Sommario: 1. Caratteri generali della responsabilità amministrativa. 2. Natura della responsabilità amministrativa. 3. Ambito di applicazione della responsabilità amministrativa. 4. Elementi costitutivi della responsabilità amministrativa: a) Il rapporto di servizio; b) La condotta; c) Il danno erariale; d) L’elemento psicologico; e) Il nesso causale. 5. Casi particolari di responsabilità amministrativa. 5.1.danno da disservizio. 5.2. danno da interruzione del rapporto sinallagmatico, 5.3. danno da tangente .5.4. danno all’immagine.
1. Caratteri generali della responsabilità amministrativa.
La responsabilità amministrativa – contabile si configura nei casi in cui i dirigenti, i funzionari ed i dipendenti dello Stato e degli enti pubblici nell’esercizio di funzioni pubbliche incorrano in violazioni dei doveri d’ufficio cagionando conseguenze dannose a soggetti terzi o all’ente per il quale svolgano le funzioni medesime; la giurisdizione appartiene alla Corte dei Conti. Il profilo di responsabilità in esame si colloca nell’ambito delle cosiddette cinque responsabilità in cui può astrattamente incorrere il dipendente pubblico, ossia la responsabilità disciplinare, quella penale, quella civile verso terzi e la peculiare responsabilità dirigenziale . La responsabilità disciplinare si configura qualora il lavoratore violi i propri doveri oggi codificati nella contrattazione collettiva di comparto e nel c.d. codice di comportamento; in questi casi la giurisdizione appartiene al giudice ordinario del lavoro per i lavoratori pubblici contrattualizzati, mentre negli altri casi rimane radicata nelle sedi TAR. Il dipendente risponde a titolo di responsabilità penale, avanti la magistratura ordinaria penale, qualora la condotta integri un’ipotesi di reato in forza della legge penale. La responsabilità civile (aquiliana) viene riconosciuta nei casi in cui il lavoratore provochi un danno ad un altro soggetto, collega o estraneo all’amministrazione; in tale caso il dipendente risponde ex art. 2043 c.c. in combinato disposto con l’art. 28 Cost., che stabilisce la responsabilità diretta dei funzionari e dei dipendenti dello Stato per gli atti compiuti dagli stessi in violazione di diritti, in aggiunta a quella solidale dell’ente di appartenenza, giudicata in sede ordinaria civile. Infine, può integrarsi la peculiare forma di responsabilità dirigenziale prevista dal D.lgs. 165/01, come modificato dalla l.145/02 e dal D.lgs. 286/99 e dalla contrattazione collettiva per le aree dirigenziali dei diversi comparti e la giurisdizione appartiene al giudice ordinario civile del lavoro.
La disciplina sostanziale e processuale della responsabilità amministrativo contabile è contenuta in modo unitario nelle l. 14 gennaio 1994 n. 19 e 20, come novellate dalla l. 20 dicembre 1996 n. 639. La nuova normativa ha unificato il differenziato regime sostanziale della materia ed i testi normativi relativi ai diversi settori statale, locale e sanitario trovano applicazione nei limiti in cui non risultano abrogati dalle leggi n. 19 e 20 del 1994.Tale generale applicabilità delle norme in materia di responsabilità amministrativo – contabile è confermata, anche dopo l’intervenuta contrattualizzazione del pubblico impiego, dall’art. 55 del D.lgs. 165/01 (per i dipendenti di cui all’art. 2, comma 2, resta ferma la disciplina attualmente vigente in materia di responsabilità civile, amministrativa, penale e contabile per i dipendenti delle amministrazioni pubbliche), dall’art. 93 del D.lgs. 267/00 (per gli amministratori e per il personale degli enti locali si osservano le disposizioni vigenti in materia di responsabilità degli impiegati civili dello Stato), dall’art. 33 del D.lgs. 76/ (gli amministratori e i dipendenti della regione, per danni arrecati nell’esercizio delle loro funzioni, rispondono nei soli casi e negli stessi limiti di cui alle leggi n. 20/1994 e n. 639/1996). Per il personale non privatizzato per il quale è vigente il D.P.R. n.3/57, trova applicazione la l. n. 20/94 in virtù del richiamo operato dall’art.23 del D.P.R. citato alle leggi (anche sopravvenute quindi) in materia di responsabilità amministrativo contabile. La legge fondamentale in materia si applica anche per le Regioni a Statuto speciale e per le Provincia autonome che hanno provveduto a recepirne i principi con leggi regionali.
2. Natura della responsabilità amministrativa.
Gli orientamenti in ordine alla natura della responsabilità amministrativa si sono divisi sulla natura pubblicistica o privatistica della responsabilità e sulla funzione sanzionatoria o risarcitoria (contrattuale o extracontrattuale) della giurisdizione contabile. L’indirizzo prevalente in dottrina e giurisprudenza riconosce alla responsabilità in esame natura risarcitoria e l’azione avanti al Corte dei Conti avrebbe carattere reintegratorio al fine di recuperare le perdite patrimoniali subite dalle casse erariali. Altri indirizzi propendono per la natura extracontrattuale (Cass. SS.UU., 25 ottobre 1999 n. 744 in Giur.It., 2000, 1053) anche alla luce del termine prescrizionale quinquennale previsto dall’art. 1 della legge fondamentale o per la natura contrattuale in considerazione della violazione dei doveri d’ufficio quale inadempimento della prestazione lavorativa negoziale (Cass., SS.UU., 1 settembre 1999 n. 312, in Giust. Civ. Mass. 1999, 1871). Una posizione intermedia è stata assunta dalla Cassazione con sentenza delle Sezioni Unite n. 19667 del 22 dicembre 2003 che interpretando ll’art. 1 della l. 20/1994 riconosce la giurisdizione della Corte dei Conti sugli illeciti extracontrattualiarrecati da pubblici dipendenti ad enti diversi da quello di appartenenza, ampliando la preesistente responsabilità contrattuale nei confronti della propria amministrazione. L’orientamento di matrice pubblicistica sottolinea invece la funzione sanzionatoria nella responsabilità amministrativo contabile in ragione delle assonanze con il procedimento penale in ordine ad esempio all’officiosità dell’azione della Procura contabile, alla centralità ed alla valorizzazione del ruolo del danneggiante (dipendente pubblico) rispetto al soggetto danneggiato (l’amministrazione), alla possibilità della riduzione dell’addebito, all’intrasmissibilità agli eredi della responsabilità stante il principio della personalità dell’illecito, alla limitata applicabilità del principio della solidarietà passiva degli autori del danno erariale; inoltre, in contrasto con l’orientamento civilistico, si pone la non esperibilità da parte della Procura della Corte dei Conti dell’azione revocatoria nei confronti dell’autore dell’illecito. Infine, la limitazione dei casi di responsabilità all’accertamento del dolo o della colpa grave mostrerebbe una maggiore connotazione pubblicistica della responsabilità amministrativa.
