1. Premessa: implicazioni giuridiche del turismo. Il fenomeno turistico, assurto negli ultimi decenni, almeno sul piano delle dichiarazione di intento e delle declamazioni di principio, come prima e fondamentale industria d’Italia, è punto di convergenza di un complesso intreccio di relazioni di rilevanza sociale, culturale, economica ed ambientale che ne rendono spiegabile la variegata e non uniforme regolamentazione giuridica. Peraltro, la relativa disciplina ha avuto e ha, tuttora, poca attenzione sul piano dei contenuti giuridici, sostanziali ed applicativi, e su quello delle sue possibili connessioni di teoria generale, sia sotto il profilo pubblicistico che civilistico. Le ragioni di fondo di questa scarsa visibilità giuridica derivano da una sorta di “ipoteca ludica”, iscritta implicitamente dalla coscienza sociale su tale materia, che ne ha condizionato l’ottica, dando “in passato un’idea evanescente e leggera del turismo, come attività del tempo libero, destinata fatalmente ad oscurarne l’importanza come fenomeno economicamente determinante per il Paese e concausa della sua sottovalutazione anche a livello normativo” (1); tutto ciò nonostante la difficoltà della materia sul piano legislativo e giurisprudenziale sia indubbia. Basti pensare, a dimostrazione di tale complessità, cominciando dai principi civilistici, alla configurazione del contratto d’albergo (2); al contratto di viaggio (3), che nasce come ipotesi oserei dire quasi “scolastica” di collegamento negoziale bilaterale tra mandato e trasporto e si trasforma in contratto unico e tipico (4); all’oggetto del contratto di viaggio, ovvero al pacchetto turistico (5); all’inadempimento in relazione al ritardo aereo e al fenomeno dell’overbooking (6). Anche sul piano pubblicistico le implicazioni giuridiche e le ricadute pratiche sono notevoli e di rilevante impatto. E’ sufficiente pensare al sostegno e alla promozione dell’attività turistica all’estero (7); alla configurazione dei vari enti coinvolti sul piano turistico (Aziende di Promozione Turistica, Pro-Loco, Associazioni, Partneriati); alle autorizzazioni per le aperture di strutture ricettive o per l’avvio di attività imprenditoriali di vario e diverso genere; ai finanziamenti statali o regionali con le connesse problematiche relative al divieto comunitario degli aiuti di Stato; al vario e magmatico mondo delle professioni turistiche, sempre in bilico tra considerazione unitaria e parcellizzazione della categoria in svariati e diversi profili non omogenei. Nel campo del diritto amministrativo, tuttavia, il settore senza dubbio più delicato, cui si riconnette un’evidente problematica di più ampio respiro, è rappresentato dal rapporto e dal coordinamento tra politiche di intervento statale e politiche di intervento regionale o sub-statale e dal diverso ruolo svolto da questi ultimi. In specifico, come vedremo, tale rapporto presenta significativi riflessi proprio nell’ambito dell’urbanistica e nel governo del territorio. La problematica più ampia è legata all’introduzione, dopo la riforma del titolo V della Costituzione, della competenza regionale, esclusiva e residuale, che annette tutte le materie non nominate tra quelle di competenza esclusiva dello Stato (art. 117, comma 2, Cost.) e concorrente Stato-Regione (art. 117, comma 3, Cost.); introduzione che ha comportato un surplus evidente di lavoro per la Corte dei conflitti, impegnata alacremente ad esercitare una sorta di actio finium regundorum tra le materie di cui all’art. 117, precisando il contenuto di ciascuna e individuando quelle cd. “trasversali” (8), che abbracciano più di una materia tra quelle nominate in relazione alla loro valenza di fine o obiettivo generale, più che di materia in senso stretto. Per ciò che ci riguarda, il problema è complicato dal fatto che non è stata prevista dalla revisione costituzionale alcuna materia denominata “turismo”. Apparentemente il problema potrebbe essere di agevole soluzione, nel senso che, non nominata, tale materia dovrebbe ricadere, per quanto abbiamo detto, nell’ambito della competenza residuale (art. 117, comma 4, Cost.) e, quindi, nella competenza esclusiva regionale. In realtà la soluzione, lineare sul piano logico, non lo è altrettanto sul piano normativo, poiché il turismo ricomprende una serie eterogenea di competenze, obbiettivi, interventi, che possono essere assorbiti da altre materie nominate nell’ambito, soprattutto, della materia concorrente. La prima di tutte, come accennato, il governo del territorio e, quindi, approssimativamente, l’urbanistica. Il turismo, infatti, si riflette nell’urbanistica, che ne costituisce realizzazione ed esplicazione sotto il profilo spaziale. Basti pensare al problema della localizzazione delle infrastrutture turistiche (porti crocieristici, terminal cruises); alla programmazione turistica generale, di livello regionale o provinciale, destinata a concretizzarsi in ciascun piano regolatore comunale; alla pianificazione urbanistica regionale diretta, come nel caso dei piani-parco (9), presenti ormai in ogni Regione, che coniugano finalità turistico-ricreativa ed ambientale-paesistica. 