1. Premessa.
Il Consiglio di Stato, con una recente decisione del 14 aprile 2006, n. 2085 (1), di cui si tratterà più diffusamente al paragrafo 7, si è occupata di alcune delicate questioni quali il problema e il concetto di ristrutturazione, l’ipotesi limite della ristrutturazione mediante demolizione e fedele ricostruzione e, infine, il rapporto tra ristrutturazione e risanamento.
L’attività di ristrutturazione, oggetto, come si dirà nel paragrafo 3, di tutela desumibile dalla Carta costituzionale, presuppone, in linea generale, sempre un rapporto di continuità con l’organismo preesistente.
L’ambito di operatività della ristrutturazione risulta, tuttavia, problematico in quanto richiede la sua esatta delimitazione e differenziazione, da un lato dal concetto di nuova costruzione e dall’altro dalle diverse attività previste nel odierno Testo Unico dell’Edilizia (d.P.R. n. 380 del 2001).
L’importanza della delimitazione di tale concetto è evidente sulla base della mera constatazione del numero crescente di interventi edilizi in materia di ristrutturazione, oggetto anche di specifiche norme fiscali di carattere agevolativo (2).
Come si vedrà, l’attenzione si concentrerà sull’ambito oggettivo e qualitativo dell’intervento, poiché la ristrutturazione non è conservazione ma è trasformazione, incidendo sull’edificio in maniera radicale e potendo creare un elemento di novità rispetto all’assetto preesistente.
Fondamentale risulta, quindi, la esatta determinazione della ipotesi qualificata come di “organismo edilizio in tutto diverso dal precedente” e sulle varie forme che può assumere la ristrutturazione.
2. Norme di riferimento e importanza dell’intervento di ristrutturazione.
Con la disposizione di cui all’art. 1, comma 6, lettera b), della legge 21 dicembre 2001, n. 443, recepita dall’art. 3, comma 1, lettera d), del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380 (Testo Unico dell’Edilizia), modificato ed integrato dall’art. 1, lettera a), del decreto legislativo 27 dicembre 2002, n. 301 (3), è stata recepita una nozione di ristrutturazione edilizia comprensiva degli interventi di demolizione e ricostruzione con la stessa volumetria e sagoma, assoggettando anche tale intervento a denuncia di inizio attività.
La norma si presenta di rilevante importanza sul piano pratico, considerata la notevole incidenza dell’intervento disciplinato sul patrimonio edilizio esistente: gli interventi di recupero e riqualificazione hanno assunto, come si detto in premessa, soprattutto negli ultimi anni, rilevanza e diffusione crescente e costituiscono componente non secondaria della politica urbanistico-edilizia di molti enti territoriali; inoltre, la formazione degli strumenti urbanistici si attiene, sempre più di frequente, a criteri consistenti nel massimo recupero possibile e nella riutilizzazione del territorio urbanizzato e delle aree edificate esistenti, anche al fine di contenere il ricorso all’edificazione di nuovi ambiti territoriali, evitando il consumo di altre aree non ancora trasformate.
L’importanza della norma in esame e della sua applicazione non riguarda soltanto gli organi amministrativi dei Comuni, ma anche i privati interessati al recupero edilizio del bene, così come i professionisti coinvolti, in considerazione delle notevoli responsabilità affidate a questi ultimi rispetto a compiti in precedenza assegnati agli uffici pubblici.
I professionisti, infatti, sono tenuti ad asseverare la conformità dell’intervento oggetto della DIA agli strumenti urbanistici adottati o approvati ed ai regolamenti edilizi vigenti, tramite adeguata documentazione grafica e fotografica, con le modalità eventualmente stabilite dal regolamento edilizio comunale, nonché il rispetto delle norme di sicurezza e di quelle igienico-sanitarie, assumendo, così, la qualità di persone esercenti un servizio di pubblica necessità ai sensi degli articoli 359 e 481 del codice penale (4).
L’Amministrazione, quindi, in caso di dichiarazioni non veritiere, non solo deve darne comunicazione al competente ordine professionale per l’irrogazione delle sanzioni disciplinari, ma deve anche trasmettere gli atti e l’eventuale relazione di servizio al competente ufficio della Procura.
La verifica della legittimità dei presupposti legittimanti spetta, invece, all’Amministrazione.
Qualora si proceda con la DIA, infatti, utilizzando la facoltà di cui all’art. 22 del Testo Unico dell’Edilizia (5), la situazione delle preesistenze (ad es. permesso di costruire relativo all’originario edificio), in quanto presupposto legittimante l’operazione di ristrutturazione (anche mediante demolizione e ricostruzione), deve essere oggetto di ricognizione nella relazione asseverata di cui all’art. 23, comma 1, del Testo Unico (6), sulla base degli elementi forniti dal proprietario ovvero delle ricerche condotte dal professionista.
Peraltro, considerata la natura ricognitiva di tale ultima attività, il professionista non assume alcuna responsabilità circa l’effettiva situazione della costruzione con riferimento alla disciplina urbanistico-edilizia pregressa, essendo il contenuto della relazione circoscritto ai risultati della ricerca condotta ed ai dati forniti dal proprietario.
Tale incombente potrà in ogni caso assolversi anche mediante richiesta di ogni opportuna informazione e documentazione allo sportello unico per l’edilizia di cui all’art. 5, comma 1, del Testo Unico.
3. Tutela costituzionale della ristrutturazione.
Come ha statuito di recente il giudice costituzionale con la sentenza 23 giugno 2000, n. 238 (7), richiamando anche un proprio precedente espresso con la sentenza n. 529 del 1995 (8), la possibilità di mantenere e conservare il bene (ovvero la costruzione) oggetto del diritto, operando in modo da recuperarne la funzionalità e conservarne la struttura, è oggetto di specifica tutela costituzionale, nell’ambito del diritto di proprietà riconosciuto e garantito all’art. 42 della nostra Carta fondamentale.
