ENRICO BONELLI

Le prospettive finanziarie dell’U.E. dopo la bocciatura del Trattato costituzionale* Sommario: 1. La bocciatura del Trattato costituzionale fra euroscetticismo, tensioni internazionali e fattori interni di crisi. - 2. L’accordo sul bilancio dell’U.e. nel periodo 2007-2013 e la coperta troppo corta del budget concordato. - 3. Il consolidamento dell’acquis communautaire finanziario e l’utilità della sua costituzionalizzazione. - 4. I limiti del Trattato costituzionale: non solo efficienza ma anche trasparenza e partecipazione per il rilancio del processo d’integrazione. - 5. Qualche conclusione. 1. La bocciatura del Trattato costituzionale fra euroscetticismo, tensioni internazionali e fattori interni di crisi. Dopo la bocciatura del Trattato costituzionale conseguente ai referendum tenutisi in due Paesi “fondatori” dell’U.e (Francia e Olanda) – cui è seguita la decisione del governo inglese di congelare il proprio referendum – sembra montare in ambito comunitario un senso di crescente impasse. Le ragioni di questo diffuso euroscetticismo sono molteplici e complesse: esse vanno ricercate sicuramente in concause tra loro sinergiche, non riferibili soltanto al contenuto del Trattato, ma dipendenti anche (e soprattutto) da dinamiche di politica interna, da uno stato di insoddisfazione e di incertezza per la situazione economica ed occupazionale e da timori crescenti per la sicurezza dei cittadini, in stretta connessione con i problemi scaturenti dai flussi migratori, che investono gli Stati economicamente più sviluppati. Aggiungasi che lo scenario internazionale già da qualche tempo è caratterizzato da un lato dalle tensioni originate da un’improbabile guerra al terrorismo, dall’altro, dalle rivendicazioni del fondamentalismo islamico nei confronti di tutti i Governi occidentali. È di questi giorni l’aggravamento della crisi israelo-libanese, con drammatiche ripercussioni su tutto il teatro medio-orientale; ed è proprio questo tipo di crisi (purtroppo sempre più ricorrenti) a far risaltare il c.d. “deficit internazionale” dell’U.e., ossia l’assenza di un’iniziativa politica europea forte ed autonoma, che abbia una propria riconoscibilità in campo internazionale, diversificandosi da quella delle tradizionali superpotenze[1]. Il nanismo internazionale dell’Europa assume connotazioni ancora più allarmanti se si tiene conto del contesto geografico in cui si sta sviluppando con un’incredibile escalation uno scontro, che rischia di divenire una vera e propria guerra di religione (tra Islam e Occidente), mentre un’autonoma proposta politica (comunitaria) potrebbe costituire lo strumento più appropriato per mediare situazioni di conflitto e tentare di appianare, con maggiori possibilità di successo, contrasti di natura culturale, religiosa, economica ed etnica. Ma, tornando al nostro tema, sarebbe pericolosamente miope e riduttiva un’analisi che limitasse le ragioni della bocciatura del Trattato a cause contingenti, dimenticando quanto su di esse abbiano influito le opzioni politiche compiute a livello comunitario in questi ultimi anni[2]. In effetti, per decifrare correttamente il “no” francese e olandese, non si può ignorare come esso sia diretto a sanzionare essenzialmente l’attuale deriva dell’Europa: il “no” comprende un voto non soltanto contro l’Europa, con una forte componente nazionalista, a forti tinte xenofobe (come confermato, poi, dalla rivolta dei cittadini delle cosiddette banlieues), ma anche a favore dell’Europa (almeno nelle intenzioni), nel senso che esso non vuole distruggere l’Unione, ma orientarne diversamente il governo: il voto negativo si traduce, in definitiva, in un rifiuto dell’Europa attuale, troppo liberale, troppo tecnocratica, inefficace e, per giunta, senza frontiere precise[3]. Ed allora, il processo di ripensamento innescato dalla bocciatura del Trattato può divenire un’occasione utile per riconsiderare il futuro dell’Unione (e delle sue istituzioni) in una prospettiva in qualche modo diversa che, senza dimenticare la realpolitik, possa condurre al superamento dell’attuale congiuntura e alla correzione degli errori politico-istituzionali commessi nell’ultimo decennio (un allargamento affrettato, una moneta unica che ha implementato l’inflazione e la stagnazione economica, una Costituzione non deliberata da un’assemblea costituente, una forte carenza di progettualità economico-sociale e di politiche comuni per l’occupazione). Indubbiamente, l’accantonamento (provvisorio) di un atto che probabilmente ha solo il nomen, ma non la natura giuridica di “Costituzione”[4], ha contribuito ad aggravare una crisi assai profonda e confermata da altri preoccupanti sintomi, quali il contrastato ed insoddisfacente sbocco del negoziato sulle prospettive finanziarie 2007-2013, l’indebolimento dei vincoli del Patto di stabilità, l’inefficacia della strategia di Lisbona, il mancato superamento del deficit sia democratico che sociale (su cui si tornerà nell’ultimo paragrafo), in stretta connessione con la carenza di misure appropriate per rafforzare crescita e competitività nell’area dell’Unione. L’Europa, quindi, si trova ad affrontare una congiuntura che, come confermato dagli analisti, dai sondaggi d’opinione e dai Governi, vede crescere la disaffezione delle opinioni pubbliche nazionali nei confronti dell’ideale europeo e delle istituzioni comunitarie, considerate sempre più come una “burocrazia” lontana dai cittadini e incapace di interpretarne bisogni ed aspirazioni . Fortunatamente, non appare del tutto sopita nei popoli la coscienza che i risultati conseguiti in virtù del processo di integrazione europea costituiscano un punto fermo, tale da ingenerare la convinzione che i vantaggi dell’appartenenza ad una simile organizzazione sovranazionale superino di gran lunga i costi, come confermato dal recente sondaggio di “Eurobarometro”, secondo cui la grande maggioranza dei francesi (88%) e degli olandesi (83%) considera positivamente l’appartenenza all’Unione. E’ proprio partendo da questa base che Governi e forze politiche dovranno ritrovare la spinta necessaria per rimettere in moto il processo di integrazione, per favorire l’efficace funzionamento delle istituzioni e per recuperare, in definitiva, il rapporto fiduciario con le opinioni pubbliche nazionali, ricreando le condizioni per l’entrata in vigore del Trattato-Costituzione, che può effettivamente divenire, in tal modo, nucleo di aggregazione di valori condivisi e connotati da sufficiente effettività, su cui rifondare le basi dell’Unione[5]. Ed allora, il primo passaggio obbligato rimane quello di trovare una soluzione alla bocciatura riportata dal Trattato nei due referendum di Francia e Olanda, cercando di rimuoverne, per quanto possibile, le cause. In tale ottica, la sospensione della procedura di ratifica fino alla metà del 2007 (su cui hanno convenuto tutti gli Stati membri), appare quanto mai utile per cercare di superare l’attuale congiuntura e consentire un adeguato dibattito sulle tematiche comunitarie più scottanti. Non può tuttavia immaginarsi che il processo di attuazione del Trattato resti bloccato in eterno: