FABIO MERUSI

Sanzioni amministrative e revoca di sistema nella disciplina dell'assegno Sommario: 1. La depenalizzazione dei reati di emissione di assegni senza autorizzazione e senza provvista. - 2. L'istituzione della Centrale dall'Allarme Interbancaria (CAI) e la c.d. revoca di sistema. - 3. L'assegno e la problematica dei sistemi di pagamento al dettaglio dopo l'introduzione dell'euro. - 4. La Centrale dall'Allarme Interbancaria come presupposto della "fiducia nell'assegno". - 5. Sulla natura giuridica della revoca di sistema. Non è una pena privata, bensì un provvedimento amministrativo sanzionatorio. - 6. Problemi di giurisdizione. - 7. Perché mantenere due distinte sanzioni amministrative per la stessa violazione?   1. Il titolo V del decreto legislativo 30 dicembre 1999, n. 507, ha dato attuazione alla delega contenuta nell’art. 8 della legge 25 giugno 1999, n. 205, prevedendo la depenalizzazione dei reati di emissione di assegni senza autorizzazione e senza provvista in sanzioni amministrative pecuniarie, accessorie e, in presenza di determinati presupposti, anche interdittive. A seguito della depenalizzazione, la sanzione amministrativa che consegue al primo illecito amministrativo va da lire 2 a 10 milioni; da 1 a 6 milioni, per la seconda; aumentati, in entrambi i casi, se l’importo dell’assegno bancario è maggiore di lire 20 milioni, tutte cifre da attualizzare, naturalmente, in euro, dopo l'introduzione della moneta unica. Come previsto dalla legge delega, espressamente è stato escluso il pagamento in misura ridotta ai sensi dell’art. 16 l. 689/81 per entrambe le ipotesi suindicate. Competente per l’applicazione delle sanzioni indicate e di quelle amministrative accessorie è stato riconosciuto il prefetto del luogo di pagamento degli assegni, autorità già riconosciuta competente per la tutela dell’ordine pubblico dalla legge generale sulle sanzioni amministrative 689/81, con la precisazione che “per luogo di pagamento dell’assegno deve intendersi il luogo ove ha sede l’istituto bancario presso il quale è stato aperto il conto corrente e che ha provveduto a rilasciare il relativo blocchetto di assegni”. Oltre alla sanzione pecuniaria principale la legge delega (art. 8, lett. b) ha introdotto due distinti tipi di sanzioni amministrative accessorie, puntualmente recepiti dal decreto legislativo, che all’art. 31 ha previsto il divieto di emettere assegni nel caso di emissioni senza autorizzazione o senza provvista (quest’ultimo caso solo però se l’importo del medesimo o dei diversi assegni è superiore a 5 milioni anch'essi da attualizzare in euro). Per i casi più gravi è prevista anche l’applicazione della misura dell’interdizione dall’esercizio di una attività professionale o imprenditoriale; l’interdizione dall’esercizio degli uffici direttivi delle persone giuridiche e delle imprese; nonché l’incapacità a contrarre con la Pubblica Amministrazione. Tutte le sanzioni amministrative accessorie previste non possono avere durata inferiore a due mesi o maggiore di due anni; mentre il divieto di emettere assegni bancari e postali non può essere superiore a cinque anni, né inferiore a due.   2. Fin qui sembrerebbe trattarsi di un normale passaggio da una sanzione penale ad una sanzione amministrativa, dove nulla cambia se non la sanzione che viene erogata da una Autorità amministrativa anziché da un giudice per ragioni di “politica” criminale, ma dove nulla cambia sotto il profilo giuridico formale perché la rigida riserva del nullum crimen sine lege si applica anche alle sanzioni amministrative. Ivi compresa la giurisdizione del giudice ordinario, in caso di contenzioso sulla sanzione amministrativa, non già come spesso si ripete, perché ci sia in gioco una obbligazione in una sanzione pecuniaria, bensì perché la riserva di legge in materia sanzionatoria non ammette l’intermediazione del potere fra la norma e il fatto. Del rapporto norma-fatto il giudice è il giudice ordinario, del rapporto norma-potere-fatto il giudice amministrativo, salvo commistioni da parte del legislatore, che la Corte Costituzionale ha recentemente ritenuto costituzionalmente ammissibili solo nei limiti della deroga alla giurisdizione esclusiva “per sommatoria”. Se così fosse, o meglio, se fosse soltanto questo, si tratterebbe di un nuovo procedimento amministrativo sanzionatorio che, se pure già pone numerosi problemi esegetici di rilevante effetto pratico, non sembrerebbe presentare elementi di novità rispetto agli ormai collaudati inquadramenti