MARIANA GIORDANO

Sui livelli essenziali di assistenza e la competenza delle Regioni e delle Province ad autonomia speciale (in margine alla sentenza della Corte Costituzionale n. 134 del 31 marzo 2006) Breve ricostruzione della disciplina nella giurisprudenza della Corte. Il nuovo testo dell’art. 117, co. 2, lett. m), della Costituzione (introdotto dalla l. cost. n. 3/2001) statuisce che lo Stato ha legislazione esclusiva nella “determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale”. Tale previsione è ripresa dall’art. 120, co. 2, che indica la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, quale presupposto dell’esercizio dei poteri sostitutivi del Governo. Come è stato osservato [1], il fine della disposizione è quello di “assicurare uno standard minimo uniforme di tutela dei diritti, esigenza questa che appariva automaticamente soddisfatta in presenza di un apparato amministrativo centralizzato e di una finanza “derivata”, ma che si è fatta pressante con il conferimento di autonomie sempre maggiori ed articolate alle regioni, tanto sul piano della gestione dei servizi, quanto su quello della potestà impositiva” [2]. I principali interrogativi che si pongono in materia sono cosa si intende per livello essenziale [3], e come si ripartisce la competenza tra Stato e Regioni [4]. In merito la Corte è intervenuta dapprima con la sentenza n. 282/2002, in cui ha affermato che i livelli essenziali delle prestazioni di cui all’art. 117, co. 2, lett. m) Cost., “non costituiscono una “materia” in senso stretto, ma individuano una competenza del legislatore statale idonea ad investire tutte le materie, rispetto alle quali il legislatore stesso deve poter porre le norme necessarie per assicurare a tutti, sull’intero territorio nazionale, il godimento di prestazioni garantite, come contenuto essenziale di tali diritti, senza che il legislatore regionale possa limitarle o condizionarle” [5]. Nella stessa sentenza la Corte affronta anche la ripartizione della competenza in materia di “tutela della salute” tra Stato e Regioni, chiarendo che la nuova formulazione dell’art. 117, co. 3, Cost. esprime rispetto a quella previgente “l’intento di una più netta distinzione fra la competenza regionale a legiferare nelle materie di competenza concorrente e la competenza statale, limitata alla determinazione dei principi fondamentali della disciplina. Ciò non significa, tuttavia, che i principi possano trarsi solo da leggi statali nuove, espressamente rivolte a tale scopo, in quanto, specie nella fase della transizione dal vecchio al nuovo sistema di riparto delle competenza, la legislazione regionale concorrente dovrà svolgersi nel rispetto dei principi fondamentali comunque risultanti dalla disciplina statale già in vigore”. La Corte ha poi ripetutamente evidenziato (sentenze n. 307 del 2005 e 407 del 2002), che l’art. 117, co. 2, lett. m), più che individuare una specifica materia, prevede l’assunzione, da parte dello Stato, di un particolare compito di carattere trasversale, nel cui esercizio esso ha il potere di dettare uno standard di protezione uniforme valido in tutte le Regioni e da queste non derogabile. Il potere di predeterminare eventualmente – sulla base di apposite disposizioni di legge – i “livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali”, anche nelle materie che la Costituzione affida alla competenza legislativa delle Regioni, non può trasformarsi nella pretesa dello Stato di disciplinare e gestire direttamente queste materie, escludendo o riducendo radicalmente il ruolo delle Regioni. In ogni caso, tale titolo di legittimazione può essere invocato solo «in relazione a specifiche prestazioni delle quali la normativa nazionale definisca il livello essenziale di erogazione», mentre esso non è utilizzabile «al fine di individuare il fondamento costituzionale della disciplina, da parte dello Stato, di interi settori materiali» (cfr. le sentenze n. 285 e 383 del 2005). Il titolo di legittimazione legislativa di cui all’art. 117, co. 2, lettera m), non può essere invocato se non in relazione a specifiche prestazioni delle quali la normativa statale definisca il livello essenziale di erogazione, risultando viceversa del tutto improprio e inconferente il riferimento all’art. 117, secondo comma, lettera m), Cost., al fine di individuare il fondamento costituzionale della disciplina, da parte dello Stato, di interi settori materiali (cfr. le sentenze n. 181 del 2006, n. 285 e 120 del 2005, n. 423 e 16 del 2004 e n. 282 del 