una volta esaurita la sospensione, perverranno le ulteriori ratifiche e gli Stati, che avranno manifestato la loro contrarietà attraverso referendum, potranno indire nuove consultazioni popolari e sperare che questa volta intervenga l’approvazione (cosa che, allo stato, appare improbabile). Nel caso in cui – come sembra plausibile – il procedimento non si concluda con l’unanimità delle ratifiche, possono presentarsi due possibili alternative: che gli Stati membri ratificanti non superino la soglia dei 4/5 richiesta dalla Dichiarazione n. 30: in tal caso, la Costituzione dovrà essere necessariamente accantonata, salvo ulteriori sviluppi politico-istituzionali; che sia raggiunta la soglia dei 4/5: ed allora, sarà il Consiglio europeo a decidere il da farsi, probabilmente ricorrendo ad una rinegoziazione del Trattato tra tutti gli Stati membri. In questa ultima ipotesi, non è escluso che si pervenga a concordare l’introduzione di modificazioni e correzioni, specie in riferimento alla politica economica dell’Unione ed alla tutela dei diritti sociali[6]. E’ di questi giorni la notizia di una proposta avanzata dalla tedesca Merkel e riportata con ampio risalto dai mass-media, tendente ad allegare al Trattato un protocollo aggiuntivo per garantire concretamente proprio i diritti sociali. Rimane aperta anche un’ulteriore (ancorché più remota) possibilità, cioè quella di recuperare, attraverso una revisione e un adeguamento dei Trattati esistenti, quelle parti della Costituzione essenziali e accettate da tutti, che si trasformerebbero così in semplici modifiche di disposizioni vigenti. Quel che è certo, alcuna revisione e/o rinegoziazione del Trattato sembra realizzabile attraverso una semplice conferenza intergovernativa (secondo la procedura prevista all’art. 48 T.U.E.), perché quest’ultima segnerebbe addirittura un passo indietro rispetto alla Convenzione e comporterebbe l’abbandono di ogni forma di partecipazione democratica al procedimento di formazione di un atto che ha assunto un significato simbolico, oltrechè giuridico[7]. 2. L’accordo sul bilancio dell’U.e. nel periodo 2007-2013 e la coperta troppo corta del budget concordato. Proprio in vista di eventuali modifiche e/o revisioni del Trattato, potrebbe essere utile segnalare, specie nei settori più delicati (quale quello della finanza comunitaria e dei correlativi controlli) quanto di buono sia in esso previsto e quanto, invece, vi sia da correggere, ridefinendo struttura, funzioni e ambiti di competenza delle istituzioni comunitarie, con i relativi profili procedimentali. La materia del bilancio è affrontata dal costituente, nelle sue linee generali, nel titolo VII (Finanze dell’Unione) del Trattato, in ispecie negli artt. I-53 – I-56. Quello che qui preme sottolineare è che proprio in coincidenza con un altro delicato passaggio istituzionale, quale quello della definizione delle prospettive finanziarie per il periodo 2007-2013, è venuto a mancare, proprio a causa della mancata entrata in vigore della Costituzione europea, un quadro normativo organico e contenente una precisa disciplina sostanziale e procedimentale, con particolare riferimento al ruolo del Parlamento europeo nella determinazione del quadro finanziario pluriennale, essendo la relativa decisione riservata a delibera unanime del Consiglio previa approvazione dell’organo rappresentativo che si pronuncia a maggioranza dei membri che lo compongono (cfr. art. I-55, par. 2). Peraltro, l’esaurimento della programmazione di bilancio di Agenda 2000 ha comportato la necessità di concordare, comunque, in seno al Consiglio, le nuove prospettive finanziarie dell’Unione per il detto periodo 2007-2013, sulla base della proposta elaborata dalla Commissione[8] volta, tra l’altro, ad implementare le risorse finanziarie comunitarie e ad orientarne l’impiego nella direzione del superamento dell’attuale crisi economico-sociale. Sicuramente condivisibile si dimostra la linea programmatica suggerita da tale istituzione, la quale riconoscendo la mediocrità dei risultati economici conseguiti di recente, propone di perseguire tre obiettivi prioritari: favorire lo sviluppo sostenibile, che necessita del completamento del mercato interno e della mobilitazione delle diverse politiche (economica, sociale e ambientale) e che raggruppa gli obiettivi della competitività, coesione, conservazione e gestione delle risorse naturali; conferire al concetto di cittadinanza europea il senso proprio del termine, realizzando uno spazio di libertà, di giustizia e di sicurezza, nonché l’accesso ai beni pubblici fondamentali; promuovere un ruolo coerente per l’Europa in quanto partner mondiale. Senonchè, solo nel corso del vertice di Bruxelles dello scorso dicembre 2005, dopo uno stillicidio di rinvii, di discussioni e di prese di posizione dei vari Governi, l’U.e. è giunta ad un accordo sulla programmazione finanziaria comunitaria per il periodo 2007-2013. In concreto, è stata accolta la tesi (sostenuta soprattutto dalla Germania) di portare il livello complessivo delle risorse finanziarie dall’1,03% del p.i.l. (849,3 miliardi, secondo l’ultima proposta britannica prima del vertice) all’1,045% (862,363 miliardi). Si tratta di un budget sempre inferiore a quello proposto dalla fallita bozza di compromesso lussemburghese del giugno 2005 (871 miliardi, pari all’1,06% del p.i.l.), ma il distacco si è ridotto decisamente. Soprattutto, il taglio ai fondi destinati ai paesi dell’allargamento è meno forte di quello previsto da Londra: rispetto all’ultima bozza (antecedente al vertice) si ha un incremento complessivo di 5 miliardi per i nuovi Stati membri. Inoltre, si è raggiunto un compromesso sulla questione dello “sconto britannico” e concordato che esso riguardi esclusivamente la politica agricola comune, scorporando tutte le spese legate all’allargamento, anche se lo stesso sconto rimane fermo, passando però attraverso un phasing out. Ovviamente, resta la differenza rispetto alla proposta del Parlamento europeo (chiamato comunque ad esprimersi sulla bozza di accordo), dal momento che l’organo di Strasburgo aveva proposto un budget ben più elevato, pari a 974,837 miliardi (1,18% del p.i.l.), sia pure inferiore a quello contenuto nella proposta iniziale della Commissione (994,253 miliardi, l’1,21% del p.i.l.). Come si vede, il Parlamento continua a rivendicare un ruolo centrale nella determinazione della politica di bilancio (sia annuale che pluriennale), cercando di assicurare in primis maggiori risorse per le esigenze dell’Unione, in vista della redistribuzione delle stesse in favore delle regioni economicamente più deboli, secondo un’opzione che appare particolarmente utile per fronteggiare l’attuale crisi occupazionale e che invece non ha ricevuto nell’ultimo accordo di Bruxelles adeguata considerazione, a causa delle resistenze dimostrate dalla maggioranza degli Stati membri. In tale ottica, appare condivisibile, sul piano normativo, la scelta compiuta dalla Convenzione di operare un sensibile spostamento della governance finanziaria – com’era da attendersi – a favore del Parlamento cui, insieme con il Consiglio, è demandato di approvare il documento contabile con “legge europea”, secondo la procedura dell’art. III-404 del Trattato costituzionale. Resta irrisolta, evidentemente, la questione della dotazione dell’Unione di risorse adeguate agli obiettivi finanziari che pure, ambiziosamente, sono enunciati nei documenti ufficiali delle istituzioni; ma è fuor di dubbio che opzioni siffatte spettino agli Stati membri, i quali, quanto prima, dovranno responsabilmente affrontare la questione dell’implementazione del budget comunitario, che dal momento che quest’ultimo, nella sua attuale misura si dimostra del tutto inadeguato (per non dire risibile), per l’attuazione di reali politiche comunitarie di sviluppo economico e di interventi infrastrutturali. In carenza di tale implementazione, le risorse comunitarie continueranno a rappresentare una coperta troppo corta per coprire sia le spese correnti che quelle in conto capitale ed ogni programmazione resterà nel limbo delle buone intenzioni. 