Questo breve intervento – che, devo precisare subito, non è il frutto di uno studio meditato, scaturendo bensì da alcune semplici impressioni, o, se si vuole, da una suggestione – si articola in tre punti: una breve, essenziale, quanto indispensabile, premessa; una sintetica riflessione; ed una proposta appena abbozzata, tanto che è più corretto qualificarla come una ‘idea di proposta’.
1. Breve premessa. Dobbiamo prendere atto, con onestà intellettuale, che, con la riforma del sistema elettorale, dal proporzionale al maggioritario, è mutato l’intero impianto costituzionale. Non abbiamo più una Costituzione ‘rigida’, o ‘semi-rigida’, bensì una Costituzione ‘elastica’.
Ed infatti, quand’anche andassero a buon esito tutti gli sforzi volti a favorire l’avvento di una cultura – come si usa dire – bipartizan (il che, francamente, a giudicare dai fatti, non sembra il destino certo del quadro politico italiano), ciò non riuscirebbe di per sé a modificare l’assunto, fintanto che al cambiamento culturale non facessero seguito una consistente trasformazione della Carta e l’adozione di una nuova legge elettorale coerente con essa.
È sotto gli occhi di tutti che il meccanismo di revisione della Costituzione (che dà il segno, l’impronta, all’intero impianto costituzionale) di cui all’art. 138 – il quale fu pensato, e costruito, per un ordinamento indiscutibilmente basato su una logica di rappresentatività proporzionale (benché la legge elettorale non venne ritenuta meritevole di costituzionalizzazione) – ha perduto il significato di garanzia della sua ‘rigidità’, giacché con il maggioritario è assai facile, per la maggioranza investita per il mandato in corso, capovolgere il disegno di riforma costituzionale approvato da quella in carica nella precedente legislatura.
E nella riflessione giuridico-istituzionale non conta, o conta assai poco, che si maturi una cultura bipartizan, giacché in questo contesto non importa quanto sia probabile che, per effetto della più o meno marcata ‘illuminazione’ delle parti politiche in un dato momento storico, le riforme costituzionali vengano fatte ‘insieme’. Quel che rileva, invece, è se sia giuridicamente possibile che accada l’opposto.
In altre parole, per la riflessione giuridica conta poco o niente che in Parlamento siano sedute formazioni politiche capaci di dialogare responsabilmente sull’assetto dei reciproci poteri di maggioranza e opposizione nel quadro costituzionale. Quel che conta è ragionare sulle possibilità riconosciute dal diritto positivo vigente che una modifica delle ccdd. ‘regole del gioco’ venga effettivamente realizzata (come è di recente accaduto) senza il consenso generale.
La stessa logica del referendum confermativo previsto dal co. 2 dell’art. 138 Cost. è stata stravolta, dal momento che l’istituto viene sempre più diffusamente interpretato in modo contrario alla norma – la quale lo disciplina quale strumento a garanzia delle minoranze (e, si badi bene, di minoranze assai più ‘esigue’ di quelle attuali, stante il meccanismo elettorale proporzionale) – da una parte consistente delle forze politiche e dei media, che gli attribuiscono il significato di consultazione popolare richiesta dalla maggioranza per veder confermato in via plebiscitaria il proprio operato.
2. Una sintetica riflessione. La mia opinione è che, in un Paese come l’Italia, il sistema maggioritario sia un inganno (si ricordi che nel 1953 il tentativo di reintrodurlo venne qualificato come «legge truffa»!), perché con esso non si ottiene una vera, corretta, proiezione nelle istituzioni della volontà popolare.
Per un Paese che ha un assetto antropologico-culturale e politico come quello italiano – un assetto che non è riconducibile, se non artificiosamente, alla semplificazione destra/sinistra – il sistema elettorale più idoneo resta quello proporzionale.
Naturalmente occorrono adeguati accorgimenti, che siano in grado di coniugare la rappresentatività democratica con la governabilità.