2002). Con la sentenza n. 88/2003, la Corte Costituzionale si è soffermata sulla descrizione delle caratteristiche della competenza statale ex art. 117, co. 2, lett. m), affermando che “la determinazione, da parte del legislatore statale, dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale comporta una forte incidenza sull’esercizio delle funzioni nelle materie assegnate alle competenze legislative ed amministrative delle Regioni e Province autonome, e pertanto queste scelte debbono avvenire, almeno nelle linee generali, con legge dello Stato, con la possibilità di ulteriori articolazioni e specificazioni ad opera di atti formali ben individuati ed adottati con procedure previamente determinate a livello legislativo” [6]. La Corte è altresì intervenuta con sentenza n. 270 del 2005, per affermare che nel nuovo quadro costituzionale, caratterizzato dall’inserimento nell’ambito della legislazione concorrente di cui al terzo comma dell’art. 117 Cost. della materia “tutela della salute”, essa risulta assai più ampia rispetto alla precedente materia relativa “all’assistenza ospedaliera”. Con riferimento poi all’art. 120, secondo comma, Cost., che attribuisce al Governo il potere di sostituirsi a organi delle Regioni, delle Città metropolitane, delle Province e dei Comuni «nel caso di mancato rispetto di norme e trattati internazionali o della normativa comunitaria oppure di pericolo grave per l’incolumità e la sicurezza pubblica, ovvero quando lo richiedono la tutela dell’unità giuridica o dell’unità economica e in particolare la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, prescindendo dai confini territoriali dei governi locali», la Corte ha evidenziato come detta disposizione deriva dalla preoccupazione di assicurare comunque, in un sistema di più largo decentramento di funzioni quale quello delineato dalla riforma, la possibilità di tutelare, anche al di là degli specifici ambiti delle materie coinvolte e del riparto costituzionale delle funzioni amministrative, taluni interessi essenziali che il sistema costituzionale attribuisce alla responsabilità dello Stato, quali sono il rispetto degli obblighi internazionali e comunitari, il mantenimento dell’ordine e della sicurezza pubblica, la tutela in tutto il territorio nazionale dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, nonché il mantenimento dell’unità giuridica ed economica del complessivo ordinamento repubblicano. Gli interventi governativi contemplati dall’art. 120, secondo comma, della Costituzione hanno dunque carattere “straordinario” ed “aggiuntivo”, come risulta sia dal fatto che esso allude alle emergenze istituzionali di particolare gravità, che comportano rischi di compromissione relativi ad interessi essenziali della Repubblica, sia dalla circostanza che nulla, nella norma, lascia pensare che si sia inteso con essa smentire la consolidata tradizione legislativa che ammetteva pacificamente interventi sostitutivi, nei confronti degli enti locali, ad opera di organi regionali (sentenza n. 69 del 2004 e 70 del 2004). L’art. 120 Cost. non esaurisce, secondo la Corte (sentenza n. 43 del 2004), concentrandole tutte in capo allo Stato, le possibilità di esercizio di poteri sostitutivi, ma si limita a prevedere un potere sostitutivo straordinario, da esercitarsi da parte del Governo nei casi e per la tutela degli interessi ivi indicati; viceversa, tale norma lascia impregiudicata l’ammissibilità di altri casi di interventi sostitutivi, configurabili dalla legislazione di settore, statale o regionale, in capo ad organi dello Stato o delle Regioni, o di altri enti territoriali. Poiché però, come si è detto, tali interventi sostitutivi costituiscono una eccezione rispetto al normale svolgimento di attribuzioni degli enti locali, soggetti rappresentativi dotati di autonomia politica, attribuzioni definite dalla legge sulla base di criteri oggi assistiti da garanzia costituzionale, debbono valere nei confronti di essi condizioni e limiti non diversi da quelli elaborati nella ricordata giurisprudenza della Corte in relazione ai poteri sostitutivi dello Stato nei confronti delle Regioni. La disposizione è posta a presidio di fondamentali esigenze di eguaglianza, sicurezza, legalità che il mancato o l’illegittimo esercizio delle competenze attribuite, nei precedenti artt. 117 e 118, agli enti sub-statali, potrebbe lasciare insoddisfatte o pregiudicare gravemente. Si evidenzia insomma, con tratti di assoluta chiarezza  si pensi alla tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, che