PAOLO URBANI

Gli strumenti della pianificazione territoriale e ambientale Regione autonoma della Sardegna Tutela dell’ambiente e valorizzazione dei beni ambientali tra stato e sistema dei poteri locali Villasimius 6/7 ottobre 2006 1. I principi ordinatori delle discipline differenziate L’affermarsi ed il consolidarsi piuttosto recente di una complessa attività di pianificazione delle figure soggettive pubbliche nei settori della tutela dell’ambiente, delle acque e della difesa del suolo, accanto a quella più tradizionalmente legata agli assetti urbanistici dei suoli, poggia le sue fondamenta su alcuni principi già ben presenti nella legislazione a cavallo tra la fine dell’ottocento ed i primi anni del secolo appena trascorso. Principi che sarà bene qui ricordare poiché non solo mantengono la loro validità ma acquistano oggi maggiore importanza nel momento in cui si pongono sempre più problemi di sostenibilità rispetto alle possibili trasformazioni del territorio. Il primo principio riguarda l’assunto che le libere attività umane sul territorio provocano conseguenze negative «indipendentemente dai moventi del tornaconto e dai richiami alla ragione» [1], poiché le stesse mirano contemporaneamente alla massimizzazione dei profitti ed alla minimizzazione dei costi. Di conseguenza, l’assenza di una qualunque regolazione o della fissazione di criteri sociali di scelta, lascia il singolo operatore privo della possibilità di conoscere gli effetti che l'uso del bene o la sua distruzione (acqua, suolo, boschi, paesaggio etc.) può produrre sia sul sistema di relazione con gli altri beni sia sul benessere della comunità locale o superlocale. Si é sempre ritenuto, quindi, che al singolo manchino le capacità di previsione che solo alcuni organismi pubblici specializzati sono in grado di fornire. E questo ragionamento assume una rilevanza ancora più attuale, ed a volte drammatica, in considerazione dell’evoluzione delle tecnologie applicate agli usi del territorio, la cui diffusione richiede necessariamente la fissazione di regole e di prescrizioni tecniche (al pari di quelle urbanistiche) che ne disciplinino l’uso, compatibile con la tutela di altri interessi (riguardanti la salute, la limitatezza della risorsa, la sua integrità fisica). Sono quelli che oggi si considerano come “rimedi” ai cosiddetti fallimenti o insuccessi del mercato che si verificherebbero se l’uso delle risorse fosse lasciato all’autodisciplina dei privati.[2] Il secondo principio, spesso in contrasto con una certa idea della “modernizzazione”, é quello legato alla conservazione dei valori storici di quelle parti di territorio che testimoniano dell’opera modellatrice dell’uomo sul proprio ambiente prima dell’irrompere dello sviluppo produttivo e dell’uso delle tecnologie, che assumono perciò valore culturale inteso come espressione di valori di civiltà. Il terzo principio riguarda la fruibilità ovvero il godimento da parte della collettività di questi beni che – anche quando siano nella disponibilità di privati – non possono essere distratti dalla loro funzione originaria né distrutti ma conservati e salvaguardati da qualunque deterioramento od estinzione. Il quarto principio, infine, concerne il diritto delle generazioni future a continuare a godere dei beni e valori in parola, e sta a rimarcare che l’accelerazione incredibile delle tecnologie e dei traffici, come della crescita produttiva ed economica, incontra il limite della sostenibilità e della sua riproducibilità nel tempo. Esemplare è la norma di principio della l.36/94 che connota il settore delle acque: «qualunque uso delle acque é effettuato salvaguardando le aspettative ed i diritti delle generazioni future a fruire di un integro patrimonio ambientale» [3]. Se quelli indicati sono i principi ordinatori che giustificano l’intervento dei poteri pubblici nella salvaguardia del territorio da usi che ne possano compromettere la sostenibilità cosa c’è alla base di questa legislazione complessa e differenziata? C’è un fatto unitario. Quello cioè della potestà del potere pubblico conformativa dei beni immobili. Potestà di carattere generale nel caso degli assetti urbanistici, settoriale o specifica della cura di particolari interessi pubblici nel caso della tutele parallele. Lo sviluppo della legislazione nel tempo ha portato al rafforzamento della potestà conformativa e a tutto ciò che attiene alle sue varie applicazioni. D’altronde la nostra costituzione nel regolare il regime della proprietà privata – art. 42 – riserva alla legge la potestà di determinarne non solo il godimento ma anche i limiti allo scopo di assicurarne la funzione sociale. Se riandiamo ai principi appena enunciati il regime delle discipline differenziate risponde in pieno al dettato costituzionale poiché mira ad assicurare la funzione sociale della proprietà. E’ noto anche che per il raggiungimento di queste finalità la legislazione prevede ormai in tutti i settori richiamati che si proceda – superando la disciplina puntuale – attraverso lo strumento del piano considerato da Giannini come ordinata spaziale e temporale a fini di risultato[4] o ancora come disegno ordinato di condotte future[5]. Tutte le attività di durata per la cura d’interessi pubblici che attengono agli usi del territorio si ordinano quindi per atti di pianificazione a contenuto generale o settoriale con effetti più o meno diretti sul regime della proprietà[6]. 