2. Competenze Stato-Regione in materia turistica: un po’ di storia. Nel sistema antecedente alla riforma costituzionale del 2001 la materia “turismo” doveva ritenersi ricompresa nell’ambito della competenze regionali, essendo essa riservata, ai sensi dell’originario art. 117 della Costituzione, allo Stato soltanto la definizione dei principi fondamentali relativi al “turismo ed industria alberghiera”. Pertanto, trovandosi esplicita menzione del turismo tra le competenze concorrenti, essa sarebbe rifluita pacificamente in essa: come si vede, il sistema è mutato, ma le argomentazioni di fondo sono rimaste inalterate. La Corte costituzionale, con la sentenza n. 26 maggio 1981, n. 70 (10), giudicando in materia di classificazioni alberghiere, aveva stabilito che, nel quadro dell’art. 117, primo comma, della Costituzione allora vigente, i principi fondamentali di competenza dello Stato nel settore turistico potevano riguardare soltanto il modo di esercizio della potestà legislativa regionale e non comportare l’inclusione o l’esclusione di singoli settori della materia dall’ambito di essa. Altrimenti, aggiungeva al Consulta, non troverebbero rispondenza nella realtà dell’ordinamento i criteri fissati dalla Corte stessa in occasione del giudizio relativo all’art. 17 della legge 16 maggio 1970, n. 281. Infatti, secondo la sentenza n. 39 del 1971 (11), l’art. 117 Cost. vuole che alle Regioni siano assegnate per intero le materie indicate nell’art. 117 della Costituzione; ma vuole, d’altro lato, che, sia attraverso la esplicita enunciazione dei principi fondamentali, di cui allo stesso art. 117, sia in altre e diverse forme, che non si risolvano in una preventiva e generale riserva allo Stato di settori di materie, lo svolgimento concreto delle funzioni regionali abbia ad essere armonicamente conforme agli interessi unitari della collettività statale. In sostanza, una volta indicata la materia turismo, lo Stato non aveva la potestà di ritagliare settori di tale materia per avocarsene la competenza esclusiva. Nell’enunciare tale principio generale, la Corte non si rendeva ben conto (ma forse la percezione dell’attività e dell’indotto turistico, in Italia, all’epoca, era ancora embrionale) di quali settori, in specifico, rientrassero nella materia “turismo”. Nulla quaestio con riguardo all’industria alberghiera, indicata nominativamente dall’allora vigente Costituzione. E per il resto? Il rapporto tra turismo e ambiente, il turismo culturale e “artistico”, l’ordinamento delle professioni turistiche, la promozione delle varie attività connesse? Sempre e soltanto competenza concorrente, in quanto materia “turistica”? E’ ovvio che la risposta non poteva essere positiva. All’epoca, forse non risultava così consolidata la visione integrata del turismo, capace di ricomprendere settori economici e sociali svariati ed eterogenei. 3. Competenze Stato-Regione in materia turistica dopo la riforma del Titolo V. Come si è detto, dopo la l. cost. n. 3 del 2001, è stata soppressa l’indicazione della materia “turismo”, con ciò, probabilmente, sottolineando la volontà del legislatore costituente di farla confluire interamente tra le competenze residuali esclusive della Regione. Non avvedendosi il legislatore, tuttavia, che nell’ambito delle competenze concorrenti permanevano “materie” di rilevante impatto e spessore tali da far dubitare di una simile conclusione. Lo dimostrano, all’art. 117, comma 3 Cost, le “materie” professioni, porti e aeroporti civili, valorizzazione dei beni culturali ed ambientali, promozione ed organizzazione di attività culturali. Ammettendo che il turismo sia stato veramente incluso tra le competenze residuali della Regione, bisognerebbe anche riconoscere che una buona parte dei settori che lo caratterizzavano sono stati stralciati dalla nozione di turismo, i cui confini sono di ambito, attualmente, molto più ridotto. La Corte costituzionale, di recente (12), dichiarando l’inammissibilità delle questioni di legittimità costituzionale di alcuni articoli della l. 29 marzo 2001 n. 135, sulla Riforma della legislazione nazionale del turismo (13), sollevate, in riferimento agli art. 3, 5, 87, 97, 117, 118 e 119 cost., nonché al principio di leale collaborazione, dalle Regioni Piemonte, Lombardia, Veneto e Liguria, ha affermato che il turismo è materia di esclusiva competenza regionale. Il quadro normativo della materia turistica, secondo la Corte, sarebbe ormai mutato nello specifico con l’emanazione del decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 13 settembre 2002, che ha dato piena attuazione alla stessa legge impugnata e ha recepito integralmente l’accordo sottoscritto in sede di Conferenza Stato - Regioni in data 14 febbraio 2002. In tale accordo, sottolinea la Consulta, viene esplicitamente asserito dalla parti la pertinenza della materia turistica alla competenza residuale regionale. Secondo la Corte, anche in osservanza del principio di leale collaborazione tra Stato e Regioni, si tratterebbe di un’ulteriore conferma del fatto che, a decorrere dall’entrata in vigore del nuovo Titolo V cost., le Regioni ben possono esercitare in materia di turismo tutte quelle attribuzioni di cui ritengano di essere titolari, approvando una disciplina legislativa, che può anche essere sostitutiva di quella statale, fatto naturalmente salvo il potere governativo di ricorso previsto dall’art. 127 cost. In tal modo, ha concluso la Corte nel caso ricordato, è risultata chiara la sopravvenuta carenza di interesse delle Regioni ricorrenti all’annullamento delle disposizioni statali censurate, poiché la loro persistenza nell’ordinamento non preclude affatto l’adozione di apposite normative regionali in materia. In questa prospettiva, tuttavia, la Consulta pare svalutare le implicazioni di politica di governo del territorio (oltre alle altre cui si è fatto cenno) che il turismo e, soprattutto, la citata l. 135 del 2001 generano, determinando un’indubbia frizione tra materie di competenza concorrente e materia di competenza esclusiva. Con riguardo alla l. 135 del 2001, ci si riferisce, in concreto, al sistema di valorizzazione e organizzazione turistica individuato sotto il nome di Sistema Turistico Locale. 