forma oggetto della competenza legislativa di cui all’art. 117, secondo comma, lettera m) , un legame indissolubile fra il conferimento di una attribuzione e la previsione di un intervento sostitutivo diretto a garantire che la finalità cui essa è preordinata non sacrifichi l’unità e la coerenza dell’ordinamento. La previsione del potere sostitutivo fa dunque sistema con le norme costituzionali di allocazione delle competenze, assicurando comunque, nelle ipotesi patologiche, un intervento di organi centrali a tutela di interessi unitari. E tale sistema non potrebbe essere disarticolato, in applicazione della “clausola di favore”, nei confronti delle Regioni ad autonomia differenziata, dissociando il titolo di competenza dai meccanismi di garanzia ad esso immanenti. È quindi da respingere la tesi secondo la quale i principî dell’art. 120 Cost. non sarebbero in astratto applicabili alle Regioni speciali. Al contrario deve concludersi che un potere sostitutivo potrà trovare applicazione anche nei loro confronti, e che, riguardo alle competenze già disciplinate dai rispettivi statuti, continueranno nel frattempo ad operare le specifiche tipologie di potere sostitutivo in essi (o nelle norme di attuazione) disciplinate (sentenza n. 236 del 2004). In merito alla fonte con cui lo Stato può disciplinare la materia di cui all’art. 117, co. 2, lett. m) Cost., è intervenuto anche il Consiglio di Stato [7], che dopo aver chiarito che “La fissazione dei livelli di assistenza sanitaria [8] afferisce, prima ancora che alla tutela operativa della salute, all’individuazione del contenuto stesso del diritto alla salute che l’ordinamento generale deve garantire a chiunque ed ovunque sul territorio, prevale sulla legislazione concorrente regionale in materia sanitaria. Di conseguenza alle regioni è attribuita la potestà di provvedere, ed in concorso con lo Stato, all’approntamento delle misure occorrenti che attualizzano l’obbligo assunto con i cittadini, tenendo conto delle proprie specificità territoriali e locali”, aggiunge poi che alla luce del nuovo Titolo V, parte II, della Costituzione, “lo Stato può adottare regolamenti nelle materie, nelle quali conservi la legislazione esclusiva (art. 117, co. 6 Cost.), salva la possibilità di delega alle regioni, compresa dunque la materia attinente alla definizione dei livelli essenziali di assistenza sanitaria”. Già il TAR Lazio Roma [9] si era espresso in tal senso affermando che “la determinazione dei livelli essenziali d’assistenza (L.e.a.) stabilita…con un atto a contenuto generale e d’indirizzo che non soggiace né all’obbligo di motivazione, né alle modalità partecipative del procedimento amministrativo, afferisce, ancor prima che alla tutela operativa della salute, che l’ordinamento generale deve garantire a chicchessia ed ovunque sul territorio ed è perciò ascrivibile alla competenza delle Stato, che prevale sulla legislazione concorrente delle Regioni in materia sanitaria, mentre alle Regioni – cui è riservata la relativa competenza anche regolamentare – è attribuita la potestà di provvedere, non già alla minima uniformità garantita, ma (ed in concorso con lo Stato) all’approntamento delle misure che attualizzano detto obbligo, tenendo conto delle proprie specificità territoriali e locali”. Secondo il giudice amministrativo pugliese [10] poi “il diritto alla salute, costituzionalmente protetto, assume la specifica dimensione che, rispetto alle varie prestazioni, gli è imposta dal legislatore attraverso il necessario bilanciamento con gli altri interessi costituzionalmente rilevanti attinenti alla definizione della misura delle risorse finanziarie e delle condizioni organizzative nel più ampio quadro del riparto della spesa pubblica salva la fissazione, ai sensi dell’art. 117, co. 2, lett. m), Cost.,…di livelli essenziali ed omogenei di assistenza sanitaria, ivi compresa quella farmaceutica, di competenza statale, che definiscono i limiti inviolabili del diritto alla salute medesimo e garantiscono l’eguaglianza degli utenti del Servizio sanitario nazionale nelle diverse Regioni, in virtù dell’accollo al detto servizio sanitario del costo dei farmaci essenziali di classe A… La competenza regionale concorrente relativa alla tutela della salute, di cui all’art. 117, co. 3 della Costit., impone al legislatore statale di riconoscere alle regioni ed alle province autonome di Trento e Bolzano una sfera di attribuzioni in ordine all’adozione di provvedimenti (legislativi, regolamentari, amministrativi, secondo