teorici in materia di sanzioni amministrative. Sennonché l’art. 36 del D. Lgs. 507/99 ha altresì previsto l’istituzione dell’archivio informatico degli assegni bancari e postali e delle carte di pagamento irregolari, altrimenti definito “Centrale d’Allarme Interbancaria” (C.A.I.), disciplinato nella attuazione dal “Regolamento del funzionamento dell’archivio informatizzato degli assegni bancari e postali e delle carte di pagamento” emanato dal Ministri della Giustizia con decreto n. 458 del 7.11.2001 (G.U. n. 3 DEL 4.1.2002) e dal “Regolamento sul funzionamento dell’archivio degli assegni bancari e postali e delle carte di pagamento”, emanato dalla Banca d’Italia il 29.1.2002 (G.U. n. 27 del 1.2.2002). L’archivio C.A.I. risulta così organizzato: una sezione centrale presso la Banca d’Italia e sezioni remote presso le banche, gli uffici postali, gli intermediari vigilati emittenti carte di pagamento e le Prefetture – Uffici Territoriali del Governo ed è destinato a ricevere i dati relativi a: - Soggetti che hanno emesso assegni privi di copertura ovvero in assenza della necessaria autorizzazione da parte dell’istituto bancario emittente; - Soggetti ai quali è stato revocato l’uso della carta di pagamento (bancomat/carta di credito); - Soggetti destinatari di sanzioni amministrative e/o penali applicate per l’emissione di assegni senza autorizzazione e/o provvista; - Assegni segnalati smarriti, rubati o revocati; Carte di pagamento segnalate smarrite, rubate o revocate. Si tratta dello strumento informatico per porre in essere la c.d. revoca di sistema il cui procedimento risulta articolato come segue. L’art. 34 del decreto legislativo 507/99, andando a modificare l’originaria legge sull’assegno del ’90 con l’art. 9 bis, prescrive che: “Nel caso di mancato pagamento, in tutto o in parte, di un assegno per difetto di provvista, il trattario comunica al traente che, scaduto il termine indicato nell’art. 8 senza che abbia fornito la prova dell’avvenuto pagamento, il suo nominativo sarà iscritto nell’archivio di cui all’art. 10 bis (informatico) e che dalla stessa data gli sarà revocata ogni autorizzazione ad emettere assegni. Con la comunicazione il traente è invitato a restituire, alla scadenza del medesimo termine e sempre che non sia effettuato il pagamento, tutti i moduli di assegno in suo possesso alle banche e agli uffici postali che li hanno rilasciati. Il procedimento, di conseguenza, prende le mosse dalla redazione di un verbale di protesto per un assegno non potuto incassare in quanto privo della necessaria provvista. Accertata la scopertura, la banca interessata trasmette (entro dieci giorni dalla data di presentazione del titolo all’incasso) al correntista incapiente, il c.d. preavviso di revoca (art. 9 bis L. 386/90). Decorsi sessanta giorni dalla scadenza del termine di presentazione del titolo e comunque almeno dieci giorni dalla ricezione da parte del correntista del preavviso di revoca, la banca, in mancanza del pagamento liberatorio di cui all’art. 8 L. 386/90, inserisce (telematicamente) il nominativo del soggetto interessato nella C.A.I.. Tale “iscrizione” determina un divieto immediato e generalizzato per tutte le banche e gli uffici postali d’Italia, di cambiare per un periodo di sei mesi assegni emessi dal soggetto sopra indicato, ancorché il relativo conto sia munito di provvista. Le banche, in tal caso, protestano gli assegni con la dicitura “carenza di autorizzazione”. La carenza di autorizzazione, tuttavia, a differenza di quello che avveniva in passato con la c.d. “revoca aziendale”, non deriva dall’invio al correntista di una lettera raccomandata con la quale viene data notizia della revoca della convenzione ad emettere assegni con contestuale richiesta di restituzione dei moduli in bianco, bensì discende da un ordine telematico impartito da una qualunque banca d’Italia, a seguito della redazione di un verbale di protesto per difetto di provvista e del conseguente invio del preavviso di revoca, non seguito dal pagamento liberatorio. A questo punto il procedimento per la c.d. revoca di sistema si interseca col procedimento sanzionatorio prefettizio: la prefettura riceverà la comunicazione della revoca di sistema con la relativa causale e darà inizio al procedimento sanzionatorio amministrativo, scandito da prescrizioni formali e da termini decadenziali che in questa sede non è il caso di seguire essendo rigidamente disciplinati dalla legge come in tutti i procedimenti sanzionatori.   