1. Premessa. Il cd. “caso Scordino” (1), affrontato di recente dalla Grande Camera della Corte Europea dei Diritti dell’uomo, con la sentenza 29 marzo 2006, ai sensi dell’articolo 6 della Convenzione, ha riportato in auge la tormentata e mai sopita vicenda della determinazione dell’indennità di espropriazione, con riferimento alla duplice questione della legittimità di un’indennità non ragionevolmente rapportabile al suo valore di mercato e della sua erogazione con notevole ritardo. Il caso Scordino ha parallelamente ed immancabilmente riguardato anche il problema della durata non ragionevole del processo italiano volto alla definizione della lite insorta in materia di determinazione dell’indennità di esproprio. 2. La vicenda Scordino dinnanzi alla Corte di Strasburgo. La lite giudiziaria, piuttosto risalente, è approdata alla Corte di Strasburgo nel 1997, ad opera di quattro cittadini italiani, eredi di Scordino (2), che avevano adito la Commissione Europea dei Diritti dell’Uomo già nel 1993 (3) ai sensi dell’articolo 25 della Convenzione (4). Nel loro ricorso, i ricorrenti allegavano una lesione ingiustificata del diritto al rispetto dei beni e la violazione del loro diritto ad un processo equo in un tempo ragionevole. Fondavano tali lesioni su diritti consacrati dagli artt. 1 del Protocollo n. 1 e 6 della Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo (5). Il 27 marzo 2003, dopo un’udienza che verteva sia sulle questioni di ricevibilità sia su quelle di merito (6), il ricorso è stato dichiarato ricevibile da una Camera della prima sezione. Successivamente, con la sentenza del 29 luglio 2004 la Camera ha concluso (7) per la violazione dell’articolo 6, paragrafo 1, della Convenzione, in riferimento alla durata irragionevole e alla mancanza di equità della procedura, e per la violazione dell’articolo 1 del Protocollo n. 1 in riferimento alla lesione ingiustificata del diritto al rispetto dei beni dei ricorrenti. La vicenda processuale ha, avuto, tuttavia, un ulteriore “coda”, poiché nell’ottobre del 2004, il Governo italiano ha chiesto il rinvio della causa davanti alla Grande Camera (8) e il 2 febbraio 2005, il collegio della Grande Camera ha accolto tale domanda (9). La Grande Camera ha dovuto, così, riesaminare il caso ed emettere un ulteriore verdetto, a conclusione della assai risalente vicenda processuale. Con tale verdetto (10), la Grande Camera ha confermato la prima sentenza, dichiarando che, nel caso di specie, vi era stata violazione dell’art. 1 Prot. 1 in ragione del carattere inadeguato dell’indennità di espropriazione, indipendentemente dalla questione relativa all’applicazione retroattiva dell’art. 5-bis della legge n. 359 del 1992. Ha, inoltre, affermato la violazione dell’art. 6 paragrafo 1, dichiarando che i ricorrenti potevano considerarsi vittime ai fini dell’art. 34 della Convenzione per violazione del principio del termine ragionevole del processo (11). 3. La vicenda Scordino dinnanzi ai Giudici italiani. La lite, pervenuta nel 1997 avanti al giudice di Strasburgo ha una genesi lontana. Infatti, la vicenda origina da un procedimento amministrativo preordinato all’esproprio intrapreso dal Comune di Reggio Calabria che, con decreto del 13 marzo 1981, aveva autorizzato una cooperativa di costruzione ad occupare un terreno, di proprietà del suddetto Scordino, per iniziare determinati lavori edilizi di pubblica rilevanza (edificazione residenziale pubblica). Il Comune di Reggio Calabria aveva offerto un acconto sull’indennità di esproprio determinata conformemente alle leggi n. 865 del 1971 e 385 del 1980 (12), le quali imponevano che essa venisse calcolata sul valore agricolo dei terreni. Le leggi stesse prevedevano la riserva di fissare, successivamente, l’indennità definitiva dopo l’adozione di una ulteriore legge che stabilisse dei nuovi criteri d’indennità per i terreni edificabili. Tale offerta fu rifiutata dal suddetto Scordino e, il 21 marzo 1983, la Regione decretò l’espropriazione del terreno. Nel frattempo, intervenuta la Corte costituzionale che, con sentenza n. 223 del 15 luglio 1983 (13), aveva dichiarato incostituzionale la citata legge n. 385 del 1980, nel punto in cui veniva condizionata l’indennità all’adozione di una legge futura, riprese vigore, come è noto, la legge n. 2359 del 1865 (14), secondo la quale l’indennità di esproprio di un terreno corrispondeva al valore di mercato dello stesso. Sulla base di tale legge, il ricorrente chiese, invano, al Comune di determinare l’indennità definitiva secondo i parametri riportati in vita dalla sentenza della Consulta. Contestando l’ammontare dell’indennità avanti alla Corte d’appello di Reggio Calabria (15), il ricorrente chiese, inoltre, di essere indennizzato per il periodo d’occupazione del terreno precedente al decreto di espropriazione, reclamando un’indennità per il terreno divenuto inutilizzabile a seguito dei lavori di costruzione per la realizzazione dell’intervento pubblico. Nelle more del processo, entrò in vigore la legge n. 359 dell’8 agosto 1992 (16), che prevedeva, all’articolo 5-bis (17), nuovi criteri per calcolare l’indennità di esproprio dei terreni edificabili e che si applicava espressamente ai procedimenti in corso (18). La Corte d’appello di Reggio Calabria (19) dichiarò che i ricorrenti avevano diritto ad una indennità d’esproprio calcolata secondo i parametri contenuti nell’articolo 5-bis della legge n. 359 del 1992, sia per il terreno formalmente espropriato che per quello divenuto inutilizzabile a seguito dei lavori di costruzione. La Corte affermò, inoltre, che sull’indennità non v’era motivo di applicare l’abbattimento ulteriore del 40% previsto dalla legge del 1992 nei casi in cui l’espropriato non avesse concluso un accordo di cessione del terreno (cessione volontaria), in quanto, nella fattispecie, al momento dell’entrata in vigore della legge, l’espropriazione aveva già avuto luogo (20). Nel successivo giudizio avanti alla Corte di Cassazione, quest’ultima (21) confermò, nella sostanza, la pronuncia della Corte d’appello di Reggio Calabria. 