MARIO R. SPASIANO

Sport professionistico, giustizia sportiva e sindacato del giudice ordinario I recenti avvenimenti di cronaca giudiziaria riguardanti il mondo del calcio ravvivano l’opportunità di qualche riflessione in ordine al rapporto tra ordinamento sportivo ed ordinamento statale, in particolare tra la c.d. giustizia sportiva ed il sistema di giustizia statale. Al fine, tuttavia, si rende opportuna una premessa: é noto che nell’ordinamento generale rinvengono legittimazione molteplici ordinamenti autonomi che, costituiti nel rispetto di quello dello Stato, rivendicano e persino pretendono spazi più o meno ampi di sottrazione al sindacato di qualsiasi potere estraneo. Le ragioni di tale fenomeno sono molteplici e difficilmente generalizzabili, certamente il loro esame sfugge all’intento del presente scritto. Va tuttavia rilevato che un’analisi che si prefiggesse di investigare su tali cause dovrebbe necessariamente condursi con metodo induttivo, partendo dalla considerazione delle diverse, peculiari realtà ordinamentali e delle esigenze alle quali esse rispondono per addivenire alla individuazione di prerogative di volta in volta persino esclusive. D’altronde è facile rilevare la diffusa tendenza al rafforzamento di tutte le espressioni autonomistiche che, in forma differenziata, si muovono all’interno dell’ordinamento generale. Il fenomeno, che ha solitamente luogo dapprima in via di fatto quindi sul piano normativo, è rafforzato dalla copertura costituzionale offerta dagli artt. 2 e 18 che sanciscono, appunto, il principio della “pluralità degli ordinamenti giuridici”. Naturalmente la forza auto-espansiva dei fenomeni autonomistici è comunque destinata a cedere innanzi ai limiti invalicabili posti da principi e norme dell’ordinamento generale. Nel venire pertanto all'ordinamento sportivo - inteso quale insieme organico di regole, tecniche e disciplinari, applicabili alle federazioni sportive – esso costituisce, appunto, uno di quegli ordinamenti giuridici autonomi operanti all’interno dell’ordinamento e che vede al vertice il C.O.N.I. (Comitato Olimpico Nazionale Italiano), al quale fanno capo le diverse federazioni sportive. La sua ampia autonomia è ormai sancita a chiare lettere dall’art. 1, comma 1, del d.l. 230/2003, convertito dalla L. 280/2003. Proprio nell’esercizio di quella che si è definita forza espansiva, l’ordinamento sportivo ha – fra l’altro - istituito un proprio sistema di giustizia, con organi muniti di competenza specifica nel dirimere le possibili controversie tra federazioni, associazioni sportive ed atleti entro tempi rapidi, tali cioè da garantire al sistema anche quella indispensabile continuità di azione ritenuta, evidentemente, altrimenti compromessa dalla giustizia ordinaria. Non può non notarsi immediatamente che il sistema normativo di giustizia sportiva si presenta omogeneo e indifferenziato tanto sul piano organizzativo strutturale, quanto su quello funzionale, pur essendo chiamato, come evidente, ad incidere su realtà decisamente eterogenee che vanno dalla gestione e dall’esercizio di attività sportive pressoché amatoriali, quindi per lo più prive di qualsiasi rilevanza esterna all’ambito sportivo, ad attività professionali ad elevatissimo contenuto extra-sportivo, di ordine economico ma non solo, nelle quali l’attività agonistica costituisce un frammento di un sistema ben più complesso. E’ evidente che in questi ultimi contesti appare ben difficile – azzarderei anche impossibile - individuare ambiti e/o attività a rilevanza squisitamente sportiva, il cui esercizio, cioè, non si rifletta necessariamente su situazioni di tutt’altra natura, coinvolgenti quindi posizioni giuridiche soggettive facenti capo ai diversi attori e che l’ordinamento generale ritiene meritevoli di tutela o comunque ai quali garantisce diritto di difesa innanzi ai competenti ordinari organi giudiziari. Su questi profili si tornerà infra. In epoca anteriore alla recente legge di riforma 17 ottobre 2003, n. 280, che ha innovato il sistema di giustizia sportiva, quest’ultima si fondava unicamente sul