3. E’ dunque la revoca di sistema la vera novità della nuova legge sull’assegno. Qual è la sua logica e il suo possibile inquadramento giuridico? La sua logica va vista nell’allestimento di un efficiente sistema di pagamento al dettaglio in vista della introduzione dell’euro. Come l’esperienza ha dimostrato e sta dimostrando l’efficacia unificante dell’euro si gioca (e si sta giocando) essenzialmente sui pagamenti al dettaglio. Ma, atteso che l’uso della moneta legale è ormai limitato ai piccoli pagamenti, è sulla moneta scritturale che si gioca la partita dei pagamenti al dettaglio e del loro effetto istituzionalmente unificante dopo l’introduzione dell’euro. E nella moneta scritturale gli istituti essenziali per i sistemi di pagamento al dettaglio sono due: il bonifico bancario e l’assegno. Per il bonifico bancario, nonostante direttive comunitarie draconiane che si sono sovrapposte anche ai poteri della Banca Centrale Europea in materia di sistema dei pagamenti, l’entrata in vigore di un efficiente sistema di pagamenti interbancari europei al dettaglio non più “transfrontalieri”, come sono ancora significativamente definiti, è rinviato al 2010 il termine previsto per la realizzazione dell'area unica dei pagamenti in euro (in gergo SEPA: Single Euro Payments Area) da parte dell'European Payments Council (EPC), l'organismo istituito allo scopo dall'associazione delle banche europee (per una scheda riassuntiva dello stato dell'arte in materia si rinvia a Banca d'Italia, I progressi nella diffusione delle tecnologie dell'informazione e della comunicazione nel sistema dei pagamenti, Roma, 2006, 30 ss.). Per i bonifici bancari l'euro ha dunque trovato ostacoli tecnologici e normativi immediatamente non superabili, o meglio non superabili con una mera volontà normativa.   4. La vicenda dei bonifici bancari sta a dimostrare che non basta l'euro per unificare anche componenti essenziali di un unico mercato quali sono i pagamenti al dettaglio. Occorre anche una organizzazione informatica che permetta l'unificazione e una disciplina giuridico normativa ch sorregga l'unificazione. Il problema di omogeneizzare strumenti giuridici apparentemente simili nei sistemi di pagamento dei singoli Paesi dell'euro si poneva per l'assegno in termini ancor più accentuati che per il bonifico bancario. La circolazione dell'assegno si fonda sulla fiducia, cioè sulla sicurezza di una effettiva "equipollenza monetaria" del mezzo di pagamento. L'elevatissimo contenzioso penale, oltre che un intralcio per il buon funzionamento della giustizia penale, stava a dimostrare che, almeno nel nostro ordinamento, tale fiducia era alquanto limitata. Va da sé che, se la depenalizzazione delle violazioni alla normativa sull'assegno, se può essere d'aiuto, come tante altre depenalizzazioni, per il buon funzionamento della giustizia penale, non è evidentemente di alcun rilievo per la fiducia sulla circolabilità del mezzo id pagamento - assegno. Non è certo pensabile che una sanzione amministrativa abbia effetti più convincenti di una sanzione penale. Per questa via non si aumenta certo la fiducia nell'assegno. E' l'espulsione dal sistema di pagamento che garantisce il buon funzionamento di un sistema di pagamento. O almeno è ragionevole ritenere che ciò possa essere. Ma anche qui si tratta, come nella questione dei bonifici interbancari, di una soluzione condizionata non da norme giuridiche, ma dalla tecnologia: l'esistenza di strutture informatiche che permettono di conoscere e decidere in tempi reali con effetti sull'intero sistema. L'istituzione della c.d. Centrale di Allarme Interbancaria presso la Banca Centrale ha realizzato tale necessario presupposto.   5. Stabilito che la c.d. revoca di sistema è la sanzione che dovrebbe garantire una fiducia obiettiva nella equipollenza monetaria del mezzo di pagamento assegno, come inquadrare giuridicamente questo nuovo frutto del "potere informatico"? Si tratta di una "pena privata" diversa solo nelle dimensioni dalla vecchia revoca c.d. aziendale, cioè della banca presso la quale era stato stipulato il contratto di conto corrente, come abitualmente si ripete? C'è da dubitarne. La c.d. autotutela del contraente forte, cioè di tutte le altre banche diverse da quella che ha subito l'illecito contrattuale, non avrebbe ragion d'essere e sarebbe addirittura a sua volta un illecito contrattuale o extracontrattuale se non ci fosse una norma che prevedesse i presupposti dell'interdizione temporanea e un provvedimento che sancisse l'interdizione