In caso contrario, infatti, si realizzerebbe un’ipotesi di inevitabile deterioramento dell’edificio, con conseguente riduzione in cattivo stato e un progressivo abbandono e perimento, strutturale e funzionale del medesimo.
Nel caso deciso con la citata pronuncia del 2000, la Corte ha, così, affermato che la privazione della possibilità in via assoluta e generale, senza alcuna valutazione di compatibilità concreta, circa il modo e l’entità degli interventi, con le esigenze di tutela ambientale e urbanistica, per il titolare del diritto di proprietà su di un immobile, di procedere ad interventi di manutenzione, aventi quale unica finalità la tutela della integrità della costruzione e la conservazione della sua funzionalità, senza alterare l’aspetto esteriore (sagoma e volumetria) dell’edificio, rappresenta una lesione al contenuto minimo della proprietà.
Il caso era stato sottoposto al giudice costituzionale dal Tribunale Amministrativo Regionale dell’Umbria, nel corso di un giudizio diretto ad ottenere l’annullamento del diniego di rilascio di una concessione edilizia per la realizzazione di lavori di ristrutturazione di un immobile.
Il TAR aveva sollevato, con ordinanza emessa l’11 novembre 1998, questione di legittimità costituzionale dell’art. 8, comma 7, della legge della Regione Umbria 2 settembre 1974, n. 53 (9), come sostituito dall’art. 34, comma 1, della legge regionale 21 ottobre 1997, n. 31 (10).
La norma in questione disciplina gli interventi edilizi nelle zone agricole e, più precisamente, gli interventi su fabbricati ad uso di abitazione preesistenti all’entrata in vigore della legge; da tali interventi sono esclusi i fabbricati oggetto di condono edilizio, per i quali, secondo l’interpretazione recepita dal Comune, non sarebbe consentito alcun intervento.
La Consulta, sulla base dei principi enunciati, ha escluso la legittimità di tale disposizione che comporterebbe, per il proprietario, ancorché non espropriato della titolarità, uno svuotamento del contenuto del suo diritto nel modo più irrimediabile e definitivo, poiché finirebbe per subire un graduale degrado e perimento della costruzione ed una progressiva inutilizzabilità dell’edificio, in rapporto alla destinazione inerente alla sua natura, conforme a licenze, concessioni e autorizzazioni ancorché in sanatoria.
Si trattava, ha notato la Corte nel caso di specie, di edifici legittimamente esistenti e regolarmente assentiti, fin dall’origine o con valido condono in sanatoria non oggetto di successivi interventi repressivi o di annullamento, sia dal punto di vista urbanistico, sia sotto il profilo di eventuali speciali vincoli.
La Corte ha, inoltre, sottolineato come i suddetti interventi, ammissibili rispetto agli edifici esistenti, soggiacciono comunque al rispetto delle caratteristiche tipologiche e costruttive della edilizia rurale dei relativi territori, nonché alle regole generali che consentono la possibilità di impedire le anzidette opere di manutenzione, quando il modo o l’entità degli interventi siano tali da alterare l’equilibrio e la conservazione del territorio agricolo anche per l’aumento degli utilizzatori (11).
4. Orientamenti giurisprudenziali sul concetto di ristrutturazione e, in particolare la ristrutturazione effettuata mediante demolizione e fedele ricostruzione.
Antecedentemente all’entrata in vigore della legge 21 dicembre 2001, n. 443, la giurisprudenza amministrativa si era occupata più volte della questione relativa alla possibilità di far rientrare, nell’ambito della ristrutturazione edilizia di cui all’art. 31, comma 1, lettera d), della legge 5 agosto 1978, n. 457 (12), anche l’intervento di demolizione e fedele ricostruzione del fabbricato.
Si era venuto a formare un consolidato indirizzo giurisprudenziale secondo cui nel concetto di ristrutturazione edilizia devono annoverarsi anche gli interventi consistenti nella demolizione e successiva fedele ricostruzione di un fabbricato (13).
In particolare, la giurisprudenza aveva osservato che la nozione di ristrutturazione edilizia ex art. 31, comma 1, lett. d), l. 5 agosto 1978, n. 457, includeva anche la demolizione e la ricostruzione di un edificio preesistente, a condizione, però, che l’eventuale diversità del nuovo organismo edilizio rispetto a quello precedente consistesse nel ripristino o nella sostituzione di alcuni elementi costitutivi del fabbricato stesso, nonché nell’eliminazione, nella modifica o nell’inserimento di nuovi elementi o impianti; mai, comunque, nella realizzazione di nuovi volumi, in caso contrario pervenendosi al risultato per cui sarebbe sufficiente la mera preesistenza di un edificio per definire ristrutturazione qualunque nuova realizzazione effettuata in luogo o sul luogo, di quello precedente (14).
L’equiparazione della demolizione e ricostruzione alla ristrutturazione veniva dalla giurisprudenza essenzialmente motivata con la considerazione che il concetto di ristrutturazione è necessariamente legato concettualmente ad una modifica e ad una salvezza finale, quantomeno nelle sue caratteristiche fondamentali, del bene edilizio esistente; modifica che poteva essere generale o particolare e, quindi, dar luogo alla realizzazione di un fabbricato in tutto o in parte nuovo, ma non anche alla indispensabile conservazione, nella loro individualità fisica e specifica, dei medesimi elementi costitutivi dell’edificio o di alcuni tra essi, i principali.
Già l’art. 31, lett. d), della legge 457/78 (15) definiva gli interventi di ristrutturazione edilizia come “quelli rivolti a trasformare gli organismi edilizi mediante un insieme sistematico di opere che possono portare ad un organismo edilizio in tutto od in parte diverso dal precedente”.
