolosi e della direttiva 94/62/CE sugli imballaggi e sui rifiuti di imballaggio”), così detto decreto Ronchi, del d.m. 25 ottobre 1999, n. 471 (“Regolamento recante criteri, procedure e modalità per la messa in sicurezza, la bonifica e il ripristino ambientale dei siti inquinati, ai sensi dell'articolo 17 del d.lgs. 5 febbraio 1997, n. 22, e successive modificazioni e integrazioni”) e del d.lgs. 11 maggio 1999, n. 152 (“Disposizioni sulla tutela delle acque dall'inquinamento e recepimento della direttiva 91/271/CEE concernente il trattamento delle acque reflue urbane e della direttiva 91/676/CEE relativa alla protezione delle acque dall'inquinamento provocato dai nitrati provenienti da fonti agricole”).
L’art. 17 del d.lgs. n. 22/1997, dal titolo “Bonifica e ripristino ambientale dei siti inquinati”, aveva previsto, al comma 2, che chiunque cagiona, anche in maniera accidentale, il superamento dei limiti di cui al comma 1, lett. a) - ossia dei “limiti di accettabilità della contaminazione dei suoli, delle acque superficiali e delle acque sotterranee in relazione alla specifica destinazione d'uso dei siti”, i quali sono definiti dal ministro dell’ambiente attraverso un procedimento disciplinato dal medesimo art. 17 - “ovvero determina un pericolo concreto ed attuale di superamento dei limiti medesimi, è tenuto a procedere a proprie spese agli interventi di messa in sicurezza, di bonifica e di ripristino ambientale delle aree inquinate e degli impianti dai quali deriva il pericolo di inquinamento”.
Il regime di responsabilità previsto è peculiare, in quanto, a differenza della responsabilità per danno all’ambiente di cui all’art. 18 della l. n. 349/1986 che è punita a titolo di dolo o colpa, la responsabilità per la bonifica dei siti inquinati è di tipo oggettivo e consegue al solo nesso di causalità. L’art. 18 del d.m. n. 471/1999, infatti, stabilisce che, effettuata la bonifica e quindi il ripristino ambientale, è fatto comunque salvo l’obbligo di ripristino dello stato dei luoghi e di risarcimento del danno ambientale ai sensi dell’art. 18 della l. n. 349/1986.
Allo stesso modo l’art. 58 del d.lgs. n. 152/1999, dal titolo “Danno ambientale, bonifica e ripristino ambientale dei siti inquinati”, ha obbligato (al comma 1) colui il quale (con il proprio comportamento omissivo o commissivo e in violazione delle disposizioni del decreto medesimo) abbia provocato un danno alle acque, al suolo, al sottosuolo e alle altre risorse ambientali, ovvero determinato un pericolo concreto e attuale di inquinamento ambientale, a procedere a proprie spese agli interventi di messa in sicurezza, di bonifica e di ripristino ambientale delle aree inquinate e degli impianti dai quali è derivato il danno ovvero deriva il pericolo di inquinamento; seguendo il procedimento di cui all'art. 17 del d.lgs. n. 22/1997. E, al comma 2, ai sensi dell'art. 18 della l. n. 349/1986, ha fatto salvo il diritto a ottenere il risarcimento del danno non eliminabile con la bonifica e il ripristino ambientale di cui al comma 1.
Ulteriore novità dell’art. 58 del d.lgs. n. 152/1999 consiste nell’avere previsto (al comma 3) una liquidazione presunta del danno ambientale di cui all’art. 18 della l. n. 349/1986 (presunzione di tipo relativo, ammettendosi la prova contraria), nel caso in cui non sia possibile una precisa quantificazione.
In sostanza la legislazione speciale ha previsto due piani diversi. La verificazione del superamento dei limiti di accettabilità della contaminazione dei suoli e delle acque, e del danno alle risorse ambientali in genere, oltre che del pericolo, concreto e attuale, del superamento dei limiti e dell’inquinamento ambientale, obbliga di per sé colui il quale vi ha dato causa ad attivarsi al fine della messa in sicurezza, della bonifica e del ripristino ambientale delle aree inquinate e degli impianti dai quali è derivato il danno o deriva il pericolo di inquinamento. L’essersi attivati non salva i soggetti stessi dalla responsabilità per danno ambientale di cui all’art. 18 della l. n. 349/1986, in presenza dei presupposti previsti dallo stesso e, quindi, dall’obbligo di risarcire il danno con il ripristino dello stato dei luoghi (risarcimento in forma specifica) o per equivalente; nell’ipotesi in cui gli interventi posti in essere non abbiano completamente eliminato il danno all’ambiente.
I d.lgs. nn. 22/1997 e 152/1999 sono stati abrogati dal codice (si vedano, rispettivamente, gli artt. 264 e 175).
7. La direttiva 2004/35/CE.
La direttiva 2004/35/CE costituisce normativa quadro in tema di responsabilità ambientale. Il principio da applicare, per la prevenzione e la riparazione del danno ambientale, è quello di “chi inquina paga” (art. 1) in coerenza con il principio dello sviluppo sostenibile; principi che diventano quelli ispiratori di tutta la materia. Il soggetto la cui attività ha causato un danno ambientale, o la minaccia imminente di tale danno, viene considerato finanziariamente responsabile in modo da indurre gli operatori ad adottare misure e a sviluppare pratiche atte a ridurre al minimo i rischi di danno ambientale.
La costruzione del danno ambientale, e delle conseguenti misure di prevenzione e di riparazione, in maniera scollegata dalla responsabilità civile è evidente (nei considerando nn. 11 e 13 viene detto, rispettivamente, che “La presente direttiva si prefigge di prevenire e riparare il danno ambientale e non riguarda i diritti a risarcimento del danno tradizionale riconosciuti dai pertinenti accordi internazionali che disciplinano la responsabilità civile” e che “A non tutte le forme di danno ambientale può essere posto rimedio attraverso la responsabilità civile”, la quale “…non è quindi uno strumento adatto per trattare l'inquinamento a carattere diffuso e generale nei casi in cui sia impossibile collegare gli effetti ambientali negativi a atti o omissioni di taluni singoli soggetti”).
Il danno ambientale viene distinto rispetto agli altri tipi di danno. La direttiva, infatti, “non si applica ai casi di lesioni personali, al danno alla proprietà privata o alle perdite economiche e non pregiudica qualsiasi diritto concernente questi tipi di danni” (considerando n. 14). La tutela del danno ambientale viene posta in capo alle autorità amministrative competenti (“È necessario assicurare la disponibilità di mezzi di applicazione ed esecuzione efficaci, garantendo un'adeguata tutela dei legittimi interessi degli operatori e delle altre parti interessate. Si dovrebbero conferire alle autorità competenti compiti specifici che implicano appropriata discrezionalità amministrativa, ossia il dovere di valutare l'entità del danno e di determinare le misure di riparazione da prendere”; considerando n. 24).
I punti salienti della direttiva possono così sintetizzarsi:
a) si definisce la soglia del pregiudizio ambientale giuridicamente rilevante, che non equivale a qualsiasi alterazione ambientale come invece previsto dall’art. 18 della l. n. 349/1986;
b) si indicano le risorse ambientali da considerare protette;
c) si individuano le azioni di prevenzione e le misure di riparazione del danno ambientale.