Ritengo che sia sbagliato, perciò, quel che affermò, nell’autunno del 2005, l’allora leader dell’opposizione Romano Prodi, quando la CdL, con scelta improvvida, decise di cambiare unilateralmente la legge elettorale, e cioè che «il sistema elettorale non serve a fotografare il paese, bensì a renderlo governabile». Se questo è l’unico obiettivo, il miglior sistema istituzionale è la dittatura. La democrazia, invece, postula la ricerca del consenso dei più sulle scelte di governo, e dunque richiede mediazioni per la convivenza più giusta, e quindi necessita di tempo, anche nell’epoca della massimizzazione dell’efficienza.
D’altra parte, non si può cambiare la legge elettorale a colpi di maggioranza. Tuttavia, in democrazia le leggi le fanno i Parlamenti democraticamente eletti, e nel loro ambito la maggioranza dei parlamentari.
Proprio la vicenda dell’ultima riforma della legge elettorale mostra tutti i limiti del sistema maggioritario. Se il Parlamento in carica fosse stato eletto con sistema proporzionale, sarebbe stato molto più difficile cambiare la legge elettorale con tanta disinvoltura, senza il consenso della – e nemmeno il confronto con la – opposizione.
In realtà, in un Paese come il nostro, se il Parlamento è eletto col sistema maggioritario, la volontà della maggioranza parlamentare (non è necessariamente, anzi) sovente non è corrispondente alla volontà della maggioranza dei cittadini.
Quanto al cambiamento della legge elettorale a pochi mesi dalla consultazione, non condivido uno degli argomenti utilizzati dalla sinistra per contrastare la riforma. Credo anzi che sia proprio tecnicamente sbagliato. Se si cambia nel primo anno di legislatura, l’organo investito dal voto popolare difetta a quel punto di legittimazione politica, dovendosi più correttamente andare a nuove elezioni. Farlo, quindi, alla fine della legislatura mi pare più corrispondente alla fisiologia dell’ordinamento democratico.
Piuttosto, la questione vera è un’altra: un tale cambiamento deve passare attraverso un attento processo politico di ‘digestione’ del tema. Questo non è accaduto: la decisione è stata presa rapidamente, senza confronto, per un puro interesse di parte della CdL.
Le mie perplessità sul fatto che il maggioritario sia il sistema elettorale adatto, idoneo, per l’Italia possono efficacemente rappresentarsi con una esemplificazione. Si prenda un qualsiasi collegio del nostro Paese: con il proporzionale si proietta nelle istituzioni un numero di rappresentanti corrispondente al numero dei consensi in esso ottenuti da ciascuna delle diverse liste in competizione (normalmente non meno di 5). Col maggioritario, invece, in quello stesso collegio vince uno solo (ed è frequente che vinca con una percentuale di consensi intorno anche solo al 25%): tutto il resto della popolazione del collegio non trova rappresentanza.
Questa macroscopica incongruenza quasi si azzera in quei Paesi dove gli indirizzi politico-culturali presenti sono essenzialmente due, per il che la effettività di proiezione nelle istituzioni del popolo è, nella sostanza, comunque garantita. Da noi, invece, l’incongruenza si manifesta in pieno.
3. Un’idea di proposta. Al fine di provare a porre seriamente rimedio ad una così lacunosa situazione, credo che l’unica strada possibile (anche se – ne ho piena consapevolezza – non facilmente praticabile) sia quella di puntare ad una (realistica, sia chiaro) separazione di funzioni fra Parlamento e Governo, entrambi legittimati da una diretta investitura del popolo: il primo in maniera proporzionale, ed il secondo con meccanismi di tipo maggioritario.
Da tempo penso che occorrerebbe fare uno sforzo per riuscire a separare la funzione legislativa dalla funzione di governo. Ove si riuscisse a far questo, Parlamento e Governo ben potrebbero essere entrambi eletti direttamente, in due successivi turni. Il Parlamento, nel primo, su base proporzionale con sbarramento (ad esempio) al 5%, con il compito di fare le leggi. Il Governo, al secondo turno, con coalizioni dichiarate ed eventuale premio di maggioranza, per governare.