4. Sistemi Turistici Locali e ricadute urbanistiche. Delle quattro funzioni che caratterizzano l’azione dei pubblici poteri nel campo delle attività economiche, ovvero la regolazione, la programmazione, il controllo e la promozione, viene in rilievo, nell’ambito turistico, soprattutto la quarta (14). La legge di Riforma del Turismo, l. 135 del 2001, è incentrata, infatti, soprattutto su questo aspetto, la promozione, così come ruota sulla promozione lo stesso art. 5, dedicato ai Sistemi Turistici Locali. Secondo l’anzidetto art. 5, infatti, si definiscono Sistemi Turistici Locali i contesti turistici omogenei o integrati, comprendenti ambiti territoriali appartenenti anche a Regioni diverse, caratterizzati dall’offerta integrata di beni culturali, ambientali e di attrazioni turistiche, compresi i prodotti tipici dell’agricoltura e dell’artigianato locale, o dalla presenza diffusa di imprese turistiche singole o associate. La definizione di Sistema Turistico Locale ha, dunque, riguardo al contesto ambientale e storico-culturale dei territori locali, a prescindere dai profili istituzionali e dell’appartenenza degli stessi a determinate Regioni. Non sono, dunque, istituzione o organi composti da soggetti pubblici o privati, ma “ecosistemi” creati dall’insieme di tradizioni culturali, di patrimoni architettonici, storici ed artistici, avente rilievo culturale. In una prima accezione, dunque, i Sistemi in esame costituiscono strumenti di coordinamento di risorse “culturali” già esistenti al fine di valorizzarne e potenziarne le capacità attrattive. La caratterizzazione degli ambiti compresi in tali Sistemi, fa, peraltro, riferimento anche alla diffusa presenza di imprese turistiche singole o associate. In tal senso, il Sistema costituisce riconoscimento di una preesistente economia di sviluppo turistico che prescinde dalle finalità sopra evidenziate con parallele, però finalità di coordinamento politico-amministrativo. I due tipi di Sistemi turistici, messi in apparente alternativa dalla congiunzione disgiuntiva del comma 1, contiene, pertanto, due accezioni: ecosistema inesplorato, di particolare pregio paesistico ed ambientale (es., antico villaggio medievale o zona boschiva di particolare bellezza); ovvero, presenza, in una determinata area, di specifiche strutture “ricreative” (ad es., alberghi; impianti di risalita, etc.). Il fine promozionale sopra evidenziato emerge al secondo comma dell’art. 5 in esame, in cui si stabilisce che gli enti locali o i soggetti privati, singoli o associati, promuovono i sistemi turistici locali attraverso forme di concertazione con gli enti funzionali, con le associazioni di categoria che concorrono alla formazione dell’offerta turistica, nonché con i soggetti pubblici e privati interessati. Tali forme di interventi, anche in partneriato, sono specificate dal successivo comma 3, il quale richiama le disposizioni previste dal capo V del Testo Unico sugli enti locali(d. lgs. n. 267 del 2000). In specifico, il legislatore, in tale comma, stabilisce che nell’ambito delle proprie funzioni di programmazione e per favorire l’integrazione tra politiche del turismo e politiche di governo del territorio e di sviluppo economico, le Regioni provvedono, ai sensi del capo V del titolo II della parte I del testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali, approvato con decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, e del titolo II, capo III, del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112 (15), a riconoscere i sistemi turistici locali di cui al presente articolo. Vengono, così, in evidenza, in primo luogo, le Convenzioni tra comuni per la gestione associata di taluni servizi. Per tali Convenzioni è sorta la questione se le Regioni possano (ai sensi dell’art. 30, comma 2 del T.U.E.L. cit.), per particolari servizi, o per la realizzazione di particolari opere, obbligare la costituzione di tali forme associative in campo turistico. Nel caso di specie, potendo le Regioni riconoscere il Sistema Turistico Locale, ai sensi dell’art. 3, sembrerebbe di poter inferirvi anche l’obbligo per gli enti locali che insistono in quel territorio di approvare una convenzione attraverso, ad esempio, un disciplinare-tipo, pena il mancato riconoscimento del Sistema. Si tratterebbe, in questo caso di un obbligo indiretto, che attesta comunque il ruolo di coordinamento attivo che rimane in capo alla Regione. Vengono poi in rilievo, per la realizzazione dei Sistemi Turistici Locali, i consorzi, strutturati sull’esempio delle aziende speciali, ma dotati di autonomia anche formale; ovvero le Unioni di comuni, enti locali e non già semplici associazioni di essi, composte da due o più comuni normalmente contermini, allo scopo di esercitare congiuntamente una pluralità di funzioni di loro competenza. Infine, si deve necessariamente sottolineare la presenza dell’indispensabile strumento dell’accordo di programma, previsto in via generale dall’art. 34 T.U.E.L. Tali sono gli accordi promossi da uno degli enti pubblici territoriali (regione, provincia, comune) per la gestione di programmi comuni e/o di opere, per assicurare il coordinamento delle azioni e per determinarne i tempi, le modalità, il finanziamento ed ogni altro connesso adempimento. Quello degli accordi di programma, costituisce pertanto, lo strumento forse più idoneo per gli adempimenti che il legislatore delegato pone in capo alle Regioni per il riconoscimento dei Sistemi Turistici Locali. Nel contempo, tuttavia, tale strumento attesta come il Sistema Turistico Locale non costituisca soltanto una presa d’atto dell’esistente, ma sia funzionale alla creazione di infrastrutture e altri insediamenti necessari alla politica turistica, alla valorizzazione di ciascun ambito e, in definitiva, al riconoscimento del Sistema stesso da parte della Regione. Ciò implica anche che le aree destinate alla programmazione degli interventi turistici (opere pubbliche, costruzioni private, infrastrutture, vincoli di vario genere, come quello alberghiero, parchi e zone di protezione ambientale) siano oggetto di