8. Le disposizioni dell’art. 1 della l. n. 266/2005 (legge finanziaria 2006).
La l. n. 266/2005 (legge finanziaria 2006), all’art. 1, commi da 434 a 443, 449 e 450, contiene una sorta di minidisciplina[12] sul danno ambientale - che ha in parte anticipato quella dettata dalla sezione sesta del codice sulla tutela risarcitoria contro i danni all’ambiente - anche nell’intenzione di dare attuazione alla direttiva 2004/35/CE.
Qualora si sia verificato un fatto che abbia provocato un danno ambientale, come definito dalla citata direttiva, e se non sono state avviate le procedure di ripristino ai sensi della normativa vigente, viene prevista per la prima volta l’emanazione, da parte del ministro dell’ambiente e della tutela del territorio, di un’ordinanza immediatamente esecutiva, con cui si ingiunge al responsabile il ripristino della situazione ambientale a titolo di risarcimento in forma specifica entro un termine. Nel caso di inadempimento alla scadenza del termine, o di impossibilità del ripristino in tutto o in parte o di sua eccessiva onerosità, il ministro, con successiva ordinanza, ingiunge al responsabile del danno ambientale il pagamento, entro il termine di 60 giorni, di una somma pari al valore economico del danno accertato (comma 439).
Si è disposto poi in tema di quantificazione del danno, prevedendo altresì che “resta fermo il diritto dei soggetti proprietari di beni danneggiati dal fatto produttivo di danno ambientale di agire in giudizio nei confronti del responsabile a tutela dell'interesse proprietario leso” (comma 440).
Irrompe in tal modo nell’ordinamento il potere di ordinanza del ministro, attraverso il quale si accerta la responsabilità ambientale e si ingiunge al responsabile il risarcimento del danno, da effettuare in forma specifica o per equivalente. Quali siano i rapporti con l’art. 18 della l. n. 349/1986 non è chiaro. Ma la normativa della finanziaria indica che il danno ambientale si diversifica dai danni arrecati, dal medesimo fatto produttivo del danno ambientale, al diritto di proprietà di singoli soggetti, per i quali resta fermo il diritto di agire in giudizio nei confronti del responsabile a tutela dell’interesse proprietario leso (comma 440).
Avverso l’ordinanza ministeriale, siccome provvedimento amministrativo, viene ammesso ricorso al Tribunale amministrativo regionale o, in alternativa, al presidente della Repubblica (comma 443).
I commi 439, 440 e 443 (come anche 441 e 442) dell’art. 1 della l. n. 266/2005 sono stati abrogati dall’art. 318 del codice dell’ambiente.
9. La tutela risarcitoria contro i danni all’ambiente nel codice dell’ambiente.
La parte sesta del codice si suddivide in tre titoli.
Il titolo I (artt. da 299 a 303), rubricato “Ambito di applicazione”, è dedicato alla delimitazione degli ambiti (soggettivo e oggettivo) di applicazione della normativa in materia di danno ambientale. Il titolo II (artt. da 304 a 310), nominato “Prevenzione e ripristino ambientale”, ha ad oggetto le tematiche della prevenzione e del ripristino ambientale. Il titolo III (artt. da 311 a 318), intitolato “Risarcimento del danno ambientale”, contiene la disciplina del risarcimento del danno ambientale, in forma specifica e per equivalente patrimoniale.
La parte sesta si conclude con l’art. 318 che introduce norme transitorie e finali.
Il titolo I, all’art. 299, pone in capo al ministro dell’ambiente e della tutela del territorio le competenze statali per l’esercizio delle funzioni e dei compiti in materia di tutela, prevenzione e riparazione dei danni all’ambiente, coinvolgendo nell’azione ministeriale le regioni, gli enti locali e qualsiasi soggetto di diritto pubblico ritenuto idoneo (comma 2), e afferma il principio del rispetto, da parte dell’azione ministeriale, della normativa comunitaria, delle competenze delle regioni, delle province autonome e degli enti locali, in applicazione dei principi costituzionali di sussidiarietà e leale collaborazione (comma 3).
Le norme successive delimitano in senso oggettivo il loro ambito di applicazione. L’art. 300 definisce, al comma 1, il danno ambientale come “qualsiasi deterioramento significativo e misurabile, diretto o indiretto, di una risorsa naturale o dell’utilità assicurata da quest’ultima” ed elenca, al comma 2, gli ambiti e le specie protetti così come richiamati dall’art. 2 della direttiva 2004/35/CE.
Viene poi data attuazione al principio di precauzione (art. 301), di cui all’art. 174, paragrafo 2, del Trattato CE, che concerne il conseguimento di un alto livello di protezione in caso di pericolo anche solo potenziale per la salute umana e per l’ambiente, pur in mancanza di certezza scientifica in ordine all’effettività del rischio (da individuare comunque a seguito di una preliminare valutazione scientifica obiettiva). Siffatto livello di protezione viene assicurato mediante l’obbligo, posto in capo all’operatore interessato, di informare, senza indugio, del rischio emergente, le autorità locali e il prefetto; nei confronti del quale ultimo è posto l’obbligo di comunicazione al ministro dell’ambiente e della tutela del territorio nelle ventiquattro ore successive. L’iniziativa precauzionale del Ministero è disciplinata dal successivo art. 304, che prevede la prevenzione del danno ambientale e consente l’adozione di una serie di misure.
Il titolo II prescrive la normativa sulla prevenzione del danno ambientale (art. 304), onerando l’operatore interessato di un’immediata informativa agli enti territoriali e al prefetto della minaccia imminente di danno ambientale, che persista nonostante l’adozione di immediate misure di prevenzione e messa in sicurezza da parte dell’operatore medesimo. Allo scopo di garantire l’esercizio di siffatta fondamentale attività di collaborazione e di autodenuncia da parte degli operatori interessati, l’omissione delle suddette comunicazioni è sanzionata in sede amministrativa (da euro 1.000,00 a 3.000,00 per ogni giorno di ritardo).
Da parte del Ministero può in ogni momento pervenire all’operatore la richiesta di informazioni sulle minacce imminenti di danno ambientale e l’ordine di adottare specifiche misure di prevenzione secondo metodologie precisate. Il Ministero stesso può assumere l’iniziativa in vista della prevenzione necessaria, approvando conseguentemente la nota delle spese con diritto di rivalsa verso chi le abbia causate, se questi venga individuato nel termine di cinque anni dall’effettuato pagamento.
I successivi artt. 305, 306, 308 e 309 definiscono la disciplina delle misure per il ripristino ambientale, mentre l’art. 307, a garanzia degli operatori interessati, prescrive un’adeguata motivazione delle decisioni che impongono le misure di precauzione, di prevenzione o di ripristino adottate dal Ministero e la loro comunicazione con l’indicazione dei mezzi di ricorso di cui l’operatore dispone e dei termini relativi.
L’individuazione delle possibili misure per il ripristino ambientale spetta innanzitutto all’operatore interessato (art. 306), il quale dovrà rispettare in questa fase le previsioni tecniche di cui all’all. 3 alla parte sesta del codice. Il ministro dell’ambiente e della tutela del territorio, qualora non abbia già adottato le misure urgenti di cui all’art. 305, commi 2 e 3, approva le suddette proposte private (soggette, peraltro, al termine di trenta giorni dal fatto dannoso). Egli comunque decide nel merito sui singoli aspetti del ripristino e valuta l’opportunità di addivenire a un accordo con l’operatore interessato in base all’art. 11 della l. 7 agosto 1990, n. 241. Nelle attività di ripristino ambientale gli interventi più urgenti sono adottati in considerazione dei rischi per la salute umana.