le forme più idonee e rispettose dell’autonomia regionale) idonei a modulare le forme di compartecipazione alla spesa sanitaria e farmaceutica degli utenti del servizio sanitario regionale)…”. Ancora il TAR Puglia [11], nell’ammettere la possibilità per la Regione di erogare gratuitamente un farmaco (il cui commercio è stato autorizzato dallo Stato) non contemplato nella fascia A, ribadisce che “l’ambito dell’assistenza sanitaria è interamente contemplato nella materia della tutela della salute e pertanto oggetto del potere legislativo concorrente dello Stato e della Regione, salvo la definizione dei livelli essenziali delle prestazioni da assicurare sull’intero territorio nazionale…”. Il TAR Lazio [12], ha chiarito che la competenza di cui all’art. 117, co. 2 lett. m), “riguarda anche i LEA sanitari (livelli essenziali ed uniformi d’assistenza), ancorché ciò possa toccare eventuali competenze concorrenti regionali, non essendovi conflitto tra la competenza statale sui cd. LEA sanitari e quella regionale in tema di tutela della salute”. Il TAR Lazio [13], specifica che “la qualificazione dell’essenzialità…di un certo farmaco è cosa diversa e non biunivoca ai livelli essenziali di assistenza sanitaria (LEA) in quanto l’accertamento svolto dalla Commissione unica del farmaco muove da una valutazione autonoma sulla natura e la qualità dei medicinali mentre la determinazione dei LEA è rivolta al complesso di prestazioni inderogabili che il SSN deve erogare in relazione ad obiettivi e risorse dati”. La questione di legittimità costituzionale sollevata dinanzi alla Corte. Nella sentenza che qui si annota la Corte ritorna sui livelli essenziali di assistenza, argomento che nel caso di specie è però ulteriormente complicato dal rapporto tra le norme degli Statuti speciali delle Regioni autonome e le rilevanti norme costituzionali così come risultanti dopo la nuova ripartizione di competenze. Il giudizio di legittimità costituzionale ha ad oggetto l’art. 1, co. 169 [14] della legge 30 dicembre 2004, n. 311 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2005). In particolare la suddetta disposizione è stata impugnata dalla Provincia autonoma di Trento per violazione dell’art. 8, n. 1 [15] e dell’art. 9, n. 10 [16] del D.P.R. 31 agosto 1972 n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige), dell’art. 117, co. 4 e 6 [17], della Costituzione, in relazione all’art. 10 [18] della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione), del D.P.R. 28 marzo 1975, n. 474 (Norme di attuazione dello statuto per la regione Trentino-Alto Adige in materia di igiene e sanità), con particolare riferimento all’art. 2 [19], dell’art. 2 del D.Lgs. 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione dello Statuto speciale per il Trentino Alto Adige concernenti il rapporto tra atti legislativi statali e leggi regionali e provinciali, nonché la potestà statale di indirizzo e coordinamento) ed infine, per violazione dei principi costituzionali di legalità sostanziale e di leale collaborazione. L’art. 1, co. 169 della legge finanziaria 2005 è stato altresì impugnato dalla Regione Friuli-Venezia Giulia, che ha basato le proprie censure sugli articoli 4, n. 1 e 5, n. 16 [20], della legge costituzionale 31 gennaio 1963 n. 1 (Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia) e sull’art. 117, co. 4 e 6 della Costituzione, in relazione all’art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001 n.3, nonché i principi di legalità e di leale collaborazione. Le ricorrenti affermano che la norma impugnata, laddove affida ad un regolamento del Ministro della salute la determinazione degli “standard qualitativi, strutturali, tecnologici, di processo…e quantitativi di cui ai livelli essenziali di assistenza sanitaria esorbiterebbe dalla competenza statale in punto di LEA”. Ciò in quanto in materia di assistenza sanitaria, la Regione Friuli Venezia Giulia e la Provincia autonoma di Trento sarebbero titolari, in forza dei rispettivi statuti speciali, di competenza legislativa divenuta “piena” al pari della “competenza primaria in materia di ordinamento degli uffici provinciali” (cfr. gli articoli 8, n. 1 e 9, n. 10 dello Statuto Trentino Alto Adige e gli articoli 4, n. 1 e 5, n. 16 dello Statuto del Friuli Venezia Giulia). La norma impugnata violerebbe inoltre sia il principio di leale collaborazione, perché prevede per la fissazione dei livelli di assistenza il solo parere della Conferenza permanente Stato-Regioni e Province