ALFONSO CELOTTO

Semplificazione o complicazione? Un appunto di tecnica normativa sul d.P.R. 12 aprile 2006, n. 184 “Regolamento recante disciplina in materia di accesso ai documenti amministrativi” La complessa e innovativa disciplina dell’accesso ai documenti amministrativi recata dal d.P.R. n. 184 del 2006 mi porta a riflettere sulla tecnica normativa utilizzata al riguardo. Ad una prima lettura della legge n. 241 del 1990, nel testo attualmente vigente, non si evince la fonte della potestà del Governo di intervenire con un proprio regolamento sull’accesso ai documenti amministrativi. L’unica ascrizione di potestà regolamentare al Governo negli artt. 22 e seguenti della l. n. 241 – teniamolo a mente - riguarda la disciplina dei casi di sottrazione all'accesso di documenti amministrativi, contenuta nel comma 6 dell’art. 24. Il potere di intervenire normativamente in tema di accesso è conferito al Governo nell’art. 23, comma 2, della l. n. 15 del 2005, secondo cui “Entro tre mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, il Governo è autorizzato ad adottare, ai sensi dell'articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, un regolamento inteso a integrare o modificare il regolamento di cui al decreto del Presidente della Repubblica 27 giugno 1992, n. 352, al fine di adeguarne le disposizioni alle modifiche introdotte dalla presente legge”. Nulla quaestio sull’esigenza di adeguare il regolamento sull’accesso del 1992 alla novella disposta del 2005, ma non si spiega certo come mai tale nuovo regolamento sia stato configurato come regolamento di delegificazione ai sensi dell’art. 17, comma 2, della l. n. 241 del 1990. E’ sì vero che il regolamento n. 352 del 1992 era un regolamento in delegificazione, secondo quanto disposto dall’art. 24, comma 2, della l. n. 241 del 1990 (nel testo originario: “Il Governo è autorizzato ad emanare, ai sensi del comma 2 dell'articolo 17 della legge 23 agosto 1988, n. 400, entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, uno o più decreti intesi a disciplinare le modalità di esercizio del diritto di accesso ...” Tuttavia non si vede l’esigenza di disporre una nuova delegificazione per modificare un precedente regolamento in delegificazione. Il regolamento in delegificazione, salva la particolare abilitazione a modificare leggi preesistenti, resta pur sempre un atto di natura regolamentare, come tale modificabile da successive fonti di rango secondario (cfr. per tutti Modugno, Appunti dalle lezioni sulle fonti del diritto, rist. aggiornata, Torino, 2005, 114). L’esigenza di adeguare il d.P.R. n. 352 del 1992 alla nuova disciplina poteva, quindi, essere benissimo assolta da un mero regolamento di esecuzione o di attuazione. Il legislatore ha invece preferito – a ragion veduta ? – attribuire al governo una nuova potestà di delegificazione, ma così facendo ha del tutto dimenticato che l’art. 17, comma 2, della l. n. 400 del 1988 il conferimento del potere di delegificazione è condizionato al fatto che le leggi stesse, “autorizzando l’esercizio della potestà regolamentare del governo, determinano le norme generali regolatrici della materia e dispongono l’abrogazione delle norme vigenti”. Nell’art. 23, comma 2, della l. n. 15 del 2005 non v’è traccia, invece, né di norme generali regolatrici della materia e né di individuazione dell’abrogazione delle norme vigenti (sull’allontanamento – nella prassi - della delegificazione dal modello dell’art. 17, l. n. 400 del 1988, cfr. Modugno, op. cit., 115 ss.). Ad ogni modo, questa delegificazione è stata operata e con essa il Governo ha sostituito il d.P.R. n. 352 del 1992, riprendendo anche istituti colà previsti, ma di cui non vi è traccia nella l. n. 241 (come la differenziazione fra accesso “informale” e accesso “formale”). Ne viene fuori una disciplina non poco intricata. Stando alla lettura degli artt. 22 e ss. della l. n. 241 non v’è altra fonte che possa integrare o specificare la portata del diritto di accesso, invece, la l. n. 15 del 2005 ha comunque abilitato il d.P.R n. 184 del 2006 a riscrivere in parte la disciplina dell’accesso. Si tratta di un ennesimo caso in cui la delegificazione viene usata non quale strumento della semplificazione, ma come elemento di ulteriore complicazione! Tutto ciò mi pare ancora più grave, tuttavia, quando si incide su una materia come il procedimento amministrativo, la cui disciplina dovrebbe essere innanzitutto chiara, univoca e contenuta possibilmente in un unico testo normativo. Non certo come ora accade per il diritto di accesso, disciplinato in parte nella l. n. 241 e in parte in un regolamento di cui nella stessa l. 241 non vi è traccia.   (pubblicato il 31.5.2006)