specifica considerazione, non fosse altro che per la loro previa localizzazione, anche dal punto di vista urbanistico e di governo del territorio. In altre parole, la creazione dei Sistemi Turistici, affidata in prima battuta ad enti locali e privati, non potrà non interferire con la fase di programmazione e pianificazione urbanistica di livello locale e/o regionale. Questo significa, in primo luogo, che il riconoscimento da parte della Regione del singolo Sistema, ai sensi del comma 3 dell’art. 5 in esame, sarà possibile soltanto dove il Sistema stesso sia soddisfacentemente supportato da un’idonea pianificazione urbanistica che sia, a sua volta, compatibile con la programmazione del territorio di livello regionale. In secondo luogo, per quanto riguarda quei Sistemi di cui la legge in esame autorizza la creazione anche se relativi a Regioni diverse, sorgeranno, evidentemente, delicati problemi di coordinamento tra gli enti coinvolti. Quale Regione, infatti, potrà effettuare il riconoscimento? Entrambe? E, sul versante urbanistico, quid iuris se il Sistema appare compatibile con lo strumento di programmazione di una sola delle Regioni coinvolte? La pretesa di risolvere tali questioni sulla sola base del principio, generico, poco definito e molto labile, di leale collaborazione, appare, forse, eccessivamente ottimista. 5. Sistemi Turistici Locali e Piani urbanistici regionali. Le implicazioni urbanistiche che scaturiscono dalla legge di Riforma del turismo determinano, la necessità, si ritiene dunque, di un previo intervento di programmazione del territorio da parte della Regione che non potrebbe, altrimenti, riconoscere alcun Sistema Turistico Locale, salvo il caso di quei Sistemi meramente “statici”, ove ci si limita a fotografare la realtà esistente. Se i Sistemi previsti dal legislatore del 2001 fossero, però, soltanto questi, si assisterebbe ad un palese depotenziamento delle finalità e delle valenze promozionali che lo strumento indicato vuole offrire. Tale esigenza di programmazione induce a soffermarsi, in breve, sull’attività latamente pianificatoria di pertinenza delle Regione e sul suo rapporto con quella, tipica, di livello comunale. In linea generale, si devono distinguere tra Piani Territoriali Regionali e Piani Territoriali di Coordinamento, aventi natura profondamente differente. I primi, infatti, contengono non solo direttive per la cui attuazione occorre la mediazione dell’Amministrazione specificamente competente (Comune), ma anche ordini, provvedimenti, cioè, che richiedono esecuzione immediata senza alcun margine di discrezionalità. La Corte costituzionale, con sentenza n. 327 del 13 luglio 1990 (16), ha riconosciuto la piena legittimità costituzionale delle leggi regionali che conferiscono agli strumenti di pianificazione territoriale regionale (ovvero provinciale) efficacia immediatamente prescrittiva erga omnes e prevalente sui piani sottordinati. Successivamente, la stesa Consulta ha precisato, con riguardo ad uno specifico strumento di pianificazione (e non programmazione) regionale, il piano territoriale paesistico regionale, che questo può e deve avere gli effetti tipici che la legislazione regionale prevede per questo tipo di piani. Pertanto, secondo la Corte, esso può essere configurato non solo per produrre gli effetti propri di un piano territoriale di coordinamento urbanistico, destinato ad orientare e condizionare (con direttive) l’azione dei soggetti pubblici investiti di competenze di pianificazione urbanistica, ma anche per avere, relativamente alla parte contenente previsioni e prescrizioni comportanti vincoli di carattere generale o particolare, efficacia impeditiva e paralizzante di qualsiasi intervento edificatorio difforme. E’ pur vero che le leggi regionali non possono mai comprimere la posizione di autonomia del comuni fino a negarla, ma l’autonomia comunale non implica una riserva intangibile di funzioni e non esclude che il legislatore regionale possa, nell’esercizio della sua competenza, individuare le dimensioni della stessa autonomia, valutando la maggiore efficienza della gestione a livello sovracomunale degli interessi coinvolti. Con riguardo alla materia urbanistica, ciò deve essere inteso nel senso che il potere dei Comuni di autodeterminarsi in ordine all’assetto e alla utilizzazione del proprio territorio non costituisce elargizione che le Regioni, attributarie di competenza in materia urbanistica siano libere di compiere, in quanto l’art. 128 cost. garantisce l’autonomia degli enti infraregionali, non solo nei confronti dello Stato, ma anche nei rapporti con le stesse Regioni (17). Come ha affermato anche la giurisprudenza amministrativa, mentre il Piano territoriale di coordinamento paesistico assume la configurazione di una disciplina di cornice con indirizzi di massima, rispetto al quale l’autorità comunale conserva ambiti di valutazione e determinazione autonome (18), il piano territoriale paesistico regionale (PTPR) rientra nella categoria dei piani urbanistici territoriali con specifica considerazione dei valori paesistici e ambientali. Quest’ultimo, quale piano non di coordinamento, ma urbanistico, opera con le tecniche e gli effetti propri degli strumenti di pianificazione urbanistica, ancorché teleologicamente orientato verso il preminente obiettivo della protezione di valori estetico – culturali (19). Detto piano, infatti, coniuga da una parte le funzioni di disciplina urbanistica assegnate dall’art. 5, l. n. 1150 del 1942 al piano territoriale di coordinamento e dall’altra quelle di tutela dei valori paesistici ed ambientali rimesse al piano territoriale paesistico dall’art. 1, l. n. 431 del 1985 - poi art. 149, d. lgs. n. 490 del 1999: quindi appartiene a quella categoria di piani chiamati da un lato a comporre unitariamente lo sviluppo