(*) Relazione introduttiva alla seconda sessione del Convegno su “Tutela dell’ambiente” e “Valorizzazione dei beni ambientali” tra Stato e sistema dei poteri locali, promosso dalla Regione autonoma della Sardegna e dal TAR della Sardegna, tenutosi a Villasimius il 6 e 7 ottobre 2006.
1. Sulla brochure che è stata distribuita è scritto: “passavano sulla terra leggeri …”. Nessuna formula è in grado di esprimere meglio l’emozione, l’amore che suscita in noi l’ambiente ed il rispetto che gli dobbiamo.
2. Dopo la sessione di stamane, particolarmente interessante e densa, dedicata al tema, cruciale, del riparto costituzionale delle competenze tra Stato, Regioni ed Enti locali, dovremo ora occuparci di un tema –subordinato, in certo senso, al primo ma altrettanto importante- che ugualmente comporta un intreccio, questa volta prevalentemente oggettivo, ma tale da riverberarsi sul problema delle competenze, oggettivo perché attiene alle materie e, conseguentemente, agli strumenti con i quali le materie vengono gestite, e cioè al governo del territorio ed alla tutela dell’ambiente, e quindi agli strumenti della pianificazione territoriale ed ambientale.
E’ un caso che io –grazie alla sollecitazione del collega Turco che ancora ringrazio per avere promosso e organizzato questo Convegno- mi trovi a coordinare la sessione che verte su questi temi. Per me è un caso fortunato, perché tali temi, della tutela ambientale e dell’assetto del territorio, che qui oggi
convergono, mi hanno sempre interessato, fin da quando, nel 1974, ad un convegno a Milano promosso dall’ISGEA sotto l’egida del compianto prof. Enzo Capaccioli, mi occupai dei criteri di esercizio delle funzioni amministrative in materia ambientale (in un’epoca in cui di ambiente si cominciava appena a parlare, sulla base della dichiarazione di Stoccolma e degli studi di Giannini e di Predieri) e da quando, qualche anno dopo, nel 1977, in un convegno svoltosi presso la Camera di commercio di Como, trattai della tutela ambientale nel quadro dell’assetto del territorio, considerando la pianificazione territoriale come strumento di tutela ambientale.
Era, quella, l’epoca della “panurbanistica”, nella quale la nozione originaria di urbanistica –intesa come disciplina dell’attività edificatoria all’interno dell’abitato- acquistava una dimensione, un ambito, un contenuto ben più ampi, riferendosi alla gestione coordinata del territorio nella sua integralità e nei suoi molteplici aspetti e quindi comprendendo in sé anche la tutela ambientale.
3. Il tema di questo incontro –è noto a tutti- ha vissuto e sta vivendo tuttora una fase di profondi mutamenti. Molti di questi sono il risultato di un processo normativo e di un affinamento di categorie concettuali che si sono sviluppati nell’arco degli ultimi decenni secondo un andamento non certo lineare, talvolta segnato anche da battute d’arresto e dall’introduzione di strumenti inefficaci o mai attuati, come testimonia la vicenda del piano territoriale di coordinamento previsto dalla legge urbanistica del 1942, che taluno ha definito una “sorta di ectoplasma”.
Altri mutamenti, soprattutto quelli che riguardano l’ambiente, hanno una matrice diversa, il più delle volte elaborata in sede comunitaria o risalente ad impegni internazionali, come nel caso del protocollo di Kyoto sui cambiamenti climatici (L. 1 giugno 2002, n. 120).
Inevitabilmente l’ampia e magmatica produzione normativa, in cui si intersecano l’uso del territorio, la tutela del paesaggio e quella dell'ambiente e delle sue componenti, si riflette sugli strumenti di pianificazione che le pubbliche amministrazioni sono chiamate a adottare in un disegno riformatore che, in forza del principio di sussidiarietà verticale, parte dal livello istituzionale più vicino ai cittadini, ma che, nel contempo, deve vivificare anche quella dimensione di “area vasta”, per coordinare ed armonizzare tutti gli altri interessi, a partire da quelli economici –ma, ovviamente, non soltanto quelli economici-, nel perseguimento del fondamentale obiettivo rappresentato dallo sviluppo sostenibile.