c.d. "vincolo di giustizia", consistente nell'inserimento, all’interno degli statuti e dei regolamenti delle singole federazioni sportive, di clausole compromissorie che imponevano alle società ed ai singoli tesserati di adire, per le controversie connesse all'attività sportiva, i soli organi di giustizia sportiva. Tale sistema, disciplinato, tra l’altro, anche dall’art. 27 dello Statuto della Federazione Italiana Gioco Calcio – F.I.G.C., implicava sostanzialmente l’obbligo di accettazione e il rispetto delle decisioni assunte dagli organi federali, privando i soggetti coinvolti della facoltà di rivolgersi alle autorità giurisdizionali dello Stato per la risoluzione delle controversie (pena la revoca dell’affiliazione per le società e la radiazione per le persone fisiche). E’ di intuitiva evidenza come, almeno in astratto, il suddetto “vincolo di giustizia” sportiva apparisse in contrasto con le disposizioni costituzionali di cui all’art. 24 e 113. Ma tale rischio si attenuava in base alla considerazione che i regolamenti delle diverse federazioni, nel disciplinare in concreto i tempi e i modi del ricorso alla giustizia sportiva, ne limitavano l’ambito di operatività alle controversie – di carattere tecnico, disciplinare, economico o amministrativo – capaci di incidere esclusivamente nell’ambito dell’ordinamento sportivo stesso. In altri termini, il vincolo di giustizia era comunque destinato a “cedere il passo” a fronte di eventuali decisioni che – seppur aventi valenza essenzialmente sportiva – comportassero la lesione di posizioni giuridiche soggettive (diritti soggettivi o interessi legittimi) che, in quanto rilevanti anche nell’ordinamento statale, non avrebbero mai potuto veder soppressa la propria tutela innanzi agli organi di giustizia statale. La giurisprudenza, al riguardo, aveva avuto modo di chiarire che i provvedimenti di federazioni sportive incidenti esclusivamente su aspetti tecnici dell’attività agonistica, in quanto tali disciplinati da norme sportive di carattere meramente interno, non davano luogo alla lesione di posizioni tutelate dall’ordinamento giuridico generale e di conseguenza la loro impugnazione era da considerarsi inammissibile per difetto assoluto di giurisdizione (cfr. Tar Lazio n. 1099/1995). Ai fini dell’affermazione della esclusività della giurisdizione interna sportiva, si doveva trattare, quindi, di situazioni non qualificabili né come diritti soggettivi né come interessi legittimi. Naturalmente la ragione di tanto risiedeva nella circostanza che l’ordinamento sportivo nazionale, pur essendo dotato di ampi poteri di autonomia, autarchia e autodichia, comunque deriva da quello generale dello Stato con la importante conseguenza che il vincolo di giustizia sportiva potesse operare “con esclusivo riferimento alla sfera strettamente tecnico-sportiva ed in quella dei diritti disponibili ma non nell’ambito degli interessi legittimi i quali sono insuscettibili di formare oggetto di una rinuncia preventiva, generale ed illimitata nel tempo, alla tutela giurisdizionale” (Tar Catania n. 1282/02; Tar Lazio n. 2394/98). Anche in epoca precedente alla entrata in vigore della L. 280/2003, come è intuibile rilevare, la questione di maggiore complessità consisteva nello stabilire quali fattispecie fossero qualificabili a mera rilevanza interna all’ordinamento sportivo e, di conseguenza, indifferenti nei confronti del giudice statale, e quali invece no. Nel tempo, l’ambito delle decisioni disciplinari è risultato essere quello con maggiore esigenza di individuazione di adeguati criteri distintivi. E’ evidente, infatti, che le sanzioni disciplinari sportive non di rado finiscono col valicare i limiti (invero necessariamente angusti) del giudicato a contenuto e rilevanza squisitamente sportivi, per incidere sullo status del soggetto (persona giuridica o fisica) e – si badi – non solo in termini economici, ma anche morali, di onorabilità, ecc., tanto più quando si tratti di sport professionistici e ad elevato impatto mediatico. In vicende concernenti l’irrogazione di sanzioni disciplinari, il contributo