Se, infatti, è del tutto indiscutibile la esigenza di governabilità, cui la investitura dell’Esecutivo tramite il maggioritario risponde bene, e comunque sicuramente meglio di quella tramite il proporzionale. Non lo è da meno la esigenza di democraticità (o di rappresentatività) del sistema, che è soddisfatta assai più da una investitura del Parlamento tramite il meccanismo elettorale proporzionale.
Senza contare i costi. Pensiamo alle vicende, fra gli altri, di alcuni settori nevralgici quali, ad esempio, l’istruzione e la sanità. Quanto costano (e chi paga) le riforme di riforme che, appena avviate, vengono dopo pochi anni letteralmente stravolte?
Insomma, bisogna tornare a far fare al Parlamento regole valevoli per (ed accettabili da) tutti, e non condivise solo da una parte. Mentre il Governo deve realizzare le politiche pubbliche – principalmente quella economica –, potendo fare regole solo in maniera limitata e strettamente funzionale all’attività del governare.
Non è più tollerabile quel che ormai abitualmente accade da quando è entrato in vigore il maggioritario: che la vittoria dell’uno o dell’altro polo – artificialmente costruiti dal sistema elettorale, il quale forza, pressa, costringe dentro l’uno o l’altro i diversi orientamenti politico-culturali presenti in Italia naturalmente (almeno 5) – comporti sistematicamente il cambiamento delle regole in tutte le materie fondamentali, comprese quelle di rilievo costituzionale (giustizia, sistema radiotelevisivo, scuola, università, cultura, e così via).
Così come è oggi il sistema assicura, sì, una governabilità di legislatura, ma il quadro istituzionale è divenuto ontologicamente instabile. Quasi nessuno dice che abbiamo conseguito la stabilità di Governo pagando un prezzo altissimo: la instabilità del sistema. Il contrario di quel che è accaduto nei quarant’anni di egemonia democristiana (e, a scanso di facili equivoci, chiarisco: non ho mai votato per la DC!): un Governo all’anno ed un sistema stabile (anzi, secondo molti, perfino immobile!). Alcuni scienziati della politica americani che studiavano il nostro ordinamento lo scrivevano già più di venti anni fa.
Dunque: separazione di funzioni fra Parlamento e Governo – scollegati l’uno dall’altro, con il superamento della necessaria fiducia del primo al secondo – ed entrambi direttamente legittimati dal popolo. Ma l’uno, votato per fare le regole valevoli per tutti, composto in modo da riflettere proporzionalmente la variegata pluralità degli orientamenti politico-culturali presenti nel Paese – naturalmente quelli principali, selezionati in base ad un minimo consenso ricevuto (il 5%?) –, e dunque assai meno volubile, e perciò immune dal rischio di mutamenti effimeri. E l’altro, votato per guidare le politiche pubbliche (per loro natura abbisognevoli di una guida ad un tempo sicura e capace di rapidità nelle scelte), composto in modo da riflettere, in senso maggioritario, lo schieramento politico ‘premiato’ perché, pro tempore, gode del maggior consenso elettorale.
La legge (ma prima, e a maggior ragione, naturalmente, la Costituzione) non può sortire a scelte di una maggioranza determinata in base ad una investitura elettorale maggioritaria. Le politiche governative, viceversa, non solo possono, ma debbono essere il frutto di una volontà nitida, anche se contrastata, che non può esser messa in discussione per il periodo della investitura.
Un conto è dettare le regole per la vita della comunità, altro è decidere e provvedere, giorno per giorno, sul come rendere migliore la sua vita.