Salvo i casi di estrema urgenza, da motivare, l’ordinanza ministeriale esecutoria è preceduta da un’ampia inchiesta nella quale tutti i soggetti interessati, danneggianti e danneggiati, presentano le loro osservazioni nel termine di dieci giorni. Il ministro le prende in considerazione nell’ordinanza, in sede di motivazione delle misure adottate.
Nell’art. 308 si prevede, conformemente alla direttiva 2004/35/CE, il recupero delle spese sostenute dallo Stato in relazione alle azioni di precauzione, di prevenzione e di ripristino a carico dell’operatore che ha causato il danno o la sua imminente minaccia. Il suddetto operatore, la cui responsabilità è stata accertata a conclusione dell’istruttoria in contraddittorio che precede l’ordinanza ministeriale, è ammesso a provare, per esimersi dalle conseguenze patrimoniali, che il danno è stato causato da un terzo e si è verificato malgrado l’adozione di misure di messa in sicurezza astrattamente idonee, o che esso è conseguenza di errati ordini dell’autorità pubblica.
Altre cause di esenzione derivano in favore dell’operatore dalle circostanze che il suo comportamento non sia qualificabile come doloso o colposo e che l’intervento preventivo, il cui costo gli si voglia addebitare, derivi invece da un’emissione o comunque da un evento espressamente consentiti da un’autorizzazione legittima, o infine che le conoscenze scientifiche e tecniche note al momento del fatto escludano qualsiasi probabilità di rischio ambientale.
Il ministro dell’ambiente e del territorio recupera le somme corrispondenti alle spese sostenute per la prevenzione e il ripristino, salvo che la spesa necessaria sia maggiore dell’importo recuperabile o nel caso in cui il responsabile non possa essere individuato.
L’art. 309 disciplina la richiesta dell’intervento ministeriale da parte delle regioni, delle province autonome, degli enti locali, anche associati, delle organizzazioni non governative che promuovono la protezione ambientale, di cui all’art. 13 della l. n. 349/1986, nonché delle persone fisiche o giuridiche vittime di un danno ambientale o che lo paventino ovvero che vantino un interesse legittimante la partecipazione al procedimento relativo all’adozione delle varie misure previste dalla parte sesta del codice. Tutti questi soggetti possono presentare al ministro dell’ambiente e della tutela del territorio, depositandole presso le Prefetture, denunce e osservazioni corredate da documenti e informazioni, relativi a casi di danno o di minaccia imminente di danno ambientale, chiedendo l’intervento statale a tutela dell’ambiente.
Il ministro è onerato di un’informazione senza dilazione circa i provvedimenti assunti al riguardo in favore dei singoli richiedenti, mentre, nel caso di minaccia imminente di danno, nell’urgenza estrema provvede anche prima di avere risposto ai richiedenti.
L’art. 310 fonda, in favore dei soggetti titolari del potere di partecipazione, la legittimazione ad agire per l’annullamento degli atti ministeriali ritenuti illegittimi nonché per il risarcimento del danno subito a causa del ritardo nell’attivazione, da parte del detto ministro, delle misure di precauzione, di prevenzione o di contenimento del danno ambientale. Il ricorso va proposto al giudice amministrativo in sede di giurisdizione esclusiva.
Viene prevista l’esperibilità facoltativa di un mezzo di impugnazione in via amministrativa, consistente nell’opposizione da presentare allo stesso Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio entro trenta giorni dalla conoscenza dell’atto ministeriale ritenuto illegittimo o inopportuno o, in caso di inerzia del ministro, entro lo stesso termine decorrente dalla scadenza del trentesimo giorno successivo all’effettuato deposito dell’opposizione presso il Ministero.
Un’apposita disposizione coordina, sempre in termini di facoltatività, lasciando al ricorrente la scelta tra ricorso in opposizione e ricorso giurisdizionale al Tribunale amministrativo regionale, la successione e il concorso tra i due rimedi (art. 310, comma 3). E’ anche previsto, questa volta in alternativa al ricorso al giudice amministrativo secondo i principi, il ricorso al presidente della Repubblica contro l’atto ministeriale che si ritenga illegittimo e lesivo (art. 310, comma 4).
Nel titolo III, che ha ad oggetto il risarcimento del danno ambientale, sono previsti (negli artt. da 311 a 317) i singoli momenti procedimentali che portano all’emanazione di un’ordinanza ministeriale esecutoria nonché la disciplina delle sue conseguenze.
L’art. 311 delinea, in via di principio, la duplice disciplina del risarcimento del danno ambientale, in forma specifica e per equivalente patrimoniale. E, al comma 2, definisce gli elementi caratterizzanti della responsabilità per danno ambientale.
L’istruttoria che precede l’ordinanza ministeriale è accuratamente disciplinata nell’art. 312. L’accertamento e la valutazione delle cause e della portata del danno vanno effettuati nel rispetto del principio del contraddittorio con l’operatore interessato.
L’ordinanza è disciplinata dall’art. 313 e consiste nell’ingiunzione ai trasgressori del ripristino della situazione ambientale antecedente, a titolo di risarcimento in forma specifica. Essa, adottata nel termine perentorio di 180 giorni decorrenti dalla comunicazione ai soggetti appena individuati dell’avvio dell’istruttoria e comunque entro il termine di decadenza di due anni dalla notizia del fatto, è emessa, oltre che nei confronti del responsabile, in solido nei confronti del soggetto nel cui effettivo interesse il comportamento fonte del danno è stato tenuto o che ne abbia obiettivamente tratto vantaggio sottraendosi all’onere economico necessario per apprestare, in via preventiva, le opere, le attrezzature e le cautele, e tenere i comportamenti previsti come obbligatori dalle norme applicabili.
Quando il danno risulti non risarcibile in forma specifica, il ministro, con apposita ordinanza, ingiunge ai soggetti suddetti il pagamento di una somma a titolo di risarcimento del danno per equivalente pecuniario.
Alla cognizione della Corte dei conti è riservata l’azione risarcitoria promossa dal competente Ufficio di Procura regionale in relazione al danno ambientale provocato da soggetti sottoposti alla sua giurisdizione (art. 313, comma 6).
L’art. 313 conclude (al comma 7) prevedendo che, in caso di intervenuto risarcimento del danno, è esclusa la possibilità che si verifichi un nuovo intervento comportante aggravio dei costi per l’operatore responsabile come conseguenza di un’azione concorrente da parte di un’autorità diversa dal ministro dell’ambiente. E precisa, infine, che resta in ogni caso fermo il diritto dei soggetti danneggiati, dal fatto produttivo di danno ambientale, nella loro salute o nei beni in loro proprietà, di agire in giudizio nei confronti del responsabile a tutela dei diritti e degli interessi lesi.
Con le disposizioni di cui all’art. 314 si precisa e si delimita il contenuto dell’ordinanza-ingiunzione e si dispone in tema di quantificazione del danno ambientale.
L’art. 315 disciplina gli effetti (di tipo preclusivo-estintivo) dell’ordinanza sull’azione giudiziaria - da promuovere o precedentemente proposta - per il risarcimento del danno ambientale.