4. L’indennizzo del bene espropriato. In termini generali, è noto che l’indennizzo a favore del titolare del bene oggetto di espropriazione costituisce presupposto di legittimità del procedimento medesimo, garantito dalla Costituzione, nel suo art. 42, il quale dispone che “la proprietà privata può essere, nei casi previsti dalla legge, e salvo indennizzo, espropriata per motivi d’interesse generale”. Per costante giurisprudenza costituzionale (22), l’indennizzo non rappresenta un integrale risarcimento del pregiudizio subito dal proprietario, bensì il massimo di contributo e di riparazione garantito all’interesse privato; nel contempo, tuttavia, esso non può essere fissato in misura simbolica o irrisoria, ma deve rappresentare un serio ristoro della perdita subita dal proprietario. Da un lato, dunque, l’indennizzo espropriativo non può coincidere con il valore venale del bene, secondo gli indici di mercato, ma deve necessariamente, essere inferiore ad esso. Dall’altro lato, però, tale indennizzo deve essere determinato in modo che il suo ammontare non scada sotto l’indispensabile livello di congruità. Proprio sulla base di tale assunto, la Corte costituzionale, con la sentenza n. 5 25 gennaio 1980 (23), aveva stabilito che la legge n. 865 del 1971 (24), secondo cui qualunque terreno, sia agricolo che edificabile, dovesse essere indennizzato come agricolo, era da ritenersi incostituzionale, in quanto trattava in maniera identica due situazioni molto differenti, prevedendo lo stesso tipo d’indennità sia per i terreni edificatori che per quelli agricoli e finendo per determinare un indennizzo dei terreni edificabili sostanzialmente irrisorio. A seguito di questa sentenza d’incostituzionalità, il legislatore adottò la legge n. 385 del 29 luglio 1980, che reintroduceva gli stessi criteri che erano stati dichiarati incostituzionali, ma questa volta a titolo provvisorio. La legge suddetta, infatti, disponeva che la somma versata era da considerare soltanto un acconto che avrebbe dovuto essere successivamente compensato da un’indennità supplementare, calcolata sulla base di una legge prossima ventura, contenente i previsto criteri d’indennità specifici per i terreni edificabili. Con la sentenza n. 223 del 15 luglio 1983 (25), la Corte costituzionale dichiarò incostituzionale anche la legge n. 385 del 1980, non potendo il legislatore ordinario, mediante la riproduzione (ancorché in via nominalmente provvisoria) di norme già dichiarate costituzionalmente illegittime, prolungarne la vita e determinare risultati corrispondenti a quelli ritenuti lesivi della Costituzione. La Corte costituzionale sottolineò, inoltre, la necessità di elaborare disposizioni che accordassero indennità d’espropriazione coerenti con il criterio del serio ristoro. Giova osservare che, in seguito alla sentenza n. 223 del 1983, l’articolo 39 della legge n. 2359 del 1865 dispiegò nuovamente i suoi effetti; di conseguenza, un terreno edificabile doveva essere indennizzato secondo il valore di mercato. Come ha affermato anche la Suprema Corte, infatti (26), per effetto della suddetta pronuncia di incostituzionalità, l’indennità deve essere liquidata con il criterio degli interessi legali sull'indennità di esproprio determinata in relazione al valore venale del bene alla stregua dell’art. 39 della legge n. 2359 del 1865 (27). Per ovviare in via d’urgenza alle conseguenze finanziarie derivanti dalla pronuncia di incostituzionalità suddetta, il legislatore approvò la legge n. 359 dell’8 agosto 1992 (“Misure urgenti per il risanamento della finanza pubblica”) e introdusse, all’articolo 5-bis, una misura “provvisoria, eccezionale ed urgente”, tendente al risanamento delle finanze pubbliche, valevole fino all’adozione di misure strutturali. Questa disposizione si applicava a ogni espropriazione non ancora definita e ad ogni relativo procedimento ancora in corso. Secondo questa disposizione, l’indennità d’esproprio di un terreno edificabile doveva essere calcolata secondo la formula seguente: [(valore di mercato del terreno + totale delle rendite fondiarie, rivalutate, degli ultimi 10 anni): 2] - abbattimento del 40%. In tal caso, l’indennità corrispondeva, in sostanza, al 30% del valore di mercato: su di essa viene, inoltre, applicata un’imposta del 20% alla fonte (imposta prevista dall’articolo 11 della legge n. 413 del 1991). L’abbattimento del 40% è evitabile se l’espropriazione è l’effetto di un atto di “cessione volontaria” del terreno, oppure, come nel caso di specie, se l’espropriazione aveva avuto luogo prima dell’entrata in vigore dell’articolo 5-bis: in questo caso, l’indennità che ne risulta corrisponde, sostanzialmente, al 50% del valore di mercato (salvo il pagamento dell’imposta del 20%, sempre dovuta) (28). 