Orbene, la vastità delle materie ed il moltiplicarsi degli strumenti previsti per realizzare l’attività di pianificazione richiedono di stabilire un momento iniziale per l’indagine. E questo credo che possa individuarsi nella riforma del Titolo V della Costituzione operata con L. cost. n. 3 del 2001 -decisiva per il nuovo riparto di competenze tra Stato, Regioni e Enti locali, come è stato illustrato nei precedenti interventi- che consacra, anche con l’introduzione di nuovi concetti giuridici, i cambiamenti avvenuti rispetto al testo originario del 1948.
Mi riferisco innanzitutto all’ “ambiente”, la cui mancanza, nel testo originario della Costituzione, dovuta a motivi storici a tutti noti, era colmata dalla giurisprudenza e dalla dottrina attraverso il congiunto richiamo agli artt. 9 e 32.
Con la riforma del titolo V, il concetto di ambiente ha fatto il suo ingresso ufficiale nella carta fondamentale, con la disposizione di cui all’art. 117, secondo comma, lett. s), che riserva alla competenza legislativa esclusiva statale la “tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali”, mentre il comma successivo attribuisce alla competenza concorrente (delle Regioni, nell’ambito di princìpi fondamentali dettati dalla legislazione statale) non solo, specificamente, la “valorizzazione dei beni culturali e ambientali”, ma anche materie contigue, quali la tutela della salute, l’alimentazione, la tutela e sicurezza del lavoro, il governo del territorio, e così via.
Al riguardo, in più occasioni, la Corte costituzionale ha precisato che l’ambiente non è una materia in senso tecnico, ma piuttosto un interesse, un valore, che, in quanto tale, presenta un carattere trasversale, che implica anche degli spazi di competenza regionale (sent. n. 407/2002; n. 222/2003; n. 307/2003): dal che derivano –come non hanno mancato di porre in luce i precedenti relatori – conseguenze molto rilevanti sul piano del riparto delle competenze.
Quanto poi all’introduzione della materia del “governo del territorio” e alla contestuale scomparsa dell’ “urbanistica” che figurava nella precedente versione dell’art. 117, ciò, tuttavia, non ha comportato l’espunzione di quest’ultima dall’elenco delle ipotesi devolute alla legislazione concorrente di Stato e Regioni, essendo essa ricompressa nella nuova materia denominata appunto “governo del territorio”, nella quale va incluso, in linea di principio, tutto ciò che attiene all’uso del territorio ed alla localizzazione di impianti o attività (Corte cost. n. 307/2003). E’ da escludere, infatti, che dalla competenza statale di principio su questa materia siano stati estromessi aspetti così rilevanti, quali quelli connessi all’urbanistica, e che il “governo del territorio” sia stato ridotto a poco più di un guscio vuoto (Corte Cost. n. 303/2003).
4. A questo riguardo si manifesta, in tutta la sua evidenza, una grave lacuna della riforma del 2001. Essa è rappresentata dalla mancanza di un luogo della politica nel quale gli interessi in gioco, prima di essere incanalati nel diritto, siano decantati in un confronto sulle conseguenze concrete delle varie soluzioni possibili. La presenza di un organo simile al Bundesrat in Germania, ossia di un luogo di dialettica politica avente rango costituzionale, in grado di prevenire i conflitti tra Stato e regioni e quelli tra le regioni fra loro, sarebbe auspicabile anche per evitare l’aggravio di competenze per la Corte costituzionale, il cui intervento, successivo e di carattere esclusivamente giuridico, non appare da solo sufficiente.
Ma la maggiore preoccupazione va rivolta all’interesse nazionale, la mancata previsione del quale, nella riforma del Titolo V, può apparire come l’abbrivo verso la dissoluzione dello Stato, tenuto conto che pure per la massima espressione di Stato federale –gli Stati Uniti d’America- salvaguardare l’unità nazionale è un valore pacifico.