Avverso la detta ordinanza l’art. 316 prevede la possibilità, da parte del trasgressore, di ricorrere al Tribunale amministrativo regionale in sede di giurisdizione esclusiva. Il trasgressore può anche avvalersi tanto dell’opposizione di cui all’art. 310 quanto del ricorso al presidente della Repubblica.
L’art. 317 disciplina la riscossione dei crediti dello Stato derivanti dall’applicazione delle disposizioni di cui alla parte sesta, prescrivendo l’applicazione delle norme di cui al d.lgs. 13 aprile 1999, n. 112, e prevede l’istituzione di un fondo di rotazione gestito dal Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio, il quale tende a finanziare, anche in via di anticipazione, alcuni interventi e attività sempre di tipo ambientale.
L’art. 318, infine, detta la disciplina transitoria e le norme finali anche in relazione all’ipotesi del danno che riguardi una pluralità di Stati membri dell’Unione europea.
10. Il nuovo modello di tutela risarcitoria contro i danni all’ambiente.
Nella relazione illustrativa di accompagnamento al codice si considera, come elemento maggiormente caratterizzante, la “disciplina analitica del risarcimento del danno ambientale con esplicito favor per quello attuato in forma specifica e, in alternativa, per equivalente patrimoniale”. E si evidenzia la costruzione di “un modello che, in via alternativa rispetto all’eventuale costituzione di parte civile nel processo penale instaurato a carico dell’autore di fatti costituenti danno ambientale da parte del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio, prevede l’emanazione di una ordinanza-ingiunzione ministeriale dotata del carattere della esecutorietà per il risarcimento, nelle suddette due forme, del danno ambientale addebitato al suo responsabile a seguito di una fase istruttoria accuratamente disciplinata in termini di efficacia ed efficienza, da una parte, e garanzia dei diritti del responsabile dall’altra”.
Nella relazione viene oltremodo sottolineato come “L’unificazione delle iniziative di precauzione, prevenzione, istruttoria ed ingiunzione del risarcimento nel centro decisionale ed operativo costituito dal Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio impedisce il fenomeno del proliferare delle iniziative giudiziarie mosse per lo stesso fatto di danno ambientale e nei confronti dello stesso operatore responsabile da una pluralità di enti, lo Stato, le regioni, le province, i comuni, le comunità montane, i consorzi, ecc. e dalle associazioni non governative, nonché da singoli cittadini danneggiati personalmente”. Si aggiunge che “soltanto queste ultime iniziative dei cittadini singoli sono state, ovviamente, conservate, mentre tutte le figure pubbliche e associative diverse dallo Stato vengono rese destinatarie soltanto di un compito di immediata segnalazione dell’esistenza del danno ambientale al Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio…e, di contro, sono state dotate di una specifica pretesa verso il Ministero stesso avente ad oggetto l’intervento immediato in sede di prevenzione o di risarcimento del danno, non senza trascurare l’ipotesi di una reazione giurisdizionale contro l’illegittimo silenzio-inerzia degli uffici del Ministero”.
Nel modello delineato dal codice il risarcimento del danno ambientale segue il principio dell’illecito doloso e colposo, e l’obbligo risarcitorio è costruito nei confronti dello Stato. L’art. 311 del codice ricalca (al comma 2) lo schema seguito dall’art. 18 della l. n. 349/1986 e si riporta all’illecito aquiliano di cui all’art. 2043 del c.c.[13]. Vi si ritrovano la lesione di una situazione giuridica protetta, l’antigiuridicità, l’elemento soggettivo e il nesso di causalità. La presenza di tutti questi elementi fa scattare l’obbligo di risarcire il danno all’ambiente, in forma specifica (ripristinando la precedente situazione) e, in mancanza, in tutto o in parte per equivalente patrimoniale (art. 311, comma 1). Risulta anche evidente il parallelismo con l’art. 2058 del c.c., con una sola differenza; che, nell’ipotesi in cui si procede con l’ordinanza ministeriale prevista dall’art. 313 del codice, è l’amministrazione, e non il giudice, a disporre che il risarcimento avvenga solo per equivalente qualora la reintegrazione in forma specifica sia eccessivamente onerosa per il debitore.
E’ prevista però un’alternatività. Ai sensi dell’art. 311, comma 1, del codice, “Il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio agisce, anche esercitando l'azione civile in sede penale, per il risarcimento del danno ambientale in forma specifica e, se necessario, per equivalente patrimoniale, oppure procede ai sensi delle disposizioni di cui alla parte sesta del presente decreto”.
In sostanza, al ministro sono attribuiti due rimedi:
a) l’azione civile (da esercitarsi anche, e non solo, in sede penale) innanzi al giudice ordinario;
b) l’adozione dell’ordinanza di cui all’art. 313 del codice stesso, che costituisce un provvedimento di tipo autoritativo.
I rimedi sono alternativi tra loro, in quanto, ai sensi del successivo art. 315, “Il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio che abbia adottato l'ordinanza di cui all'articolo 313 non può né proporre né procedere ulteriormente nel giudizio per il risarcimento del danno ambientale, salva la possibilità dell'intervento in qualità di persona offesa dal reato nel giudizio penale”. L’adozione dell’ordinanza, quindi, preclude la proposizione di un’azione risarcitoria del danno ambientale e se il giudizio pende esso si estingue.
L’ordinanza costituisce un provvedimento amministrativo, immediatamente esecutivo e manifestazione di potere, che viene adottata a conclusione di un’istruttoria, da svolgersi ai sensi della l. n. 241/1990 (art. 312, comma 1, del codice), nell’ipotesi in cui sia accertata una responsabilità per danno ambientale e il responsabile non abbia attivato le procedure di ripristino.
L’istruttoria, da svolgersi in contraddittorio, deve tendere innanzitutto all’accertamento delle responsabilità per danno ambientale: accertamento dei fatti e individuazione dei trasgressori, con particolare riguardo agli elementi indicati all’art. 311, comma 2, che costituiscono i presupposti della responsabilità per danno all’ambiente (art. 312, comma 2). E poi alla quantificazione del danno (artt. 311, comma 3, 312, comma 3, e 314, comma 3); per il quale devono essere applicati i criteri enunciati negli allegati 3 e 4 della parte sesta del codice[14] e, se esso non è determinabile con esattezza nel suo ammontare monetario, viene presunto (con presunzione relativa, ossia fino a prova contraria) in un ammontare non inferiore a un minimo stabilito dalla legge (con riferimento alla sanzione pecuniaria amministrativa o alla sanzione penale in concreto applicata: art. 314, comma 3).
Le ordinanze possono essere due. Il ministro, in una prima fase, ingiunge ai responsabili del fatto il ripristino ambientale, a titolo di risarcimento in forma specifica, entro un termine prefissato. Poi, in una seconda fase e con un’ulteriore ordinanza - in caso di inadempimento totale o parziale nel termine, o se il ripristino è in tutto o in parte impossibile, oppure se è eccessivamente oneroso ai sensi dell’art. 2058 del c.c. - ingiunge il pagamento, entro 60 giorni dalla notifica, di una somma pari al valore economico del danno accertato o residuato, a titolo di risarcimento per equivalente pecuniario.