5. L’indennizzo nel Testo Unico dell’espropriazione: l’art. 37 e l’edificabilità legale e di fatto. Il Testo Unico delle disposizioni sull’espropriazione (29), entrato in vigore il 30 giugno 2003, ha codificato le disposizioni esistenti e i principi giurisprudenziali in materia di espropriazioni. L’articolo 37 del Testo Unico riprende sostanzialmente i criteri di fissazione dell’indennità di esproprio previsti dall’art. 5-bis della legge n. 359-92. Pertanto, ai sensi dell’attuale legge, l’indennità di espropriazione di un’area edificabile è determinata nella misura pari all’importo, diviso per due e ridotto nella misura del quaranta per cento, del valore venale del bene e del reddito dominicale netto, rivalutato ai sensi degli articoli 24 e seguenti del decreto legislativo 22 dicembre 1986, n. 917, e moltiplicato per dieci. La riduzione del quaranta per cento non si applica se sia stato concluso l’accordo di cessione o se esso non sia stato concluso per fatto non imputabile all’espropriato o perché a questi sia stata offerta una indennità provvisoria che, attualizzata, risulti inferiore agli otto decimi di quella determinata in via definitiva. La regola degli otto decimi recepisce un orientamento della Corte di Cassazione, secondo cui l’espropriante deve offrire un’indennità provvisoria seria, attendibile, effettivamente commisurata ai criteri dell’art. 5-bis della legge n. 359 del 1992 (oggi art. 37 del T.U. Espropriazione) e adeguata alla natura e al valore dell’immobile, così da garantire e non vanificare la facoltà di scelta del proprietario tra l’accettazione dell’indennità offerta pur in misura minore, ma esente da decurtazione, e il rischio della liquidazione giudiziale gravata dall’integrale applicazione del criterio riduttivo (30). Di particolare significato anche il terzo comma del citato art. 37, secondo cui, ai soli fini dell’applicabilità delle disposizioni sulla determinazione dell’indennità, si considerano le possibilità legali ed effettive di edificazione, esistenti al momento dell’emanazione del decreto di esproprio o dell’accordo di cessione, in ogni caso escludendosi il rilievo di costruzioni realizzate abusivamente. Sotto quest’ultimo profilo, giova osservare che la Suprema Corte aveva già enunciato il principio secondo cui la destinazione urbanistica ad usi edilizi della zona cui appartiene il fondo da indennizzare in caso di espropriazione (c.d. “edificabilità legale”), quale presupposto necessario a conferire in astratto la natura edificatoria, deve essere completata dalle condizioni che in concreto inducono a determinare il valore venale, in primo luogo dalla volumetria edilizia esprimibile, in base agli indici di fabbricabilità della zona urbanistica, al netto degli spazi assegnabili a standards, e tenendo conto delle eventuali cessioni di potenzialità volumetrica operate a favore di aree limitrofe, che ne abbiano assorbito l’edificabilità in concreto. In questo modo, nella formula impiegata dall’art. 5-bis della legge n. 359 del 1992 (possibilità legali ed effettive di edificazione), l’edificabilità di fatto è considerata come il complesso delle condizioni che, in presenza della destinazione urbanistica ad usi edilizi, inducono alla determinazione del valore in concreto dell’area (31). Sempre in tema di edificabilità legale e di fatto, la Corte di Cassazione ha affermato altresì (32) che, ai fini della determinazione dell’indennità di esproprio, la ricognizione della qualità edificatoria o meno dell’area va operata con riferimento alla data del decreto di esproprio, dovendosi interpretare la formula “al momento dell’apposizione del vincolo preordinato all’esproprio”, di cui all’art. 5-bis della legge n. 359 del 1992, nel senso della irrilevanza del vincolo espropriativo ai fini della stima del bene, e non nel senso della necessità di retrodatare la qualificazione della natura del terreno all’epoca dell’imposizione di detto vincolo, giacché, altrimenti, nell’ipotesi di mutamento di destinazione dell’area, sopravvenuta nelle more dell’espropriazione, l’indennizzo verrebbe ad essere inficiato di astrattezza, in contrasto con la previsione dell’art. 42, comma 3, cost. 6. La violazione del Protocollo n. 1 nel “caso Scordino”: la sentenza della Prima Sezione del 2004. Secondo la giurisprudenza della Corte di Strasburgo, l’articolo 1 del Protocollo n. 1 contiene tre norme distinte: la prima, che è contenuta nella prima frase del primo comma e riveste un carattere generale, enunciando il principio del rispetto della proprietà; la seconda, che compare nella seconda frase del medesimo comma, riguarda la privazione della proprietà e la sottopone a certe condizioni; la terza, presente nel secondo comma, riconosce agli Stati il potere, fra gli altri, di disciplinare l’uso dei beni conformemente all’interesse generale. Non si tratta, tuttavia, sottolinea la Corte, di regole scollegate tra loro. La seconda e la terza riguardano esempi particolari di lesione del diritto di proprietà; dunque, si devono interpretare alla luce del principio consacrato dalla prima (33). Nella vicenda esaminata dalla Corte europea, non viene contestato che gli interessati sono stati privati della proprietà conformemente alla legge e che l’esproprio perseguiva il fine legittimo di pubblica utilità, ma viene criticata la proporzionalità dell’ingerenza pubblica nel diritto proprietario del privato e, in sostanza, l’adeguatezza del meccanismo di calcolo dell’indennità di espropriazione. Sotto questo profilo, nel processo “Scordino”, il Governo italiano ha sostenuto la tesi secondo cui il ristoro inferiore al pieno valore di mercato previsto dall’articolo 5-bis della legge n. 359 del 1992 (e oggi dal T.U. Espropriazioni) riflette “un senso della comunità” e “la volontà politica attuale” di mettere in opera un sistema che superi il liberalismo classico del XIX secolo, osservando