Ad ogni buon conto, a fronte dell’orientamento oscillante in ordine alla natura della responsabilità amministrativo contabile, il regime normativo è invece dettagliato e puntuale offrendo spunti per ritenere il giudizio giuscontabile un terzium genus in considerazione del proprio completo “corpus” normativo.
3. Ambito di applicazione della responsabilità amministrativa.
Quanto ai profili relativi all’ambito di giurisdizione della Corte dei Conti, a fronte di un risalente orientamento riduttivo la dottrina e la giurisprudenza si sono recentemente espresse in senso favorevole all’ampliamento delle ipotesi di applicabilità del giudizio giuscontabile. Le problematiche che hanno maggiormente interessato l’attività ermeneutica delle corti sono quelle relative al riconoscimento del controllo e del giudizio della Corte dei Conti nell’ambito dell’attività svolta dagli amministratori degli enti pubblici economici, o semplicemente svolta con moduli privatistici.
Infatti, con sentenza n. 466 del 28 dicembre 1993 la Corte Costituzionale affermando la permanenza del controllo contabile sulle s.p.a. derivanti dalla trasformazione degli enti pubblici economici, ha fornito un’importante sostegno alla tesi oggi prevalente che ha valorizzato la nozione di organismo di diritto pubblico , mutuata dalla normativa in materia di appalti, per ritenere rilevante al fine di determinare la giurisdizione della Corte dei Conti il criterio dello scopo perseguito dall’organismo e della derivazione pubblica delle risorse: in presenza di tali presupposti si applicano le regole pubblicistiche (controllo e giurisdizione giuscontabile) indipendentemente dallo strumento pubblicistico o privatistico in concreto adottato.
Conferma questo orientamento la Corte di Cassazione con le sentenze n. 19667 del 22 dicembre 2003 e n. 3899 del 26 febbraio 2004, anche alla luce dell’art. 7 della legge n. 97/01 in base al quale a seguito di sentenza irrevocabile di condanna per reati contro la p.a. di dipendenti di amministrazioni o enti pubbilici, o di enti a prevalente partecipazione pubblica deve essere inoltrata comunicazione alla competente Procura contabile affinché promuova entro trenta giorni il procedimento per l’eventuale danno erariale nei confronti del condannato; nelle citate pronunce tuttavia non si riscontra analoga evoluzione in materia di giudizio di conto che quindi sembrerebbe escluso in caso di responsabilità contabile per i dipendenti degli enti pubblici economici.
Quanto ai rapporti con le altre giurisdizioni, oltre alla inesistenza di un rapporto di pregiudizialità necessaria del processo penale è opportuno analizzare quali siano gli effetti delle pronunce penali nel giudizio giuscontabile. In particolare, la giurisprudenza contabile ha escluso l’applicabilità dell’istituto della sospensione necessaria che si applica quindi solo nei rapporti tra giudizio penale e giudizio civile in casi particolari ex art. 75, comma 3, c.p.p. e nei casi di cui all’art. 295 c.p.p. perché il giudizio penale non assume in nessun caso una valenza pregiudiziale alla pronuncia erariale (C. conti, sez. I, 2 ottobre 2002, n. 336/A, in Riv. C. conti, 2002, f. 5, 40). Aspetti peculiari riveste l’effetto del giudicato penale di condanna e di assoluzione. L’art. 651 c.p.p., infatti, applicabile secondo la giurisprudenza al giudizio contabile (C.conti, sez.I, 6 febbraio 2003, n. 48/A, in Riv. C. conti, 2003, f. 1, 120), prevede che la sentenza penale pronunciata a seguito sia di dibattimento che di giudizio abbreviato ha efficacia di giudicato “quanto all’accertamento del fatto, della sua illiceità penale e dell’affermazione che l’imputeto lo ha commesso”; al giudice contabile in ogni caso è rimessa la valutazione del nesso di causalità tra condotta illecita e danno erariale. In caso di assoluzione in sede penale, la giurisprudenza contabile non è univoca nell’interpretazione dell’art. 652 c.p.p. affermando talora che la pronuncia penale è opponibile al solo danneggiato costituitosi parte civile nel processo penale e, più recentemente (C. conti, sez. II, 11 marzo 2003, n. 86, C. conti, sez. Lazio, 13 gennaio 2004, n. 52), affermando l’efficacia extrapenale della pronuncia assolutoria anche nei giudizi di danno avanti la Corte dei Conti, ferma restando, tuttavia, la valutazione in concreto caso per caso delle emergenze penali in fatto acclarate. Pacifico è l’orientamento, invece, in ordine agli effetti della sentenza di patteggiamento alla luce dell’art. 445, comma 1, c.p.p. in base al quale essa non può di per sé costituire prova della responsabilità amministrativo contabile poichè non appare chiaramente definita la natura della pronuncia in considerazione del fatto che l’applicazione della pena su richiesta delle parti non presenta né i caratteri di una sentenza di condanna né di proscioglimento pieno. L’art. 445, comma 1-bis, c.p.p., come introdotto dall’artò. 2 della l. 12 giugno 2003 n. 134, tuttavia, precisa che la sentenza di patteggiamento “anche quando è pronunciata dopo la chiusura del dibattimento, non ha efficacia nei giudizi civili o amministrativi. Salvo diverse disposizioni di legge, la sentenza è equiparata ad una pronuncia di condanna”. Di conseguenza, ora il patteggiamento assume un particolare valore probatorio nel processo contabile, e le prove contrarie devono essere fornite in modo specifico (C. conti, sez. I, n. 187/2003).