Scomparso il riferimento all’interesse nazionale, contenuto nel precedente art. 117, quale limite alla potestà legislativa regionale, tuttavia un elemento unificante non può non riscontrarsi nel nuovo testo della Costituzione, ed in realtà esso esiste in ogni Paese, anche in quelli aventi gli ordinamenti più marcatamente federalisti.
Anche nel nostro una istanza unificatrice vi deve essere: l’interesse nazionale, venuto meno nel senso sopra indicato, riemerge come canone interpretativo, come indice della legittimità dell’intervento statale e come ragione giustificatrice dell’intervento stesso. Al di là delle formulazioni adoperate, esso è presente implicitamente nel sistema costituzionale che con numerose disposizioni afferma l’esigenza insopprimibile dell’unità dell’ordinamento, quale espressione dell’unità stessa della Repubblica.
A tale conclusione si perviene mediante il collegamento delle disposizioni del nuovo titolo V con quelle, da esso presupposte, contenute nella parte prima della Costituzione, e in particolare con l’art. 5 che afferma l’unità e l’indivisibilità della Repubblica; vi si perviene sulla base della espressamente affermata competenza statale nelle c.d. materie trasversali, ed in particolare in quella relativa alla determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale; vi si perviene alla stregua delle disposizioni del nuovo art. 120, che sanciscono espressamente il principio di leale collaborazione tra gli enti che costituiscono la Repubblica (principio già in precedenza affermato dalla Corte Costituzionale) e prevedono l’intervento sostitutivo del Governo, tendente ad assicurare l’unità giuridica, che esprime l’esigenza di coerenza interna dell’ordinamento e l’interesse alla certezza del diritto, e l’unità economica, che comporta l’esigenza di una guida della politica economica e finanziaria del Paese.
Il soddisfacimento di questi interessi –dei quali l’interesse nazionale è la sintesi- e l’esercizio delle relative funzioni non possono che essere affidati allo Stato, anche se è l’ultima delle figure indicate nell’art. 114.
5. In proposito credo sia interessante richiamare il disegno di legge recante i princìpi fondamentali del governo del territorio (A.S. n. 3519), che non potè essere approvato durante la precedente legislatura (passò soltanto alla Camera), ma che sarebbe importante che lo fosse nel corso dell’attuale, che dà la definizione del governo del territorio (art. 1, co. 2) e dei relativi strumenti (art. 2), indica i compiti e le funzioni dello Stato in sede legislativa e amministrativa, prevedendo incisivi interventi della Conferenza permanente e della Conferenza unificata (art. 3), detta i criteri cui deve ispirarsi l’attività dei diversi soggetti pubblici competenti, nei rapporti fra loro e con i cittadini e li individua nei princìpi di sussidiarietà, di differenziazione e di adeguatezza (art. 5).
Questi princìpi rivoluzionano il rapporto tra i livelli di pianificazione e quindi anche il rapporto tra le Autorità amministrative competenti, oltre a rimarcare, in seno alle rispettive procedure, il ruolo dei privati e delle organizzazioni sociali, culturali, economico-professionali, sindacali ed ambientaliste.
Vi è sempre stato, ma si va accentuando, in questi settori, il fenomeno della multilevel governance: al fine di salvaguardare la coerenza tra i vari piani e, comunque, di prevenire o risolvere le divergenze fra i diversi soggetti cui sono intestate le relative competenze, può ricordarsi che la L. Reg. Lombardia n. 12 del 2005 ha istituito l’Autorità per la programmazione territoriale, affidandole, tra l’altro, il compito di “esercitare il ruolo di composizione di eventuali conflitti tra i diversi livelli di pianificazione” e la L. Regione Toscana n. 1 del 2005 ha creato una “conferenza paritetica interistituzionale” allo stesso scopo. Ciò in attuazione dei princìpi della cooperazione e dell’intesa che debbono ispirare l’attività delle amministrazioni.