che “il valore di mercato” di un bene è una nozione imprecisa e incerta, che dipende da numerose variabili ed è di natura essenzialmente soggettiva: può essere influenzata per esempio dalle condizioni finanziarie del venditore o da un interesse particolarmente forte dell’acquirente. Inoltre, considerato il fatto che la stima di un terreno si basa in generale su un’indagine comparativa svolta sull’insieme delle transazioni immobiliari che hanno interessato, in un dato periodo, terreni simili, questa indagine non metterebbe in risalto gli elementi soggettivi delle diverse transazioni. Il Governo italiano ha sostenuto, in ogni caso, che il valore di mercato del terreno è uno degli elementi tenuti in considerazione nel calcolo effettuato dalle giurisdizioni interne, conformemente all’articolo 5-bis della legge n. 359 del 1992 ed è calibrato da un altro criterio, cioè la rendita fondiaria calcolata in base al valore riportato in catasto. In conclusione, secondo il Governo italiano il sistema di calcolo dell’indennità di esproprio applicato nella fattispecie non è irragionevole e non avrebbe rotto il giusto equilibrio tra interesse privato e interesse pubblico. La Corte Europea dei Diritti dell’Uomo ha, invece, ricordato che l’ingerenza nel diritto al rispetto dei beni deve conformarsi ad un principio di giusto equilibrio tra le esigenze di interesse generale della comunità e gli imperativi della salvaguardia dei diritti fondamentali dell’individuo (34) e che la preoccupazione di assicurare un tale equilibrio si riflette nella struttura dell’art. 1, Prot. 1, nel suo complesso, dovendo esistere un ragionevole rapporto di proporzionalità fra i mezzi impiegati e lo scopo proseguito da qualsiasi misura applicata dallo Stato, ivi incluse le misure che privano una persona della sua proprietà (35). Nel controllare il rispetto di questa “proporzione di equilibrio”, la Corte riconosce allo Stato un ampio margine di apprezzamento tanto nello scegliere le modalità di attuazione, quanto nello stabilire se le loro conseguenze siano legittimate, nell’interesse generale, dallo scopo di realizzare l’obbiettivo della legge in causa (36). La Corte ha affermato che, normalmente, senza il versamento di una somma ragionevolmente correlata al valore del bene, una privazione di proprietà costituisce normalmente una sproporzionata interferenza: una mancanza totale di indennizzo non si potrebbe giustificare sul terreno dell’art. 1 Prot. 1 se non per circostanze eccezionali (37). E’ pur vero, che, secondo la giurisprudenza della Corte Europea, l’art. 1 del Prot. 1 non garantisce in ogni caso il diritto a una riparazione integrale (38) e che, degli obbiettivi legittimi di utilità pubblica, come quelli che si perseguono con misure di riforma economica o di giustizia sociale, possono giustificare un rimborso inferiore al pieno valore venale. Tuttavia, tale rimborso deve comunque, rispettare un principio generale di proporzionalità rispetto al sacrificio imposto e non può consistere in un importo notevolmente inferiore rispetto al valore di mercato del bene. Con sentenza del luglio 2004 (39), la Corte Europea, pur rilevando che i ricorrenti avevano ricevuto nella fattispecie l’indennità più favorevole prevista dall’articolo 5-bis della legge n. 359 del 1992, poiché, in effetti, l’abbattimento del 40 % non era stato applicato nel loro caso, ha affermato che la somma definitiva dell’indennizzo, fissata a circa la metà rispetto al valore stimato di mercato del terreno e ulteriormente decurtata di un’imposta del 20%, costituiva violazione del Protocollo n. 1 citato, poiché non era ragionevolmente in rapporto col valore della proprietà espropriata. Ciò anche in considerazione, aggiungeva la Corte, del fatto che era trascorso un notevole lasso di tempo tra l’esproprio e la fissazione definitiva dell’indennità e tenuto pur conto del margine di apprezzamento che l’articolo 1 del Protocollo n. 1 lascia alle autorità nazionali. 7. La soluzione data dalla Grande camera nel 2006. Nel corso del processo che è stato aggiornato avanti la Grande camera, i ricorrenti hanno, ovviamente, insistito sulla sproporzione dell’indennizzo previsto dal legislatore italiano. I ricorrenti hanno osservato, intelligentemente, che l’indennità d’esproprio, calcolata secondo i criteri fissati dall’articolo 5-bis della legge n. 359 del 1992 determina due effetti perversi: da un lato, la disposizione prevede lo stesso livello d’indennizzo per tutti i terreni, indipendentemente dall’opera pubblica da realizzare, dagli obiettivi perseguiti e dal contesto dell’esproprio; di conseguenza, uniforma per tutti i casi un’indennità che, invece, sulla base del principio di proporzionalità dovrebbe essere graduata diversamente in base ad un rapporto tra il sacrificio dell’interesse del privato e la valenza dell’interesse pubblico perseguito dall’Amministrazione nel caso concreto. Dall’altro lato, poiché nel caso di specie il terreno era stato espropriato per permettere ad una società cooperativa di realizzarvi alloggi destinati a privati e che questi ultimi, conformemente al diritto interno (40), dopo cinque anni sono liberi di rivendere l’alloggio al prezzo di mercato, ciò significava che l’esproprio del terreno dei ricorrenti ha, di fatto, procurato non un vantaggio all’interesse pubblico, ma a quello di determinati privati che si troveranno a poter vendere beni ad un prezzo di mercato pieno, nonostante essi siano stati realizzati mediante acquisizioni di aree pagate nettamente sottocosto. I ricorrenti hanno, infine, sottolineato che, allo