3. Il consolidamento dell’acquis communautaire finanziario e l’utilità della sua costituzionalizzazione. Alla luce delle considerazioni che precedono, non è un caso che le iniziative della Convenzione per scrivere la Costituzione finanziaria dell’U.e. si dimostrino piuttosto timide e volte più alla conservazione del quadro normativo preesistente che all’introduzione di vere innovazioni. Sta di fatto che, soprattutto nel campo finanziario ed in quello contiguo dei controlli, il punto di arrivo della Convenzione è rappresentato dalla conferma pressoché totale di principi e procedure già abbondantemente collaudati in ambito comunitario: non è un caso, del resto, che, in coincidenza con l’allargamento dell’Unione e poco prima dell’attivazione della Convenzione europea, si sia verificata una cospicua immissione nell’ordinamento comunitario di norme regolanti la materia finanziaria, a conclusione di un proficuo processo evolutivo delle fonti, sfociato nell’adozione del nuovo regolamento finanziario[9], il quale, proprio perché ha ridisciplinato l’intera materia, ha finito per costituire per la Convenzione un riferimento imprescindibile[10]. Sulla base di tale articolato corpus normativo, integrativo ed attuativo delle disposizioni finanziarie contenute nei trattati, l’assetto finanziario dell’Unione, già prima dell’adozione del Trattato costituzionale, era venuto adeguandosi alle trasformazioni istituzionali intervenute in vista dell’allargamento ai nuovi Stati membri. Ed è per questo motivo che le disposizioni varate dalla Convenzione in subiecta materia non rivestono il carattere della novità ed anzi condividono pienamente l’impostazione già seguita dal legislatore comunitario (ai vari livelli), senza arrecare sostanziali modifiche a procedure, verifiche e modalità gestionali. Non può negarsi, tuttavia, che l’intervento della Convenzione sia utile per mettere in ordine fonti di produzione, relazioni interistituzionali, procedure e verifiche in tema di bilancio e di rendiconto. Può essere proficuo, a questo punto, tracciare un quadro sinottico che tenga conto della normativa previgente e della disciplina conseguentemente fatta propria dalla Convenzione, enucleando i seguenti criteri-guida: il principio di “sana”, ma al tempo stesso di “buona” gestione finanziaria, già vivente nell’ordinamento comunitario, in virtù del disposto dell’art. 274 T.C.E. (ex 205) e di varie norme del ricordato regolamento finanziario (cfr., in particolare, artt. 27 e 48): esso oggi risulta definitivamente costituzionalizzato e utilizzato come criterio-cardine per garantire l’efficienza del sistema gestionale (cfr. artt. I-31, I-53, III-384, par. 2, III-407). Il riconoscimento in capo alla Commissione[11] della responsabilità dell’esecuzione del bilancio, con la quale “cooperano” (in ossequio al principio di sussidiarietà) gli Stati membri, cui pure compete di assicurare l’utilizzazione degli stanziamenti in conformità del principio di “buona” gestione finanziaria. Tale responsabilità, già riconosciuta in virtù dell’art. 274 (ex art. 205) T.C.E. e dell’art. 48 reg. fin., è stata recepita a livello costituzionale nell’art. III-407, con l’ulteriore specificazione che “la legge europea di cui all’art. III-412 stabilisce gli obblighi in materia di controllo e di revisione contabile degli Stati membri nell’esecuzione del bilancio. Essa fissa le responsabilità e le modalità particolari secondo cui ogni istituzione partecipa all’esecuzione delle proprie spese”. Il principio dell’art. 49.1 reg. fin., secondo cui per l’esecuzione degli stanziamenti iscritti in bilancio per qualsiasi azione comunitaria “deve essere preliminarmente adottato un atto di base”, intendendosi per tale un atto di diritto idoneo a giustificare una spesa iscritta in bilancio, indipendentemente dalla significatività o meno di azioni comunitarie finanziate dal bilancio dell’Unione[12]: il criterio è ora costituzionalizzato dall’art. I-53, par. 4. I principi in tema di programmazione di bilancio, espressi dall’art. 33 reg. fin., secondo cui l’attendibilità delle previsioni di bilancio viene preventivamente valutata in base alla relazione tra costo ed efficacia, alle misure alternative a quelle considerate e agli indicatori di sorveglianza; in proposito si segnala che l’art. I-53, par. 5, del Trattato costituzionale, prevede ora che per mantenere la disciplina di bilancio “l’Unione, prima di adottare atti che possono avere incidenze rilevanti sul bilancio, deve assicurare che le spese derivanti da tali atti possano essere finanziate entro i limiti delle risorse proprie dell’Unione nel rispetto e del quadro finanziario pluriennale di cui all’articolo I-55”. La previsione dell’art. 248 T.C.E. e degli artt. 128 e 128.2 reg. fin., che demandano alla Corte dei conti di formulare (nella relazione annuale) valutazioni sui risultati della gestione; nel Trattato costituzionale, il valore della relazione annuale della Corte dei conti è confermato dal combinato disposto degli artt. III-384, par. 4 e III-409, par. 1. Il disposto dell’art. 279 (ex art. 209), lett. c) T.C.E., che già aveva istituzionalizzato “il controllo della responsabilità dei controllori finanziari, ordinatori e contabili”[13], la cui attività è più dettagliatamente disciplinata dal regolamento finanziario (cfr. in particolare artt. 59-62 e 85-87). La materia è ora rimessa dall’art. III-412, par. 1, della Costituzione, alla legge europea che deve essere adottata “previa consultazione della Corte dei conti” e deve definire sia le regole finanziarie inerenti alla formazione e all’esecuzione del bilancio, sia la disciplina del controllo della responsabilità “degli agenti finanziari, in particolare, degli ordinatori e dei contabili”. Non può non rilevarsi, a questo punto, che il consolidamento dell’acquis communautaire finanziario in una sorta di testo unico (costituito dal Trattato) possa fornire uno strumento normativo particolarmente utile per tutti coloro che sono chiamati ad applicare e ad interpretare il diritto comunitario. Di qui l’auspicio che il procedimento di approvazione della Costituzione possa trovare al più presto uno sbocco concreto, secondo quanto detto sopra al par. 1. 