Sul versante dei privati, altri princìpi, di cui in questa materia occorre tener conto, sono quelli della pubblicità e della partecipazione.
Proprio in un convegno promosso anni fa dal TAR della Sardegna ebbi modo di occuparmi dei moduli convenzionali tra p.a. e privati, che vanno assumendo un ruolo sempre più rilevante quali strumenti alternativi rispetto ai tradizionali provvedimenti amministrativi.
Non potendo ovviamente trattare delle varie forme di convenzioni o accordi cui dà vita la recente normativa regionale, mi sembra emblematico di questo crescente ruolo dei moduli convenzionali il richiamo al nuovo testo dell’art. 11 della L. n. 241/1990, ove è stata eliminata la riserva di legge per l’adozione di essi, nonché ad una previsione del richiamato disegno di legge statale sul governo del territorio, secondo cui “le funzioni amministrative sono esercitate in maniera semplificata, prioritariamente mediante l’adozione di atti negoziali in luogo di atti autoritativi, e attraverso forme di coordinamento fra soggetti pubblici, nonché … fra questi e i cittadini, ai quali va riconosciuto comunque il diritto di partecipazione ai procedimenti di formazione degli atti” (art. 5, co. 4).
6. All’inizio ho posto l’accento sull’intersecarsi di molti interessi, tra i quali da decenni in modo sempre maggiore si iscrive quello ambientale; un intersecarsi che, nel recente Codice dell’ambiente, riceve una sorta di procedimentalizzazione, in caso di realizzazione di certe opere o interventi, sottoponendo la pianificazione territoriale e molti altri piani e programmi alla Valutazione Ambientale Strategica (VAS) (art. 7 ss., d.lg. 3 aprile 2006 n. 152).
Passando in modo più specifico alla pianificazione ambientale, si rileva l’ampiezza del fenomeno collegata alle finalità di tutelare e salvaguardare i vari elementi che compongono il concetto di ambiente.
Infatti, nel Codice dell’ambiente, per le finalità di tutela e risanamento del suolo e del sottosuolo, nonché di risanamento idrogeologico del territorio è prevista l’adozione dei piani di bacino (art. 65) e, nelle more della loro approvazione, dei piani stralcio di distretto per l’assetto idrogeologico (PAI) (art. 67); per la tutela delle acque superficiali, marine e sotterranee, è prevista l’adozione del piano di tutela delle acque che costituisce uno specifico piano di settore (art. 121); riguardo al servizio idrico integrato, il piano d’ambito (art. 149), mentre in tema di rifiuti i piani regionali di gestione dei rifiuti (art. 199), cui si aggiungono in tema di ripristino ambientale dei siti contaminati i piani per la bonifica di aree inquinate (art. 239).
Di fronte ad una tale ipertrofia pianificatoria in ambito sia territoriale che ambientale con il rischio crescente di sovrapposizioni o interferenze di contenuti, ogni Amministrazione competente è chiamata ad un crescente impegno in cui si mescolano cognizioni tecniche e corretta azione amministrativa, in uno scenario in cui la piena cooperazione tra Amministrazioni e la partecipazione dei privati non si rivelano formule vuote, ma strumenti di collaborazione necessari per perseguire nel migliore dei modi possibile gli interessi ed i bisogni della collettività.
Con riguardo alla governance in questo settore, tenuto conto, da un lato, della molteplicità degli interessi coinvolti e, dall’altro, del principio comunitario di integrazione, sono portato ad escludere che l’interesse pubblico ambientale debba necessariamente, sempre, prevalere su ogni altro tipo di interesse pubblico.
La Costituzione, in cui si rinviene la base dei diritti fondamentali (o primari, come è stato qualificato l’interesse ambientale), non stabilisce alcuna gerarchia fra loro. Ciò comporta che l’interesse ambientale deve essere sì, sempre considerato e valutato, ma poi esso deve essere contemperato, in un armonico equilibrio, con gli altri interessi, entro il quadro di riferimento stabilito dal legislatore. Alle cui scelte politiche compete individuare il modello di sviluppo che vorrà perseguirsi e la conseguente scelta in ordine alla prevalenza di taluni fini, di taluni interessi su altri.