In tal modo con l’ordinanza si verifica una vera e propria situazione alternativa a quella giudiziale, in cui l’amministrazione si sostituisce al giudice e il procedimento amministrativo fa da contraltare al processo. E’, infatti, il giudice, nell’ipotesi di esercizio dell’azione civile, che deve accertare le responsabilità, quantificare i danni e disporre la condanna al risarcimento. Emblematica è la disposizione dell’art. 314, comma 1, del codice, secondo cui “L'ordinanza contiene l'indicazione specifica del fatto, commissivo o omissivo, contestato, nonché degli elementi di fatto ritenuti rilevanti per l'individuazione e la quantificazione del danno e delle fonti di prova per l'identificazione dei trasgressori”.
L’esercizio del potere di ordinanza non può avvenire in alternativa alla Corte dei conti, poiché, ai sensi dell’art. 313, comma 6, del codice, “Nel caso di danno provocato da soggetti sottoposti alla giurisdizione della Corte dei conti, il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio, anziché ingiungere il pagamento del risarcimento per equivalente patrimoniale, invia rapporto all'Ufficio di Procura regionale presso la Sezione giurisdizionale della Corte dei conti competente per territorio”. Così come non incide sul diritto, che resta fermo, “dei soggetti danneggiati dal fatto produttivo di danno ambientale, nella loro salute o nei beni di loro proprietà, di agire in giudizio nei confronti del responsabile a tutela dei diritti e degli interessi lesi” (art. 313, comma 7, secondo periodo, del codice). Ma l’intervenuto risarcimento salda comunque il conto con il danno ambientale, dato che “sono esclusi, a seguito di azione concorrente da parte di autorità diversa dal Ministro dell'ambiente e della tutela territorio, nuovi interventi comportanti aggravio di costi per l'operatore interessato” (art. 313, comma 7, primo periodo). Il che è indice dell’unitarietà del bene (ambiente) protetto.
11. La giurisdizione esclusiva prevista dall’art. 310 del codice dell’ambiente.
L’art. 310, comma 1, del codice attribuisce ai soggetti di cui all'art. 309, comma 1 (“Le regioni, le province autonome e gli enti locali, anche associati, nonché le persone fisiche o giuridiche che sono o che potrebbero essere colpite dal danno ambientale o che vantino un interesse legittimante la partecipazione al procedimento relativo all'adozione delle misure di precauzione, di prevenzione o di ripristino previste dalla parte sesta del presente decreto”), la legittimazione ad agire:
a) per l'annullamento degli atti e dei provvedimenti adottati in violazione delle disposizioni di cui alla parte sesta del codice;
b) avverso il silenzio inadempimento del ministro dell'ambiente e della tutela del territorio;
c) per il risarcimento del danno subito a causa del ritardo nell'attivazione, da parte del medesimo ministro, delle misure di precauzione, di prevenzione o di contenimento del danno ambientale.
Il comma 2 precisa che il ricorso di cui al comma 1 va proposto al giudice amministrativo in sede di giurisdizione esclusiva.
L’art. 310 si trova nell’ambito del titolo II intitolato “Prevenzione e ripristino ambientale”, nel quale è prevista l’adozione di provvedimenti ministeriali di tipo autoritativo. Per cui, vertendosi in presenza di posizioni di interesse legittimo, le relative controversie rientrano nella giurisdizione generale di legittimità del giudice amministrativo e non nella giurisdizione esclusiva, che si giustifica per la presenza di posizioni di diritto soggettivo intrecciate a quelle di interesse legittimo. Né la domanda risarcitoria consegue alla violazione di un diritto o costituisce materia, in quanto la Corte costituzionale, con la sentenza 6 luglio 2004, n. 204[15], ha affermato che l'attribuzione al giudice amministrativo del compito di disporre, anche attraverso la reintegrazione in forma specifica, il risarcimento del danno non costituisce una nuova “materia”, ma uno strumento di tutela ulteriore rispetto a quello classico demolitorio, che si rapporta pur sempre alla lesione di una posizione di interesse legittimo. E anche il risarcimento del danno arrecato dall’inerzia o dal ritardo nell’esercizio del potere risale sempre al potere, il cui manifestarsi non può che incidere su posizioni di interesse legittimo.
Forse la previsione della giurisdizione esclusiva tende a risolvere le problematiche affrontate dall’adunanza plenaria del Consiglio di Stato nella decisione 15 settembre 2005, n. 7[16], la quale ha ritenuto che l’ipotesi del mancato tempestivo soddisfacimento dell’obbligo dell’autorità amministrativa di assolvere adempimenti pubblicistici, aventi a oggetto lo svolgimento di funzioni amministrative, configuri interessi legittimi pretesivi che ricadono, per loro intrinseca natura, nella giurisdizione del giudice amministrativo. E nella fattispecie esaminata dall’adunanza plenaria si era nell’ambito della materia urbanistica-edilizia, devoluta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo dall’art. 34 del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 80, sostituito dall’art. 7, comma 1, lett. b), della l. 21 luglio 2000, n. 205.
La previsione del risarcimento del danno da ritardo, di cui all’art. 310, comma 1, detta una norma pleonastica. Il risarcimento del danno, anche se non fosse stato previsto, sarebbe sempre azionabile secondo i principi generali. Così come, anche se non espressamente prescritto, è sempre consentito il risarcimento del danno a seguito dell’illegittimo esercizio del potere, in presenza dei presupposti richiesti dalla legge[17].
Il ricorso al presidente della Repubblica, previsto dall’art. 310, comma 4, non è ammesso in caso di inerzia del ministro e tanto meno al fine di conseguire il risarcimento del danno. La norma si conforma alla giurisprudenza del Consiglio di Stato, che configura il ricorso straordinario come rimedio impugnatorio ed esclude, tramite lo stesso, la proposizione di un’azione risarcitoria[18].
12. La giurisdizione esclusiva prevista dall’art. 316 del codice dell’ambiente.
L’art. 316, comma 1, del codice prevede che “Il trasgressore, entro il termine perentorio di sessanta giorni dalla comunicazione dell'ordinanza di cui all'articolo 313, può ricorrere al Tribunale amministrativo regionale, in sede di giurisdizione esclusiva, competente in relazione al luogo nel quale si è prodotto il danno ambientale”.
La circostanza che si parla di giurisdizione esclusiva costituisce novità rispetto all’art. 1, comma 443, della l. n. 266/2005, il quale aveva ammesso avverso la detta ordinanza, senza nulla specificare, il ricorso al giudice amministrativo. Evidentemente la devoluzione alla giurisdizione esclusiva intende prescindere, in un ambito in cui possano esservi situazioni di diritto soggettivo e di interesse legittimo intrecciate tra loro, dalla ricerca di siffatte posizioni ai fini dell’individuazione del giudice al quale rivolgersi. La filosofia di base è da condividere ma l’ordinanza, se è manifestazione di potere, non può che incidere su situazioni di interesse legittimo e quindi rientrare nella giurisdizione generale di legittimità.
13. Il danno all’ambiente e il riparto di giurisdizione.
Nell’ambito della tutela risarcitoria contro i danni all’ambiente - a cui è dedicata la parte sesta del codice - ci si imbatte in vari provvedimenti amministrativi di tipo autoritativo siccome emessi nell’esercizio del potere. Si tratta delle misure di precauzione, di prevenzione e di ripristino adottate dal ministro dell’ambiente e della tutela del territorio (si veda l’art. 307 del codice), nei confronti delle quali non vi possono essere che posizioni di interesse legittimo le quali fanno da contraltare all’esercizio del potere. Le controversie aventi a oggetto la contestazione della legittimità delle dette misure sono devolute alla giurisdizione generale di legittimità del giudice amministrativo.