stato, come detto, la disposizione applicata loro, l’articolo 5-bis della legge n. 359 del 1992, è rimasto in vigore fino al 30 giugno 2003, ma poi è stato sostituito da altra disposizione, l’art. 37 del Testo Unico delle leggi sull’esproprio, entrato in vigore in quella stessa data, avente identico contenuto. L’importanza della decisione della Corte europea è stata dunque massima, poiché, pronunciandosi sul contenuto normativo dell’art. 5-bis, essa avrebbe determinato effetti di riflesso anche sull’attuale contesto normativo sulla determinazione dell’indennità di esproprio. Per risolvere la questione, la Corte, nella sua composizione di Grande camera ha ripercorso l’iter argomentativo della precedente sua sentenza, ricordando anche la giurisprudenza più rilevante in materia. Così, nella sentenza del 17 maggio 2006, si è rammentato che la stessa Corte aveva ritenuto che un indennizzo inferiore a una riparazione totale fosse ugualmente ragionevole allorché vi fosse una presa di possesso di beni al fine di favorire “mutamenti radicali del sistema costituzionale di un paese quali la transizione dalla monarchia alla repubblica” (41). In questi casi, ricorda la Corte Europea, lo Stato dispone di un gran margine di apprezzamento quando adotta delle leggi nel contesto di un cambiamento di regime politico ed economico (42). La Corte ha riaffermato questo principio più volte, così nel caso della trasformazione della Grecia da Monarchia a Repubblica, nel caso della Slovacchia dopo la separazione dalla Repubblica Ceca, nel caso della Polonia dopo il crollo del regime comunista. (43). In tutte queste ipotesi si è precisato che un assetto normativo mirante a regolamentare i rapporti di proprietà nei paesi “che avevano delle pesanti conseguenze, e che si prestavano a controversie, il cui impatto economico sull’insieme del paese era considerevole”, poteva comportare la legittimità di provvedimenti riduttivi dell’indennità per la privazione o la restituzione di beni, a un livello inferiore al valore venale. La Corte ha, parimenti, ribadito tali principi in relazione alla riunificazione tedesca (44). In altri casi, meno traumatici, ma di notevole impatto economico e sociale, la Corte ha ugualmente affermato che l’indennizzo accordato ai proprietari, inferiore al valore del terreno, non aveva rotto il giusto equilibrio tra i contrapposti interessi; si trattava, in quel caso, di un esproprio di oltre 150 immobili al fine di costruire una strada nazionale. In sostanza, anche nel caso Scordino, la questione rimaneva la medesima: stabilire se, nel quadro di una ablazione legittima della proprietà, i suoi titolari avessero e meno sopportato un carico sproporzionato ed eccessivo rispetto ai contrapposti interessi pubblici. E, nel caso di specie, trattandosi di un caso di esproprio singolo, che non si correlava ad un contesto di riforma economico, politico o sociale, e non si ricollegava a nessuna circostanza particolare, non sussisteva alcuna legittima finalità di “utilità pubblica” che potesse giustificare un indennizzo inferiore al valore venale. Pertanto, la Corte ha ritenuto che l’indennizzo accordato ai ricorrenti non fosse adeguato, considerato il suo modesto ammontare e l’assenza di motivi di utilità pubblica in grado di legittimare un indennizzo inferiore al valore venale del bene: i ricorrenti, in sostanza, avevano dovuto sopportare un carico sproporzionato ed eccessivo, che non è stato ritenuto giustificato da un interesse generale e legittimo perseguito dalle autorità pubbliche. La violazione dell’art. 1 Protocollo 1, in ragione del carattere inadeguato dell’indennità di espropriazione, ha rappresentato, dunque, il conclusivo verdetto della Corte, pronunciatasi anche, positivamente, in merito al risarcimento del danno patrimoniale e morale per la durata irragionevole del processo. 8. Conseguenza: l’art. 37 T.U. Espropriazione viola il Prot. n. 1 della Convenzione dei Diritti dell’Uomo. La conseguenza di tale pronuncia, in definitiva, può essere soltanto una: l’art. 37 T.U. Espropriazione, così come attualmente formulato, viola il Prot. n. 1 della Convenzione dei Diritti dell’Uomo. E’ pur vero che i la Convenzione è atto che, nell’interpretazione attuale della giurisprudenza, non è dotato di efficacia diretta nel nostro ordinamento. La violazione del Protocollo citato, dunque, espone soltanto lo Stato ad una responsabilità internazionale nei confronti degli altri firmatari della Convenzione medesima. Tuttavia, sotto questo profilo, negli ultimi tempi, la Corte di Cassazione sembra aver adottato altro atteggiamento interpretativo verso la Convenzione. Con quattro sentenza del 2004 (45), in tema di risarcimento del danno per durata irragionevole del processo, la Suprema Corte, stabilendo che il danno non patrimoniale è conseguenza normale, ancorché non automatica e necessaria, della violazione del diritto alla ragionevole durata del processo, di cui all’art. 6 della Convenzione Europea per la Salvaguardia dei Diritti dell’Uomo e delle libertà fondamentali (46), ha affermato che siffatta lettura della norma di legge interna è imposta dall’esigenza di adottare un’interpretazione conforme alla giurisprudenza della Corte europea di Strasburgo (47). L’esigenza di interpretazione conforme della norma interna, che deve adeguarsi ai principi, alle disposizioni e alla giurisprudenza della Convenzione dei Diritti dell’Uomo, potrebbero comportare una lettura circoscritta, o addirittura abrogans, dell’art. 37 del T.U. dell’Espropriazione, alla stregua del medesimo principio dell’interpretazione