Quanto al rapporto tra procedimento contabile e processo civile, anche se astrattamente è ipotizzabile una concorrenza di azioni l’una per responsabilità gestoria e l’altra quale giudizio di danno verso la p.a., la Cassazione (S.U. n. 933/1999) appare recentemente orientata a riconoscere la giurisdizione esclusiva della Corte dei Conti ratione materiae per cui non dovrebbe più potersi ipotizzare una concorrenza di giudizi sui medesimi fatti di causa. In ogni caso, è possibile che il procedimento avviato dalla Procura contabile non produca alcun esito risarcitorio per cause inerenti ad esempio l’intervenuta prescrizione quinquennale o la mancanza di uno degli elementi strutturali della responsabilità amministrativa: in questi casi, quindi, sarà possibile per l’amministrazione danneggiata adire il giudice in sede civile per ottenere il ristoro del danno in via ordinaria. Quando invece, l’amministrazione sia condannata in sede civile per danni cagionati a terzi da propri dipendenti ed il Pubblico Ministero contabile agisca nei confronti di questi in via di “rivalsa”, le sentenze civili di condanna della p.a. non hanno efficacia vincolante né preclusiva nel giudizio di responsabilità, finalizzato all’accertamento della violazione dei doveri d’ufficio, della condotta gravemente colposa e del danno erariale.
4. Elementi costitutivi della responsabilità amministrativa.
a) Il rapporto di servizio
Il concetto di rapporto di servizio è stato nel tempo ampliato rispetto alla norma di riferimento costituita dall’art. 52 dell’R.D. 12 luglio 1934 n. 1214 che sottoponeva al giudizio della Corte dei Conti i dipendenti pubblici legati all’amministrazione da un rapporto di servizio. Successivamente, il concetto è stato ampliato attraverso l’elaborazione del principio in base al quale l’autore dell’illecito deve avere al momento della condotta piena capacità di intendere e di volere nonché deve aver agito nell’esercizio di compiti legati da occasionalità necessaria con l’attività istituzionale. La giurisprudenza ha infatti affermato che non risponde per responsabilità amministrativa solo il dipendente legato alla p.a. da un rapporto organico ma anche il soggetto, persona fisica o giuridica 8banca, tesoriere, concessionario riscossione), che abbia un rapporto di servizio con l’ente che venga inserito a qualsiasi titolo (volontario, coattivo, onorario o impiegatizio) nell’apparato organizzativo pubblico e sia investito sia autoritativamente che convenzionalmente dello svolgimento in modo continuativo di un’attività retta da regole proprie dell’azione amministrativa, così da essere partecipe dell’attività amministrativa (C. conti, sez. III, 27 febbraio 2002, n. 63 in Foro amm. – C.d.S, 2002, 521; Cass. SS.UU., 30 gennaio 2003, n. 1472, in Giust. Civ. Mass, 2003, 231); non è necessari una formale investitura essendo sufficiente che il soggetto si sia inserito anche in via di fatto senza averne il potere nella gestione delle sostanze pubbliche (Cass., SS.UU., 10 ottobre 2002 n. 14473, in Giust. Civ. mass, 2002, 1782). Sono invece di regola escluse prestazioni saltuarie ancorché ripetute rese in posizione esterna all’amministrazione come ad esempio il legale patrocinatore (conforme C. conti, sez. I, 4 giugno 1998 n. 171, in Riv. C. conti, 1998, f. 4, 65, contra C.conti, sez. I, 8 aprile 2002 n. 107/A in Riv. C. conti, 2002, f.2, 129). Il concetto di rapporto di servizio è importante anche alla luce dell’art. 1 della legge fondamentale del 1994 in base al quale è risarcibile il danno erariale arrecato da un pubblico dipendente ad altra amministrazione in sede giuscontabile e non in via ordinaria civile. Prima di tale norma infatti la giurisdizione apparteneva in questi casi all’a.g.o. ma in forza dell’elaborazione del concetto di rapporto di servizio è stata riconosciuta la possibilità di riconoscere la legittimità del giudizio giuscontabile anche prima della nuova legge per coloro che avessero cagionato un danno all’amministrazione diversa da quella di appartenenza ma nei confronti della quale sussistesse un rapporto di servizio. (Cass., SS.UU., 30.01.2003 n. 1472). In sintesi, sono devolute alla cognizione della Corte dei Conti le controversie in materia di danni erariali cagionati ad un ente pubblico da dipendenti di un altro ente mentre appartiene alla giurisdizione del a.g.o. la decisione in ordine alla responsabilità aquiliana per danni cagionati ad una amministrazione da altra amministrazione e dai pubblici dipendenti a soggetti privati (Cass, SS.UU., 10929/97).
L’ambito di ascrivibilità della responsabilità amministrativa è definito anche alla luce del principio di separazione funzionale tra organi politici ed organi amministrativi e tecnici preposti alla gestione dell’apparato pubblico, introdotto dall’art. 2 del D.lgs. n. 29/93, oggi art. 4 D.lgs. n. 165/01, e contenuto anche nell’art. 107 del D.lgs. 267/00. Mentre l’amministratore risponde in base alle regole ordinarie, il politico è escluso dal giudizio amministrativo contabile solo se in buona fede approvi, autorizzi o consenta l’esecuzione di atti che poi possano comportare un danno all’erario. Di regola la responsabilità in capo all’organo politico si verificherà nel caso un cui ometta di chiedere pareri tecnici o si inserisca direttamente nell’attività gestori propria invece dell’amministratore, casi nei quali non potrà essere invocate l’esimente prevista dalla legge.