L’adozione delle misure di cui si è detto lascia “impregiudicata la responsabilità e l’obbligo risarcitorio del trasgressore interessato” (art. 308, comma 6, del codice). Esse, in teoria, operano a monte delle problematiche inerenti la responsabilità per danno ambientale. Ma sono strettamente collegate alla responsabilità stessa, che si configura nel caso in cui la situazione conseguente al danno ambientale non sia stata in tutto o in parte ripristinata.
Il sistema di tutela contro i danni all’ambiente previsto dal codice è variegato:
a) giudice amministrativo in sede di giurisdizione esclusiva: artt. 310, commi 1 e 2, e 316, comma 1;
b) giudice amministrativo in sede di giurisdizione generale di legittimità:
b.a) avverso le misure di precauzione (art. 307), di prevenzione (artt. 301, comma 4, e 304, comma 3) e di ripristino ambientale (art. 305, comma 2), nonché le sanzioni amministrative pecuniarie (art. 304, comma 2);
b.b) ai sensi dell’art. 310, commi 1 e 2, qualora i soggetti di cui all’art. 309, comma 1 (regioni, province autonome e enti locali, anche associati, nonché persone fisiche o giuridiche che sono o che potrebbero essere colpite dal danno ambientale o che vantino un interesse legittimante la partecipazione al procedimento relativo all'adozione delle misure di precauzione, di prevenzione o di ripristino previste dalla parte sesta del codice), impugnino le dette misure;
b.c) in caso di risarcimento dei danni arrecati dall’illegittimo esercizio del potere (ai sensi dell’art. 7, comma 3, della l. 6 dicembre 1971, n. 1034, sostituito dall’art. 7, comma 4, della l. n. 205/2000)[19];
c) giudice ordinario:
c.a) nell’azione civile proposta per il risarcimento del danno ambientale (artt. 311, comma 1, e 315);
c.b) nel giudizio promosso verso il responsabile dai soggetti danneggiati, dal fatto produttivo di danno ambientale, nella loro salute o nei beni di loro proprietà (art. 313, comma 7);
c.c) nelle controversie aventi a oggetto la riscossione delle somme costituenti credito dello Stato ai sensi delle disposizioni di cui alla parte sesta del codice, nell’ammontare determinato dal ministro o dal giudice (art. 317)[20];
c.d) nell’azione di rivalsa del ministro dell’ambiente e della tutela del territorio verso chi abbia causato o concorso a causare le spese sostenute per l’adozione delle misure necessarie a fini di prevenzione e di ripristino del danno (artt. 304, comma 4, e 305, comma 3);
d) Corte dei conti: nel caso di danno provocato da soggetti sottoposti alla giurisdizione della stessa ma solo per conseguire il risarcimento per equivalente patrimoniale (art. 313, comma 6).
14. Il danno ambientale: da illecito civile a illecito amministrativo?
Il panorama disegnato dalla parte sesta del codice dell’ambiente, intitolato “Norme in materia di tutela risarcitoria contro i danni all’ambiente”, è confuso, mischiandosi tra loro problematiche attinenti alla prevenzione e al ripristino ambientale con quelle risarcitorie. Ma a tutte queste problematiche viene posto rimedio con l’adozione di provvedimenti amministrativi.
La verificazione di un rischio o di una minaccia di danno ambientale comporta, innanzitutto, l’ordine (all’operatore) di adottare o l’adozione di misure di prevenzione [art. 304, comma 3, lett. b) e c)].
Se il danno ambientale si è verificato, sono ordinate (all’operatore) o sono adottate:
a) misure di prevenzione e di limitazione di ulteriori pregiudizi (art. 305, comma 2, lett. b);
b) misure di ripristino [art. 305, comma 2, lett. c) e d)].
Tutte queste misure prescindono dall’accertamento della responsabilità e dall’obbligo di risarcire il danno (art. 308, comma 6). Ma l’interconnessione sussiste. Infatti, se il responsabile abbia attivato le procedure di ripristino (ai sensi del titolo V della parte quarta del codice o degli artt. 304 e seguenti) non può essere adottata l’ordinanza ministeriale prevista dall’art. 313.
Con il sistema dell’ordinanza il danno ambientale viene costruito come un illecito amministrativo, la cui sanzione consiste nel ripristino o nel risarcimento del danno per equivalente. Secondo un modello già da tempo conosciuto dall’ordinamento, ad esempio in materia edilizia o di tutela delle cose d’interesse artistico e storico[21].
Il danno ambientale consegue alla lesione di un bene collettivo, pubblico, che appartiene a tutti. Si tratta di un bene immateriale unitario, alla cui lesione, proprio perché valore primario e assoluto, consegue una sanzione che non è collegata a una perdita economica. L’ordinanza viene emanata dallo Stato, che non è il soggetto leso bensì l’autorità deputata alla tutela ambientale nell’interesse di tutti.
Se poi lo stesso fatto arreca danno a beni determinati, alla salute, alla persona e ad altri diritti soggettivi (pubblici e privati), si rientra nell’ambito della tutela aquiliana ex art. 2043 del c.c. e si esce dall’orbita del danno ambientale.
In tal modo la costruzione normativa del codice diviene conforme alla direttiva 2004/35/CE e ai principi affermati dalla Corte costituzionale (con la sentenza n. 641/1987[22]) e tende a scollegarsi dalla responsabilità civile.
Il problema è dato dall’alternatività con l’azione civile. Il codice non dice innanzi a quale giudice vada proposta l’azione. Anzi ha abrogato l’art. 18 della l. n. 349/1986 il quale prevedeva, per la materia del danno ambientale, la giurisdizione del giudice ordinario. Ma tale giudice, secondo il sistema (costituzionalizzato) del riparto di giurisdizione, non può essere che quello ordinario, in quanto si verte in una situazione di diritto soggettivo lesa dal comportamento altrui che ha arrecato danno a un bene protetto dall’ordinamento (quale l’ambiente)[23]. Senza alcun collegamento con l’esercizio del potere e, quindi, con situazioni di interesse legittimo. Tanto più che il codice devolve alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo solo la contestazione dell’ordinanza di cui all’art. 313 (art. 316, comma 1).
Ma se il danno ambientale, di competenza del giudice ordinario, viene accertato e quantificato con l’ordinanza ministeriale, la controversia sull’an e sul quantum si sposta al giudice amministrativo a seguito dell’impugnazione dell’ordinanza. Questi diviene il giudice che verifica la legittimità del provvedimento, in tema di danno ambientale, adottato dallo stesso soggetto a cui è deputata la tutela ambientale (e titolare dell’azione civile, ossia il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio).
La costruzione normativa si conforma ai dettami affermati dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 204/2004[24]? La Corte ha ritenuto che la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo si connoti dall’intreccio di situazioni soggettive qualificabili come interessi legittimi e diritti soggettivi e che una materia possa essere oggetto di giurisdizione esclusiva se in essa la pubblica amministrazione agisce esercitando (anche in via mediata) il suo potere autoritativo.