conforme sancito dalla Corte di Giustizia relativamente al contrasto tra atti non self executing dell’Unione Europea e atti interni (48). Secondo tale principio comunitario, “malgrado le disposizioni non producano effetti orizzontali e non possano essere azionate nel caso di controversie tra privati, i giudici nazionali sono in ogni caso tenuti ad applicare il principio dell’interpretazione conforme e a considerare le norme di diritto interno tenendo conto del testo e delle finalità della direttiva per raggiungere il risultato perseguito nel testo comunitario”. In ogni caso, indipendentemente dalla soluzione della questione circa l’applicabilità dei principi ricavati dalla CEDU in merito alla misura dell’indennizzo espropriativo, un dubbio sorge spontaneo: è possibile ritenere che l’indennizzo previsto attualmente, contrastante con una Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo, sia invece compatibile con la nostra Costituzione? Forse soltanto, il tempo, e un’attenta e sensibile interpretazione della giurisprudenza al riguardo, potrà fornire una risposta soddisfacente.

NOTE 1) Corte Europea dei Diritti dell’Uomo, Grande Camera, causa Scordino c. Italia (Ricorso n. 36813/97), sentenza Strasburgo 29 marzo 2006. 2) I ricorrenti hanno, in seguito, consentito la divulgazione della loro identità, e sono Giovanni, Elena, Maria e Giuliana Scordino. 3) E, precisamente, il 21 luglio. 4) Corte Europea dei Diritti dell’Uomo, Grande Camera, causa Scordino c. Italia (Ricorso n. 36813/97), sentenza Strasburgo 29 luglio 2004. 5) Convenzione Europea per la Salvaguardia dei Diritti dell’Uomo e delle Libertà Fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata dall’Italia con l. 4 agosto 1955 n. 848. 6) Il ricorso è stato trasmesso alla Corte il 1° novembre 1998, data di entrata in vigore del Protocollo n. 11 della Convenzione (articolo 5 § 2 del Protocollo n. 11). Il ricorso è stato attribuito alla prima sezione della Corte (articolo 52 §1 del regolamento). A seguito dell’astensione del Giudice V. Zagrebelsky, giudice eletto dall’Italia, ai sensi dell’ articolo 28 del regolamento il Governo ha designato M. Del Tufo quale giudice ad hoc, secondo gli articoli 27 § 2 della Convenzione e 29 § 1 del regolamento. 7) All’unanimità. 8) Ai sensi degli articoli 43 della Convenzione e 73 del regolamento. 9) La composizione della Camera è stata stabilita in base agli articoli 27 §§ 2 e 3 della Convenzione e 24 del regolamento. 10) Anch’esso all’unanimità. 11) Così la Grande Camera ha dichiarato che lo Stato resistente doveva pagare ai ricorrenti, entro tre mesi, le seguenti somme: 580.000 EURO a titolo di danno patrimoniale; 8.400 EURO più 4.000 EURO a titolo di danno morale; 50.000 EURO a titolo di spese e competenze; qualsiasi somma che possa essere dovuta a titolo di imposta sulla somma anzidetta; oltre, naturalmente, agli interessi. 12) Legge 22 ottobre 1971, n. 865 (in Gazz. Uff., 30 ottobre, n. 276), “Programmi e coordinamento dell’edilizia residenziale pubblica; norme sulla espropriazione per pubblica utilità; modifiche ed integrazioni alle leggi 17 agosto 1942, n. 1150; 18 aprile 1962, n. 167; 29 settembre 1964, n. 847; ed autorizzazione di spesa per interventi straordinari nel settore dell’edilizia residenziale, agevolata e convenzionata”. Legge 29 luglio 1980, n. 385 (in Gazz. Uff., 1 agosto, n. 210), “Norme provvisorie sulla indennità di espropriazione di aree edificabili nonché modificazioni di termini previsti dalle leggi 28 gennaio 1977, n. 10, 5 agosto 1978, n. 457 e 15 febbraio 1980, n. 25”. 13) Secondo Corte costituzionale, 19 luglio 1983 , n. 223, “Il legislatore ordinario non può, mediante la riproduzione (ancorché in via nominalmente provvisoria) di norme già dichiarate costituzionalmente illegittime, prolungarne la vita e determinare risultati corrispondenti a quelli ritenuti lesivi della Costituzione”. 14) Legge 25 giugno 1865, n. 2359 (in Gazz. Uff., 8 luglio 1865, n. 158), “Espropriazioni per causa di utilità pubblica”; legge abrogata dall’articolo 58 del D.P.R. 8 giugno 2001, n. 327, a decorrere dal 30 giugno 2003. 15) L’istruzione del caso cominciò il 7 gennaio 1991. 16) Legge 8 agosto 1992, n. 359 (in Gazz. Uff., 13 agosto, n. 190), “Conversione in legge, con modificazioni, del decreto legge 11 luglio 1992, n. 333, recante misure urgenti per il risanamento della finanza pubblica”, entrato in vigore il 14 agosto 1992. 17) Secondo l’art. 5-bis, “Fino all’emanazione di un’organica disciplina per tutte le espropriazioni preordinate alla realizzazione di opere o interventi da parte o per conto dello Stato, delle regioni, delle province, dei comuni e degli altri enti pubblici o di diritto pubblico, anche non territoriali, o comunque preordinate alla realizzazione di opere o interventi dichiarati di pubblica utilità, l'indennità di espropriazione per le aree edificabili è determinata a norma dell’art. 13, terzo comma, della legge 15 gennaio 1885, n. 2892, sostituendo in ogni caso ai fitti coacervati dell’ultimo decennio il reddito dominicale rivalutato di cui agli articoli 24 e seguenti del testo unico delle imposte sui redditi, approvato con decreto del Presidente della Repubblica 22 dicembre 1986, n. 917. L'importo così determinato è ridotto del 40 per cento. 2. In ogni fase del procedimento espropriativo il soggetto espropriato può convenire la cessione volontaria del bene. In tal caso non si applica la riduzione di cui al comma 1. 3. Per la valutazione della edificabilità delle aree, si devono considerare le possibilità legali ed effettive di edificazione esistenti al momento dell’apposizione del vincolo preordinato all’esproprio. 