maggiormente significativo offerto dalla giurisprudenza è consistito prevalentemente nel tentativo di individuazione di possibili parametri oggettivi di valutazione che, di volta in volta, sono stati riconosciuti nella rilevanza del fine, nella durata e/o nella consistenza della sanzione disciplinare, in relazione agli effetti da essa prodotti sulla posizione giuridica soggettiva del destinatario. E’ in questa stessa prospettiva che si è affermato – in un contesto diverso ma analogo rispetto a quello del gioco del calcio – che rientra nella giurisdizione del giudice amministrativo la controversia avente ad oggetto le sanzioni della sospensione da ogni attività ippica per un periodo di sei mesi, giacché, impedendo l'esercizio di un'attività economica imprenditoriale, non esaurisce la sua incidenza nell'ambito strettamente sportivo, ma rifluisce nell'ordinamento generale dello Stato (TAR Emilia-Romagna, n. 178/1998). Il giudice amministrativo ha così colto lo stretto nesso di correlazione sussistente tra l’irrogazione di una sanzione disciplinare e i riflessi da questa prodotti su posizioni giuridiche soggettive concernenti lo status di imprenditore che rinvengono tutela da parte dell’ordinamento generale e la cui difesa, per questa ragione, non può essere sottratta alla giustizia ordinaria statale. In realtà, non può nascondersi la oggettiva difficoltà di definire in astratto l’idoneità di categorie di provvedimenti sanzionatori sportivi di incidere o meno su posizioni giuridiche soggettive tutelate dall’ordinamento statale: è evidente che l’indagine del giudice chiamato a pronunziarsi non può che essere condotta induttivamente, caso per caso. Come è noto, proprio la persistenza di tali condizioni ha già condotto, non molti anni addietro, a situazioni di conflitto tra gli organi di giustizia sportiva e quelli di giustizia ordinaria: si ricorda, in particolare, il caso della ordinanza del Tar Sicilia, Catania, n. 958/2003, con la quale il giudice amministrativo – dopo aver correttamente ricordato che la competenza della giustizia statale si radica quando le decisioni federali rilevano sul piano dell’ordinamento giuridico e non soltanto dell’ordinamento sportivo interno – dichiarava sussistere la propria competenza in relazione ad una fattispecie avente ad oggetto la squalifica per una sola giornata ad un calciatore. Al di là della considerazione della specifica vicenda, la decisione del Tar Sicilia esprimeva la difficoltà di individuazione di un discrimine astratto tra atti a rilevanza meramente interna sportiva e atti incidenti su posizioni giuridiche rilevanti nell’ordinamento generale che potevano consistere anche in provvedimenti sanzionatori di (solo apparente) scarsa incidenza: in contesti come il calcio professionistico evidentemente persino la squalifica per una sola giornata di un calciatore può rilevarsi atto a rilevanza metasportiva, se solo si considerino le implicazioni concernenti diritti televisivi, sponsorizzazioni e altro. Nell’intento di evitare il verificarsi di ulteriori situazioni di contrasto tra ordinamenti, il Governo emanava il d.l. 9 agosto 2003, n. 220 "Disposizioni urgenti in materia di giustizia sportiva", convertito, poi, in legge con la l. 17 ottobre 2003, n. 280 e tuttora in vigore. L’art. 1 della disciplina sancisce i principi di riferimento, disponendo testualmente, al secondo comma, che “I rapporti tra l'ordinamento sportivo e l'ordinamento della Repubblica sono regolati in base al principio di autonomia, salvi i casi di rilevanza per l'ordinamento giuridico della Repubblica di situazioni giuridiche soggettive connesse con l'ordinamento sportivo". La formulazione appena riportata recepisce il già consolidato orientamento giurisprudenziale fondato sul criterio della valenza meramente sportiva, o meno, della questione, senza indicare alcun ulteriore parametro di riferimento, in grado di supportare l’interprete nella delicata opera di individuazione di quel “rilevante per l’ordinamento giuridico della Repubblica”, né, tantomeno, procedere ad una qualsiasi differenziazione del sistema a