autonome, anziché l’intesa (prevista invece dall’art. 54 della legge 289 del 2002 [21]), sia il principio di legalità sostanziale, perché demanda ad una fonte secondaria la suddetta fissazione. La Corte esclude in via preliminare un conflitto di competenze in materia, in ragione della natura stessa dei LEA, che “riflettendo tutele necessariamente uniformi del bene della salute, impone di riferirne la disciplina normativa anche ai soggetti ad autonomia speciale, che infatti hanno sempre partecipato agli atti di intesa in questa materia stipulati in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato e le Regioni”. Inoltre la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni demandata dall’art. 117, co. 2, lett. m) alla legislazione esclusiva dello Stato si confronta non già con la competenza primaria delle ricorrenti in materia di “ordinamento degli uffici”, ma bensì con quella concorrente assegnata dai rispettivi statuti in materia di “igiene e sanità”, perché quest’ultima risponde alle evidenti finalità di tutela della salute cui fa riferimento al disciplina in esame. La Corte richiamando poi alcune sue pronunce in cui afferma da una parte che “la competenza legislativa concorrente concernente la tutela della salute (art. 117, co. 3, Costituzione) è assai più ampia rispetto alla precedente relativa all’assistenza ospedaliera” (sentenza n. 270 del 2005), e dall’altra che la nuova formulazione dell’art. 117, co. 3, Costituzione, introdotta dall’art. 3 della legge costituzionale n. 3/2001 “esprime, rispetto a quella previgente dell’art. 117, co. 1, l’intento di una più netta distinzione fra la competenza regionale a legiferare nelle materie di competenza concorrente e la competenza statale, limitata alla determinazione dei principi fondamentali della disciplina” (sentenza n. 282/2002), ritiene che l’applicazione dell’art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001 (cd. “clausola di maggior favore”, così come è stata definita da A. Anzon [22]), si fonda nella “maggiore estensione della tutela della salute rispetto alle corrispondenti competenze statutarie in materia sanitaria di cui questa Corte ha in più occasioni sottolineato il carattere contenuto”. La riconduzione delle attribuzioni in materia sanitaria dei soggetti ad autonomia speciale all’ambito di applicazione dell’art. 117, co. 3 della Costituzione, comporta anche l’assoggettamento delle stesse ai limiti, espressi od impliciti, contenuti nel nuovo Titolo V della Costituzione ed in particolare all’esercizio della competenza esclusiva dello Stato in punto di determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali. La Corte affronta poi la questione che ha ad oggetto la misura in cui lo Stato ex art. 117, co. 2, lett. m) può comprimere l’autonomia regionale nella determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali. In una precedente sentenza (n. 88/2003) aveva affermato che l’attribuzione al legislatore statale di siffatta competenza rappresenta un “fondamentale strumento per garantire il mantenimento di una adeguata uniformità di trattamento sul piano dei diritti di tutti i soggetti, pur in un sistema caratterizzato da un livello di autonomia regionale e locale decisamente accresciuto”, questa rilevante compressione dell’autonomia regionale “esige che queste scelte, almeno nelle loro linee generali, siano operate dallo Stato con legge, che dovrà inoltre determinare adeguate procedure e precisi atti formali per procedere alle specificazioni ed articolazioni ulteriori che si rendano necessarie”. La disposizione legislativa impugnata “individua gli standard in termini tali da rendere evidente che si tratta di integrazioni e specificazioni sul versante attuativo dei LEA esistenti nel settore sanitario e che intenderebbero assicurare una migliore erogazione. Non può essere negata la possibilità del legislatore statale di giungere ad una più analitica ed effettiva tutela dei LEA, non è definibile, almeno in astratto, un livello di specificazione delle prestazioni che faccia venire meno il requisito della loro essenzialità, essendo questo tipo di valutazioni costituzionalmente affidato proprio al legislatore statale…Non può pertanto dubitarsi che anche la fissazione degli standard costituisca esercizio della competenza assegnata allo Stato dall’art. 117, co. 2, lett. m), della Costituzione…Se la individuazione degli standard – la quale determina indubbiamente una compressione dell’autonomia legislativa ed amministrativa delle Regioni garantita dal Titolo