urbanistico del territorio con l’armonizzazione delle indicazioni dei vari piani comunali e dall’altro ad imporre una specifica tutela dei valori ambientali anche mediante la puntuale indicazione di vincoli e prescrizioni (20). In sostanza, si deve ritenere che il livello di pianificazione regionale, accanto ai compiti di programmazione, coordinamento e direzione degli obiettivi afferenti al governo del territorio, debba potere, relativamente agli oggetti maggiormente strategici della propria competenza pianificatoria, dettare prescrizioni definitive e conformative per gli enti sottordinati. Ciò è particolare evidente nel settore turistico, dove le necessità che scaturiscono dal Sistema Turistico Locale, e dal suo riconoscimento regionale implicano uno sforzo non solo di programmazione, ma di pianificazione strategica svolta al livello più ampio, quello regionale, quando non si necessiti di un intervento coordinato, come detto, tra più Regioni. Un secondo profilo di sicuro interesse che va posto in evidenza in quanto strettamente legato al primo, è quello che afferisce al tema della partecipazione degli enti locali al processo di decisione del piano territoriale regionale, considerata la valenza di supremazia gerarchica che esso ha nei riguardi degli strumenti urbanistici soprattutto comunali e quindi la sua capacità di dettare, come si è visto, prescrizioni vincolanti. La partecipazione preventiva, perciò, dei Comuni e delle Province alla formazione dei piani territoriali di superiore istanza rende più effettiva l’autonomia degli enti locali, tanto più se i piani vengono approvati con legge, senza alcuna possibilità per gli enti sottoposti di essere tutelati in caso di decisioni illegittime, se non ricorrendo al giudizio incidentale di costituzionalità, com’è noto, non sempre di semplice e veloce soluzione. 6. Insediamenti Turistici di Qualità e Legge finanziaria per il 2006. Con la l. 23 dicembre 2005, n. 266 (legge finanziaria per il 2006), sono state dettate alcune disposizioni direttamente afferenti al settore turistico. Come è stato affermato, “dopo la sua (presunta) totale regionalizzazione, nell’incapacità delle Regioni di autocoordinarsi e nell’abdicazione da parte dello Stato a qualunque ruolo di efficace coordinamento”, il turismo sembra essere stato colpevolmente lasciato a se stesso. Su una finanziaria di oltre 600 commi, solo quindici, infatti, sono quelli di diretto rilievo per il settore turistico: i commi dal 583 al 593 riguardano la disciplina del project financing per la realizzazione di insediamenti turistici di qualità, quelli dal 396 al 398 prevedono sporadiche misure per il settore turistico, in relazione all’internazionalizzazione alla sua promozione all’estero. Come detto, la disciplina di cui ai commi 583-596 prevede un procedimento che, sul modello del project financing delle opere pubbliche si applica alla realizzazione di “insediamenti turistici di qualità”, da effettuarsi anche tramite concessione di beni demaniali marittimi ed anche mediante la riqualificazione di insediamenti e impianti preesistenti. Gli insediamenti turistici definibili di qualità sono caratterizzati dall’elevato livello dei servizi erogati e di soddisfazione degli utenti, della qualità ambientale, dell’integrazione con il tessuto storico culturale del territorio circostante, dalla idoneità ad attrarre flussi turistici internazionali. E’ ovvio che la realizzazione degli insediamenti per il turismo di qualità è effettuata in base al Sistema Turistico di appartenenza e in correlazione con le politiche (anche) urbanistiche e di governo del territorio regionali e comunali. Localizzare le opere e inserirle in un contesto omogeneo e promozionale di qualità significa, in sostanza, attuare politiche d coordinamento che anno, come loro base, l’utilizzazione e la valorizzazione del territorio. Peraltro, c’è da dubitare che di tali problemi si sia fatto carico la legge finanziaria. Lo dimostra o scarso coordinamento (se non nullo) con i predetti Sistemi Turistici Locali, e l’assenza di ogni disposizione che colleghi la pianificazione territoriale-turistica della zona con l’intenzione di creare l’insediamento previsto in finanziaria, affidato, con un breve cenno, alla necessaria valutazione dalla Regione sotto il profilo della fattibilità e della qualità costruttiva, urbanistica ed ambientale, nonché della qualità progettuale, della funzionalità, del costo di gestione e di manutenzione, dei tempi di ultimazione dei lavori per la realizzazione degli impianti e delle infrastrutture e opere pubbliche connesse. Si ha di nuovo l’impressione di un intervento sporadico, a pioggia, non coordinato con la normativa e la realtà esistente, legato ad esigenze di cassa (dopotutto, l’intervento è connesso alla manovra finanziaria) derivanti dall’aumento dei canoni di concessione demaniale (21), concessioni che possono essere utilizzati per realizzare l’insediamento in esame. Ancora una volta, sembra di poter lamentare un’occasione sprecata di intervenire in modo serio, approfondito e coordinato in un settore, il turismo, che avrebbe potenzialità di sviluppo ben maggiori e, come visto, ricadute di ampio rilievo in molti campi, come il governo del territorio, il suo utilizzo e la sua ottimale gestione.