seconda degli ambiti sportivi di riferimento (professionistici e non). E’ pertanto evidente che la disposizione normativa richiamata concede amplissimi spazi di sindacato al giudice statale a fronte di qualsiasi vicenda sportiva che coinvolga anche solo indirettamente situazioni giuridiche soggettive rilevanti per l’ordinamento generale. Alla luce del chiaro disposto di cui all’art. 1, comma 2, appare pertanto contraddittoria la pretesa manifestata con il successivo art. 2 del d.l. 230/2003 con la quale si individuano invece fattispecie che, in senso generale e astratto, vengono tout court sottratte alla giurisdizione del giudice statale, per essere riservate alla giustizia sportiva. Tali fattispecie concernono: a) osservanza e applicazione delle norme regolamentari, organizzative e statutarie dell'ordinamento sportivo nazionale e delle sue articolazioni al fine di garantire il corretto svolgimento delle attività sportive; b) comportamenti rilevanti sul piano disciplinare e l'irrogazione e l'applicazione delle relative sanzioni disciplinari sportive (art. 2, co. 1). Al fine di comporre questa evidente contraddizione normativa, si impone pertanto una coerente lettura del disposto di cui all’art. 2, comma 1. Laddove esso dispone “In applicazione dei principi di cui all’art. 1, è riservata all’ordinamento sportivo la disciplina delle questioni …”, la disposizione non può che così essere intesa: “entro i limiti consentiti dai principi di cui all’art. 1, è riservata all’ordinamento sportivo la disciplina …”. E’ solo in questa prospettiva, infatti, che sono fatti salvi il senso e la portata di principio dell’art. 1, comma 2, del d.l. 230/2003, nonché la sua stessa compatibilità con il sistema costituzionale vigente. L'articolo 3 del d.l. 230/2003 dispone poi che qualsiasi controversia relativa a provvedimenti emanati dall'ordinamento sportivo, che non sia riservata, ai sensi dell’art. 2, agli organi della giustizia sportiva, sia di competenza del giudice amministrativo (in particolare viene introdotta una competenza esclusiva di primo grado in capo al Tar del Lazio), fermo restando l’obbligo di esperimento preventivo dei gradi di giustizia innanzi agli organi di giustizia sportiva. La disposizione prevede inoltre che “In ogni caso è fatto salvo quanto eventualmente stabilito dalle clausole compromissorie previste dagli statuti e dai regolamenti del C.O.N.I. e delle Federazioni sportive”. Quasi superfluo, al riguardo, richiamare non solo la incompromettibilità degli interessi legittimi, ma anche dei diritti indisponibili, primi fra i quali, evidentemente, quelli di onorabilità e di tutela della salute, entrambi passibili di effetti negativi derivanti dall’applicazione di sanzioni disciplinari (si ricordi, riguardo alla salute, il caso del calciatore Davids). Il terzo comma dell’art. 3 sancisce che la definizione del giudizio abbia luogo con sentenza succintamente motivata con la procedura rapida prevista dall’art. 26 della L. 1034/1971. In sostanza la disciplina legislativa introdotta nel 2003 non ha apportato rilevanti modifiche all’assetto precedente né ha offerto maggiori garanzie se non la (opportuna) concentrazione delle vicende giudiziarie in capo al T.A.R. Lazio e la speditezza della relativa procedura. Alla luce delle considerazioni sin qui esposte pare tuttavia potersi affermare che: - l’art. 1 della L. 280/2003 ha come titolo Principi generali in materia di giustizia sportiva. Proprio tra tali principi la disposizione normativa annovera quello di attribuzione all’ordinamento giuridico della Repubblica di tutte le vicende nelle quali siano coinvolte situazioni giuridiche soggettive, con conseguente sottrazione delle stesse alla esclusiva competenza degli organi sportivi. - l’art. 2, intitolato invece Autonomia dell’ordinamento sportivo, testualmente sottopone in via pregiudiziale l’esercizio di tale autonomia proprio al rispetto di quei Principi generali di cui all’art. 1. Da queste oggettive considerazioni deriva che la riserva all’ordinamento sportivo della disciplina delle questioni indicate nell’art. 2 non possa