Dunque, rispetto ad altre tipologie di interventi, come la manutenzione straordinaria, il restauro ed il risanamento conservativo, che comprendono opere che hanno carattere secondario, rispetto alla costruzione alla quale accedono, la ristrutturazione è configurata quale intervento avente la massima possibilità innovativa, ammettendo che possa risultare un organismo diverso, in tutto od in parte, dal precedente.
La totale diversità, peraltro, non può coincidere con la novità assoluta, perché in tal caso si avrebbe una nuova costruzione.
Si richiede, quindi, la permanenza del rapporto con la struttura iniziale, rapporto che deve avere forza ed intensità sufficiente ad impedire che l’organismo realizzato possa essere considerato come nuova opera.
Deve, in altre parole, esistere un rapporto di continuità con l’immobile originario, immobile che deve quindi risultare definito e determinato nelle sue caratteristiche essenziali.
Infatti, secondo il Consiglio di Stato, gli interventi di ristrutturazione edilizia sono configurabili solo in caso di preesistenza di un organismo edilizio dotato di mura perimetrali, strutture orizzontali e copertura, e non anche nelle ipotesi di ricostruzione su ruderi o su edificio già da tempo demolito o diruto (16).
La prevalente opinione giurisprudenziale è, dunque, nel senso che il concetto di ristrutturazione edilizia postuli necessariamente la preesistenza di un fabbricato da ristrutturare, ossia di un organismo edilizio dotato di mura perimetrali, strutture orizzontali e coperture; ed è per tale motivo che la ricostruzione su ruderi o su di un edificio da tempo demolito, costituisce nuova costruzione e quindi richiede un apposito permesso di costruire.
Esulano, invece, dal concetto di ristrutturazione quegli interventi che comportano la trasformazione del volume esistente, la creazione di nuova volumetria (17).
5. La ristrutturazione per demolizione e fedele ricostruzione nel testo unico edilizio.
Il recepimento normativo, con parziali innovazioni, dei principi affermati dalla giurisprudenza è attestato dall’art. 3 del Testo Unico dell’Edilizia, ove è stabilito testualmente che, nell’ambito degli interventi di ristrutturazione edilizia sono ricompresi anche quelli consistenti nella demolizione e successiva fedele ricostruzione di un fabbricato identico, quanto a sagoma, volumi, area di sedime e caratteristiche dei materiali, a quello preesistente, fatte salve le sole innovazioni necessarie per l’adeguamento alla normativa antisismica.
Pertanto, secondo la giurisprudenza amministrativa, la qualificazione come ristrutturazione della demolizione e successiva fedele ricostruzione richiede necessariamente la sussistenza dei seguenti presupposti:
- preesistenza del fabbricato da ristrutturare al momento della presentazione del progetto;
- previsione della demolizione e della ricostruzione come unicum inscindibile;
- esistenza del vecchio fabbricato al momento del rilascio della concessione edilizia e fino all’inizio delle opere assentite con il provvedimento concessorio (18).
6. Conseguenza applicative dell’equiparazione tra ristrutturazione e demolizione e fedele ricostruzione.
Si deve in primo luogo segnalare che la nuova definizione di ristrutturazione edilizia, comprendente anche la demolizione e ricostruzione di edifici con il rispetto della volumetria e sagoma preesistenti, prevale sulle disposizioni degli strumenti urbanistici generali e dei regolamenti edilizi, come stabilito all’art. 3, ultimo comma, del testo unico (19).
Come ha statuito la giurisprudenza, infatti, a norma dell’art. 3 d. P.R. 6 giugno 2001, n. 380, poiché sono ricompresi tra gli interventi di ristrutturazione edilizia anche quelli consistenti nella demolizione e fedele ricostruzione dell’edificio preesistente, e considerato che le definizioni di cui al predetto articolo prevalgono sulle disposizioni degli strumenti urbanistici generali e dei regolamenti edilizi, si rende inapplicabile il divieto di demolizione e successiva ricostruzione contenuto nelle eventuali norme urbanistiche, che non annoverino nella categoria della ristrutturazione gli interventi di demolizione e successiva ricostruzione (20).
Deve, inoltre, essere osservato, in proposito, che il mancato richiamo, nella nuova definizione voluta dal legislatore della legge n. 443 del 2001, al parametro dell’area di sedime, non è significativo, posto che anche in assenza di tale riferimento deve esser esclusa la possibilità di ricostruire l’edificio in altro sito, ovvero posizionarlo all’interno dello stesso lotto in maniera del tutto discrezionale.
La prima ipotesi è esclusa dal fatto che, comunque, si tratta di un intervento incluso nelle categorie del recupero, per cui una localizzazione in altro ambito risulterebbe palesemente in contrasto con tale obiettivo.
La seconda eventualità consente di ritenere ammissibili, in sede di ristrutturazione edilizia, solo modifiche di collocazione rispetto alla precedente area di sedime, sempreché rientrino nelle varianti non essenziali, ed a questo fine il riferimento deve essere precisato con riferimento a quanto posto dalle diverse leggi regionali, in attuazione dell’art. 32 del testo unico.
Inoltre, per gli interventi di demolizione e ricostruzione inclusi nella ristrutturazione, non può trovare applicazione quella parte della normativa vigente che detta prescrizioni per quanto riguarda gli indici di edificabilità ed ogni ulteriore parametro di carattere quantitativo (altezze, distanze, distacchi, inclinate, ecc.) riferibile alle nuove costruzioni.
La necessità di rispettare tali prescrizioni, infatti, potrebbe risultare inconciliabile con la demolizione e ricostruzione, intesa come operazione da effettuarsi con la sola osservanza della sagoma e della volumetria preesistenti.