2. Il governo del territorio come materia per la riunificazione della separatezza delle discipline E’ noto che solo recentemente la disciplina differenziata ordinata per piani sia entrata a regime – la pianificazione di bacino è del 1989 mentre il piano paesistico pur previsto dal 1939 ha avuto sporadiche applicazioni solo dopo l’attuazione dell’ordinamento regionale e solo ora riguarda l’intero territorio regionale, mentre la disciplina delle aree protette è del 1991 – creando conflitti con la pianificazione urbanistica, con gli interessi locali privati ma anche con le autonomie locali rappresentative degli interessi delle collettività amministrate. La separatezza delle discipline e la differenziazione degli attori pubblici preposti all’attuazione di quelle discipline nonché la tassonomia dei piani sono i nodi che vengono indicati spesso come elementi di freno al libero dispiegarsi delle attività economiche. Esiste quindi un problema di riunificazione delle discipline attorno ad un fenomeno unitario che è il territorio di riferimento, pur nel permanere del diverso riparto delle competenze legislative e amministrative tra stato e regioni nelle materie che attengono alla tutela dei beni pubblici (acqua, suolo, paesaggio, ambiente naturale). E tuttavia, anche su questi aspetti può considerarsi fallito il tentativo dell’art.57 del d.legls.112/98 che prevede che le regioni legiferino per favorire l’osmosi dei piani di settore nel piano territoriale di coordinamento provinciale mediante accordi tra amministrazioni, fallimento dovuto non solo all’assenza di disposizioni normative in tal senso ma anche all’inerzia delle amministrazioni ed alla difficoltà d’integrazione dei piani e delle specifiche norme tecniche di attuazione, nonché per la diversa scala di riferimento, delle rispettive cartografie. Non si pone invece un problema di riduzione della normazione di tutela sia perché questa è parte della pervasiva disciplina comunitaria sia perché come abbiamo detto la “sensibilità” dei territori via via riconosciuta dagli atti di pianificazione differenziata, ed in passato obliterata mette sempre più in evidenza l’incompatibilità di trasformazioni dei suoli i cui effetti solo ora possono essere valutati nel tempo. Non è un caso quindi che la Costituzione nel suo nuovo titolo V preveda come disciplina legislativa concorrente il governo del territorio. Ora è noto che la dottrina e la giurisprudenza si siano interrogati su quali materie rientrino o meno nell’ambito del governo del territorio, se l’urbanistica sia da considerare materia residuale (Cerulli Irelli) come l’edilizia, se vi rientri la difesa del suolo o addirittura il paesaggio o in parte anche la tutela dell’ambiente, ma a mio avviso non entrerei nel merito di questo dibattito e proporrei una diversa interpretazione che a mio avviso sembra cogliere meglio il senso della disposizione costituzionale. Va osservato infatti che questa è l’unica materia che il legislatore costituzionale caratterizza con una locuzione unitaria “governo del territorio”. Per altre materie o settori ciò non accade (ad es. porti e aereoporti civili, grandi reti di trasporto oppure nel testo costituzionale precedente “agricoltura”) mentre in altri casi svariate materie vengono attribuite non tanto con la menzione di oggetti legislativamente definiti ma con riguardo alle finalità.[7] E’ il caso dell’“ambiente”, dei “beni culturali” del “lavoro” della “salute” caratterizzati con il termine “tutela”, con ciò determinando appunto le finalità cui deve attenersi la disciplina. Tra queste vi è appunto il “governo del territorio”. In breve, il territorio non andrebbe più visto sotto il solo profilo dell’assetto – come indicava il DPR 616/77 nell’art.80 che pur considerava i diversi aspetti degli usi del territorio – ma anche del suo “governo”. Con tale locuzione s’intende che la disciplina della materia ha sempre al centro il territorio sotto l’aspetto degli usi più diversi (in ciò riprendendo l’originaria concezione dell’urbanistica intesa come disciplina degli usi: produttivi, edilizi, della mobilità, ambientali, naturalistici, agricoli) ma soprattutto ai fini della sua governabilità (intesa come guida, direzione, amministrazione), concetto che implica da parte dei poteri pubblici – per la molteplicità degli interessi in campo – un’azione coordinata ed equilibrata