che fondarsi su un’attività ermeneutica quanto mai restrittiva della gamma di quelle fattispecie, pena il rischio di configurazione di un giudice speciale, in quanto tale costituzionalmente illegittimo. La L. n. 280/2003 non attribuisce affatto in via esclusiva alla giustizia sportiva neanche le questioni relative ai comportamenti rilevanti sul piano disciplinare. Resta semmai tuttora pienamente condivisibile quell’orientamento giurisprudenziale in base al quale vi é necessità che la sussistenza della giurisdizione venga stabilita attraverso l’analisi degli effetti scaturenti dalla fattispecie in questione, verificando cioè se essi effettivamente attengano strettamente ed esclusivamente alla vita interna della federazione ed ai rapporti tra le società sportive e tra le società stesse e gli sportivi tesserati (cfr. Cons. St., Sez. VI, n. 1050/95; Cass civ. n. 4063/93; Cass. SS.UU. n. 4399/89), oppure si riflettano su diritti o interessi legittimi dei soggetti coinvolti. Posizioni giuridiche soggettive che – è bene ribadire - evidentemente possono assumere i più diversi contenuti, non solo di tipo economico, ma anche morale, biologico, ecc. Occorre allora chiedersi se nell’attuale sistema del calcio a livello professionistico, nel quale la gamma di interessi che in esso é presente è rilevante e articolata e nel quale ciascun operatore al suo interno (dalle persone giuridiche, le società, alle singole persone fisiche, i calciatori o i dirigenti, ecc.) costituisce di per sé un inestricabile coacervo di interessi di varia natura, sia ancora possibile (ovvero abbia ancora senso) parlare di fattispecie a rilevanza meramente sportiva, quindi interna a quell’ordinamento: appare infatti piuttosto evidente che anche le minime sanzioni assumano inesorabilmente una portata ben più ampia di un atto interno all’ordinamento sportivo. Ma non di meno va altresì tenuto conto di un’ulteriore circostanza: in un settore ad elevatissimo impatto mediatico quale il calcio professionistico pressoché qualsiasi sanzione produce di per sé un danno di immagine che si riflette anche in termini di onorabilità della persona e che inevitabilmente travalica i deboli confini dell’ordinamento sportivo per riflettersi su tutt’altri profili che proprio perché extrasportivi devono poter rinvenire tutela nelle naturali sedi di giustizia. Nel mondo sportivo esistono realtà totalmente differenziate: a volte le attività che in esso si realizzano e le prestazioni sportive hanno valenza pressoché esclusivamente tecnica; in altre, le stesse costituiscono l’occasione per la movimentazione di ben più ampi e ingenti interessi di varia natura, patrimoniale e non: non tener conto di tutto ciò, arroccandosi su una interpretazione astratta e uniformista delle disposizioni della L. 280 del 2003 espone al palese rischio di illegittimità costituzionale dell’intero sistema di giustizia amministrativa. Ma proprio perché l’eccezione di costituzionalità di una norma non può che costituire l’estrema ratio alla quale può far ricorso il giudice remittente, meglio propendere per una lettura del sistema compatibile con i disposti costituzionali e anche profondamente consapevole della natura delle realtà sottostanti sulle quali si va ad incidere. Tanto più che il disposto di cui all’art. 1, comma 2, della L. 280 del 2003 lo consente ampiamente, anzi lo impone all’interprete. Da ultimo, in linea con le conclusioni appena esposte si pone la giurisprudenza della Corte di Giustizia Europea espressa anche con la recentissima sentenza 18 luglio 2006 in causa C-519/04 P con la quale si è ribadita la sottoposizione agli organi di giustizia previsti dal Trattato per tutte quelle vicende sportive legate ad ambienti professionistici che abbiano riflessi su posizioni giuridiche soggettive in materia di concorrenza e di libera prestazione di servizi, tra le quali, appunto, le sanzioni disciplinari di squalifica. In questo caso, a parere della Corte, sull’interessato ricade l’onere di dimostrare la sproporzione tra il comportamento tenuto, la sanzione inflitta e il danno prodotto dalla stessa.