b) La condotta
La condotta esaminata nel giudizio contabile è costituita dall’attività svolta dal dipendente ed, in particolare, dalla violazione dei doveri d’ufficio; essa, pertanto, non è necessariamente insita nell’adozione di un atto illegittimo, annullabile solo dal TAR, vagliato invece dalla Corte dei Conti solo incidenter tantum quale mero fatto giuridico, causa o concausa di un danno erariale. La condotta può essere attiva od omissiva al pari di altre forme di responsabilità; tra le condotte omissive censurabili nel processo giuscontabile rientra, ex art. 1, comma 3, della l.20/94, anche l’omessa denuncia alla Procura della Corte dei Conti dei fatti dai quali possa emergere una responsabilità amministrativa (Corte dei Conti, n. 11010 del 1407/2005). Più delicati sono i casi nei quali sia necessario esaminare l’eventuale condotta illecita nell’ambito dell’esecuzione di ordini gerarchici o in materia di attività discrezionale. Quanto alla prima ipotesi, è previsto dall’art 17 T.U. imp-civ.St. e dalla contrattazione collettiva il diritto – dovere di rimostranza spettante al destinatario dell’ordine gerarchico palesemente illegittimo: se l’ordine viene ribadito per iscritto esso deve essere eseguito salvo che integri un illecito penale od amministrativo. Quanto all’attività discrezionale, vale il principio dell’insindcabilità nel merito delle scelte discrezionali, stabilito dall’art. 1, comma 1, della l.20/94. La giurisprudenza ha chiarito tuttavia che i limiti alla discrezionalità sono individuati in relazione agli atti contra legem, ossia in contrasto con norme espresse o principi giuridici, ed agli atti arbitrari che si pongono contro la legge; non vanno denunciate alla Corte invece le condotte discrezionali che violino regole non scritte di opportunità o convenienza. Di particolare rilievo è l’individuazione dei limiti della discrezionalità amministrativa nell’ambito delle scelte transattive: la transazione è infatti censurabile ove risulti irragionevole, antieconomica o contraria ai fini istituzionali come ad esempio il caso di accordo su una pretesa palesemente infondata o prescritta (C. conti , sez. III, 20 aprile 1999, in Foro amm., 2000, 664). La Cassazione, intervenuta a sezioni unite in materia con sentenza n. 6851 del 6 maggio 2003, ha chiarito che la Corte dei Conti, al fine di non ingerirsi nelle scelte discrezionali della p.a. ma di rispettare invece il limite del sindacato di compatibilità tra scelte e finalità pubbliche dell’ente, può pronunciarsi in merito a scelte discrezionali se inconciliabili normativamente con le finalità dell’ente e deve operare un’attenta comparazione tra costi sostenuti e risultati conseguiti o perseguiti. La giurisprudenza contabile ha aggiunto inoltre che il giudizio deve essere formulato ex ante e non ex post, valutando non tanto i risultati dannosi ma le condizioni e gli elementi al momento in cui è effettuata la scelta (C. conti, sez. Lazio, 15 gennaio 2003, n. 92, in Riv. C. conti, 2003, f 1, 197). Quanto alle ipotesi di concorso, le regole del giudizio giuscontabile di cui all’art. 1, comma 1-quater, della l. n. 20/94, prevedono la responsabilità parziaria e non solidale degli agenti, con le relative conseguente in materia di interruzione della prescrizione, in ossequio al principio della personalità della responsabilità amministrativa. Rimane in ogni caso attuale il principio, già elaborato dalla Corte Costituzionale e della Sezioni Unite della Corte dei Conti, per cui sussiste un beneficium escussionis a favore dell’aggrdibilità del soggetto agente con colpa grave solo dopo l’infruttuosa escussione di chi abbia agito con dolo (C. Cost. 30 dicembre 1998 n. 453 e C. conti, sez.un., n. 29/A del 25 febbraio 1997). Infine, in relazione alla responsabilità collegiale la legge del 1994 stabilisce all’art. 1 – ter, che “nel caso di deliberazioni di organi collegiali, la responsabilità si imputa esclusivamente a coloro che hanno espresso voto favorevole”, verificando nella determinazione del quantum pro parte, ossia dell’ambito di imputabilità del danno causato all’erario per ciascun componete votante in senso favorevole, l’apporto causale e psicologico di ciascuno.
c) Il danno erariale.
Le ipotesi di danno erariale sono atipiche poiché la legge non determina categorie tipizzate di danno: in via generale esso consiste nel deterioramento o perdita di beni o denaro, quale danno emergente, o nella mancata acquisizione di incrementi patrimoniali che l’ente pubblico avrebbe potuto realizzare, ipotesi di lucro cessante. Dal tradizionale orientamento giurisprudenziale che riconosceva il danno solo nelle ipotesi di pregiudizio suscettibile di valutazione economica la Corte dei Conti è arrivata ad ampliarne il concetto sino a riconoscere quale danno erariale la compromissione di interessi di carattere generale del corpo sociale o la lesione dell’interesse pubblico generale all’equilibrio economico e finanziario dello Stato (C. conti, sez. riun., 9 aprile 1990, n. 659/A, in Riv. C. conti, 1990, f. 4, 32). Il danno si verifica ed è azionabile dalla p.a. contro il dipendente sia nei casi in cui sia cagionato direttamente all’amministrazione, come nelle ipotesi di danneggiamento di beni o sottrazione di somme, sia indirettamente quando il dipendente nell’esercizio della propria attività cagiona un danno a terzi, danno del quale è chiamato a rispondere l’ente di appartenenza in base al trincio della solidarietà passiva tra l’amministrazione ed i soggetti legati da rapporto organico.
d) L’elemento psicologico.
La riforma del 1996 alla legge fondamentale n. 20/1994 ha significativamente innovato in materia di elemento psicologico nell’ambito dell’accertamento della responsabilità amministrativa. In particolare, la novella ha uniformato il criterio di imputazione, precedentemente differenziato in relazione alle diverse tipologie di attività svolta dal dipendente pubblico, stabilendo che la responsabilità amministrativa è limitata ai soli comportamenti posti in essere con dolo o colpa grave, escludendo, quindi, i casi di culpa levis. La legittimità di tale omogeneità, criticata dalla Corte dei Conti (C. conti, sez centrale, 13.12.96 n. 49/ord., in Panorama giuridico, 1997, n.3, 28) sotto il profilo di un ingiustificato appiattimento del regime sanzionatorio, è stata confermata dalla Corte Costituzionale con sentenza n. 371 del 20 novembre 1998 in base al rilievo che la norma del 1996 è frutto di una ragionevole e non arbitraria scelta del legislatore, in sintonia con l’evoluzione normativa che si orienta verso la valorizzazione dei risultati dell’azione amministrativa, il cui perseguimento sarebbe verosimilmente rallentato dal timore di responsabilità legate al più ampio parametro della culpa levis. Mentre il concetto di dolo ha creato minori quesiti interpretativi, coincidendo con la nozione penalistica delineata dall’art. 43 c.p., la colpa grave è stata oggetto di numerose pronunce al fine di delinearne più chiaramente i contenuti. In particolare, partendo dal generale principio in base al quale la colpa grave è costituita dalla massima negligenza, ossia dal non intendere ciò che un dipendente pubblico medio, addetto alle medesime mansioni, è in grado di intendere, la giurisprudenza ha precisato che l’accertamento deve essere operato in concreto ed ex ante mantenendo quale costante riferimento la specificità della qualifica e delle mansioni svolte (C. conti, sez. Lazio, 2.8.02 n. 2205, in Riv. C. conti, 2002, f. 4, 226). Di conseguenza le pronunce in materia hanno consentito di individuare tre ipotesi fondamentali di errore professionale inescusabile. La prima riguarda l’erronea interpretazione di dati normativi chiari ed in equivoci, con esclusione quindi dei casi di errore interpretativo scusabile. La seconda si riferisce alle ipotesi di scelte effettuate in base a personali erronei convincimenti senza tenere in conto alcuno di istruzioni, indirizzi, prassi e pronunce esistenti. Infine, sussiste la colpa grave nei casi di mancata acquisizione dei menzionati indirizzi pur esistenti o mancata ricerca o considerazione di documenti preesistenti conformi a scelte già effettuate, restando in ogni caso irrilevante ai fini della buona fede l’essersi conformati a prassi pregresse (C. conti, sez. Emilia Romagna n. 282 del 29.01.02, in Riv. C. conti , 2002, f. 1, 198). Rientra infine, nel novero dei casi di responsabilità amministrativa anche la culpa in vigilando del dirigente in ordine all’attività svolta dal dipendente qualora abbia ingenerato un danno erariale. Tale obbligo, formalmente ribadito dagli artt. 16, co. 1, lett. e) e 17 del D.lgs. n. 165/2001, è stato esaminato dalla giurisprudenza contabile in numerose pronunce e la culpa in vigilando è stata esclusa nei seguenti casi: quando il dipendente con posizione apicale sia stato incaricato della direzione di più uffici di nuova istituzione così da trovarsi in oggettiva difficoltà per il cumulo di impegni gravosi, qualora il dirigente di un ufficio di grandi dimensioni non possa oggettivamente revisionare il lavoro di tutto l’ufficio, qualora la condotta del dipendente sia così fraudolentemente concepita da non consentire un agevole riscontro da parte del dirigente o quando il dirigente vigilante abbia da breve tempo assunto l’incarico.