Come ha affermato, in proposito, la giurisprudenza amministrativa, infatti, ai fini della conformità urbanistica della ristrutturazione edilizia, laddove realizzata mediante ricostruzione dell’edificio demolito ed il mantenimento di tutti i parametri urbanistico edilizi preesistenti quali la volumetria, la sagoma, l'area di sedime ed il numero delle unità immobiliari, il parametro di riferimento è rappresentato dalla disciplina vigente all’epoca della realizzazione del manufatto, come attestata dal titolo edilizio, e non da quella sopravvenuta al momento della esecuzione dei lavori di ristrutturazione dovendosi fare salvo, in capo all’interessato, il diritto acquisito al mantenimento, conservazione e ristrutturazione dell’immobile esistente giacché la legittimazione urbanistica del manufatto da demolire si trasferisce su quello ricostruito (21).
In tale prospettiva, qualora non venga utilizzata per intero la sagoma e la volumetria esistenti, secondo una tesi, l’intervento non può essere incluso nella categoria della ristrutturazione edilizia.
Secondo altra tesi, invece, un intervento di demolizione e ricostruzione di un bene immobile preesistente, con riduzione del volume e modifica del prospetto, non influente sulla sagoma e, quindi, sull’aspetto del fabbricato, ma frutto soltanto di una diversa progettazione degli interni, rientra comunque nel concetto di ristrutturazione edilizia definito dall’art. 3, comma 1, lett. d), d.P.R. n. 380 del 2001 (22).
Va però soggiunto che la demolizione e ricostruzione, rientrando per espressa declaratoria legislativa nella ristrutturazione edilizia, dovrà rispettare le prescrizioni ed i limiti dello strumento urbanistico vigente per quanto compatibili con la natura dell’intervento e quindi non in contrasto con la possibilità, esplicitamente prevista dal legislatore, di poter operare la ricostruzione attenendosi al solo rispetto di sagoma e volume: la demolizione e ricostruzione può comportare, infatti, aumenti della superficie utile nei limiti consentiti o non preclusi per la ristrutturazione edilizia.
Deve ritenersi, in effetti, insita nella natura di tale intervento la possibilità di aumento della superficie utile con il conseguente incremento del carico urbanistico, stante la ratio legislativa di favorire il rinnovo del patrimonio edilizio anche sotto un profilo tecnico-qualitativo.
Ciò può comportare un diverso dimensionamento delle superfici utili, fermo restando il limite volumetrico complessivo, e fatta salva una diversa prescrizione contenuta negli strumenti urbanistici locali.
Restano, quindi, salve le eventuali prescrizioni di piano regolatore o dei regolamenti edilizi vigenti di portata generale, valevoli cioè nell’intero territorio comunale o in singole zone urbanistiche, comprese quelle di carattere estetico-architettonico (ad esempio l’uso di alcuni materiali, le indicazioni sul colore per le superfici esterne, ecc.), all’evidente fine di un armonico inserimento della nuova costruzione nell’ambiente urbano circostante.
7. Risanamento e ristrutturazione: due concetto a confronto nella recente giurisprudenza del Consiglio di Stato.
Come detto in premessa, il Consiglio di Stato, con una recente decisione del 14 aprile 2006, n. 2085 (23), si è occupata del rapporto tra sanatoria e ristrutturazione.
La vicenda riguardava una concessione edilizia con cui il ricorrente era stato autorizzato alla ristrutturazione di determinati elementi, con trasformazione di magazzini in autorimessa.
Il Comune rilevava, invece, che l’immobile era stato demolito e ricostruito, sicché l’opera sarebbe stata realizzata in difformità da quanto autorizzato.
Indotta da tali osservazioni, la ricorrente aveva prodotto domanda intesa ad ottenere una variante in sanatoria della concessione edilizia, ai sensi dell’art. 13 della legge 28 febbraio 1985, n. 47, ma tale domanda veniva respinta, poiché l’intervento di demolizione e ricostruzione non veniva considerato sanabile ai sensi dell’art. 31, lett. c), della legge 5 agosto 1978, n. 457.
Il Comune, in particolare, ravvisava una difformità rispetto alle norme di attuazione del piano regolatore del Comune, che ammettevano le sole opere di manutenzione ordinaria e straordinaria, di risanamento e di restauro.
Pertanto, nonostante l’art. 27 della l. 5 agosto 1978, n. 457 (allora in vigore) consentisse di compiere interventi di ristrutturazione edilizia, il Comune sosteneva, invece, che le norme di piano regolatore non potessero recedere di fronte alle norme legislative che disponessero in senso contrario.
In primo grado, il Tribunale amministrativo regionale del Piemonte respingeva il ricorso introduttivo (24), seguendo l’impostazione dell’Amministrazione comunale.
In sede di appello, il Consiglio di Stato capovolgeva, invece, il tenore della decisione sulla base di due ordini di considerazioni.
Preliminarmente, il Supremo consesso di giustizia amministrativa ha optato per una riqualificazione in senso sostanzialistico delle prescrizioni contenute nella concessione rilasciata (oggi denominata permesso di costruire), in ragione del suo contenuto, al fine di stabilire se l’intervento assentito ricadesse nella nozione di manutenzione-risanamento o fosse da ricomprendere nel concetto di ristrutturazione.
Si è osservato, così, che un cambio di destinazione d’uso, in una specifica zona di piano regolatore, che comporti la necessità evidente di eseguire opere di demolizione e ricostruzione parziale del magazzino (costruzione preesistente) per far luogo alla rimessa per automobili (intervento da realizzare) costituisce ristrutturazione edilizia, sia ai sensi dell’art. 31 della l. 5 agosto 1978, n. 457 e, nel caso specifico, sia in base al disposto dell’art. 13 della l. reg. Piemonte 5 dicembre 1977, n. 56 (25).
Entrambe le norme, infatti, danno conto come esecuzione di un intervento di trasformazione di un organismo edilizio, mediante un insieme di opere che possono portare ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso da quello preesistente. Ed ambedue le norme si soffermano, in via esemplificativa, ad elencare gli interventi di ripristino o sostituzione di alcuni elementi costitutivi dell’edificio, di eliminazione, modifica o inserimento di nuovi elementi o impianti, come è accaduto nel caso esaminato in giudizio.