NOTE (1) Così L.Righi, Il turismo tra due legislature: dalla legge finanziaria per il 2006 allo “spacchettamento” dei Ministeri, in www.dirittoediritti.it (2) Secondo Cassazione civile, sez. III, 23 dicembre 2003, n. 19769, in Giust. civ. 2004, I, 1763, il contratto di albergo è un contratto atipico o, al più, misto, con cui l’albergatore si obbliga a prestazioni molteplici ed eterogenee, che comprendono la locazione dell’alloggio, la fornitura di servizi, il deposito, senza che la preminenza riconoscibile alla locazione dell’alloggio possa valere, sotto il profilo causale, a far assumere alle altre prestazioni carattere meramente accessorio. (3) Si veda, in proposito, la normativa sui cd. “pacchetti turistici”, ai sensi dell’art. 2 del Decreto legislativo 17 marzo 1995, n. 111 (in Gazz. Uff., 14 aprile, n. 88), in attuazione della direttiva n. 90/314/CEE concernente i viaggi, le vacanze ed i circuiti tutto compreso. (4) Si veda, oggi, il decreto legislativo 6 settembre 2005 n. 206 (in Suppl.ordinario n. 162 alla Gazz.Uff., 8 ottobre, n. 235), cd. “Codice del consumo”, a norma dell’articolo 7 della legge 29 luglio 2003, n. 229 e, in particolare, gli artt. 82 e ss. (5) Secondo l’art. 84 del predetto Codice del consumo, “I pacchetti turistici hanno ad oggetto i viaggi, le vacanze ed i circuiti tutto compreso, risultanti dalla prefissata combinazione di almeno due degli elementi di seguito indicati, venduti od offerti in vendita ad un prezzo forfettario, e di durata superiore alle ventiquattro ore ovvero estendentisi per un periodo di tempo comprendente almeno una notte: a ) trasporto; b ) alloggio; c ) servizi turistici non accessori al trasporto o all’alloggio di cui all’art. 7, lettere i ) e m ), che costituiscano parte significativa del pacchetto turistico. La fatturazione separata degli elementi di uno stesso pacchetto turistico non sottrae l’organizzatore o il venditore agli obblighi del presente decreto”. (6) Secondo Giudice di pace Cagliari, 27 giugno 2003, in Riv. giur. Sarda 2004, 178, con nota di Farci, “una compagnia aerea che pratica l’overbooking è responsabile sia di inadempimento contrattuale che per fatto illecito ex art. 1440 c.c., ed è tenuta pertanto al risarcimento dei danni al passeggero”. Oggi si veda il Regolamento UE 11 febbraio 2004, n. 261 (in G.U.E. 17 febbraio 2004, n. 46), Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce regole comuni in materia di compensazione ed assistenza ai passeggeri in caso di negato imbarco, di cancellazione del volo o di ritardo prolungato e che abroga il regolamento (CEE) n. 295/91. (7) Il comma 396 dell’articolo unico della l. n. 266 del 2006 (Finanziaria per il 2006) apporta un’aggiunta all’art. 22 del D.lgs. 31 marzo 1998, n. 143, per consentire che i contributi di cui all’articolo 1, comma 40, della legge 28 dicembre 1995, n. 549, concessi dal Ministero del commercio con l’estero e finalizzati a sostenere l’esecuzione di specifiche attività promozionali di rilievo nazionale e l’effettuazione di progetti volti a favorire, in particolare, l’internazionalizzazione delle piccole e medie imprese, possano essere utilizzati anche per le attività relative alla promozione commerciale all’estero del settore turistico al fine di incrementare i flussi turistici verso l’Italia. (8) È noto che, sia la dottrina, sia la Corte Costituzionale hanno evidenziato l’esistenza negli elenchi dei commi 2 e 3 dell’art. 117 della Costituzione di alcune materie, tra cui rientrerebbe anche l’ambiente, che sembrano finalizzate alla realizzazione di uno scopo piuttosto che volte a circoscrivere un dato settore della legislazione. Esse sono “trasversali” e pertanto non costituiscono delle “materie in senso stretto (…) dal momento che non sembrano configurabili come sfere di competenze statali rigorosamente circoscritte e delimitate” (Corte costituzionale, 26 luglio 2002, n. 407). L’individuazione delle possibili materie trasversali nell’ambito della rigida ripartizione fissata dall’art. 117 cost. se, da un lato, conferisce ampia competenza legislativa allo Stato al fine di garantire standars (minimi) di tutela uniformi sull’intero territorio, dall’altro lato realizza sino in fondo il principio della legislazione concorrente, così come è appunto formulato nel testo costituzionale italiano, ponendo su di un piano di perfetta parità Stato e Regioni, senza che le competenze dell’uno, anche in riferimento a materie di esclusiva competenza statale, possano in qualche modo assorbire le competenze dell’altro. (9) La bibliografia in merito all’intreccio di competenze statali, regionali e locali in tema di istituzione e gestione dei parchi e delle aree protette è vastissima; si ritiene pertanto opportuno segnalare, tra gli scritti più generali, Borgonovo Re D., Parchi naturali nazionali e regionali, Digesto, Utet, Torino, 1995, vol. X, 595. (10) Secondo Corte costituzionale, 26 maggio 1981, n. 70, in Foro it., 1981, I, 1856, “Non sono fondate le questioni di legittimità costituzionale: della legge regionale riapprovata dal consiglio della regione Puglia il 26 aprile 1979; della legge regionale riapprovata dal consiglio della regione Piemonte il 10 ottobre 1979; della legge regionale riapprovata dal consiglio della regione Umbria il 4 febbraio 1980, proposte in riferimento all'art. 117 comma 1 cost, dalla Presidenza del consiglio dei ministri. Si sostiene che le tre leggi impugnate ledono l’interesse nazionale alla uniformità dei criteri di classificazione delle imprese ricettive in tutto il territorio della Repubblica e non rispettano il limite dei principi fondamentali della legislazione dello Stato. I ricorsi sono ammissibili anche rispetto alla generica deduzione del mancato rispetto dei principi fondamentali, perché consentono di individuare l’assunto che nella submateria classificazione alberghiera sarebbe precluso ogni intervento normativo regionale. La dedotta preclusione di interventi regionali nel settore a tutela dell’interesse nazionale all’uniformità della disciplina non trova riscontro nei testi normativi. L’art. 1, lett. g), d.P.R. 14 gennaio 1972, n. 6 trasferisce alle regioni le funzioni amministrative concernenti la classificazione e la locazione di immobili adibiti ad uso di albergo, pensione, locanda; i complessi ricettivi extra alberghieri (campeggi, villaggi turistici, ostelli); né si rinvengono