e) Il nesso causale
Quanto al nesso eziologico, la giurisprudenza della Corte dei Conti ha fatto riferimento all’elaborazione giurisprudenziale operata in sede penale e civile; il principio della conditio sine qua non, espresso negli art. 1223 c.c. e 41 c.p., è stato individuato il nesso causale nel fatto senza il quale non si sarebbe determinato un certo evento nelle accezioni più precise della causalità adeguata , secondo la quale un evento è ricollegabile ad un fatto quando ne costituisce l’usuale conseguenza o della causalità umana, ossia l’esclusione del legame eziologico per fatti imprevedibili o atipici. La giurisprudenza ha chiarito che il nesso non è rinvenibile quando si verifichi una causa che abbia autonoma efficienza causale in relazione all’evento interrompendo ogni legame tra la causa remota ed il presunto danno.
Il termine prescrizionale dell’illecito amministrativo è stato stabilito dalla legge del 1994 in cinque anni. Il principale problema riguarda la determinazione del dies a quo della prescrizione del diritto al risarcimento del danno erariale in relazione al problema dell’identificazione del momento in cui si verifica il danno e nasce il diritto al risarcimento. La Corte dei Conti ha stabilito un principio generale con sentenza n. 62/A del 25.10.96 pronunciata a sezioni unite, in base al quale la decorrenza del termine va ancorata al perfezionamento della fattispecie dannosa che comprende il compimento dell’azione illecita nonché il verificarsi dell’effetto lesivo, potendo queste due componenti verificarsi in momenti diversi. La giurisprudenza contabile ha elaborato l’ulteriore criterio della conoscibilità obiettiva della condotta dannosa escludendo i casi di conoscenza effettiva che possono essere causati dall’inerzia dell’ente creditore nell’esercitare il proprio diritto al risarcimento. In ogni caso l’individuazione del dies a quo è oggetto di numerosi contenziosi (Corte dei conti, I, n. 227 del 20.07.2005) che hanno dato luogo all’elaborazione di alcuni filoni interpretativi; ad esempio nei casi di risarcimento per danni cagionati a terzi si dibatte se il termine decorre dalla sentenza definitiva di condanna al risarcimento o dalla data dell’effettivo pagamento. Nei casi di erogazione di somme non dovute la prescrizione decorre dal momento in cui viene effettuato il pagamento a favore del terzo anche se alcune pronunce optano per la data del fatto che ha reso dovuta l’erogazione. Il principio della verificazione del fatto trova deroga solo nei casi di occultamento doloso da parte del dipendente dell’attività illecita; in tale caso, infatti, il termine prescrizionale decorre dalla data della scoperta. Tuttavia, non è pacifica l’individuazione del momento della scoperta che potrebbe coincidere con la denuncia all’autorità giudiziaria, con il provvedimento di sospensione cautelare conseguente alla custodia cautelare o con il rinvio a giudizio o con la sentenza definitiva. In ogni caso, come evidenziato anche dalla pronuncia in commento, le questioni relative al dies a quo assumono particolare rilievoin quanto, utilizzando le parole della Corte, è necessario distinguere tra la richiesta di risarcimento del danno azionata dal Pubblico Ministero in sede processuale ma vantata direttamente dall’Ente di appartenenza, e l’accertamento giudiziale del danno.Resta a carico dell’ente danneggiato, infatti, in qualità di titolare del credito risarcitorio, l’onere di provvedere alla messa in mora del presunto responsabile dell’illecito al fine di interrompere il termine prescrizionale quinquennale, intimando il pagamento del danno accertato.
5. Casi particolari di responsabilità amministrativa.
5.1.Danno da disservizio.
Per danno da disservizio si intende il risarcimento dei danni derivati all’Amministrazione dall’attività che quest’ultima ha dovuto compiere, con l’ausilio di altri dipendenti, per verificare la correttezza dell’operato dei dipendenti che hanno posto in essere la condotta illecita. La giurisprudenza afferma che, anche in questo caso, il danno lamentato ha natura patrimoniale. In generale, occorre rilevare che il compimento di un’attività illecita da parte di un funzionario pubblico comporta, in molte occasioni, che l’Amministrazione modifichi i suoi programmi o le sue attività ordinarie al fine di ripristinare la situazione lesa dal comportamento del dipendente infedele o, anche solo, verificare che l’attività illecita non abbia inciso sulle attività istituzionali cui è preposta l’Amministrazione. L’attività di verifica o ripristino ha un costo che è diretta conseguenza dell’attività illecita posta in essere dal funzionario e, quindi, non può che gravare su quest’ultimo. Si tratta, quindi, di un danno che ha natura patrimoniale, “correlato ai costi sostenuti dall’amministrazione per il ripristino della funzionalità dell’Ufficio” (Corte conti, III, 4 febbraio 2004, n. 69/A).
5.2.Danno da interruzione del rapporto sinallagmatico.