V della Costituzione – non può trovare legittimazione costituzionale che nella…lett. m) del co. 2 dell’art. 117 della Costituzione, la relativa disciplina deve essere omogenea a quella prevista espressamente per i LEA, ove si ipotizzi, come nel caso della norma impugnata (comma 169 della legge n. 311 del 2004), che la loro adozione avvenga tramite una procedura legislativa”. Il relativo potere normativo ben può essere attribuito ad un regolamento ministeriale, in ragione del co. 6, dell’art. 117 della Costituzione che nelle materie di competenza esclusiva statale, dispone la potestà regolamentare in capo allo Stato [23]. Osserva la Corte che ciò che invece rileva è “la ingiustificata riduzione delle modalità di coinvolgimento in questo procedimento delle Regioni (la mera richiesta di un parere alla Conferenza unificata)”, in questo modo infatti viene meno per la determinazione degli standard “la più incisiva forma di leale collaborazione fra Stato e Regioni prevista dalla legislazione vigente per la determinazione dei LEA mediante procedure non legislative”. La sentenza in commento dichiara pertanto illegittimo costituzionalmente l’art. 1, co. 169, della legge n. 311 del 2004, sia nella parte in cui prevede che il regolamento del Ministro della salute ivi contemplato sia adottato “sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano”, anziché “previa intesa”, sia nella parte in cui prevede che il regolamento del Ministero della salute ivi contemplato, con cui sono fissati gli standard e sono individuate le tipologie di assistenza e i servizi, sia adottato “sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano” anziché “previa intesa”. “Alla luce di ciò, la determinazione degli standard e dei LEA è delimitata dai principi generali del d.lgs n. 502 del 1992 [24] e dalle determinazione del Piano sanitario nazionale, mentre sul piano procedurale resta prevista in ogni caso, anche per effetto dell’odierna pronuncia, l’intesa in sede di Conferenza permanente. Tenendo presente che si opera nell’ambito di una materia altamente tecnica come quella della individuazione delle prestazioni relative all’assistenza sanitaria, le pur limitate predeterminazioni legislative di criteri e di limiti al potere normativo secondario appaiono sufficienti per escludere il vizio denunciato”. Peraltro la Corte precisa che i ragionamenti sin qui svolti in materia li livelli essenziali di assistenza riguardano più in generale i rapporti tra la competenza statale e quella regionale, anche a prescindere dalla specialità che contraddistingue gli statuti delle Regioni autonome.   ----------   [1] V. G. Scaccia, Legge e diritti fondamentali nell’art. 117 della Costituzione, in Quaderni Costituzionali, 1/2003. [2] V. anche M. Lucani, I diritti costituzionali tra Stato e Regioni (a proposito dell’art. 117, co. 2, lett. m), della Costituzione, in Politica del diritto, 2002, p. 349, secondo cui ciò che la norma vuole esprimere “è la volontà di porre al riparo dalla discrezionale determinazione delle Regioni alcuni diritti, che non possono essere ridotti ad un livello inferiore a quello stabilito dal legislatore statale”; C. Pinelli, op. cit., pag. 892, il quale osserva che “Ogni volta che siano in gioco “livelli essenziali delle prestazioni”, sappiamo che è all’esclusiva potestà, e quindi responsabilità, del Parlamento della Repubblica che dobbiamo far riferimento per accertare se e come sono determinati, onde garantire condizioni egualitarie nella fruizione dei diritti dei cittadini…l’art. 117, co. 2, lett. m, costituisce poi un punto fermo per la salvaguardia delle condizioni di eguaglianza dei diritti dei cittadini da ogni tendenza discriminatoria e quindi disgregatrice che in proposito si possa affacciare”. [3] V. R. Tosi, Cittadini, Stato e Regioni di fronte ai “Livelli essenziali delle prestazioni…”, in Quaderni Costituzionali, 1/2003, p. 629, che osserva come “i livelli essenziali indichino non il massimo che le Regioni non possono superare nella conformazione delle prestazioni, quanto – al contrario – il minimo che esse sono tenute ad assicurare, potendo – se lo vogliano – prevedere livelli superiori e prestazioni ulteriori…Il livello essenziale costituisce il livello minimo, quando guardato dal punto di vista delle Regioni cui si impone, ma non coincide con il livello minimo, quando considerato dal punto di vista dello Stato che lo determina: non delimita quindi la competenza dello Stato, il quale è libero di innalzare quanto ritiene il livello delle