riserve allo Stato nell'ambito della submateria considerata. In mancanza di deroga, legittimamente disposta dal legislatore, non viene meno il parallelismo fra funzioni amministrative e legislative (anche se può ammettersi che la disciplina del passaggio delle funzioni amministrative non è in grado di risolvere compiutamente i problemi delle corrispondenti funzioni legislative). Contro la uniformità in tutto il territorio nazionale della classificazione alberghiera va rilevato che rispetto al Trentino-Alto Alto Adige (con l'art. 10 d.P.R. 22 marzo 1974, n. 278) è stata abrogata la norma che prescriveva tale uniformità (art. 8 comma 1 d.P.R. 27 marzo 1952, n. 352) e numerose leggi regionali in tema di classificazione dei complessi ricettivi all'aperto sono state adottate senza opposizione dal Governo. Né rileva che di tali complessi non fa parola il r.d.l. 18 gennaio 1937, n. 975 (convertito nella l. 30 dicembre 1937 n. 2651 e modificato con r.d.l. 5 settembre 1938, n. 1729) perché ove si trattasse di vero interesse nazionale all'uniformità di disciplina l’obiezione risulterebbe formalista, data l’identità della ratio estensibile anche agli esercizi ricettivi extra alberghieri. L’esclusione della possibilità di intervento normativo regionale nella sub materia della classificazione alberghiera non è desumibile dai principi fondamentali della legislazione, di cui all’art. 117 cost., riguardanti i modi di esercizio della potestà legislativa regionale e non l’inclusione di singoli settori nell'ambito di essa. L’art. 17 l. n. 281 del 1970 vuole alle regioni siano assegnate per intero le materie indicate nell’art. 117 cost. dovendosi svolgere la relativa competenza nell’ambito di queste in conformità agli interessi unitari della collettività statale (senza che, dalle materie stesse, determinati settori restino preventivamente ed in via generale riservati allo Stato). E poiché in materia di classificazione alberghiera, dalla legislazione statale sono desumibili solo criteri generalissimi la disciplina contenuta nelle leggi regionali impugnate non li contraddice. Né potrebbero assurgere a dignità di principi fondamentali i requisiti indicati nella tabella annessa al d.l. del 1937 perché non suscettibili in sé e per sé di costituire limite e indirizzo per la legislazione concorrente”. (11) Secondo la citata sentenza “il vero significato di tale disposizione risulta mettendola in relazione con quella che subito la segue, nella lett. b), prima parte, e prescrivente che il trasferimento delle funzioni debba avvenire per settori Organici di materie: evitando cioè quel frazionamento delle materie stesse che le Regioni ricorrenti mostrano di temere e che è sempre fonte di incertezze e di contestazioni. Conseguentemente a tale impostazione, confermata dal recente dibattito svoltosi nel Senato della Repubblica e dall’ordine del giorno votato a conclusione nella seduta del 18 dicembre 1970, la norma della lettera a) tende ad assicurare tuttavia l’unità di indirizzo che sia di volta in volta richiesto dal prevalere - conforme a Costituzione - di esigenze unitarie, che devono bensì essere coordinate, ma non sacrificate agli interessi regionali. Di guisa che, unitariamente interpretato, l’art. 17 vuole che alle Regioni siano assegnate per intero le materie indicate nell'art. 117 della Costituzione; ma vuole, d’altro lato, che, sia attraverso la esplicita enunciazione dei principi fondamentali, di cui allo stesso art. 117, sia in altre e diverse forme, che non si risolvano in una preventiva e generale riserva allo Stato di settori di materie, lo svolgimento concreto delle funzioni regionali abbia ad essere armonicamente conforme agli interessi unitari della collettività statale: giacché le Regioni, lungi dal contrapporvisi, ne costituiscono articolazioni differenziate. Ed in questo senso la norma denunciata rappresenta, per dir così, il risvolto positivo di quel limite generale del rispetto dell’interesse nazionale e di quello di altre regioni, che l’art. 117 espressamente prescrive alla legislazione regionale e cui è preordinato il controllo successivo detto comunemente di merito, spettante al Parlamento dietro ricorso dello Stato (art. 127 Costituzione). È superfluo aggiungere che, qualora, in ipotesi, le disposizioni che saranno poste al riguardo dai decreti delegati di trasferimento delle funzioni, travalicando l’oggetto e gli scopi compatibili con i poteri costituzionali delle Regioni, fossero ritenute invasive delle competenze ad esse spettanti, non sfuggirebbero al sindacato di questa Corte, davanti alla quale le Regioni sarebbero legittimate ad impugnare i detti decreti dopo la loro pubblicazione”. (12) Secondo Corte costituzionale, 5 giugno 2003, n. 197, “Sono inammissibili le q.l.c. degli art. 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10 e 11 l. 29 marzo 2001 n. 135, sollevate in riferimento agli art. 3, 5, 87, 97, 117, 118 e 119 cost., nonché al principio di leale collaborazione, agli art. 1 e 2 l. 15 marzo 1997 n. 59 ed agli art. 43 e 44 d. lgs. 31 marzo 1998 n. 112, in quanto, premesso che nel periodo intercorso tra la data della sua entrata in vigore (5 maggio 2001) e l’entrata in vigore della l. cost. 18 ottobre 2001 n. 3, la l. n. 135 del 2001 non aveva ancora avuto attuazione, giacché il previsto decreto del Presidente del Consiglio dei ministri che avrebbe dovuto, tra l’altro, definire i principi e gli obiettivi per la valorizzazione e lo sviluppo del sistema turistico, stabilendo una serie dettagliata di standards minimi inerenti all’esercizio delle attività turistiche - è stato emanato solo il 13 settembre 2002, le disposizioni censurate non hanno in pratica prodotto effetti lesivi tali da determinare un'invasione nella sfera di attribuzioni delle regioni ricorrenti. Peraltro, poiché a decorrere