E’ semplice notare come nell’ipotesi in cui l’ordinanza ministeriale quantifica il danno (art. 314, comma 3) non vi è alcuna traccia dell’amministrazione autorità. Ma l’ordinamento già conosce ipotesi di devoluzione alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo di controversie attinenti alla quantificazione. Il che, se connesso all’esercizio del potere, come ad esempio in materia sanzionatoria, non dovrebbe dare luogo a problemi di costituzionalità[25].
La controversia che ha ad oggetto le misure di ripristino ambientale o la quantificazione del danno non cambia i connotati se proposta innanzi al giudice ordinario, o al giudice amministrativo con l’impugnazione dell’ordinanza ministeriale emessa ai sensi dell’art. 313 del codice. Si tratta di due fattispecie del tutto simili, ma nella seconda si verte nell’ambito di esercizio di potere a conclusione di un procedimento amministrativo; il che fa scattare la giurisdizione del giudice amministrativo.
Tuttavia, entrambi i giudici devono accertare la sussistenza delle medesime condizioni per verificare l’esistenza della responsabilità ambientale, ossia dei presupposti di cui all’art. 311, comma 2, e poi, in caso positivo, procedere alla (o verificare la) quantificazione del danno se si dispone il risarcimento per equivalente.
Ma allora perché due giudici diversi - o meglio tre, data anche la competenza della Corte dei conti (di cui all’art. 313, comma 6) - che devono verificare eguali presupposti?
La situazione ricorda quanto accadeva prima della dichiarazione di incostituzionalità da parte della Corte costituzionale con la sentenza n. 204/2004[26], allorquando, ai sensi dell’art. 33, comma 2, del d.lgs. n. 80/1998, sostituito dall’art. 7, comma 1, lett. a), della l. n. 205/2000, una medesima controversia, quale quella avente a oggetto la risoluzione o la rescissione di un contratto o di una convenzione, doveva portarsi innanzi al giudice amministrativo se si trattava dell’appalto di un servizio pubblico e al giudice ordinario in caso di appalti di lavori, di servizi e di forniture.
Tra l’altro, la scelta se proporre l’azione civile o adottare l’ordinanza viene rimessa all’amministrazione, che in tal modo si precostituisce il giudice; incidendo sul principio del giudice naturale.
Il sistema poi consente ai singoli, nel caso in cui il fatto produttivo di danno ambientale leda la loro salute o i loro beni, di agire in giudizio nei confronti del responsabile. Ma qui ai sensi dell’art. 2043 del c.c. e innanzi al giudice ordinario. Il fatto produttivo di danno è lo stesso, ma cambia l’oggetto della lesione e si fuoriesce dal danno all’ambiente. Nella prima ipotesi si verifica una convivenza alternativa tra giudice ordinario e giudice amministrativo, e nella seconda un monopolio del giudice ordinario.
15. Alcune considerazioni.
Il quadro normativo potrebbe avere una ratio se interpretato nel modo seguente.
Il danno ambientale comporta la commissione di un illecito amministrativo, in quanto viene leso un bene pubblico di interesse collettivo; alla lesione consegue l’irrogazione di misure che, anche se si inspirano a modelli tipici della tutela risarcitoria ex artt. 2043 e seguenti del c.c., hanno carattere sanzionatorio (risarcimento in forma specifica-ripristino e per equivalente monetario).
Al danno ambientale viene posto rimedio in via amministrativa, con l’ordinanza, da adottare entro termini perentori e di decadenza (art. 313, comma 4). Dell’ordinanza conosce il giudice amministrativo, trattandosi di esercizio di potere sanzionatorio. Se lo stesso fatto abbia arrecato pregiudizio, oltre che all’ambiente, a diritti e interessi diversi, i danneggiati possono azionare (innanzi al giudice ordinario) la tutela risarcitoria nei confronti del responsabile.
Da ciò deriverebbe l’impossibilità, per il ministro dell’ambiente e della tutela del territorio, di promuovere l’azione civile per danno ambientale, se non in sede penale.
Tale ricostruzione, che potrebbe rendere razionale il sistema, si scontra tuttavia con le disposizioni di cui agli artt. 311, comma 1, e 315 del codice, laddove, in tema di risarcimento del danno ambientale, l’azione civile del ministro è alternativa all’esercizio del potere di ordinanza. Con la conseguenza che l’amministrazione, la quale ricorrerà certamente allo strumento dell’ordinanza (di per sé più celere e di facile perseguibilità), se si sia fatta scadere i termini previsti dall’art. 313, comma 4, per l’adozione della stessa (180 giorni dalla comunicazione dell’avvio dell’istruttoria e due anni dalla notizia del fatto), potrà promuovere l’azione civile innanzi al giudice ordinario. Il che non ha senso allorquando l’ordinamento ha sottoposto, in via eccezionale, l’esercizio del potere a un termine di decadenza.
16. Conclusioni.
Continua la contrapposizione tra i due ordini di giurisdizione in un medesimo campo di tutela; a discapito dei principi di effettività e di concentrazione della tutela giurisdizionale, costituzionalmente garantiti.
Si è persa, forse, un’occasione per attribuire al giudice amministrativo, in sede di giurisdizione esclusiva, l’intera materia del risarcimento del danno ambientale, conseguente alla lesione dell’ambiente come bene pubblico e interesse della collettività. A tanto ha contribuito il venire meno, a seguito della sentenza della Corte costituzionale n. 204/2004[27], della filosofia dell’attribuzione della giurisdizione per blocchi di materie e le sempre più numerose occasioni di scontro tra i vertici dei due ordini giurisdizionali su questioni attinenti alla giurisdizione; in funzione di mere esigenze di “politica giudiziaria”.
Un famoso e antico ritornello diceva: “Chi vuol essere lieto, sia: di doman non c’è certezza”[28]. Qui c’è poco da essere lieti perché l’incertezza non appartiene più al futuro ma è giornaliera. E con la stessa occorre abituarsi a convivere, venendo incontro, quali operatori del diritto, agli utenti del servizio giustizia, che invece di certezze ne hanno un gran bisogno.
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[1] Il codice, pubblicato sulla G.U. n. 88 S.O. del 14 aprile 2006, è entrato in vigore il 29 aprile 2006.
[2] Ai sensi dell’art. 1 del r.d.l. 19 febbraio 1939, n. 273, convertito dalla l. 2 giugno 1939, n. 739, “I provvedimenti legislativi che importino il conferimento di nuove attribuzioni al Consiglio di Stato oppure alla Corte dei conti, nonché la soppressione o la modificazione di quelle esistenti o che comunque riguardino l'ordinamento e le funzioni dei predetti Consessi in sede consultiva o di controllo, ovvero giurisdizionale, sono adottati previo parere rispettivamente del Consiglio di Stato in adunanza generale o della Corte dei conti a Sezioni riunite”.
[3] In Cons. Stato, 1987, II, 1925.
[4] Citata alla nota 3.
[5] Secondo cui “Le associazioni individuate in base all'articolo 13 della presente legge possono intervenire nei giudizi per danno ambientale e ricorrere in sede di giurisdizione amministrativa per l'annullamento di atti illegittimi”.
[6] In Ragiusan, 2003, 227-8 217.
[7] In Giust. civ. Mass., 1992, fasc. 4.