Dato atto che ci si è trovati, dunque, secondo il Consiglio di Stato, di fronte ad un’ipotesi di ristrutturazione, e non ad un’autorizzazione per restauro e risanamento conservativo, come invece aveva affermato il primo giudice, il Consiglio di Stato, per risolvere la lite, richiama, in primo luogo, la costante giurisprudenza del giudice amministrativo, secondo la quale il concetto di ristrutturazione edilizia consente anche la demolizione seguita dalla ricostruzione del manufatto, purché ne sia assicurata l’identità di sagoma, di volume e di superficie (26).
Di conseguenza, secondo il consiglio di Stato, l’attività consentita alla parte privata con la concessione edilizia a suo tempo rilasciata, si poteva risolvere, nella demolizione e ricostruzione del magazzino, per farne una costruzione adatta a rimessa di veicoli, secondo la destinazione d’uso che era stata riconosciuta compatibile con lo strumento urbanistico vigente: non era perciò necessaria alcuna sanatoria.
Il secondo sostegno argomentativo, ed è questa la novità della pronuncia, riguarda il concetto di restauro e risanamento conservativo, ipotesi ritenuta sussistente dal TAR nella sentenza impugnata.
In questa prospettiva, secondo il giudice d’appello, la demolizione di elementi costitutivi della costruzione, con il loro rinnovo, è riconducibile anche ad una ipotesi di restauro e risanamento, quali contemplati dalle identiche norme, statale e regionale, sopra indicate, quando, come nella specie, sia stata riconosciuta come compatibile, con le opere da eseguire e quindi con lo strumento di pianificazione urbanistica, la modificazione della destinazione d’uso.
In altre parole, le regole sul restauro e risanamento conservativo possono essere utili per rilevare la disciplina giuridica alla quale era sottoposto il controverso intervento di trasformazione, mediante opere edilizie, di un edificio adibito a magazzino in uno da adibire a ricovero di autoveicoli.
Infatti, ambedue le norme, statale e regionale, descrivono le opere di restauro e risanamento come interventi che comprendono il consolidamento, il ripristino e il rinnovo degli elementi costitutivi dell’edificio, oltre ad inserimenti ed eliminazioni, che qui possono non interessare. Solo che detti lavori sono subordinati anche a destinazioni d’uso compatibili con le opere da farsi, diversamente dal caso di ristrutturazione.
Pertanto, conclude il giudice d’appello, anche laddove fosse qualificato l’intervento quale restauro conservativo, non sarebbe stata necessaria alcuna sanatoria, poiché il Comune ne aveva già preliminarmente accertato la conformità d’uso.
In sostanza, Il Consiglio di Stato ha specificato che le opere edilizie, che comportano la trasformazione e/o la realizzazione (oltre che di nuove unità abitative) anche con il mutamento di destinazione d’uso dei fabbricati preesistenti, ancorché giustificati da esigenze di rinnovamento e di restauro, costituiscono un intervento di ristrutturazione edilizia salvo che la trasformazione della destinazione d’uso non sia stata previamente consentita dall’autorità comunale (27).
----------
(1) Consiglio di Stato , sez. V, 1 aprile 2006, n. 2085, in D&G - Dir. e giust., 2006, 19, 82.
(2) Si pensi, a titolo di esempio alla nota detrazione del 41% in materia di ristrutturazioni edilizie.
La legge finanziaria per il 2006 (legge n. 266 del 23 dicembre 2005), al comma 121 dell’unico articolo che la compone, ha prorogato a tutto il 2006 le agevolazioni tributarie in materia di recupero del patrimonio edilizio, per le quali è, peraltro, previsto l’innalzamento dal 36 al 41 per cento della percentuale delle spese sostenute ammessa in detrazione dall’IRPEF. Non è stata, invece, prorogata la possibilità di applicare l’aliquota Iva del 10 per cento sui lavori edili di manutenzione ordinaria e straordinaria di cui all’articolo 3, comma 1, lettere a) e b) del d.P.R. n. 380-01, che tornano, pertanto, a essere assoggettati all’aliquota ordinaria del 20 per cento. Va però ricordato che alcuni tipi di interventi di recupero del patrimonio edilizio sono stabilmente assoggettati all’aliquota Iva del 10 per cento, essendo esplicitamente indicati nella tabella A, parte III, del d.P.R. n. 633-72, ai numeri 127-duodecies e 127-quaterdecies.