Naturalmente, quanto ho appena semplicemente (e forse anche meno che) abbozzato, per sua natura, non può esser inteso altrimenti che come un semplice stimolo per la riflessione ulteriore. Tantissimi sono, infatti, i problemi che andrebbero affrontati e risolti, anche solo in sede teorica, prima di poter procedere nell’avanzare una vera e propria proposta.
Al di là del difficile cammino che una qualsiasi idea deve fare, successivamente, sul piano pratico – cammino che tutti sappiamo quanto sia irto di ostacoli –, dunque, la idea merita di essere previamente approfondita sul piano teorico, studiata nei suoi diversi possibili risvolti, enucleando accuratamente tutti i problemi connessi e conseguenti, affinché possa poi divenire oggetto di una proposta degna di questo nome.
Mi limito a mettere in luce uno solo fra i tanti problemi teorici (prima ancora che pratici) più rilevanti che bisognerebbe risolvere: quello della potestà normativa che dovrebbe/potrebbe residuare al Governo.
Certo, non mi è ignota (né ho intenzione di nascondere a me stesso) la enorme difficoltà di procedere ad una divisione per materie (basti pensare a quel che, da sempre, accade fra Stato e Regioni, oppure fra Regioni ed enti locali). Ciò nondimeno, resta evidente la necessità, affinché il tasso di democraticità del sistema non venga dimidiato, di distinguere le funzioni (far le regole, e soprattutto le regole del gioco, da un canto, e governare, amministrare, dall’altro), e mantenere separati i soggetti deputati a svolgerle.
Del resto, una siffatta, pur elevatissima, difficoltà non può inibire l’idea, né frenarne la manifestazione: constatare, prendere atto della difficoltà, insomma, non cancella, e nemmeno riduce, la gravità del problema che l’idea vuole provare ad affrontare. Né può rappresentare un alibi per legittimare la inazione.
Se, in definitiva, è importante non minimizzare gli ostacoli che si frappongono alla sua soluzione, lo è altrettanto non mentirsi sulla esistenza del problema.
Le regole vanno fatte con il contributo di tutti, e con la volontà del maggior numero dei cittadini. Per farle, perciò, la rappresentatività deve essere di tipo proporzionale: la lentezza del processo decisionale, quando si tratti di decidere le regole, non è in sé un male, e comunque lo è in misura minore di un costante, frenetico mutamento.
Viceversa, governare, amministrare (nel rispetto delle regole stabilite da un soggetto largamente rappresentativo), può esser fatto – e nella società complessa contemporanea è bene che sia fatto – da un soggetto investito direttamente, eletto con sistema maggioritario, che sia, perciò, messo in condizioni di farlo, per un tempo congruo, con una capacità decisionale non ridotta, né rallentata, da defatiganti trattative per il consenso su tutto. In questo caso la lentezza del processo decisionale costituisce un grave handicap, non facilmente tollerabile, e anzi insopportabile per un paese moderno. Il consenso va ottenuto alla scadenza del mandato precedente e per la intera durata di quello successivo.
Se si è d’accordo su questo, si tratta di prefigurare un modello idoneo per discriminare chiaramente – il più chiaramente possibile – fra gli oggetti, gli ambiti materiali, che vanno regolati da un Parlamento eletto in modo proporzionale, e gli oggetti che vanno affidati alla gestione del Governo investito con meccanismo maggioritario. Questi ultimi potranno (e dovranno) pure, per una parte, consistere nel far regole, ma non quelle fondamentali.
Sulle regole fondamentali (posto, evidentemente, che ci si accordi su quali lo siano, o meglio, almeno, sulla parte di regole che merita una tale qualificazione), non solo è giusto, ma è addirittura rispondente ad efficienza (perché economicamente più vantaggioso) che convenga la maggioranza (almeno) tendenzialmente, approssimativamente, più vera dei cittadini.
Costruire un siffatto modello, però, significa formulare una proposta. Quella che ho esposto così sommariamente è solo una idea per costruire una proposta. Spero proprio che l’idea non spiaccia del tutto, affinché si possa lavorare per costruire la proposta. |