4. I limiti del Trattato costituzionale: non solo efficienza ma anche trasparenza e partecipazione per il rilancio del processo d’integrazione. A ben guardare, però, un’esigenza fondamentale, già presente nell’ordinamento comunitario (in virtù della previsione del regolamento finanziario n. 1605/02)[14], è stata del tutto ignorata dalla Convenzione, nonostante l’indirizzo espresso chiaramente nella Dichiarazione n. 23 relativa al futuro dell’Unione (allegata al Trattato di Nizza), che al par. 6 afferma la stretta connessione esistente tra “legittimità democratica e trasparenza” dell’Unione e delle sue istituzioni, per favorirne l’avvicinamento ai cittadini degli Stati membri. Si intende qui fare riferimento proprio al carattere della “trasparenza” della gestione finanziaria: al riguardo, il testo finale della Magna Charta europea si limita a riprendere la dichiarazione nell’art. I-50, con un’affermazione di ampia portata, mentre, per quanto concerne i principi che presiedono alla formazione ed all’esecuzione del bilancio, ha optato per la costituzionalizzazione del solo canone della “sana” gestione finanziaria (di cui si è ampiamente detto), lasciando alla discrezionalità del legislatore “ordinario” la previsione degli altri criteri (così come avviene in molti ordinamenti statali)[15] ed impedendo così che il principio della “trasparente” (come quello della “sana”) gestione finanziaria divenisse un valore costituzionale. Una opzione siffatta non appare condivisibile, non solo per la specificità della realtà costituzionale dell’Unione, ma anche per le caratteristiche della gestione “cooperativa” del bilancio comunitario, destinata ora a disperdersi per l’ottanta per cento nei rivoli di 25 amministrazioni nazionali, la cui omogeneizzazione appare quanto mai problematica, in relazione sia all’utilizzazione delle risorse che ai controlli di competenza delle istituzioni interne. La medesima questione si pone per l’accesso alle informazioni necessarie al controllo delle entrate e delle spese dell’Unione gestite dalla B.E.I., che fin dalla sua nascita[16] ha costituito istituto di grande importanza economico-finanziaria, deputato al finanziamento (mediante risorse proprie ovvero reperite sul mercato dei capitali) di progetti infrastrutturali, tanto da divenire strumento primario per lo sviluppo “equilibrato e fluido del mercato interno nell’interesse dell’Unione” (cfr. art. III-394). La Convenzione, invero, non ha sottovalutato l’importanza dell’istituto, al punto di riconoscere allo stesso, con una disciplina di livello costituzionale, propria personalità giuridica, delineandone competenze e guarentige (cfr. artt. III- 393 e 394). In applicazione di tale norma è stato, poi, approvato e allegato al Trattato costituzionale il Protocollo n. 5 con cui, in sostituzione del precedente (All. IV del T.C.E), si approva il nuovo statuto della B.E.I., modificabile solo con legge europea e destinato ad entrare in vigore col Trattato costituzionale, formandone parte integrante (cfr. art. IV-442). È proprio tale statuto a ridisciplinare in dettaglio organi e funzioni dell’istituto bancario e a fissare l’ammontare del suo capitale in ben 163.653.773.000 € (cifra risultante dal totale delle quote sottoscritte dagli Stati membri); ciononostante, la gestione della Banca non risulta assoggettata ad alcuna forma di controllo esterno, dal momento che l’art. 9, comma 3, del nuovo statuto riserva la verifica della “sana amministrazione” (sic!) ad un organo interno, ossia al Consiglio di amministrazione. Senza addentrarsi qui in un campo di indagine non strettamente attinente al presente lavoro, non può non osservarsi che la disciplina complessiva dei controlli sull’operato della B.E.I. offre il fianco a più di una critica: non a caso, si è creato un ampio movimento di opinione che si batte per la riforma dell’istituto, sostenendo che essa si sottrae a controlli non solo politici, ma anche di natura gestionale[17]. Va comunque dato atto agli organi della B.E.I. di avere affrontato, negli ultimi tempi, la questione e di avere tentato di ridurre la distanza che divide l’ente dall’opinione pubblica europea, apprestando ed attuando un “Progetto di politica di divulgazione” (giunto al secondo ciclo, conclusosi il 18 novembre 2005), diretto a consentire alle organizzazioni (anche di matrice ambientalista) e alle persone interessate di offrire i loro contributi in ordine alla realizzazione delle infrastrutture finanziate dall’istituzione bancaria[18]. Si tratta di iniziative che, come tutte quelle scaturenti dalla self-regulation (e quindi dall’autoreferenzialità), non appaiono come le più idonee a disciplinare compiutamente procedimenti e situazioni giuridiche, con la nascita di diritti e di obblighi per i soggetti coinvolti. Invero, simili fonti sono state giustamente poste in correlazione col concetto di soft law, che è per sua natura non vincolante, perché intesa come legge sospesa in una sorta di “limbo”, non diretta ai cittadini o alle imprese, ma ai soggetti competenti nell’ambito dei singoli settori ordinamentali[19]. Le ragioni di questa tecnica legislativa (assai sviluppata anche a livello comunitario) sono da ricercarsi nelle esigenze di flessibilità e di continuo adattamento all’evoluzione operativa che la regolamentazione di alcune attività (come quella finanziaria) impone. Proprio un siffatto meccanismo legislativo ha reso possibile il recepimento sia delle cosiddette “best practices”, varate dagli organismi internazionali attraverso provvedimenti delle autorità amministrative, sia delle regolamentazioni adottate dai Comitati internazionali e poi fatte proprie da direttive dell’Unione europea[20]. Peraltro, non può essere disconosciuto che gli organismi internazionali che producono regole o standards operativi hanno quasi sempre competenze limitate a specifici temi o aspetti di determinate attività, in considerazione delle particolari finalità cui sono preposti, mentre la potestà normativa dell’Unione è in grado di regolamentare attraverso fonti primarie (ora in via di costituzionalizzazione), in maniera cogente ed esaustiva, tutte le materie e gli interessi in gioco, nei settori di propria competenza. Ed allora, tornando al nostro campo d’indagine, per ovviare agli inconvenienti di cui si è detto, sono divenute indilazionabili l’approvazione e l’entrata in vigore di un nuovo statuto della B.E.I., opportunamente modificato, volto effettivamente a garantire la trasparenza e l’accesso alle informazioni, l’adozione di rigorosi standards ambientali e una gestione chiaramente orientata verso lo sviluppo sostenibile e sottoposta a controlli esterni. Come pure appare non più rinviabile (indipendentemente dalle sorti del Trattato costituzionale) la sollecita adozione, anche a stralcio, della disciplina “da concordarsi” tra Corte dei conti, Banca e Commissione, in modo da permettere all’istituzione di controllo (così come previsto dalla disposizione dell’art. III-384, par. 3) quanto meno l’accesso alle informazioni “necessarie al controllo delle entrate e delle spese dell’Unione gestite dalla Banca”. 