(3) Il testo dell’art. 3 citato è il seguente. “Ai fini del presente testo unico si intendono per:
a) interventi di manutenzione ordinaria, gli interventi edilizi che riguardano le opere di riparazione, rinnovamento e sostituzione delle finiture degli edifici e quelle necessarie ad integrare o mantenere in efficienza gli impianti tecnologici esistenti;
b) interventi di manutenzione straordinaria, le opere e le modifiche necessarie per rinnovare e sostituire parti anche strutturali degli edifici, nonché per realizzare ed integrare i servizi igienico-sanitari e tecnologici, sempre che non alterino i volumi e le superfici delle singole unità immobiliari e non comportino modifiche delle destinazioni d’uso;
c) interventi di restauro e di risanamento conservativo, gli interventi edilizi rivolti a conservare l’organismo edilizio e ad assicurarne la funzionalità mediante un insieme sistematico di opere che, nel rispetto degli elementi tipologici, formali e strutturali dell’organismo stesso, ne consentano destinazioni d’uso con essi compatibili. Tali interventi comprendono il consolidamento, il ripristino e il rinnovo degli elementi costitutivi dell'edificio, l’inserimento degli elementi accessori e degli impianti richiesti dalle esigenze dell’uso, l’eliminazione degli elementi estranei all’organismo edilizio;
d) interventi di ristrutturazione edilizia, gli interventi rivolti a trasformare gli organismi edilizi mediante un insieme sistematico di opere che possono portare ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente. Tali interventi comprendono il ripristino o la sostituzione di alcuni elementi costitutivi dell’edificio, l’eliminazione, la modifica e l’inserimento di nuovi elementi ed impianti. Nell’ambito degli interventi di ristrutturazione edilizia sono ricompresi anche quelli consistenti nella demolizione e ricostruzione con la stessa volumetria e sagoma di quello preesistente, fatte salve le sole innovazioni necessarie per l’adeguamento alla normativa antisismica;
e) interventi di nuova costruzione, quelli di trasformazione edilizia e urbanistica del territorio non rientranti nelle categorie definite alle lettere precedenti. Sono comunque da considerarsi tali:
e.1) la costruzione di manufatti edilizi fuori terra o interrati, ovvero l’ampliamento di quelli esistenti all’esterno della sagoma esistente, fermo restando, per gli interventi pertinenziali, quanto previsto alla lettera e.6);
e.2) gli interventi di urbanizzazione primaria e secondaria realizzati da soggetti diversi dal comune;
e.3) la realizzazione di infrastrutture e di impianti, anche per pubblici servizi, che comporti la trasformazione in via permanente di suolo inedificato;
e.4) l’installazione di torri e tralicci per impianti radio-ricetrasmittenti e di ripetitori per i servizi di telecomunicazione;
e.5) l’installazione di manufatti leggeri, anche prefabbricati, e di strutture di qualsiasi genere, quali roulottes, campers, case mobili, imbarcazioni, che siano utilizzati come abitazioni, ambienti di lavoro, oppure come depositi, magazzini e simili, e che non siano diretti a soddisfare esigenze meramente temporanee;
e.6) gli interventi pertinenziali che le norme tecniche degli strumenti urbanistici, in relazione alla zonizzazione e al pregio ambientale e paesaggistico delle aree, qualifichino come interventi di nuova costruzione, ovvero che comportino la realizzazione di un volume superiore al 20% del volume dell’edificio principale;
e.7) la realizzazione di depositi di merci o di materiali, la realizzazione di impianti per attività produttive all’aperto ove comportino l’esecuzione di lavori cui consegua la trasformazione permanente del suolo inedificato;
f) gli interventi di ristrutturazione urbanistica, quelli rivolti a sostituire l’esistente tessuto urbanistico-edilizio con altro diverso, mediante un insieme sistematico di interventi edilizi, anche con la modificazione del disegno dei lotti, degli isolati e della rete stradale.
Le definizioni di cui al comma 1 prevalgono sulle disposizioni degli strumenti urbanistici generali e dei regolamenti edilizi. Resta ferma la definizione di restauro prevista dall'articolo 34 del decreto legislativo 29 ottobre 1999, n. 490”.
(4) L’art. 359 c.p. è dedicato alle persone esercenti un servizio di pubblica necessità e stabilisce che “agli effetti della legge penale, sono persone che esercitano un servizio di pubblica necessità:
1) i privati che esercitano professioni forensi o sanitarie, o altre professioni il cui esercizio sia per legge vietato senza una speciale abilitazione dello Stato, quando dell'opera di essi il pubblico sia per legge obbligato a valersi;
2) i privati che, non esercitando una pubblica funzione, nè prestando un pubblico servizio, adempiono un servizio dichiarato di pubblica necessità mediante un atto della pubblica Amministrazione”.
L’art. 481, invece, rubricato “Falsità ideologica in certificati commessa da persone esercenti un servizio di pubblica necessità”, stabilisce che “Chiunque, nell'esercizio di una professione sanitaria o forense, o di un altro servizio di pubblica necessità, attesta falsamente, in un certificato, fatti dei quali l'atto è destinato a provare la verità, è punito con la reclusione fino a un anno o con la multa da 51 euro a 516 euro. Tali pene si applicano congiuntamente se il fatto è commesso a scopo di lucro”.
(5) Secondo l’art. 22 cit., dedicato agli “interventi subordinati a denuncia di inizio attività”, “sono realizzabili mediante denuncia di inizio attività gli interventi non riconducibili all’elenco di cui all’articolo 10 e all'articolo 6, che siano conformi alle previsioni degli strumenti urbanistici, dei regolamenti edilizi e della disciplina urbanistico-edilizia vigente.
2. Sono, altresì, realizzabili mediante denuncia di inizio attività le varianti a permessi di costruire che non incidono sui parametri urbanistici e sulle volumetrie, che non modificano la destinazione d’uso e la categoria edilizia, non alterano la sagoma dell’edificio e non violano le eventuali prescrizioni contenute nel permesso di costruire. Ai fini dell’attività di vigilanza urbanistica ed edilizia, nonché ai fini del rilascio del certificato di agibilità, tali denunce di inizio attività costituiscono parte integrante del procedimento relativo al permesso di costruzione dell’intervento principale e possono essere presentate prima della dichiarazione di ultimazione dei lavori.
3. In alternativa al permesso di costruire, possono essere realizzati mediante denuncia di inizio attività:
a) gli interventi di ristrutturazione di cui all’articolo 10, comma 1, lettera c);
b) gli interventi di nuova costruzione o di ristrutturazione urbanistica qualora siano disciplinati da piani attuativi comunque denominati, ivi compresi gli accordi negoziali aventi valore di piano attuativo, che contengano precise disposizioni plano-volumetriche, tipologiche, formali e costruttive, la cui sussistenza sia stata esplicitamente dichiarata dal competente organo comunale in sede di approvazione degli stessi piani o di ricognizione di quelli vigenti; qualora i piani attuativi risultino approvati anteriormente all'entrata in vigore della legge 21 dicembre 2001, n. 443, il relativo atto di ricognizione deve avvenire entro trenta giorni dalla richiesta degli interessati; in mancanza si prescinde dall'atto di ricognizione, purché il progetto di costruzione venga accompagnato da apposita relazione tecnica nella quale venga asseverata l’esistenza di piani attuativi con le caratteristiche sopra menzionate;
c) gli interventi di nuova costruzione qualora siano in diretta esecuzione di strumenti urbanistici generali recanti precise disposizioni plano-volumetriche.