4. Per le aree agricole e per quelle che, ai sensi del comma 3, non sono classificabili come edificabili, si applicano le norme di cui al titolo II della legge 22 ottobre 1971, n. 865 e successive modificazioni ed integrazioni. 5. Con regolamento da emanare con decreto del Ministro dei lavori pubblici ai sensi dell’art. 17 della legge 23 agosto 1988, n. 400, sono definiti i criteri e i requisiti per la individuazione della edificabilità di fatto di cui al comma 3. 6. Le disposizioni di cui al presente articolo in materia di determinazione dell’indennità di espropriazione non si applicano ai procedimenti per i quali l’indennità predetta sia stata accettata dalle parti o sia divenuta non impugnabile o sia stata definita con sentenza passata in giudicato alla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto. 7. Nella determinazione dell’indennità di espropriazione per i procedimenti in corso si applicano le disposizioni di cui al presente articolo”. 18) A seguito del decesso di A. Scordino, sopravvenuto il 30 novembre 1992, i ricorrenti si costituirono nel procedimento il 18 settembre 1993 e il 4 ottobre 1993, la Corte d’appello di Reggio Calabria nominò un nuovo consulente e gli chiese di determinare l’indennità di esproprio secondo i criteri introdotti dall’articolo 5-bis della legge n. 359 del 1992; la prima perizia sarebbe stata, ormai, inutilizzabile. 19) Con sentenza 17 luglio 1996. 20) Infatti il comma 7 del citato art. 5-bis afferma soltanto che nella determinazione dell’indennità di espropriazione per i procedimenti in corso si applicano le disposizioni di cui al presente articolo, ma non si pronuncia sulla retroattività della regola dell’abbattimento in caso di mancata cessione volontaria. 21) Con sentenza del 3 agosto 1998, depositata in cancelleria il 7 dicembre 1998, con cui accolse il ricorso della Cooperativa e riconobbe che essa non aveva legittimazione, in quanto essa non era formalmente parte dell’espropriazione benché ne beneficiasse. 22) Sentenza 30 novembre 1977, n. 138. 23) Secondo Corte costituzionale, 30 gennaio 1980 , n. 5, “Sono costituzionalmente illegittimi per contrasto con gli art. 3 e 42 comma 3 cost.: a) l’art. 16 comma 5, 6 e 7 della l. 22 ottobre 1971, n. 865 (programma e coordinamento dell’edilizia residenziale pubblica) così come modificati dall'art. 14 l. 28 gennaio 1977, n. 10 (norme sulla edificabilità dei suoli); detti commi rispettivamente stabiliscono: “L’indennità di espropriazione per le aree esterne ai centri edificati di cui all’art. 18 è commisurata al valore agricolo medio di cui al comma precedente (determinato cioè dall’apposita commissione provinciale nell'ambito della singola regione agraria) corrispondente al tipo di coltura in atto nell'area da espropriare” (comma 5); “Nelle aree comprese nei centri edificati redditizie tra quelle che, nella regione agraria in cui ricade l’area da espropriare coprono una superficie superiore al 5% di quella coltivata della regione agraria stessa” (comma 6); “Tale valore è moltiplicato per un coefficiente: da 2 a 5 se l’area ricade nel territorio di comuni fino a 100.000 abitanti (comma 7); b) dell’art. 19 comma 1 l. 28 gennaio 1977, n. 10, che estende le nuove norme in materia di indennità di esproprio e di occupazione ai provvedimenti in corso, e dell’art. 20 comma 3 l. 22 ottobre 1971, n. 865, come modificato dall’art. 14 l. 28 gennaio 1977, n. 10 (sostituendo all’ufficio tecnico erariale la commissione e commisurando l’indennità annua di occupazione ad un dodicesimo, anziché ad un ventesimo dell'indennità di espropriazione) che prevede l’applicazione delle stesse nuove norme alla determinazione dell'indennità di occupazione di urgenza; c) dell’art. unico della l. 27 giugno 1974, n. 147, nella parte in cui, convertendo in legge, con modificazioni, il d.l. 2 maggio 1974, n. 115, ne modifica l’art. 4, estendendo l'applicazione delle disposizioni dell’art. 16, comma 5, 6 e 7 della l. n. 865 del 1971, a tutte le espropriazioni comunque preordinate alla realizzazione di opere o di interventi da parte dello Stato, delle Regioni, delle Provincie, dei Comuni o di altri enti pubblici o di diritto pubblico anche non territoriali. L’adozione del valore agricolo medio come criterio per la determinazione della misura dell'indennità di esproprio non è conforme al precetto dell'art. 42 comma 3 cost. Tale indennizzo deve rappresentare un serio ristoro della perdita subita dall’espropriato e perché ciò possa realizzarsi occorre far riferimento al valore del bene in relazione alle sue caratteristiche essenziali fatte palesi dalla sua potenziale utilizzazione economica ed occorre perciò tener conto della destinazione delle aree alla edificazione. Le norme che disciplinano lo ius aedificandi, introducendo il sistema della concessione edilizia, non comportano che la relativa facoltà non inerisca più al diritto di proprietà poiché la concessione, al pari della precedente licenza, non è attribuita di diritti nuovi, ma presuppone facoltà preesistenti, avendo lo scopo di accertare la ricorrenza delle condizioni previste dall'ordinamento per l’esercizio del diritto nei limiti in cui il sistema normativo ne riconosce e tutela la sussistenza. Ma il criterio del valore agricolo medio dei terreni non considera le caratteristiche specifiche del bene da espropriare ed il valore di esso secondo la sua destinazione economica, introducendo un elemento di valutazione del tutto astratto, che porta la liquidazione ad indennizzi sperequati