5. Qualche conclusione. Da ultimo, può essere utile tentare di svolgere qualche considerazione non tanto sulla Costituzione finanziaria voluta dalla Convenzione, quanto sulle prospettive che l’entrata in vigore del Trattato potrebbe aprire nel campo della finanza comunitaria. Invero, l’utilizzazione di clausole generali, specie a livello costituzionale, finisce per costituire la garanzia più sicura e fondante, sia per i consociati che per le istituzioni, cui è demandato il concreto esercizio del potere e che tale potere esercitano secondo le modalità ed entro i limiti di tali clausole. Ma proprio in relazione ai “valori” che presiedono alla gestione finanziaria dell’U.e. ed alla connessa funzione di controllo, il Trattato, pur realizzando un’utilissima sistemazione del diritto comunitario preesistente, non sembra compiere l’auspicato salto di qualità, dal momento che esso sconta, al di là del nomen juris, i limiti derivanti dall’incertezza della sua natura giuridica, su cui la dottrina continua ad interrogarsi, oscillando tra la qualificazione di trattato e quella di una vera e propria Costituzione. Pur non essendo questa la sede per affrontare una simile, complessa e dibattuta tematica, giova precisare che molti argomenti, tra cui la specialità del procedimento di formazione, di ratifica e di revisione, insieme con la nuova previsione del diritto di recesso (art. I-60), porterebbero a concludere per la materializzazione di una vera e propria Costituzione, ancorché “ottriata"[21]. Secondo altra opinione, invece, a parte ogni aspetto procedimentale e al di là del nomen juris, il Trattato costituzionale si limiterebbe alla riorganizzazione e all’abrogazione dei trattati preesistenti, non assurgendo al rango di vera e propria Costituzione formale, fonte di principi e, soprattutto, di diritti per un demos in concreto non individuabile[22]. Sta di fatto che, a qualsiasi tesi si acceda, nulla esclude che tutti i trattati, ivi compreso quello istitutivo della Costituzione europea, possano avere natura sostanziale di fonte costituzionale, in virtù del carattere autoreferenziale dell’ordinamento comunitario, e ciò soprattutto in tema di principi fondamentali[23]: di qui la necessità di siffatti principi nel modo più puntuale possibile. Senonchè, è proprio a causa del mancato irrigidimento del principio della gestione finanziaria “trasparente” (e non solo “sana”), come valore vincolante per tutte le istituzioni e gli organismi europei (non esclusa la B.E.I.), che può parlarsi di un’occasione mancata per la Convenzione, nella prospettiva di superamento di quel deficit non solo democratico[24] ma anche sociale[25], sulla cui esistenza, in buona sostanza, concordano cittadini dell’Unione, giuristi e politologi e che (come si è visto sopra al par. 1), costituisce la causa prima di disaffezione dei cittadini nei confronti delle istituzioni comunitarie. Di guisa che, oggi più che mai, il superamento di tutti i tipi di deficit (democratico, sociale ed internazionale) si presenta come un’incombenza non più rinviabile. Ma se così è, anche a voler rifuggire da tecnicismi più o meno astratti, non può negarsi che proprio utilizzando appropriati congegni costituzionali si può puntare “sull’efficienza del sistema, sulla sua funzionalità allo scopo (di regolazione, controllo o altro ancora), sulla capacità di risolvere bisogni concreti degli attori sociali”[26], per implementare la legittimazione democratica dell’Unione e la partecipazione dei cittadini alla sua vita politico-istituzionale. Ciò tanto più se si considera che l’attuale crisi economica – che appare di lungo periodo, per l’apparizione sullo scenario mondiale di nuovi attori (come Cina ed India) fortemente competitivi – impone di evitare ogni spreco di risorse, di selezionarne l’impiego e di monitorare continuamente gli obiettivi raggiunti secondo criteri di efficienza, efficacia ed economicità. Ne segue che, predicando una gestione finanziaria “trasparente” (recte: “partecipata”), la Convenzione avrebbe sicuramente favorito l’acquisizione di elementi utili per l’esercizio di incisivi controlli esterni, non solo neutrali (come quello della Corte dei conti), ma anche politici (come quello del Parlamento), permettendo ad entrambe le istituzioni di funzionare in modo concomitante e sinergico, in una prospettiva di policy-making e di superamento della crisi che attanaglia tutti gli organi rappresentativi, quali titolari della funzione di controllo parlamentare[27]. Nella stessa linea, del resto, il costituente europeo si è sforzato di conferire alla sfera giuridica della “cittadinanza dell’Unione”[28] una serie di garanzie comprendenti, tra l’altro, il diritto di presentare petizioni al Parlamento europeo quale organo rappresentativo e di adire il Mediatore europeo, ancorché a quest’ultimo non sia attribuito un vero e proprio potere di controllo. Come pure, sicuramente condivisibile appare il tentativo di salvaguardare gli interessi dei cittadini dell’Unione nel campo economico, indicando come esplicito “obiettivo” delle politiche - sia della Comunità che degli Stati membri - lo sviluppo sostenibile dell’Europa basato su una crescita economica equilibrata, sulla stabilità dei prezzi e della finanza pubblica, su un’economia sociale di mercato fortemente competitiva, tendente alla piena occupazione e al progresso sociale[29], ancorché l’effettività di una simile dichiarazione di principio sia destinata a scontrarsi con le oggettive limitazioni derivanti dalla globalizzazione dei mercati[30]. In tale contesto ed in una prospettiva de jure condendo, la garanzia della trasparenza della gestione finanziaria, correlata ad adeguati strumenti di controllo democratico, completerebbe un catalogo di valori particolarmente utili per tutelare gli interessi del “cives europaeus” e per assicurare a quest’ultimo un minimo di partecipazione alla vita economico-finanziaria dell’Unione.   ----------   * Il presente lavoro costituisce la rielaborazione della relazione svolta al Convegno organizzato dal Dipartimento di Diritto costituzionale italiano e comparato dell’Università Federico II di Napoli svoltosi a Ventotene il 14-15-16 luglio 2006 sul tema “Il futuro dell’Unione europea fra allargamento e politiche euromediterranee: istituzioni, cultura, politiche, economia”. [1] Il tema può essere approfondito consultando G. Caracciolo di Brienza, Diritti umani e Islam – fra universalismo ed etnocentrismo ed ivi in ispecie la Premessa di C. Amirante, Torino, 2006, 9-14. [2] Per un’attenta ricostruzione delle cause prossime e remote dell’attuale crisi economica, politica ed istituzionale, attraversata dall’Unione europea, v. C. Amirante, Il futuro dell’Unione europea dopo i referendum: tra economia, espertocrazia e democrazia, in AA.VV., Il Trattato che istituisce una Costituzione per l’Europa. Le Costituzioni nazionali e i diritti fondamentali, a cura di S. Gambino, Milano, 2006, in corso di pubblicazione e consultato nel paper, passim. [3] Di grande spessore appare l’analisi del voto francese compiuta da G. Le Gall, Le 29 mai entre mythe et réalités, in Revue politique et parlementaire, n. 