ma anche dinamica. La “governabilità” diviene ancor più il fine cui deve tendere la disciplina degli assetti quando ci si trovi di fronte alla tutela di particolari beni che ne impongono un uso “misurato”. Il che implica recuperare anche i temi della sostenibilità di derivazione comunitaria che sulla base delle invarianti derivanti da una lettura sistematica degli equilibri territoriali delle risorse pubbliche delimita a monte le condizioni complesse ed interrelate della trasformazione del territorio. La pluralità dei soggetti pubblici elettivi (autonomie territoriali) e delle amministrazioni di settore che quegli interessi curano, impone così quell’azione di coordinamento tra istituzioni di diverso peso e dimensione che si esprime nella locuzione “governo del territorio” visto soprattutto – quando gli assetti prevedono la presenza di una pluralità di attori pubblici con competenze specifiche – sotto il profilo della “governance” che esprime il momento dinamico delle relazioni preventive e stabili tra soggetti dotati di autonomia e di competenze ben separate. [8] 3. Un tentativo d’integrazione della disciplina del paesaggio con il governo del territorio Di queste sollecitazioni e di queste nuove prospettive sembra farsi carico la disciplina che qui più c’interessa all’indomani della sua approvazione – quella del piano paesaggistico – secondo il d.legisl. 42/2004 come mod. dal d.legsl.157 del 23 marzo 2006. E questo sotto vari profili. In primo luogo va considerato positivamente l’obiettivo d’integrazione della disciplina del paesaggio con il governo del territorio almeno nel rapporto tra urbanistica e paesaggio attuando quell’auspicio sollecitato più volte da Giannini negli anni ’70 di una compenetrazione sempre più stretta tra le due discipline, senza peraltro ricorrere alla fagocitazione di una delle due discipline nell’altra, come peraltro ribadito più volte dalla giurisprudenza costituzionale. La sua equiparazione a piano urbanistico territoriale con specifica considerazione dei valori paesaggistici, l’estensione del piano paesaggistico all’intero territorio regionale da sottoporre a specifica normativa d’uso, la definizione di prescrizioni generali ed operative per la tutela e l’uso del territorio ricompreso negli ambiti che vengono individuati dal piano, la previsione della individuazione delle linee di sviluppo urbanistico ed edilizio compatibili con i livelli di valore riconosciuti e con il principio del minor consumo di territorio, la previsione che il piano non si debba limitare all’individuazione dei soli beni paesaggistici ma disciplina i paesaggi, costituiscono tutti elementi che tendono non solo ad una compenetrazione sempre più stretta tra disciplina urbanistica e assetto dei valori paesaggistici, ma che ci danno il quadro normativo di un piano con contenuti molti diversi rispetto all’originario strumento previsto dalla legislazione del 1939. Un’indagine più approfondita sui contenuti dell’art.143 e del 135, come novellati dal d.legsl.157/2006, ci porta anzi a dire che la disciplina del paesaggio s’inserisce oramai a pieno titolo nel concetto di origine comunitaria – e la Convenzione europea sul paesaggio lo conferma – di sostenibilità territoriale che viene declinato sotto svariati profili in termini di riproducibilità delle risorse – idriche, del suolo, dell’aria – o di verifica preventiva della compatibilità degli usi dei suoli con la tutela della salute e la qualità della vita delle popolazioni insediate. La disciplina del paesaggio entra così a pieno titolo nel concetto particolare di sostenibilità “culturale” per riprendere quella definizione categoriale di gianniana memoria e della commissione Franceschini che ricomprendeva il paesaggio nell’ambito dei beni culturali. In breve, al termine di una lunga parabola normativa siamo tornati a distanza di più di trent’anni alla completa rivalutazione della grande intuizione di un maestro come Alberto Predieri che nella voce “paesaggio” dell’Enciclopedia del Diritto parlò per la prima volta, inascoltato allora, di paesaggio come “forma del territorio” superando così la questione ancor oggi assai riduttiva dei vincoli specifici solo su particolari beni riconosciuti per il loro valore intrinseco come “beni paesaggistici” oggetto di specifica ed isolata tutela, per estendere la “questione paesaggistica” a tutto il territorio. Il paesaggio allora – come peraltro tutte le discipline differenziate – non esprime una sovraordinazione degli interessi cui si riconnette la tutela imponendosi sull’assetto del territorio già pianificato – anche se questo in fase transitoria è l’effetto di risultato – ma esprime appunto la “forma” del territorio” che costituisce quindi un prius rispetto ad un posterius ovvero la trasformabilità delle aree[9]. La disciplina del paesaggio, in altre parole, s’inserisce in quella tendenza dell’ordinamento specie