rispetto a terreni destinati ad insediamenti edilizi che non hanno alcuna relazione con le colture praticate nella zona. Sussiste, altresì, il contrasto con il principio di eguaglianza sotto un quadruplice profilo: terreni in eguale situazione, stante la loro destinazione edilizia, potrebbero venire indennizzati in maniera diversa in relazione al maggiore o minore pregio delle zone agricole nelle quali sono posti; disparità di trattamento si determinerebbe fra gli espropriati per effetto della attribuzione del coefficiente di maggiorazione dell’indennità relativamente alle aree situate all'interno dei centri edificati con sacrificio dei diritti dei proprietari delle aree immediatamente adiacenti al perimetro urbano che pur si trovano in situazione sostanzialmente omogenea stante la contiguità e la identità della destinazione delle aree; mentre per i terreni agricoli l’indennità, sia pure a seguito di opposizione dell’interessato, viene ad essere determinata sulla base delle colture effettivamente praticate nel fondo, rispetto alle aree a destinazione edilizia si adottano criteri astratti e irrazionali; altra irrazionale disparità di trattamento si verifica, poi, tra proprietari di aree edificabili colpiti da provvedimento di espropriazione e proprietari di aree aventi identiche caratteristiche, e poste nella stessa zona, che possono disporne in regime di libera contrattazione”. Si veda, ex multis, Giur. cost. 1980, I, 21. 24) Legge completata con l’articolo 4 del decreto legge n. 115 del 1974, trasformato nella legge n. 247 del 1974, nonché dall’articolo 14 della legge n. 10 del 1977. 25) Cfr. nota 13. 26) Corte di cassazione, sez. I, 13 dicembre 1991, n. 13479. 27) Corte di cassazione, sez. I, 22 febbraio 1992, n. 2180. 28) La Corte costituzionale ha ritenuto che l’articolo 5-bis della legge n. 359 del 1992 e la sua applicazione retroattiva fossero compatibili con la Costituzione, con le sentenze n. 283 del 16 giugno 1993 e n. 442 del 16 dicembre 1993, anche in considerazione del fatto che questa legge aveva carattere urgente e provvisorio. 29) decreto del Presidente della Repubblica n. 327 del 2001, modificato dal decreto-legge n. 302 del 2002. 30) Cassazione civile, sez. I, 8 novembre 2005 , n. 21638. 31) Cassazione civile, sez. I, 7 novembre 2003 , n. 16710. 32) Cassazione civile, sez. I, 14 febbraio 2006 , n. 3146. 33) La Corte di Strasburgo richiama esplicitamente, tra le altre, la sentenza James e altri c. Regno Unito, 21 febbraio 1986, serie A no 98, pp. 29-30, § 37, che riprende in parte i termini dell’analisi che la Corte ha sviluppato nella sentenza Sporrong e Lönnroth c. Svezia, 23 settembre 1982, serie A n. 52, p. 24, § 61; le sentenze I Santi Monasteri c. Grecia, 9 dicembre 1994, serie A n. 301-A, p. 31, § 56, Iatridis c. Grecia, n. 31107/96, § 55, CEDH 1999-II, e Beyeler c. Italia, n. 33202/96, § 106, CEDH 2000-I. 34) Si veda, tra le altre, la sentenza Sporrong e Lönnroth, cit., p. 26, § 69. 35) Così sentenze Pressos Compania Naviera S.A. e altri c. Belgio, 20 novembre 1995, serie A n. 332, p. 23, § 38; Ex Re di Grecia e altri c. Grecia, n. 25701/94, § 89-90, CEDU 2000-XII; Sporrong e Lönnroth, cit., p. 28, § 73. 36) Così sentenze Chassagnou e altri c. Francia, n. 25088/94, n. 28331/95 e Scordino c. Italie 1, n. 28443/95, § 75, CEDU 1999-III. 37) Nelle sentenze I Santi Monasteri , p. 35, § 71 ed Ex Re di Grecia e altri, § 89, cit. 38) Nelle sentenze James e altri, cit., p. 36, § 54 e Broniowski c. Polonia, n. 31443/96, § 182, CEDU 2004-V. 39) Paragrafi 98-103 della sentenza Scordino 1 cit. 40) In base all’articolo 20 della legge 17 febbraio 1992, n. 179, in Suppl. ordinario alla Gazz. Uff., 29 febbraio, n. 50, “Norme per l’edilizia residenziale pubblica”. 41) Come nel caso Ex Re di Grecia e altri, cit., § 89. 42) Si veda, in particolare, la sentenza Kopecký c. Slovacchia, n. 44912/98, § 35, CEDU 2004-IX. 43) Come nella causa Broniowski c. Polonia, cit. 44) Sentenze von Maltzan e altri c. Germania, n. 71916/01, n. 71917/01 e n. 10260/02, §§ 77 e 111-112, CEDU 2005; Jahn e altri c. Germania, n. 46720/99, n. 72203/01 e n. 72552/01, § 93, CEDU 2005. 45) Cassazione civile, Sez. Un., 26 gennaio 2004 , n. 1338, 1139, 1340, 1341, in Danno e resp., 2004, 499 con nota di Venturelli. 46) La Suprema Corte ha così affermato che, pur dovendo escludersi la configurabilità di un danno non patrimoniale in re ipsa, ossia di un danno automaticamente e necessariamente insito nell’accertamento della violazione, il giudice, una volta accertata e determinata l’entità della violazione relativa alla durata ragionevole del processo secondo le norme della legge n. 89 del 2001, deve ritenere sussistente il danno non patrimoniale ogniqualvolta non ricorrano, nel caso concreto, circostanze particolari che facciano positivamente escludere che tale danno sia stato subito dal ricorrente. 47) Alla stregua della quale, aggiunge la Suprema Corte, il danno non patrimoniale conseguente alla durata non ragionevole del processo, una volta che sia stata dimostrata detta violazione dell’art. 6 della convenzione, viene normalmente liquidato alla vittima della violazione, senza bisogno che la sua sussistenza sia provata, sia pure in via presuntiva, così evitandosi i dubbi di contrasto con la Costituzione italiana, la quale, con la specifica enunciazione contenuta nell’art. 111, tutela il bene della ragionevole durata del processo come diritto della persona, sulla scia di quanto previsto dalla norma convenzionale. 48) Ad es. Corte giustizia CE, 5 ottobre 2004, n. 397.

(pubblicato il 30/10/2006)