prestazioni che devono essere garantite in modo uniforme…”. [4] Cfr. A. Anzon, Il difficile avvio della giurisprudenza costituzionale sul nuovo Titolo V della Costituzione, in Giurisprudenza costituzionale, 2003, p. 1167, che in merito al problema dell’inquadramento dei “rapporti di questa competenza statale con quella regionale, nelle sue varie esplicazioni”, l’ipotesi che all’autrice pare più convincente è quella secondo cui “la potestà statale, essendo circoscritta alla determinazione dei soli “livelli essenziali” delle prestazioni, si distingue da – e però convive condizionandola, con – la competenza regionale – che non sia esclusa da altre espresse indicazioni costituzionali – su tutto quanto esorbiti dai livelli medesimi e tocchi da latri punti di vista tali prestazioni e in genere i diritti civili e sociali”. [5] V. D. Morana, La tutela della salute, fra libertà e prestazioni, dopo la riforma del Titolo V. A Proposito della sentenza 282/2002 della Corte costituzionale, in Giurisprudenza Costituzionale, 2002, p. 2037, che osserva che la Corte ha in questo modo riconosciuto che la competenza statale di cui all’art. 117, co. 2, lett. m), “è potenzialmente idonea ad attraversare anche la tutela della salute”. Per un commento alla sentenza 282/2002, v. anche A. D’Atena, La Consulta parla…e la riforma del titolo V entra in vigore, in Giurisprudenza Costituzionale, 2002, p. 2027. [6] Cfr. E. Balboni, I livelli essenziali e i procedimento per la loro determinazione, in Le Regioni, 5/2003, p. 1192, che fa notare come allo Stato spetta “solamente la determinazione dei livelli essenziali: la determinazione, quindi non l’organizzazione delle strutture di erogazione né la predisposizione e la gestione diretta dei mezzi necessari allo scopo”. Per un commento alla sentenza n. 88/2003, v. anche A. Simoncini, Non c’è alternativa alla leale collaborazione. Dalla Corte le prime indicazioni su regolamenti del Governo e “livelli essenziali” nelle materie regionali, in Le Regioni, 5/2003, p. 1199; A. Corsini, Cautela della Corte sui “livelli essenziali delle prestazioni sanitarie”, in Il Foro Amministrativo C.d.S., 2/2003, p. 1237. [7] Sentenza del Consiglio di Stato n. 398, del 4 febbraio 2004; per un commento v. F. Giglioni, Le procedure di determinazione dei livelli essenziali di assistenza, in Giornale di diritto amministrativo, 2004, p. 1105. [8] Il TAR Lazio, con sentenza n. 10101 del 19/11/2002, stabilisce che “ai sensi dell’art. 1, co. 2 e 3 del D.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, nel nuovo testo così come modificato dall’art. 1, comma 5, D.L. 18 settembre 2001, n. 347, convertito dalla L. 16 novembre 2001, n. 405, sono fissati cinque principi essenziali ai fini della determinazione dei livelli essenziali di assistenza sanitaria (LEA): il principio della dignità della persona umana; il principio del bisogno di salute; il principio di equità nell’accesso all’assistenza sanitaria; il principio della qualità e dell’appropriatezza delle cure, con riguardo alle specifiche esigenze; il principio dell’economicità nell’impiego delle risorse”. [9] Sentenza n. 6252 del 10/07/2002. [10]TAR Puglia Bari, sentenza n. 1979 del 21/05/2003. [11] TAR Puglia Lecce, sentenza n. 8696 del 29/11/2003. [12] Sentenza n. 4690 del 26/05/2003. [13] Sentenze n. 978 del 13/02/2003 e n.524 del 30/01/2003. [14] Detta norma dispone che: “Al fine di garantire che l’obiettivo del raggiungimento dell’equilibrio economico finanziario da parte delle regioni sia conseguito nel rispetto della garanzia della tutela della salute, ferma restando la disciplina dettata dall’art. 54 della legge 27 dicembre 2002, n. 289, per le prestazioni già definite dal decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 29 novembre 2001…e successive modificazioni, anche la fine di garantire che le modalità di erogazione delle stesse siano uniformi sul territorio nazionale, coerentemente con le risorse programmate per il Servizio sanitario nazionale, con regolamento adottato ai sensi dell’art. 