regionale – cito per tutti la l.r. Toscana n.1/2005 – che attribuisce ai profili conoscitivi dello “stato” dei luoghi e della riconoscibilità delle risorse pubbliche sul territorio il prodromo di qualunque azione di pianificazione tesa a dare adeguato assetto alle proprietà. La conoscenza è presupposto per la definizione dello “statuto” dei luoghi che costituisce l’invariante complessiva di qualunque trasformazione sostenibile del territorio. Definito tale statuto l’urbanistica si riduce ad una mera tecnica di regolazione degli usi dei suoli, in rapporto alle invarianti fissate a monte. In questo senso la tutela del paesaggio rappresenta la tutela ambientale di base[10] degli aspetti morfologici del territorio nazionale, ferme restando le discipline di protezione ambientale più specifiche. In secondo luogo la stessa disciplina del d.legsl.42/004 introduce quella forma di governance cui prima alludevo prevedendo che la formazione del piano possa avvenire in collaborazione con lo stato attraverso la stipula di accordi con il Ministero dei beni culturali ma anche con quello dell’ambiente e della tutela del territorio, a conferma di quanto dicevo circa la collocazione del paesaggio nell’ambito della più ampia materia della tutela dell’ambiente. L’accordo ha un effetto di semplificazione nei procedimenti autorizzatori tra i quali l’assorbimento nel titolo abilitativo edilizio della valutazione dei profili di conformità alle previsioni del piano paesaggistico. Sempre nell’ambito della governabilità dei processi pianificatori e dell’integrazione delle discipline – è il caso del piano paesaggistico della Sardegna – la disciplina degli ambiti territoriali prevede, in specifici casi, il ricorso ad intese con i comuni per la rimodulazione dei loro piani urbanistici in funzione delle scelte previste dal piano paesistico. In terzo luogo l’affermarsi delle discipline di tutela – tra cui il piano paesaggistico – sul territorio di competenza degli enti locali primari, tende a ridurre la discrezionalità amministrativa in sede di pianificazione urbanistica – che comporta ponderazione e valutazione d’interessi ed effettuazione delle scelte ma che spesso determina un sistema iniquo ed arbitrario rispetto ai proprietari incisi dai comandi pianificatori – a favore della discrezionalità tecnica, la quale consiste nell’assumere all’interno del procedimento regole d’esperienza della scienza e della tecnica che in tal modo “vincolano” la scelta dell’amministrazione. In conclusione se la potestà conformativa dei beni immobili è il risultato finale di qualunque processo di pianificazione questa assume in sé preliminarmente il concetto di sostenibilità territoriale variamente declinato in rapporto alla tutela delle risorse pubbliche innovando profondamente i criteri che sovrintendono alla destinazione d’uso dei suoli sul territorio.   ----------   [1]Giannini, Ambiente: saggio sui suoi diversi aspetti giuridici in RTDP 1973, 19 [2] Sul punto sia consentito rinviare a P.Urbani, Urbanistica consensuale, la disciplina degli usi del territorio tra liberalizzazione, programmazione negoziata e tutele differenziate, Torino, Bollati Boringhieri 2000, 124 s.; F.Galgano, Autodisciplina dei privati, in Contratto e impresa, 1985, 573. Vedi in corso di pubblicazione anche P.Urbani, Territorio e poteri emergenti, le politiche di sviluppo tra urbanistica e mercato, Giappichelli 2007. [3] art.1 2 comma L.5 gennaio 1994 n.36 [4] M.S.Giannini, Pianificazione ad vocem Enc.Dir.; 1970/1976, [5] M.S.Giannini, Le programmazioni dal punto di vista giuridico, in Studi in memoria di Siddik Samì Onar, Istambul 1976, ora in Scritti Giuffrè 2005, p.1096 [6] Sia consentito rinviare s questi profili a P.Urbani, La pianificazione per la tutela dell’ambiente, delle acque e della difesa del suolo in RGA 2/2001 199. [7] Tesi già sostenuta in merito all’art.117 previgente, da L.Paladin, Problemi legislativi e interpretativi nella definizione delle materie di competenza regionale, in Le Regioni 1971. [8]D’altronde già la Corte Cost. quasi vent’anni fa affermava che “la nozione “allargata” di urbanistica desumibile dalla lata formulazione dell'art. 80 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, rispondente ad esigenze di considerazione integrale del territorio e di globale disciplina dell'uso e delle sue trasformazioni, non esclude la configurabilita' in ordine ad esso di valutazioni e discipline diverse (sent.359/85): così anche nella sent.151/86. Sul Punto, P.Urbani Il governo del territorio nel Titolo V della Costituzione in RGU 2003, 50 s. [9] Sia consentito rinviare a P.Urbani, La costruzione del piano paesaggistico in Urbanistica e Appalti, 4/2006 381. [10] S.Civitarese Matteucci, Governo del territorio e paesaggio, in Civitarese M., Ferrari, Urbani (a cura di ) Il Governo del territorio, AIPDA, Giuffrè 2003 283.   (pubblicato il 9.10.2006)