3, 2005, 1-23. V. anche F. Miquet-Marty, Un vote d’exaspération social et national, ibidem, 51 ss.; G. Bélorgey, La question économique dans le débat référendaire, ibidem, 96 ss.; A. Chauprade, Les frotiéres de l’Europe: pour un retour au réalisme géopolitique, ibidem, 116 ss.; R. Dehousse, Les fausses conséquences du référendum, ibidem, 132 ss.; C. Zorgbibe, Quel avenir pour l’Union européenne?, ibidem, 138 ss. [4] Per un primo inquadramento della tematica del processo di costituzionalizzazione, sia in ambito nazionale che sovranazionale, alla luce anche degli effetti “profondamente destabilizzanti” prodotti dalla globalizzazione, può consultarsi l’interessante saggio di P.P. Portinaro, Inflazione del diritto e crisi di effettività, in AA.VV., Dimensioni dell’effettivita’ (Tra teoria generale e politica del diritto), a cura di A. Catania, Milano, 2005, in specie, 341 ss , ed ivi ampi riferimenti alla dottrina tedesca. V. anche A. Tizzano, Prime note sul progetto di Costituzione europea, in AA.VV., Una Costituzione per l’Europa (a cura dello stesso A.), Milano, 2004, 11 ss.; G.L. Tosato, Trattato costituzionale per l’Europa: Trattato o Costituzione?, in Queste istituzioni, 2003, 31 ss. Sul punto v. amplius infra al par. 5 nel testo e nelle note. [5] Cfr. in tema le considerazioni di A. Carrino, Oltre l’Occidente. Critica della Costituzione Europea, Bari, 2005, passim, nonché, per un approccio di più vasta portata teorica, A. de Benoist, Identità e comunità, Napoli, 2005, passim. [6] In tal senso, cfr. G. Strozzi, Il Trattato costituzionale. Entrata in vigore e revisione, Relazione svolta al Convegno “Giornata di studio in ricordo di Alberto Predieri sul Trattato che istituisce una Costituzione per l’Unione Europea, Firenze, 18 febbraio 2005, consultabile al sito www.giustamm.it, n. 2/2005, 3 ss. La tematica della crisi dei diritti sociali in ambito comunitario è affrontata anche da C. Amirante, I diritti sociali nella crisi del “Welfare State”, in Costituzionalismo e Costituzione nel nuovo contesto europeo, a cura dello stesso A., Torino, 2003, 101 ss. [7] Prospettiva, questa, che sembra condivisa da G. Strozzi, op. ult. cit., in specie, 10 e 11. Sul significato “simbolico” che ha assunto il Trattato costituzionale, può rinviarsi a A. Tizzano, op. loc. ult. cit.. [8] In effetti, il lavoro preparatorio della Commissione è sintetizzato nelle comunicazioni del 10 febbraio 2004 “Costruire il nostro avvenire comune con mezzi finanziari dell’Unione allargata 2007-2013” (COM (2004) 101 def. e del 14 luglio 2004 , “Prospettive finanziarie 2007-2013” (COM(2004) 487 def., non pubblicate nella Gazzetta ufficiale. Il documento è consultabile al sito www.europa.eu. [9] Il detto regolamento è stato approvato dal Consiglio in data 25 giugno 2002, inserito nella G.U. delle Comunità europee L 248 del 16 settembre 2002 col n. 1605/2002, ed è entrato in vigore - per la disposizione finale in esso contenuta all’art. 186 - dal 1° gennaio 2003: tuttavia lo stesso regolamento contiene rinvii agli esercizi 2004, 2005 e persino al 2007, per l’applicazione di molte norme indicate espressamente dalle disposizioni transitorie (cfr. artt. 180 e 181), sì da consentire un passaggio progressivo al nuovo sistema e l’adeguamento di procedure e strutture burocratiche comunitarie[9]. Le modalità di esecuzione sono state poi dettate dalla Commissione con proprio regolamento n. 2342/2002 del 23 dicembre 2002, pubblicato nella G.U.C.E. L. 357 del 31 dicembre 2002. [10] Il tema si può approfondire consultando, se si vuole, E. Bonelli, La gestione finanziaria comunitaria fra crisi e rilancio del processo di integrazione europeo, in Riv. Corte dei conti, n. 1, 2006, in corso di pubblicazione. [11] Cfr. G. Della Cananea, I poteri esecutivi della Commissione nuovamente all’esame della Corte di giustizia: il caso del bilancio, in Foro amm., 1991. [12] In effetti, già l’art. 49.2 reg. fin. superava i precedenti dubbi sulla “significatività” delle azioni comunitarie che presupponevano un atto di base, elencando espressamente quali fossero le spese eseguibili dalla Commissione senza atto di base. La questione era stata peraltro già oggetto di numerose sentenze della Corte di giustizia C.E.: cfr. sentenze 11 luglio 1985 in cause riunite C.-87/77, C.-130/77, C.-22/83, C.-9/84 e C.-10/84, Salerno e a. c/ Commissione e Consiglio, in Raccolta, 1985, 2523; 23 aprile 1986, in causa C.-294/83, Les Verts c/ Parlamento, in Raccolta, 1986, 1339; 30 maggio 1989, in causa C.-242/87, Commissione c/ Consiglio, in Raccolta, 1989, 1425; 24 ottobre 1989, in causa C.-16/88, Commissione c/ Consiglio, in Raccolta, 1989, 3457. La stessa Corte ha avuto modo di precisare che la prova che si tratti di spese non significative, non necessitanti di un atto di base, spetta alla Commissione. In tal senso, cfr. sentenza 12 maggio 1998, in causa C. – 106/96, che si può leggere per esteso in Foro amm., 1999, 1185 ss., con nota di G. Goletti, La Commissione C.E. e il bilancio. Sul punto, cfr. Id., Tematiche di bilancio e Corte di giustizia della CE, in Riv. Corte conti, 1991, 368 ss., nonché Id., Il bilancio dell’unione europea e i conflitti tra il Parlamento europeo e Consiglio, in Foro amm., 1997, 696 ss. Adde, inoltre, come rinvio di carattere generale, V.D. Strasser, Les finances de l’Europe, Paris, 1990, 131. [13] V. P. Fimiani, Il sistema di tutela finanziaria delle Comunità nel nuovo art. 209 A , in AA.VV., Il Trattato di Amsterdam, a cura di A. Predieri e A. Tizzano, Milano, 1999, 327 ss. Id., La tutela penale delle finanze comunitarie. Profili sostanziali e processuali, Milano, 1998. [14] Al requisito della trasparenza della formazione e dell’esecuzione del bilancio, il reg. fin. fa esplicito riferimento al capo 8 del titolo II, negli artt. 29 e 30, mentre nello stesso titolo II sono indicati e definiti gli altri principi e cioè dell’unità e della verità di bilancio (capo 1, artt. 4 e 5), dell’annualità (capo 2, artt. 6-13), del pareggio (capo 3, artt. 14 e 15), dell’unità di conto (capo 4, art. 16), dell’universalità (capo 5, artt. 17-20), della specializzazione (capo 6, artt. 21-26), della sana gestione finanziaria (capo 7, artt. 27 e 28). Non mancano, nello stesso testo del reg. fin., innovazioni significative (cfr. parte I, titolo III, capo 2), che ineriscono direttamente alla strutturazione del documento contabile, specie laddove si prevede che la sezione del bilancio relativa alla Commissione debba autorizzare la presentazione degli stanziamenti e delle risorse in base alla destinazione, cioè la formazione del bilancio per attività (Activity Based Budgeting), al fine evidente di aumentare la trasparenza della gestione del bilancio in vista dell’obiettivo della “sana” gestione, vero e proprio leit-motiv del sistema finanziario dell’Unione, che si materializza nei ricordati principi-cardine dell’efficienza, dell’efficacia ed economicità delle azioni e delle politiche comunitarie. Come precisato nel testo, l’unico principio costituzionalizzato tra quelli previsti dal reg. fin. è quello di sana gestione finanziaria. [15] Tra cui anche il nostro: cfr. l. 5 agosto 1978 