Spesso viene reclamata l’esistenza di un danno definito da disservizio nei casi in cui a fronte della retribuzione percepita dai convenuti, questi ultimi non abbiano reso all’amministrazione un’adeguata controprestazione lavorativa in conformità ai doveri d’ufficio poiché, durante l’espletamento dei loro compiti d’ufficio avrebbero compiuto le indicate attività illecite, sottraendo tempo ed energie ai loro compiti istituzionali. La giurisprudenza precisa tuttavia che si tratta non di danno da disservizio come precedentemente delineato ma di danno derivante dallo sviamento dalle finalità istituzionali dell’ente che ha natura patrimoniale e consegue alla condotta illecita del funzionario pubblico che determini una significativa alterazione del rapporto sinallagmatico tra la prestazione dell’attività lavorativa e la retribuzione percepita. In sostanza, tale danno si verifica qualora il pubblico dipendente utilizzi la sua funzione e l’orario di lavoro per svolgere attività, siano esse lecite o meno, estranee ai doveri d’ufficio, con conseguente nocumento per l’Amministrazione che corrisponde una retribuzione senza ottenere la dovuta esatta contropartita. Il danno in questione ha già trovato riconoscimento in numerose occasioni nelle quali è stato sinteticamente qualificato come danno da disservizio (Corte dei conti, sez. giurisd. Veneto, 6 maggio 2003, n. 598; id, sez. giurisd. Lombardia, n. 722 del 2004). Anche il giudice d’appello ha accolto tale nozione (Corte dei conti, I, n. 340 del 2003). Pertanto, la denominazione utilizzata in alcune occasioni di “danno da disservizio” non appare esatta perché il danno in questione si verifica indipendentemente dalla qualità del servizio che l’Amministrazione eroga alla collettività, dipendendo esclusivamente dalla rottura del rapporto sinallagmatico fra prestazione lavorativa eseguita e retribuzione percepita; le corti hanno ritenuto quindi più opportuno denominare tale tipologia di danno come “danno conseguente allo sviamento di energie lavorative”. Anche in questo caso occorre procedere con attenzione alla quantificazione del danno, posto che si tratta di un danno avente natura patrimoniale ed è direttamente collegato alle prestazioni lavorative rese ed alle attività extraistituzionali poste in essere dal dipendente pubblico.
5.3. Danno da tangente.
La giurisprudenza ha rilevato due principali profili di danno relativi alle ipotesi d percezione di tangenti da parte di dipendenti pubblici. In primo luogo, si evidenzia che nelle procedure di evidenza spesso i prezzi indicati dai partecipanti sono alterati rispetto a quelli comuni di mercato in quanto già comprendono la quota relativa alle “mazzette”, ingenerando in tale modo un esborso maggiore per l’Amministrazione aggiundicante che in ogni caso corrisponderà un prezzo maggiore rispetto a quello comune; tale operazione che spesso accade nella comune esperienza costituisce quindi di per sé una voce di danno erariale suscettibile di valutazione da parte del giudice. In particolare, la quantificazione del danno talvolta è ancorata quale parametro di riferimento alla tangente percepita ma in alcune pronunce (Corte Conti, Sez. Liguria, Sentenza n. 392/2006 del 23 maggio 2006) si assiste ad una valutazione del danno in termini maggiorati rispetto alla somma corrisposta illecitamente in considerazione del fatto che i vantaggi ottenuti dall’aggiudicatario attraverso una procedura ad evidenza pubblica falsata dalla corresponsione del denaro sono spesso di gran lunga maggiori rispetto alla tangente pagata (C. conti, sez. Emilia Romagna n. 282 del 29.01.02, in Riv. C. conti , 2002, f. 1, 198). In secondo luogo, è possibile individuare gli estremi del danno erariale, ad esempio, nei casi di mancata o falsata verifica fiscale qualora il danno si possa altresì individuare non solo nella somma pagata per favorire l’esito della verifica ma anche nella somma non corrisposta a titolo di entrata trbutaria. In entrambi i casi la giurisprudenza esige una prova circostanziata dell’effettivo danno anche attraverso controverifiche tecniche (C. Conti, sez. Lazio, n. 2905 del 24 luglio 2001).
5.4. Danno all’immagine.
Le condotte illecite poste in essere da funzionari pubblici che ledono il prestigio e l’immagine che i consociati hanno dell’Amministrazione pubblica sono idonee ad arrecare danno all’Amministrazione ed alla percezione che i cittadini hanno degli uffici che la compongono e, più in generale, dello stesso Stato. Come evidenziato anche nella sentenza della Corte dei Conti, Sez. Liguria, Sentenza n. 392/2006 del 23 maggio 2006, le condotte illecite poste in essere dai pubblici dipendenti che pretendano od ottengano somme di denaro (non dovute) violano in modo diretto ed immediato l’art. 97 della Costituzione che sancisce il dovere di imparzialità ed il principio di buon andamento dell’Amministrazione provocando, quale conseguenza immediata e diretta, la lesione dell’immagine e del prestigio dell’ente pubblico. Ed infatti, è stato precisato dalla giurisprudenza che “La lesione dell’immagine è un effetto diretto ed immediato dell’accertamento dell’abuso della pubblica funzione” che causa “secondo comune esperienza, un deterioramento del rapporto di fiducia tra la cittadinanza e l’istituzione pubblica, la quale viene percepita come entità non affidabile, talvolta finanche nemica, finita nelle mani di soggetti dediti a perseguire soltanto illeciti interessi particolari …” (Corte dei conti, II, 26 gennaio 2004, n. 27/A). La giurisprudenza contabile precisa che, accertata l’esistenza del danno, occorre procedere alla sua quantificazione in riferimento ai principi applicabili alla risarcibilità del danno non patrimoniale e di lesione dell’immagine. Secondo un orientamento risalente, fatto proprio anche dalla giurisprudenza della Cassazione in sede di regolazione della giurisdizione, la lesione dell’immagine anche se non comporta una diminuzione patrimoniale diretta sarebbe suscettibile di valutazione sotto il profilo della spesa necessaria per il ripristino del bene leso (Cass. civ., sez. un., 25 giugno 1997, n. 5668; id, 25 ottobre 1999, n. 744; id, 4 aprile 2000, n.98; id, 12 novembre 2003, n. 17078). In un primo momento, infatti, è stato ritenuto che la lesione dell’immagine dell’amministrazione rientrasse nell’area della patrimonialità e che solo ciò che è valutabile economicamente potesse essere oggetto di