dall'entrata in vigore del nuovo titolo V della Costituzione, le regioni ben possono esercitare in materia di turismo tutte quelle attribuzioni di cui ritengano di essere titolari come anche confermato nel quadro normativo conseguente all’emanazione del d.P.C.M. 13 settembre 2002, di attuazione della legge denunciata, attraverso una disciplina legislativa che può essere anche sostitutiva di quella statale, risulta chiara la sopravvenuta carenza d’interesse delle regioni ricorrenti all’annullamento delle disposizioni statali censurate”. (13) LEGGE 29 marzo 2001, n. 135 (in Gazz. Uff., 20 aprile, n. 92), “Riforma della legislazione nazionale del turismo”. (14) Così S. Amorosino, Introduzione al diritto pubblico dell’economia, Roma 2001, pag. 53. (15) Decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112 (in Suppl. ordinario alla Gazz. Uff., 21 aprile, n. 92), “Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della l. 15 marzo 1997, n. 59”. (16) Secondo Corte costituzionale, 13 luglio 1990, n. 327, in Foro it., 1991, I, 2010, “Non spetta allo Stato annullare con il provvedimento della commissione di controllo sull'amministrazione della regione Emilia Romagna del 15 dicembre 1989, prot. n. 2105, reg. n. 6901, le delibere del consiglio regionale dell’Emilia Romagna n. 2620 del 29 giugno 1989 e n. 2897 del 30 novembre 1989, recanti l’adozione del piano paesistico regionale di cui all'art. 1 bis l. 8 agosto 1985, n. 431. Va conseguentemente annullato il suddetto provvedimento della commissione di controllo. Il ricorso della regione Emilia Romagna è ammissibile in rito e fondato nel merito. Sono ammessi, invero, i conflitti sollevati nei confronti degli atti emanati dall’organo di controllo sull'amministrazione regionale, per il cattivo esercizio della funzione quando la motivazione di tali atti risulti fondata sull’asserito difetto di competenza della regione, ai sensi della normativa costituzionale sulla competenza (cfr. sent. n. 178 del 1973; 130 del 1976 e 740 e 1013 del 1988). Nel merito l’inquadramento del "piano paesistico adottato dalla regione nell’ambito degli strumenti di pianificazione urbanistica (e in particolare nella categoria dei piani urbanistici territoriali di cui all’art. 1-bis legge n. 431 del 1985 e dei piani territoriali di stralcio, di cui all’art. 4, comma 1, n. 2, l. reg. Emilia Romagna n. 47 del 1978) conduce ad affermare l’infondatezza della tesi fatta valere dall’organo statale di controllo in sede di annullamento, secondo cui il piano regionale, al fine di non violare il principio di legalità dell’azione amministrativa, si sarebbe dovuto in ogni caso limitare alla disciplina delle sole zone elencate nell’art. 82 comma 5 d.P.R. n. 616 del 1977, e delle altre specificamente vincolate ai sensi della legge n. 1497 del 1939; è invece consentita, in sede di pianificazione urbanistica, l’estensione dell'efficacia del piano nell’esigenza di far salva una visione organica dell'intero territorio regionale, e di provvedere alla tutela dei valori paesistici nel quadro di una valutazione complessiva dei valori coinvolti nell’assetto urbanistico. E che si tratti di strumento urbanistico, ancorché prevalentemente orientato verso la protezione di valori paesistici ed ambientali, nonostante l’ambiguità della terminologia usata che potrebbe addirittura portare ad ipotizzare un atto di natura mista, destinato a combinare le caratteristiche di ambedue i piani, non sembra possibile dubitare, alla stregua dell’esame delle norme che si sono volute applicare (e vengono richiamate in premessa e dai contenuti del piano suddetto). Trattandosi di piano territoriale di stralcio cade anche il secondo ordine di censure formulato dall'organo di controllo, essendo consentito con piani siffatti imporre prescrizioni immediatamente vincolanti per i soggetti privati”. (17) Per Corte costituzionale, 27 luglio 2000, n. 378, in Urbanistica e appalti, 2000, 1183, “Non è fondata la q.l.c. degli art. 5, 6, 55 l. n. 47 del 1978 della Regione Emilia - Romagna, e dell’art. 15 l. n. 36 del 1988 della Regione Emilia Romagna, ove prevedono che le previsioni del piano territoriale paesistico regionale che comportano vincoli di carattere generale o particolare hanno efficacia immediatamente precettiva, e ove prevedono l’applicazione delle misure di salvaguardia alle domande di concessione edilizia, in conseguenza dell'approvazione di detto piano, per violazione dell'art. 117, per contrasto con i principi fondamentali in materia stabiliti dalla l. n. 1150 del 1942: il sistema pianificatorio disegnato dalla l. n. 1150, per cui i piani sovracomunali erano semplici piani di direttive, è stato superato dalla legislazione successiva, che ha introdotto numerosi istituti volti a comprimere l’utilizzo edilizio del territorio, al fine di evitarne le conseguenze maggiormente pregiudizievoli, anche prima della avvenuta pianificazione definitiva”. (18) T.A.R. Liguria, sez. I, 27 ottobre 2005, n. 1406. (19) C. cost. 378 del 2000 cit. in nota 17. (20) T.A.R. Liguria, sez. I, 8 luglio 2005, n. 1066. (21) Il comma 584 stabilisce, infatti, che “Ai canoni di concessione per gli insediamenti di cui al comma 583 non si applicano le disposizioni di cui al decreto-legge 5 ottobre 1993, n. 400, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 dicembre 1993, n. 494. La misura del canone è determinata dall’atto di concessione. Una quota degli introiti dei canoni è attribuita nella misura del 20 per cento alla regione interessata e nella misura del 20 per cento al comune o ai comuni interessati, proporzionalmente al territorio compreso nell’insediamento. Per quanto non determinato dai commi da 583 a 593, si applicano le disposizioni di cui agli articoli da 36 a 149 del codice della navigazione”. Per visualizzare la giurisprudenza citata clicca qui