n. 468 e succ. mod. Come riferimenti di carattere generale, cfr. A. Bennati, Manuale di contabilità di stato, Napoli, 1990; M.V. Lupò Avagliano, Il bilancio dello Stato, in AA.VV. Contabilità di stato e degli enti pubblici,Torino, 2004, 47 ss. [16] La B.E.I. trova la propria genesi nel Trattato di Roma (art. 3, lett. j, artt. 129, 130 e 180). Essa già era dotata di un statuto (cfr. all. IV al Trattato) che la configurava come un organismo indipendente con sede in Lussemburgo, istituito allo scopo di finanziare progetti di investimento in infrastrutture, in ambito comunitario, reperendo le proprie risorse direttamente dagli Stati membri ovvero sul mercato dei capitali: cfr. V. Guizzi, Manuale di diritto e politica dell’Unione europea, Napoli, 2003, 234-237. Come riferimento classico, cfr. G. Marchegiani, voce Banca Europea per gli investimenti, in Dig. Disc. pubbl., vol. II, Torino, 1992, 168-172. [17] Secondo, infatti, Magda Stoczkiewicz, leader della campagna condotta da un’associazione ambientalista denominata gli “Amici della Terra Europei” per la riforma della Banca europea degli investimenti, essa si comporterebbe “come un’istituzione indipendente e segreta che non permette all’Ombundsman Europeo o all’Ufficio Europeo Frodi (OLAF) di interferire nelle sue attività e controllare i suoi documenti. I meccanismi di controllo esistenti oggi sono molto deboli e di fatto Commissione e Parlamento non hanno alcuna voce in capitolo. I cittadini europei non possono più tollerare una tale situazione”. Per ulteriori approfondimenti si può rinviare a Resoconto della tavola rotonda sulla riforma della Banca europea per gli investimenti, svoltasi presso il Senato della Repubblica il 10 aprile 2002, organizzato dalla campagna per la riforma della Banca mondiale e da Friends of the Earth International, che può leggersi in www.soslucania.org. [18] E’ stato altresì predisposto ed approvato un “Codice di buona condotta amministrativa del personale della B.E.I. nelle sue relazioni col pubblico”: per ulteriori approfondimento può rinviarsi alla consultazione del sito www.bei.eu.int/.news. [19] In tema, come rinvii di carattere generale, v. B. Pastore, Soft law, gradi di normatività, teoria delle fonti, in Lav. e dir., 2003, 5 ss.; ibidem, Chi ha paura della soft law?, a cura di G. G. Balandi e F. Bano; T. Padoa-Schioppa, Self vs. Public Discipline in the Financial Field, Londra, London School of Economics, 20 maggio 2002, mimeo; P. Grossi, Globalizzazione, diritto, scienza giuridica, in Foro it., V, 2002, 151-164; C. Scarpa, The Theory of Quality Regulation and Self-Regulation, in AA.VV., Organized Interests and Self-Regulation: An Economic Approach, a cura di G. Fiorentini e B. Bortolotti, 1999, Oxford, Oxford University Press, 237-260. Con specifico riferimento al tema qui trattato, v. il saggio di C. Brescia Morra, Le fonti del diritto finanziario in Europa e il ruolo della autoregolamentazione, in AA.VV., Verso un sistema bancario e finanziario europeo, in Quaderni di ricerche dell’Ente per gli studi monetari, bancari e finanziari Luigi Einaudi, n. 44, 2003, in www.enteluigieinaudi.it. Da ultimo, per un’accurata trattazione del tema della self-regulation nell’ordinamento britannico e per le sue relazioni con la soft law comunitaria, cfr. G. De Minico, A Hard Look at Self-Regulation in the UK, in European Business Law Review, n. 1, 2006, 185 ss., ed ivi ampi riferimenti bibliografici alla dottrina anglofona. [20] In tal senso, cfr. C. Brescia Morra, Le fonti del diritto finanziario, op. loc.ult. cit. In tema, v. anche F. Vella, Gli assetti organizzativi del sistema dei controlli tra mercati globali e ordinamenti nazionali, in Banca impr. e soc., n. 3, 2001, 351-375; C. Giannini, Promoting Financial Stability, in Emerging-Market Countries: The Soft Law Approach and Beyond, in Comparative Economic Studies, 2002, vol. 44, n. 2, 125-167. [21] In tal senso, cfr. A. Pizzorusso, Una Costituzione “ottriata”, in AA.VV., La Costituzione europea. Luci e ombre, a cura di E. Paciotti, Roma, 2003, 39. Eguale valore conferisce al Trattato A. Manzella, Agnizione e innovazione: nascita di una Costituzione, in AA.VV., La Costituzione europea. Luci e ombre, a cura di E. Paciotti, Roma, 2003. [22] In tal senso, v. F. Salmoni, La sesta Conferenza intergovernativa e la modifica dei trattati del 1957: l’importanza di chiamarsi Costituzione, in www.costituzionalismo.it. Sul punto, cfr. anche M. Fioravanti, Un ibrido fra “Trattato” e” Costituzione”, in AA.VV., La Costituzione europea. Luci e ombre, op. cit.. Per un’esauriente disamina dei diversi orientamenti dottrinali (anche di segno contrario), cfr. S. Gambino, Diritti fondamentali europei e Trattato costituzionale, in Pol. dir., 2005, in ispecie, 17 ss. ed ivi ampi riferimenti bibliografici. Non va tuttavia trascurato che l’entrata in vigore del Trattato avrebbe consentito di superare ogni questione in ordine alla natura e all’effettività della Carta di Nizza, integralmente riversata nello stesso Trattato: in tema, cfr. A. Celotto, G. Pistorio, L’efficacia giuridica della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea – Rassegna giurisprudenziale 2001-2004, in Giur. It., 2005, 427 ss. [23] Sul punto, oltre agli Autori già indicati alla nota n. 2, adde G. Strozzi, Il Trattato costituzionale. Entrata in vigore e revisione. Relazione svolta al Convegno “Giornata di studio in ricordo di Alberto Predieri sul Trattato che istituisce una Costituzione per l’Unione Europea, Firenze, 18 febbraio 2005, consultabile al sito www.giustamm.it, n. 2/2005, 3 ss.; J.P. Jacque’, I principi costituzionali fondamentali nel progetto di trattato che istituisce una Costituzione europea, in AA.VV., Il progetto di Trattato-Costituzione, a cura di L.S. Rossi, Milano, 2003, 71 ss.; A. Manzella, La Costituzione europea: una vera Costituzione?, ibidem, 87 ss. Val la pena di ricordare che proprio la Corte di giustizia si era espressa in più di un’occasione a proposito del Trattato CE definendolo “carta costituzionale” (cfr. in tal senso le sentenze 23 marzo 1993, Weber, causa C-314/91, in Raccolta I-1093; 10 luglio 2003, BEI, causa C-15/00, ibidem, I-7281). [24] Sulla tematica della legittimazione democratica dell’Unione e sui nodi lasciati irrisolti dalla Costituzione rispetto alla Dichiarazione di Laeken (“l’Unione deve diventare più democratica, più trasparente e più efficace” e tentare “di avvicinare i cittadini - in primo luogo i giovani - al progetto europeo e alle istituzioni europee”), cfr. da ultimo, le considerazioni di F. Petrangeli, La “questione emocratica” nel processo di riforma dell’Unione europea, in AA.VV., Europa, Costituzione e movimenti sociali, a cura di G. Bronzini, H. Friese, A. Negri, P. Wagner, Roma, 2003, 122, in ispecie, 150-156 ed ivi ampi riferimenti bibliografici. Per una trattazione approfondita ed organica della questione del deficit democratico dell’Unione e per un’ampia panoramica della letteratura, da ultimo cfr. D. Santonastaso, La dinamica fenomenologica della democrazia comunitaria. Il deficit democratico delle istituzioni e della normazione dell’U.E., Napoli, 2004, in