di negozi rientranti nell'autonomia di privati imprenditori (le banche). E' infatti l'articolo 146 del Testo Unico delle leggi in materia bancaria e creditizia che affida alla Banca d'Italia il compito di promuovere "il regolare funzionamento dei sistemi di pagamento" e di conseguentemente "emanare disposizioni volte ad assicurare sistemi di compensazione e di pagamento efficienti ed affidabili". Ed è infatti "al fine di regolare funzionamenti dei sistemi di pagamento" che è istituito dall'art. 10 bis della legge sull'assegno (introdotta dall'art. 36 della L. 507/1999) "presso la Banca d'Italia un archivio informatizzato degli assegni bancari e postali e delle carte di pagamento" ed è in base allo stesso articolo che la Banca d'Italia, quale titolare del trattamenti dei dati, può avvalersi di un ente esterno per la gestione dell'archivio, al che la Banca d'Italia ha provveduto con atto di concessione 15 marzo 2002 (pubblicato in Gazz. Uff. 21 marzo 2002, n. 68) con il quale ha concesso in esclusiva alla Società Interbancaria per l'Automazione - Ced Borsa S.p.A., la gestione dell'archivio "nonché l'esercizio di tutte le funzioni ad esso connesse". Risulta pertanto chiaro che la Banca d'Italia esercita una pubblica funzione e che l'iscrizione al CAI che determina la revoca di sistema è un provvedimento amministrativo di certazione emesso da un concessionario al quale è stato attribuito un pubblico potere. Così come il preavviso di revoca altro non è che un atto amministrativo in contestazione secondo le ben note regole del contraddittorio sulla decisione che deve precedere i provvedimenti ablativi.   6. Se dunque la c.d. revoca di sistema ha effetti sull'autonomia privata, ed è, di per sé, una provvedimento sanzionatorio emesso da un concessionario di una pubblica funzione, chi è il giudice competente a conoscere della legittimità della sanzione? Benché la legge nulla dica, l'interpretazione corrente ritiene che esista in materia giurisdizione del giudice ordinario. Ma con quale giustificazione? Non quella che la misura interdittiva temporanea dal porre in essere negozio di diritto privato sia, a sua volta, un negozio di diritto privato. Più corretta sembrerebbe la spiegazione che il ricorso al giudice ordinario derivi dall'assimilazione della revoca di sistema alle sanzioni amministrative per le quali una legge generale prevede la giurisdizione del giudice ordinario. Una soluzione, che al di là delle spiegazioni più o meno convincenti, può dar luogo a qualche dubbio in relazione all'evidente intermediazione di un potere fra la norma e il fatto. Senza contare che anche nell'ipotesi in cui si optasse per la persistenza della giurisdizione del giudice ordinario occorrerebbe poi interrogarsi, più di quanto non si sia fatto finora, sui limiti dei poteri del giudice ordinario nei confronti di una pubblica amministrazione, quali sono la Banca d'Italia e il suo concessionario, soprattutto in relazione al frequente uso dell'azione cautelare residuale di cui all'art. 700 c.p.c. implicante un ordine di facere (la cancellazione di un provvedimento amministrativo elettronico di certazione).   7. Ma se vogliamo terminare in maniera problematica, c'è da porsi una domanda ancor più generale: se dopo l'introduzione della revoca di sistema era il caso di conservare una sanzione amministrativa tradizionale e di far intersecare due distinti procedimenti amministrativi produttivi di complessi effetti giuridici a loro volta fonte di un abbondante contenzioso, nocivo al buon andamento della giustizia, almeno quanto in passato la sovrabbondanza di provvedimenti penali. Infatti ciò che rileva per determinare anche nell'ordinamento italiano quella fiducia nella circolazione dell'assegno, presupposto necessario per arrivare ad una circolazione di questo mezzo di pagamento nell'intero mercato comunitario, è la revoca di sistema, non la sanzione prefettizia conseguente alla depenalizzazione. La spiegazione più plausibile di questa discrasia è probabilmente che al momento della riforma della normativa sull'assegno la depenalizzazione era una necessità impellente, mentre l'unificazione europea dei mezzi di pagamento nella prospettiva dell'euro solo un'ipotesi ancorché alle porte. Il che fa pensare che, come in molti altri casi, l'onere di completare razionalmente la riforma finirà per essere lasciata ad una futura normativa comunitaria di omogeneizzazione delle varie discipline statali dell'assegno e dei suoi equipollenti. (pubblicato il 27.10.2006)