[8] In, rispettivamente, Riv. giur. ambiente, 2003, 550 e Cass. pen., 1995, 1351. Secondo Cass. pen., sez. III, 5 aprile 2002, la legittimazione a costituirsi parte civile in un procedimento penale in materia di reato contravvenzionale ambientale non spetta solo allo Stato - e in via concorrente agli enti pubblici territoriali - in nome dell'ambiente come interesse pubblico, ma anche alle associazioni, in nome dell'ambiente come diritto fondamentale di ogni uomo e valore di rilevanza costituzionale. Per Cass. pen., sez. III, 1° ottobre 1996, n. 9837 (in Arch. nuova proc. pen., 1996, 871), in materia di danno ambientale, posto che questo non consiste solo in una "compromissione dell'ambiente" in violazione delle leggi ambientali, giusta quanto previsto dall'art. 18 della l. n. 349/1986, ma anche in una "offesa della persona umana nella sua dimensione individuale e sociale", la legittimazione processuale non spetta solo ai soggetti pubblici, come Stato, regioni, province, comuni, enti autonomi parchi nazionali, eccetera (in nome dell'ambiente come interesse pubblico) ma anche alla persona singola o associata (in nome dell'ambiente come diritto soggettivo fondamentale di ogni uomo).
[9] In Giust. pen., 1998, III, 590.
[10] In Riv. giur. ambiente, 1995, 88.
[11] In Resp. civ. e prev., 1999, 467.
[12] La definizione è di A. Robustella, La responsabilità per danno all’ambiente tra Finanziaria e Testo unico ambientale, in Urbanistica e appalti, 2006, 780.
[13] Ai sensi dell’art. 311, comma 2, del codice, “Chiunque realizzando un fatto illecito, o omettendo attività o comportamenti doverosi, con violazione di legge, di regolamento, o di provvedimento amministrativo, con negligenza, imperizia, imprudenza o violazione di norme tecniche, arrechi danno all'ambiente, alterandolo, deteriorandolo o distruggendolo in tutto o in parte, è obbligato al ripristino della precedente situazione e, in mancanza, al risarcimento per equivalente patrimoniale nei confronti dello Stato”.
[14] Gli allegati 3 e 4 della parte sesta del codice distinguono la riparazione del danno all’acqua o alle specie e agli habitat naturali protetti, nonché la riparazione del danno al terreno, e prevedono misure di riparazione primaria, complementare e compensativa.
[15] In Urbanistica e appalti, 2004, 1031, con nota di Conti, Corte costituzionale, riparto delle giurisdizioni e art. 34 D.Lgs. n. 80/98: fu vera rivoluzione? La sentenza è pluricommentata. Si veda, in particolare, C. Volpe, Servizi pubblici, concessione, risoluzione e giurisdizione: certezze e incertezze del sistema, in Urbanistica e appalti, 2005, 563.
[16] In Cons. Stato, 2005, I, 1451.
[17] Al fine di stabilire se il comportamento dell’amministrazione sia tale da dare luogo al risarcimento del danno a esso conseguente, è necessario procedere alla positiva verifica di tutti i requisiti previsti dalla legge; quali la sussistenza della lesione di una situazione soggettiva di interesse tutelata dall’ordinamento (il danno ingiusto), la colpa o il dolo dell’amministrazione, l’esistenza di un danno patrimoniale, e il nesso di causalità tra l’illecito e il danno subito (Cons. Stato, sez. VI, 3 aprile 2003, n. 1716, in Cons. Stato, 2003, I, 819; Cons. Stato, sez. IV, 15 febbraio 2002, n. 924, in Cons. Stato, 2002, I, 345; Cass., Sez. Un., 22 luglio 1999, n. 500, in questa Rivista, 1999, 1067. L’ultima sentenza è pluricommentata).
[18] Secondo Cons. Stato, sez. I, 18 maggio 2005, n. 1941, in Giurisd. Amm., 2006, I, 1026, ai sensi dell’art. 35 del d.lgs. n. 80/1998, come modificato dall’art. 7 della l. n. 205/2005, rientra nella giurisdizione del giudice amministrativo la controversia in materia di risarcimento del danno da responsabilità dell’amministrazione, con conseguente inammissibilità, in sede di ricorso straordinario al presidente della Repubblica, di un’istanza finalizzata al ristoro di diritti patrimoniali.
[19] Secondo Corte cost. n. 204/2004, citata alla nota 15, il potere riconosciuto al giudice amministrativo di disporre, anche attraverso la reintegrazione in forma specifica, il risarcimento del danno ingiusto, non costituisce sotto alcun profilo una nuova “materia” attribuita alla sua giurisdizione, bensì uno strumento di tutela ulteriore, rispetto a quello classico demolitorio (e/o conformativo), da utilizzare per rendere giustizia al cittadino nei confronti della pubblica amministrazione. Secondo Corte cost. 11 maggio 2006, n. 191, in Corr. Giur., 2006, 922, con nota di A. Di Majo, Atti e comportamenti nella tutela risarcitoria contro la p.a., in ibidem, 926, l’art. 7, comma 3, della l. n. 1034/1971 riconosce esclusivamente al giudice naturale della legittimità dell’esercizio della funzione pubblica (ossia al giudice amministrativo) poteri idonei ad assicurare tutela e, quindi, anche il potere di risarcire il danno sofferto a seguito dell’esercizio illegittimo della funzione.
[20] Per T.A.R. Piemonte, sez. I, 29 settembre 2006, n. 3323, in www.giustizia-amministrativa.it, e Cass., Sez. Un., 10 marzo 2005, n. 5214, in Giust. civ. Mass., 2005, 3, il giudice amministrativo difetta di giurisdizione nel caso di impugnazione di una cartella esattoriale relativa al pagamento di sanzioni edilizie, in quanto la materia non rientra nell’ambito della giurisdizione esclusiva prevista dall’art. 16 della l. 28 gennaio 1977, n. 10.
[21] L’art. 59 della l. 1° giugno 1939, n. 1089 (la legge è stata abrogata dall’art. 166 del d.lgs. 29 ottobre 1999, n. 490), in caso di trasgressione di alcune delle disposizioni contenute nella stessa, dispone che, “Quando la riduzione della cosa in pristino non sia possibile, il trasgressore è tenuto a corrispondere allo Stato una somma pari al valore della cosa perduta o alla diminuzione di valore subita dalla cosa per effetto della trasgressione”.
[22] Citata alla nota 3.
[23] Un dato testuale lo si ricava anche dall’art. 9, comma 3, del d.lgs. n. 267/2000, abrogato dall’art. 318 del codice, secondo cui “Le associazioni di protezione ambientale di cui all'articolo 13 della legge 8 luglio 1986, n. 349, possono proporre le azioni risarcitorie di competenza del giudice ordinario che spettino al comune e alla provincia, conseguenti a danno ambientale”.
[24] Citata alla nota 15.
[25] L’art. 16 della l. n. 10/1977 sulla edificabilità dei suoli (abrogato dall’art. 136 del d.lgs. 6 giugno 2001, n. 378) aveva attribuito alla giurisdizione (esclusiva) del giudice amministrativo i ricorsi contro “la determinazione e la liquidazione del contributo e delle sanzioni previste dagli artt. 15 e 18”.
[26] Citata alla nota 15.
[27] Citata alla nota 15.
[28] Si tratta del canto carnascialesco “Il trionfo di Bacco e Arianna” di Lorenzo il Magnifico, la cui prima strofa così diceva: “Quant'è bella giovinezza, che si fugge tuttavia! Chi vuol esser lieto, sia: di doman non c'è certezza”.
(pubblicato il 30/10/2006)
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