ispecie 113-129. S. Gambino, Diritti fondamentali europei e Trattato costituzionale, in Pol. dir., 2005, 17-18, non a caso, parla proprio di “deficit costituzionale”. [25] Il tema del deficit sociale, che contraddistinguerebbe le politiche ed i programmi dell’Unione europea è oggi sempre più dibattuto. Indubbio valore è da riconoscersi, ai fini del coordinamento delle politiche europee per l’occupazione nella terza fase dell’UEM, alla risoluzione del Consiglio europeo sul Patto per l’occupazione (All. I) che si può leggere in Riv. dir. europeo, 2, 1999, 93 ss. Anche l’Agenda 2000 della Commissione ha individuato tre priorità economico-sociali, ossia la riduzione delle disparità regionali, il sostegno alle regioni in via di ristrutturazione e lo sviluppo delle risorse umane, priorità che si riflettono nei tre obiettivi in riferimento ai quali vengono, a loro volta, come è noto, distinte le regioni (rispettivamente regioni in ritardo di sviluppo, regioni in riconversione economica e sociale, regioni con problemi che non rientrano nei precedenti obiettivi) alle quali sono riservati interventi e finanziamenti in materia di formazione, istruzione ed occupazione. Come riferimento di carattere generale sulla tematica, cfr. F. Cerutti, Quali e quanti deficit in Europa, in Stato e mercato, n. 1, 2003. Di grande interesse anche il contributo della dottrina francese: cfr. M. Dispersyn, L’union européenne et la cohésion économique et sociale, 1998, 32 ss.; S. Liebfrid, P. Pierson, Politiques sociales européennes, ed. Logiques politique, L’Harmattan, 1998, 56 ss., B. Favarel-Depas, Europe sociale: entre espoir et nécessité, 2000, 40, 3 ss. Da ultimo adde l’interessante relazione di A. Mansouri, Le pouvoir financier de l’Union européenne au service des droits sociaux: mythe eu réalité ?, al Convegno su “Bilancio e finanziaria tra Unione europea Stato e regioni”, svoltosi a San Leucio – Napoli in data 17-18 ottobre 2002, in corso di pubblicazione e consultata nel dattiloscritto. [26] Così, F. Petrangeli, op. ult. cit., 154, il quale, opportunamente, per un’impostazione più marcatamente tecnocratica ed utilitaristica della legittimazione dell’Unione europea, rinvia a A. Von Bodgandy, L’Unione sopranazionale come forma di potere politico, in Teoria Politica, I, 1994, 135 ss.; Id., L’europeizzazione dell’ordinamento giuridico come minaccia per il consenso globale, in AA.VV. Diritti e Costituzione nell’Unione europea, a cura di G. Zagrebelsky, Roma-Bari,, 272 ss. [27] Nello stesso senso è stata recentemente sostenuta in dottrina la tesi che si potrebbe far aumentare il peso della funzione di controllo parlamentare ricollocandola “in un sistema reticolare tra parlamento europeo e parlamenti nazionali, soprattutto mediante la migliore valorizzazione del ruolo delle Commissioni parlamentari e dei parlamenti nell’esercizio del controllo stesso”: così G. Rivosecchi, Gli effetti dei processi di globalizzazione e di integrazione europea su costituzionalismo e Costituzione: alcune riflessioni, in Diritto e cultura, nn. 1-2, 2002, 132; Id., La funzione di controllo parlamentare tra Parlamento europeo e Parlamenti nazionali, in Studi sulla Costituzione europea. Percorsi e ipotesi, a cura di A. Lucarelli e A. Patroni Griffi, Napoli, 2003, 289 ss. ed in ispecie, 302 ss..; [28] Sul piano del diritto positivo, si evidenzia che ora è l’art. I-10 ad occuparsi della “cittadinanza dell’Unione”, riconoscendo espressamente, accanto al diritto di circolazione e di soggiorno, di elettorato attivo e passivo, anche “il diritto di presentare petizioni al Parlamento europeo, di ricorrere al mediatore europeo, di rivolgersi alle istituzioni e agli organi consultivi dell’Unione in una delle lingue della Costituzione e di ricevere una risposta nella stessa lingua” (cfr. par. 2, lett. d). In dottrina, il concetto di “cittadinanza europea” viene delineato, sulla base di un’approfondita ricostruzione, da C. Amirante, voce Cittadinanza (teoria generale) in Enc. giur., vol. XII Aggiornamento, Roma, 2002, 13 ss. (consultata nell’estratto). In tema cfr. anche C. Pinelli, Cittadini, responsabilità politica, mercati globali, in Riv. dir. cost., 1997, 82 ss. Per un approccio al concetto di “cittadinanza europea” come strumento di integrazione dal basso, inteso in senso alternativo alle tradizionali istanze di mediazione e distribuzione del potere, cfr. F. Cerrone, La cittadinanza europea: integrazione economica e identità, in AA.VV., Sovranità rappresentanza democrazia – Rapporti fra ordinamento comunitario e ordinamenti nazionali, Napoli, 2000, 17 ss.; v. anche C. Salazar, Tutto scorre: riflessioni su cittadinanza, identità e diritti alla luce dell’insegnamento di Eraclito, in Pol. dir., 2001, 673 ss. Da ultimo, per una esaustiva ricostruzione della disciplina del Trattato in subiecta materia e per la sua interpretazione, adde, A. Celotto, La cittadinanza europea, Relazione al Convegno svoltosi a Firenze in data 18 febbraio 2005, “Giornata di studio in ricordo di Alberto Predieri. Sul trattato che istituisce una costituzione per l’Unione Europea”, in www.giustamm.it, n. 2/2005. [29] V. in tale senso l’art. I-3, par. 3, del Trattato costituzionale; la materia è ulteriormente ripresa e specificata nell’art. III-177, ricompreso nella parte III, titolo III (Politiche e azioni interne), capo II (Politica economica e monetaria: artt. 177-202). La norma, nel predicare criteri di finanza pubblica omogenei ed uniformi per tutti gli Stati membri, all’ultimo comma, enuncia espressamente i seguenti “principi direttivi: prezzi stabili, finanze pubbliche e condizioni monetarie sane, bilancia dei pagamenti sostenibile”. Sul valore della stabilità del sistema di finanza pubblica, cfr. G. Della Cananea, Unione europea e finanza pubblica, in Riv. Corte conti, n. 1, 2002, 304, ed ivi ampi riferimenti bibliografici. Un corretto inquadramento del valore della “stabilità finanziaria” non può non tener conto dei processi di mondializzazione che la influenzano; da ultimo, nell’amplissimo panorama dottrinario, si segnalano i contributi della dottrina francofona: cfr. S. de Brunhoff, L’instabilité monétaire internationale, in AA.VV., La finance mondialisée, a cura di François Chesnais, Editions La Découverte, Paris, 2004, 51 ss.; v. anche R. Boyer e P.F. Souyri, Mondialisation et Régulations. Europe e Japon face à la singularité américaine, Editions La Découverte, Paris, 2001, passim. [30] Per un approfondimento del concetto di multilevel governance in relazione all’erosione della sovranità, alla frammentazione del processo politico ed alla “settorializzazione” del governo dell’economia, può rinviarsi a C.P. Guarini, Contributo allo studio della regolazione “indipendente” del mercato – Profili pubblicistici, Bari, 2003, in specie, 98-106. Per il ruolo (autonomo) giocato a livello europeo dal "diritto transnazionale" dell’economia come fonte di nuovi diritti e garante dell’“ordine pubblico europeo” , cfr. F. Cocozza, Profili di diritto costituzionale applicato all’economia, vol. I, Torino, 1999, in ispecie 73 ss. ed ivi ulteriori riferimenti bibliografici.   (pubblicato il 4.8.2006)