A questo riguardo il cuore del problema sta, a mio avviso, nella conciliazione delle esigenze dello sviluppo con la necessità di assicurare adeguati livelli di equilibrio territoriale e naturale.
7. Vorrei chiudere con un riferimento specifico alla situazione della bella regione che ci ospita: la Regione Sardegna.
Sul presupposto –ormai inconfutabile perché espressamente affermato dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 51/2006- che la Regione Sardegna, in virtù delle disposizioni di cui agli artt. 3 e 4 dello Statuto, come interpretati ed integrati dalle norme di attuazione (possibilità che alle stesse, come è noto, compete) di cui al D.P.R. n. 480 del 1975, dispone, nell’esercizio delle proprie competenze statutarie in materia di edilizia e di urbanistica, anche del potere di intervenire in relazione ai profili di tutela paesistico-ambientale, sia sul piano legislativo che su quello amministrativo, è stato approvato il Piano paesaggistico regionale (Decr. Pres. Reg. 7 settembre 2006, n. 82, pubblicato nel Bollettino ufficiale della Regione l’8 settembre 2006, n. 30).
Fa piacere rilevare che alcuni dei concetti esposti in precedenza trovano riscontro nelle norme tecniche di attuazione del piano.
Cito tre esempi:
1) All’inizio, ho parlato di “sviluppo sostenibile”. Nel piano è detto che tra le finalità perseguite vi è quella di “assicurare la salvaguardia del territorio e promuoverne forme di sviluppo sostenibile, al fine di conservarne e migliorarne le qualità” (art. 1, comma 4, lett. c).
Il Piano “detta indirizzi e prescrizioni per la conservazione e il mantenimento degli aspetti significativi o caratteristici del paesaggio e individua le azioni necessarie al fine di orientare e armonizzare le sue trasformazioni in una prospettiva di sviluppo sostenibile” (art. 2, comma 2, lett. b).
L’art. 3, comma 1, stabilisce che “I principi contenuti nel P.P.R., assunti a base delle azioni da attuare per il perseguimento dei fini di tutela paesaggistica, costituiscono il quadro di riferimento e coordinamento per lo sviluppo sostenibile del territorio regionale, fondato su un rapporto equilibrato tra i bisogni sociali, l’attività economica e l’ambiente, in coerenza con la Convenzione Europea del Paesaggio e con lo Schema di Sviluppo dello Spazio Europeo”.
2) Con riguardo ai rapporti tra le varie forme di pianificazione, il Piano indica, fra i suoi contenuti, la comparazione con gli altri atti di programmazione, di pianificazione e di difesa del suolo (art. 2, comma 1, lett. b).
Sui rapporti con gli altri strumenti urbanistici, l’art. 4 prevede che le disposizioni del P.P.R. sono cogenti per gli strumenti urbanistici dei Comuni e delle Province e sono immediatamente prevalenti sulle disposizioni difformi eventualmente contenute negli strumenti urbanistici (comma 1); che, per quanto attiene alla tutela del paesaggio, le disposizioni del P.P.R. sono comunque prevalenti sulle disposizioni contenute negli altri atti di pianificazione ad incidenza territoriale previsti dalle normative di settore, comprese quelle degli enti gestori delle aree protette, qualora siano meno restrittive (comma 2); che gli enti locali e gli enti gestori delle aree protette provvedono all’adeguamento dei rispettivi strumenti di pianificazione e programmazione alle previsioni del P.P.R., entro i termini previsti nei successivi articoli 106 e 107.
3) In ordine, infine all’esigenza di cooperazione tra Amministrazioni e partecipazione dei privati, va rilevato che il Piano configura un sistema di partecipazione alla gestione del territorio, da parte degli enti locali e delle popolazioni nella definizione e nel coordinamento delle politiche di tutela e valorizzazione paesaggistica (art. 2, comma 2, lett. d). |