risarcimento. Tuttavia, l’evoluzione della sensibilità dell’ordinamento nei confronti della lesione dei beni non aventi diretta natura patrimoniale, quale quello alla salute, all’integrità fisica e all’identità personale ha condotto negli anni ad una profonda rivisitazione della tematica da parte della più autorevole dottrina e della giurisprudenza civile. A questo proposito merita segnalare, che anche nel settore della responsabilità amministrativa si è avuta una profonda evoluzione e numerose pronunce, di primo grado e d’appello, hanno affrontato la questione giungendo a riconoscere la risarcibilità del danno all’immagine, indipendentemente dalla sussistenza di qualsiasi danno patrimoniale (per tutte, esaustivamente, Corte conti, sez. giurisd. Veneto, 6 maggio 2002, n. 238; id, 6 maggio 2003, n. 598). Infatti, l’utilizzo del criterio delle spese necessarie per i ripristino del bene individua una tipica ipotesi di danno patrimoniale perché correla il danno all’esborso di una somma di denaro e, quindi, non appare idoneo a valutare il danno effettivo che sussiste indipendentemente dalle spese effettuate per il ripristino. Così la giurisprudenza contabile superando progressivamente tale criterio, ha affermato che “del danno conseguito alla lesione dell’immagine di una pubblica amministrazione, i responsabili rispondono anche se non sia provato che l’Amministrazione abbia, nella circostanza, effettuato spese per il ripristino dei beni lesi” (Corte dei conti, II, 26 gennaio 2004, n. 27/A). A conclusione dell’evoluzione appena tratteggiata le Sezioni Riunite della Corte dei conti hanno ritenuto trattarsi di un danno, quale evento consistente in un pregiudizio areddituale valutabile economicamente, ancorato sulla violazione dell’art. 2043 cod. civ., trattandosi di un interesse meritevole di tutela secondo l’ordinamento giuridico ai sensi degli articoli 2 e 97 della Costituzione (Corte dei conti, Sez. Riun., 23 aprile 2003, n. 10/03/QM). “La violazione di questo diritto all’immagine, intesa come diritto al conseguimento, al mantenimento ed al riconoscimento della propria identità come persona giuridica pubblica è economicamente valutabile” (Corte dei conti, sez. Riun., 23 aprile 2003, n. 10 cit.). La risarcibilità del danno è stata ancorata al disposto dell’art. 2043 cod. civ. perché sino a quel momento, secondo il diritto vivente risultante dall’interpretazione della Corte di cassazione, l’art. 2059 cod. civ. che prevede che il danno non patrimoniale sia risarcito nei soli casi previsti dalla legge, consentiva il risarcimento dei soli danni morali conseguenti a reato. Tuttavia, subito dopo la citata pronuncia delle Sezioni Riunite è mutato il quadro interpretativo delle norme codicistiche poiché la Corte di Cassazione, modificando in modo ampio, approfondito ed argomentato, la propria giurisprudenza ha fornito una nuova lettura dell’art. 2059 cod. civ. Ha ritenuto, infatti, che a seguito della profonda evoluzione dell’ordinamento e della diversità dei valori tutelati occorresse procedere ad una nuova interpretazione dell’art. 2059 cod. civ. alla luce delle norme costituzionali che tutelano i diritti della persona e che quindi il danno non patrimoniale previsto in tale norma debba essere inteso “come categoria ampia, comprensiva di ogni ipotesi in cui sia leso un valore innato della persona” dovendosi ritenere che la riserva di legge contenuta nel citato articolo venga estesa ai valori della persona costituzionalmente garantiti (Cass. civ., III, 18 maggio 2003, n. 8827; id, 18 maggio 2003, n. 8828; id, 21 dicembre 2003, n. 19057). In questo modo l’area del danno non patrimoniale risarcibile è stata ampliata. Subito dopo l’intervento della Corte di Cassazione, la Corte costituzionale chiamata a pronunciarsi sulla legittimità costituzionale dell’art. 2059 cod. civ. ha respinto la questione richiamando l’interpretazione da ultimo fornita dalla Cassazione che, quindi, è risultata autorevolmente confermata (Corte cost. 11 luglio 2003, n. 233). Il mutamento è stato recepito in alcune pronunce del giudice contabile che hanno ritenuto risarcibile il danno all’immagine fondando la decisione sull’art. 2059 cod. civ. (Corte dei conti, I, 18 giugno 2004, n. 222/A; id, 20 settembre 2004, n. 334/A). La individuazione di un danno non patrimoniale in capo allo Stato o ad altri enti pubblici è sicuramente possibile poiché la norma dell’art. 2059, come ormai interpretata dalla giurisprudenza, non si riferisce solo ai danni non patrimoniali patiti dalle persone fisiche, ma anche a quelli patiti dalle persone giuridiche. A questo proposito, si ricorda che la giurisprudenza civile ha già avuto modo di riconoscere la risarcibilità dei danni non patrimoniali sofferti da una persona giuridica (Cass. civ., I, 2 luglio 2004, n. 12110: id, 21 luglio 2004, n. 13504). La risarcibilità dei danni non patrimoniali patiti dalle persone giuridiche e l’interpretazione dell’art. 2059 cod. civ. che si è andata affermando rendono superata la posizione espressa, nel recente passato, dalla Corte di Cassazione e da una parte della giurisprudenza contabile in ordine alla risarcibilità del danno all’immagine della pubblica amministrazione, limitato alle somme spese per il ripristino dell’immagine. La determinazione, in concreto, dell’ammontare dell’importo da porre a carico del responsabile presenta notevoli problemi anche per la giurisprudenza civile che in relazione al danno non patrimoniale riconosce che “sfugge necessariamente ad una precisa valutazione analitica e resta affidato ad apprezzamenti discrezionali ed equitativi del giudice del merito” (Cass. civ., III, 15 giugno 2004, n. 11292). Ed ancora, al fine di meglio specificare è stato statuito che “nella liquidazione equitativa del danno non patrimoniale derivante da fatto illecito, deve tenersi conto della gravità dell’illecito penale e di tutti gli elementi della fattispecie concreta, in modo da rendere il risarcimento adeguato al caso specifico” (Cass. civ., III, 24 maggio 2004, n. 10035). Analogamente, la giurisprudenza contabile è giunta alla conclusione che “in caso di danno all’immagine, il quantum risarcibile va determinato ai sensi dell’art. 1226 cod. civ. con definizione equitativa, svincolata dall’importo delle tangenti che di per se non costituiscono un criterio determinativo del danno, e senza che sia necessario che le spese per il ripristino dell’immagine lesa siano state effettivamente