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, dal Ministro della salute, che si avvale della commissione di cui all’art. 4-bis, comma 10 del decreto legge 15 aprile 2002, n. 63, convertito con modificazioni, dalla legge 15 giugno 2002, n.112, sono fissati gli standard qualitativi, strutturali, tecnologici, di processo e possibilmente di esito, e quantitativi di cui ai livelli essenziali di assistenza, sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano. Con la medesima procedura sono individuati le tipologie di assistenza e i servizi, relativi alle aree di offerta individuate dal vigente Piano sanitario…”. [15] L’art. 8, n. 1 dello statuto speciale per il Trentino Alto Adige prevede che “Le province hanno la potestà di emanare norme legislative…in materia di ordinamento degli uffici provinciali e del personale ad essi addetto”. [16] Ai sensi della citata disposizione: “Le province emanano norme legislative in materia di…igiene e sanità, ivi compresa l’assistenza sanitaria e ospedaliera”. [17] L’art. 117 della Costituzione, al co. 4 prevede che “Spetta alle Regioni la potestà legislativa in riferimento ad ogni materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato”, ed al co. 6 dispone che “La potestà regolamentare spetta allo Stato nelle materie di legislazione esclusiva, salva delega alle Regioni. La potestà regolamentare spetta alle Regioni in ogni altra materia. I Comuni, le Province e le Città metropolitane hanno potestà regolamentare in ordine alla disciplina dell’organizzazione e dello svolgimento delle funzioni loro attribuite”. [18] “Sino all’adeguamento dei rispettivi statuti, le disposizioni della presente legge costituzionale si applicano anche alle Regioni a statuto speciale ed alle province autonome di Trento e Bolzano per le parti in cui prevedono forme di autonomia più ampie rispetto a quelle già attribuite”. [19] L’art. 2 del D.P.R. n. 474/1975, prevede che “La regione Trentino Alto Adige disciplina il modello di organizzazione delle istituzioni ed enti sanitari. Alle province autonome competono le potestà legislative ed amministrative attinenti al funzionamento ed alla gestione delle istituzioni ed enti sanitari; nell’esercizio di tali potestà esse devono garantire l’erogazione di prestazioni di assistenza igienico-sanitaria ed ospedaliera non inferiori agli standards minimi previsti dalle normative nazionale e comunitaria…”. [20] Secondo l’art. 4, n. 1) “In armonia con la Costituzione, con i principi generali dell’ordinamento giuridico della Repubblica…la Regione ha potestà legislativa in materia…di ordinamento degli uffici..”. L’art. 5, n.16) prevede che “…la Regione ha potestà legislativa in materia …di igiene e sanità, assistenza sanitaria ed ospedaliera…”. [21] Si tratta delle “Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – Legge finanziaria 2003”, che all’art. 54 disciplina i “Livelli essenziali di assistenza”. [22] V. A. Anzon, op. cit., p. 1184. L’autrice a p. 1150, osserva come gli statuti speciali si trovano in una situazione di precarietà, in ragione della “necessità del loro adeguamento al nuovo – e per molti aspetti più favorevole – regime delle competenze introdotto per le regioni ordinarie dalla revisione degli artt. 117-120 Cost.”. A proposito poi dell’art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001, constata che “un adeguato riassetto del regime di questi enti in considerazione del nuovo e di regola più vantaggioso trattamento introdotto dalla riforma costituzionale per le regioni ad autonomia ordinaria non possa certo avvenire mediante l’applicazione di quella clausola, ma richieda, se si vuole conservare un senso all’autonomia differenziata, distinti, appositi e urgenti interventi di modifica dei diversi statuti ora vigenti”. [23] Cfr. A. Corsini, Cautela della Corte sui “livelli essenziali delle prestazioni sanitarie”, in Il Foro Amministrativo C.d.S., 2/2003, p. 1239, secondo cui la lettera m) dell’art. 117, co. 2 Cost., indica “una competenza trasversale dello Stato rispetto alle altre materie ivi indicate e, quindi, ben potrebbe ipotizzarsi quantomeno una limitazione nell’esercizio della relativa potestà regolamentare per evitare che una disciplina eccessivamente dettagliata determini un indebito restringimento o addirittura una vanificazione dell’autonomia legislativa regionale costituzionalmente riconosciuta”. [24] Il decreto legislativo n. 502 del 1992 (“Riordino della disciplina in materia sanitaria”), all’art. 1 (“Tutela della salute, programmazione sanitaria e definizione dei livelli essenziali e uniformi di assistenza”), come osserva C. Pinelli, Sui “Livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali” (art. 117, co. 2, lett. M, Costit.), in Diritto pubbl., 2002, p. 881, “distingue espressamente i livelli uniformi di assistenza sanitaria fissati in sede nazionale dagli eventuali livelli superiori determinati dalle Regioni, con relativa attribuzione di intervento sulle aliquote dei tributi regionali”.   (pubblicato il 22.5.2006)