4. Le regioni a statuto ordinario con legge possono ampliare o ridurre l’ambito applicativo delle disposizioni di cui ai commi precedenti. Restano, comunque, ferme le sanzioni penali previste all’articolo 44.
5. Gli interventi di cui al comma 3 sono soggetti al contributo di costruzione ai sensi dell’articolo 16. Le regioni possono individuare con legge gli altri interventi soggetti a denuncia di inizio attività, diversi da quelli di cui al comma 3, assoggettati al contributo di costruzione definendo criteri e parametri per la relativa determinazione.
6. La realizzazione degli interventi di cui ai commi 1, 2 e 3 che riguardino immobili sottoposti a tutela storico-artistica o paesaggistica-ambientale, è subordinata al preventivo rilascio del parere o dell'autorizzazione richiesti dalle relative previsioni normative. Nell'ambito delle norme di tutela rientrano, in particolare, le disposizioni di cui al decreto legislativo 29 ottobre 1999, n. 490.
7. È comunque salva la facoltà dell'interessato di chiedere il rilascio di permesso di costruire per la realizzazione degli interventi di cui ai commi 1 e 2, senza obbligo del pagamento del contributo di costruzione di cui all'articolo 16, salvo quanto previsto dal secondo periodo del comma 5. In questo caso la violazione della disciplina urbanistico-edilizia non comporta l’applicazione delle sanzioni di cui all’articolo 44 ed è soggetta all’applicazione delle sanzioni di cui all'articolo 37”.
(6) L’art. 23, comma 1, dispone che “il proprietario dell'immobile o chi abbia titolo per presentare la denuncia di inizio attività, almeno trenta giorni prima dell’effettivo inizio dei lavori, presenta allo sportello unico la denuncia, accompagnata da una dettagliata relazione a firma di un progettista abilitato e dagli opportuni elaborati progettuali, che asseveri la conformità delle opere da realizzare agli strumenti urbanistici approvati e non in contrasto con quelli adottati ed ai regolamenti edilizi vigenti, nonché il rispetto delle norme di sicurezza e di quelle igienico-sanitarie”.
(7) Secondo Corte costituzionale, 23 giugno 2000, n. 238 “è costituzionalmente illegittimo l’art. 8, comma 7, l. reg. Umbria 2 settembre 1974 n. 53 (Prime norme di politica urbanistica), come modificato dalla l. reg. Umbria 21 ottobre 1997 n. 31 (Disciplina della pianificazione urbanistica comunale e norme di modificazione delle l. reg. 2 settembre 1974 n. 53, 18 aprile 1989 n. 26, 17 aprile 1991 n. 6 e 10 aprile 1995 n. 28), nella parte in cui esclude i fabbricati oggetto di condono edilizio dalla ammissibilità di interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria o di ristrutturazione che non comportino aumento di volumetria o di superficie o di modifiche di sagoma o delle destinazioni d’uso. Una siffatta esclusione, attese le finalità della disciplina di tutela del territorio con destinazione urbanistica a fini agricoli, non è manifestamente irragionevole e conforme al regime della proprietà privata, soggetta ai limiti di utilizzazione urbanistica e ai vincoli culturali in ragione della qualità dei beni, esclusivamente per quanto riguarda gli ampliamenti e tutti gli interventi che comportino modifiche della sagoma o aumenti di volumetria o di superficie o simili, mentre al contrario la privazione della possibilità (in via assoluta e generale, senza alcuna valutazione di compatibilità concreta, circa il modo e l’entità degli interventi, con le esigenze di tutela ambientale anche urbanistica) per il titolare del diritto di proprietà su di un immobile, di procedere ad interventi di manutenzione, aventi quale unica finalità la tutela della integrità della costruzione e la conservazione della sua funzionalità, senza alterare l'aspetto esteriore dell’edificio, rappresenta certamente una lesione al contenuto minimo della proprietà, perché l’anzidetto divieto incide addirittura sulla essenza stessa e sulle possibilità di mantenere e conservare il bene oggetto del diritto, producendo un inevitabile deterioramento di esso, con conseguente riduzione in cattivo stato ed un progressivo abbandono e perimento (strutturale e funzionale) del medesimo”; in Giur. cost., 2000, 1817; in Riv. giur. Edilizia, 2000, I, 695; in Urbanistica e appalti, 2000, 843; in Regioni, 2000, 1109.
(8) Secondo Corte costituzionale, 29 dicembre 1995, n. 529 “è costituzionalmente illegittimo, per contrasto con l’art. 42 cost., l’art. 17 l. reg. Campania 27 giugno 1987, n. 35, di approvazione del piano urbanistico-territoriale dell’area sorrentino-amalfitana, nella parte in cui esclude, in via generale, per le costruzioni edilizie legittimamente realizzate nella zona territoriale 1/a, ogni intervento edilizio di manutenzione ordinaria e straordinaria e, per le costruzioni edilizie legittimamente realizzate in epoca successiva al 1955, nella zona territoriale 1/b, gli interventi di manutenzione straordinaria”; in Giust. civ., 1996, I, 933; in Riv. giur. Edilizia, 1996, I, 3; in Foro it., 1996, I, 1952; in Giur. it., 1996, I, 97.
(9) Prime norme di politica urbanistica della Regione Umbria.
(10) Disciplina della pianificazione urbanistica comunale e norme di modificazione delle leggi regionali 2 settembre 1974, n. 53, 18 aprile 1989, n. 26, 17 aprile 1991, n. 6 e 10 aprile 1995, n. 28.
(11) Così la sentenza n. 529 del 1995, citata in nota 8.