erogate, potendo costituire elemento di valutazione le spese che si dovranno a tal fine affrontare per interventi correttivi” (Corte dei conti, sez. giurisd. Lombardia, 25 giugno 2004, n. 887. Analogamente, in precedenza: sez. giurisd. Veneto, 6 maggio 2003, n. 598). Al riguardo è bene precisare che, come è stato autorevolmente sostenuto, “in sé, l’importo erogato a titolo di tangente ad un amministratore o dipendente pubblico non afferisce al danno all’immagine” poiché la percezione della tangente è fatto idoneo ad integrare la lesione dell’immagine e “l’importo della tangente, isolatamente considerato, non può fondare una valida parametrazione per la quantificazione del danno, ma può concorrervi, unitamente ad altri elementi propri della fattispecie, quali ad esempio il ruolo del percettore all’interno dell’apparato pubblico” (Corte dei conti, Sez. Riun., 23 aprile 2003, n. 10/QM). In assenza di univoci parametri occorre quindi individuare alcuni casi e figure sintomatiche che possano essere utilizzate per la valutazione del caso concreto e la determinazione del pregiudizio subito. Al riguardo richiamato il contenuto dell’art. 2059, letto in relazione alle previsioni costituzionali di tutela della persona fisica e per quanto rileva in questo caso, giuridica (per tutti: artt. 2 e 97), la Corte dei Conti (sez. Veneto, sentenza n. 304/2005) ha individuato quali indici utili per la determinazione del danno non patrimoniale che la lesione dell’immagine e del prestigio dell’Amministrazione pubblica provoca a quest’ultima:
- i compiti e le funzioni svolte dall’amministrazione coinvolta nel fenomeno;
- la posizione occupata all’interno dell’Amministrazione dai soggetti coinvolti;
- la dimensione economica del fenomeno concussivo o corruttivo;
- la dimensione del territorio nel quale si è svolto il fenomeno;
- la diffusione territoriale che hanno avuto le notizie relative al fenomeno e l’arco di tempo dedicato alle notizie;
- l’ammontare dei costi che l’amministrazione dovrebbe sostenere ove acquisisse spazi pubblicitari di pari rilievo agli spazi dedicati dagli organi di informazione per descrivere il fenomeno.
In senso parzialmente difforme si è recenemente espressa la sentenza della Corte dei Conti, Sez. Liguria, Sentenza n. 392/2006 del 23 maggio 2006, la quale ha provveduto alla liquidazione del danno in via equitativa richiamando tuttavia un differente percorso ermeneutico condividendo l’orientamento di quella giurisprudenza contabile che definisce il danno all’immagine di una pubblica amministrazione, quale danno che non rientra nell’ambito di applicabilità dell’art. 2059 del codice civile, ma costituisce una delle possibili manifestazioni del danno esistenziale, definito dalla giurisprudenza come un pregiudizio areddituale (prescinde dal reddito del danneggiato), non patrimoniale (non ha ad oggetto la lesione di beni o interessi patrimoniali, pur essendo suscettibile di valutazione economica), tendenzialmente omnicomprensivo (qualsiasi privazione, qualsiasi lesione di attività esistenziali del danneggiato può dar luogo a risarcimento). In base a tale ricostruzione, il diritto al risarcimento di questo interesse è azionabile avanti al Giudice contabile, atteso che esso trova positivo, giuridico fondamento nella generale previsione dell’art. 82 del r.d. n. 2440 del 1923, dell’art. 52 del r.d. n. 1214 del 1934, dell’art. 18 del d.p.r. n. 3 del 1957 e delle norme ad esse successive, di integrazione e modifica, che finiscono per assumere, nell’ordinamento contabile, funzione integratrice della generale valenza dell’art. 2043 del codice civile. In proposito si osserva che la giurisdizione della Corte dei conti è stata ripetutamente riconosciuta dalla Suprema Corte di Cassazione (cfr. Cass. Civ. SS.UU. sentenze n. 7642 del 10 luglio 1991, n. 3970 del 1993, n. 5668 del 25.6.1997, n. 744 del 25.10.1999 e n. 98 del 4.4.2000).
Coerentemente ai principi sopra affermati, le Sezioni Riunite hanno poi stabilito che il danno all’immagine va qualificato come danno-evento e non come danno-conseguenza. E, difatti, la violazione di diritti di rilevanza costituzionale va incontro alla sanzione risarcitoria per il fatto in sé della lesione, indipendentemente dalle eventuali ricadute patrimoniali che la stessa possa comportare (danno-conseguenza).
Infine, la citata sentenza della Corte dei Conti, Sez. Liguria, n. 392/2006 ha richiamato la giurisprudenza della Corte dei conti che ha precisato che il danno all’immagine consiste nella lesione di beni immateriali inidonei a costituire oggetto di scambio e privi di valore di mercato, ma economicamente valutabili (Corte Conti, Sez. giurisd. Umbria 8.6.2001, n. 98; Sez. II d’appello n. 338/A del 6 novembre 2000; Sez. I n. 131/98/A del 12.5.1998). Pertanto, ai fini del danno all’immagine, l’evento dannoso non è esclusivamente connesso ad una deminutio patrimonii, ma piuttosto ad un fatto intrinsecamente dannoso proprio perché confliggente con interessi primari direttamente protetti dall’ordinamento costituzionale e finanziario contabile, i quali assurgono a beni giuridici la cui lesione può essere risarcibile in quanto suscettibile di valutazione economica (Corte Conti, Sez. I d’Appello, n. 64/2002/A del 5.3.2002).
Così accertata, sul piano ontologico, l’esistenza del danno all’immagine, la Corte Conti, Sez. Liguria, con la sentenza n. 392/2006 ha in ogni caso quantificato il danno all’immagine in via equitativa, ex art. 1226 del codice civile, sulla base dei parametri all’uopo individuati dalla giurisprudenza, catalogando i parametri in oggettivi, soggettivi e sociali. Nella fattispecie, i giudici hanno tenuto conto della gravità dell’episodio criminoso in contestazione, riguardante un pubblico amministratore rivestente un’alta carica rappresentativa all’interno di una importante amministrazione comunale. Si è inoltre considerato il clamor fori e/o la risonanza data dai mezzi di informazione di massa, documentata in atti da numerosi articoli di giornale, circostanza che, pur non integrando la lesione, ne indica tuttavia la dimensione, atteso che il discredito sarà via via maggiore a seconda della diffusione avuta dall’evento lesivo. Anche l’importo della tangente è stato considerato come parametro al quale commisurare il danno, ancorché in maniera non automatica, ma unitamente agli altri elementi propri della fattispecie.
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