(12) Legge 5 agosto 1978, n. 457 in Gazz. Uff., 19 agosto, n. 231, recante “norme per l’edilizia residenziale”.
(13) Così Consiglio di Stato, sez. V, 28 marzo 1998, n. 369; id., 14 novembre 1996, n. 1359; id., 9 febbraio 1996, n. 144; id., 23 luglio 1994, n. 807; id., 6 dicembre 1993, n. 1259; id., 3 febbraio 1992, n. 86; id., 3 gennaio 1992, n. 4; id., 4 aprile 1991, n. 430; id., 20 novembre 1990, n. 786; id., 9 luglio 1990, n. 594; id., 30 settembre 1988, n. 946; id., 28 giugno 1988, n. 416; id., 17 ottobre 1987, n. 637; id., 21 dicembre 1984, n. 958.
(14) Consiglio di Stato, sez. V, 5 marzo 2001, n. 1246, in Foro amm., 2001, 486.
(15) L’art. 31, cit., dedicato alla “definizione degli interventi”, statuisce che “gli interventi di recupero del patrimonio edilizio esistente sono così definiti:
a) interventi di manutenzione ordinaria, quelli che riguardano le opere di riparazione, rinnovamento e sostituzione delle finiture degli edifici e quelle necessarie ad integrare o mantenere in efficienza gli impianti tecnologici esistenti;
b) interventi di manutenzione straordinaria, le opere e le modifiche necessarie per rinnovare e sostituire parti anche strutturali degli edifici, nonché per realizzare ed integrare i servizi igienico-sanitari e tecnologici, sempre che non alterino i volumi e le superfici delle singole unità immobiliari e non comportino modifiche delle destinazioni di uso;
c) interventi di restauro e di risanamento conservativo, quelli rivolti a conservare l'organismo edilizio e ad assicurarne la funzionalità mediante un insieme sistematico di opere che, nel rispetto degli elementi tipologici, formali e strutturali dell’organismo stesso, ne consentano destinazioni d'uso con essi compatibili. Tali interventi comprendono il consolidamento, il ripristino e il rinnovo degli elementi costitutivi dell’edificio, l’inserimento degli elementi accessori e degli impianti richiesti dalle esigenze dell’uso, l’eliminazione degli elementi estranei all’organismo edilizio;
d) interventi di ristrutturazione edilizia, quelli rivolti a trasformare gli organismi edilizi mediante un insieme sistemativo di opere che possono portare ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente. Tali interventi comprendono il ripristino o la sostituzione di alcuni elementi costitutivi dell’edificio, la eliminazione, la modifica e l’inserimento di nuovi elementi ed impianti;
e) interventi di ristrutturazione urbanistica, quelli rivolti a sostituire l’esistente tessuto urbanistico-edilizio con altro diverso mediante un insieme sistematico di interventi edilizi anche con la modificazione del disegno dei lotti, degli isolati e della rete stradale.
Le definizioni del presente articolo prevalgono sulle disposizioni degli strumenti urbanistici generali e dei regolamenti edilizi. Restano ferme le disposizioni e le competenze previste dalle leggi 1° giugno 1939, n. 1089, e 29 giugno 1939, n. 1497, e successive modificazioni ed integrazioni”.
(16) Consiglio di Stato, sez. V, 15 aprile 2004, n. 2142, in Foro amm. CdS, 2004, 1121.
(17) Così, tra le altre, T.A.R. Sardegna, 10 settembre 1994, n. 1500, in T.A.R., 1994, I, 4235; Consiglio di Stato, sez. V, 18 dicembre 1997, n. 1581, in Cons. Stato, 1997, I, 1704; Consiglio di Stato, sez. V, 14 novembre 1996, 1359, in Cons. Stato, 1996, I, 1729; Corte d’Appello di Napoli, 2 maggio 1996, in Giur. Merito, 1996, 1005; Consiglio di Stato, sez. V, 26 febbraio 1992, n. 143; Consiglio di Stato, sez. V, 3 gennaio 1992, n. 4, in Giur. it., 1995, III, 1, 508 e Consiglio di Stato, sez. V, 26 febbraio 1992, n. 143, in Cons. Stato, 1992, I, 241.
(18) Cfr., ad es., T.A.R. Liguria, sez. I, 9 aprile 2003, n. 451 in Foro amm. TAR, 2003, 1220 e 2228, e 24 gennaio 2002, n. 53 in Foro amm. TAR, 2002, 86, nonché Consiglio di Stato sez. V, 10 marzo 1997, n. 240 in Foro amm., 1997, 783.
(19) Come pareva anche confermato dall’art. 31, ultimo comma, della legge n. 457 del 1978, cit. nota 15.
(20) T.A.R. Piemonte, sez. I, 22 luglio 2004, n. 1451, inedita.
(21) T.A.R. Puglia Bari, sez. III, 22 luglio 2004, n. 3210.
(22) Ne consegue, afferma la sentenza cit. in nota 21, che deve ritenersi illegittimo l’invito con diffida rivolto dal comune all’interessato, ad astenersi dall’effettuare le suddette trasformazioni, comunicate tramite d.i.a., sull’erroneo presupposto dell’impossibilità di ricondurre le trasformazioni medesime alla fattispecie normativa di cui dall’art. 3, comma 1, T.U. n. 380 del 2001.
(23) Vedi nota 1.
(24) Con la sentenza n. 809 del 10 aprile 2002, inedita.
(25) Legge Urbanistica della Regione Piemonte.
(26) Consiglio di Stato, sez. V, 10 febbraio 2004, n. 476 in Foro amm. CdS, 2004, 443; id. 18 settembre 2003, n. 5310 in Foro amm. CdS, 2003, 2568.
(27) T.A.R. Liguria, sez. I, 18 settembre 2003, n. 1024, in Foro amm. TAR, 2003, 2577. |
