1. Come è noto il vecchio art. 118 della Costituzione sanciva uno stretto legame tra legislazione e amministrazione consacrato dalla regola del c.d. “parallelismo” tra poteri legislativi e poteri amministrativi: alle Regioni spettavano, infatti, funzioni amministrative nelle materie in relazione alle quali l’art. 117 Cost. attribuiva alle stesse funzioni legislative. In linea di principio, dunque, la Costituzione demandava all’ente regionale sia la disciplina con legge di determinati rapporti amministrativi che il loro concreto esercizio attraverso un proprio apparato burocratico. Le Regioni, pertanto, in relazione a tutti gli ambiti materiali che il previgente art. 117 demandava alla loro competenza legislativa, erano “titolari” delle relative funzioni amministrative, eccettuate quelle di interesse esclusivamente locale che lo Stato poteva attribuire a Province, Comuni o ad altri Enti locali. Ma neanche in relazione a tale ultime funzioni, gli enti territoriali minori potevano rivendicare un assetto di competenze amministrative di propria spettanza, in quanto il loro trasferimento passava in ogni caso, in virtù di espressa statuizione costituzionale, per una scelta discrezionale (se procedere al trasferimento stesso) da parte del legislatore statale. Il sistema è completamente mutato a seguito della riforma attuata con la legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione), che ha provveduto a ridisegnare le linee di riparto delle funzioni amministrative: il nuovo art. 118 Cost. sancisce, al primo comma, la regola secondo cui tali funzioni sono attribuite ai Comuni salvo che, per assicurarne l’esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato «sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza»[1]. Si tratta di una disposizione che determina criteri mobili e flessibili di allocazione delle funzioni alla luce non già, come era nel previgente assetto costituzionale, del sistema statico delle materie, bensì di quello dinamico della dimensione degli interessi[2]. Tale approccio assiologico non è, però, il solo che guida la distribuzione delle funzioni amministrative tra i diversi livelli di governo, dovendo lo stesso essere integrato e corretto, sul piano dei criteri di giudizio, da un approccio definito “funzionalista”[3], legato cioè al giudizio di adeguatezza e alle esigenze di buon andamento dell’azione amministrativa. Ciò significa che nel momento in cui lo Stato o la Regione devono allocare quella determinata funzione amministrativa – non potendosi basare, come in passato, sulla previa titolarità della funzione legislativa – dovranno valutare la portata e l’estensione degli interessi sottesi alla funzione stessa al fine di procedere ad una corretta individuazione del soggetto competente. Ma questo non basta. Non è, infatti, sufficiente che l’“interesse” trascenda l’ambito comunale perché si possa procedere oltre verso la scelta di livelli istituzionali di governo di più ampie dimensioni: occorre considerare anche se, in ipotesi, l’ente comunale risulti ugualmente più adeguato, per la natura delle funzioni stesse, a garantire il buon andamento dell’azione amministrativa. In sintesi: dimensione degli interessi e dimensione funzionalista concorrono, a mio avviso, entrambe a determinare i criteri di riparto delle funzioni amministrative in sostituzione del precedente sistema statico legato alla titolarità delle competenze legislative. Il secondo comma dello stesso art. 118 Cost. stabilisce, invece, le modalità di conferimento delle funzioni, che dovrà avvenire «con legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze», con implicito rinvio alle regole di riparto delle competenze legislative sancite nell’art. 117 Cost.: sarà, dunque, in via generale la legge statale o la legge regionale a dovere provvedere all’allocazione e disciplina delle funzioni amministrative a seconda che venga in rilievo una materia di competenza dell’uno o dell’altro ente. Al vecchio principio del parallelismo delle funzioni è subentrato, pertanto, un meccanismo radicalmente diverso che, oltre a sfuggire ad ogni forma di applicazione rigida e predeterminata, instaura un parallelismo “di prima battuta” – dettato dall’esigenza di rispettare il principio di legalità – che attribuisce allo Stato o alla Regione, nelle materie di rispettiva competenza legislativa, non la prerogativa dell’esercizio delle parallele funzioni, bensì la sola regolamentazione astratta delle stesse. In dottrina si è giustamente parlato di “decostituzionalizzazione” della disciplina delle competenze amministrative[4], in quanto non sussiste più una diretta e tendenzialmente statica attribuzione costituzionale delle funzioni amministrative alle Regioni o allo Stato, essendo state previste esclusivamente regole mobili che rimettono alla scelta dei legislatori ordinari l’individuazione di volta in volta del soggetto competente in applicazione dei suddetti principi. 2. Svolta questa premessa di carattere generale, il quesito a cui dobbiamo dare una risposta è se le descritte regole di distribuzione delle funzioni amministrative previste dal novellato art. 118 Cost. possano trovare applicazione anche nei confronti delle Regioni a Statuto speciale, per il tramite della norma transitoria prevista dall’art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001, secondo cui «sino all’adeguamento dei rispettivi Statuti» le disposizioni della stessa legge «si applicano anche alle Regioni a statuto speciale ed alle Province autonome di Trento e di Bolzano per le parti in cui prevedono forme di autonomia più ampie rispetto a quelle già attribuite» (corsivo aggiunto) [5]. Per offrire una soluzione al quesito posto occorre, innanzitutto, stabilire se il citato art. 10 si applichi soltanto alle Regioni speciali o anche agli Enti locali o, per meglio dire, se il campo di operatività della norma costituzionale sia limitato al sistema regionale ovvero investa il sistema delle autonomie nel suo complesso. La prima soluzione[6] potrebbe rinvenire un valido supporto, sul piano interpretativo, nella stessa formulazione letterale della disposizione in esame che fa esclusivo riferimento «alle Regioni a statuto speciale», non includendo con ciò letteralmente nel proprio campo di applicazione anche gli altri enti territoriali[7] che, godendo oggi di una sicura dignità costituzionale, avrebbero altrimenti ricevuto una espressa menzione da parte del legislatore della riforma. Se si opta per questa tesi queste pagine avrebbero poco senso, in quanto le questioni, astrattamente configurabili, sarebbero di piana ed immediata risoluzione. La seconda opzione[8] si basa su una valutazione sistematica che guarda al modello delle autonomie nel suo complesso e, dunque, intende rifuggire da ogni interpretazione formalistica che potrebbe dare vita a quello che è stato, in generale, definito “federalismo a doppia velocità”[9] per le Regioni ordinarie e per le Regioni speciali. Avendo riguardo alla ratio sottesa all’art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001, si potrebbe, a mio avviso, ritenere che la norma possa trovare applicazione anche quando il precetto contenuto nel Titolo V si risolva in una maggiore autonomia per gli Enti locali, anche al fine di tentare di ridimensionare gli effetti derivanti dalla presenza di un sistema regionale speciale dotato di minori garanzie rispetto all’assetto delle competenze assicurato dalla riforma costituzionale del 2001 alle Regioni ordinarie. Si badi, però, che l’adesione a quest’ultima impostazione impedisce che si possa proporre un modello generale che valga a risolvere qualunque questione astrattamente prospettabile, dovendo, per converso, la riflessione partire dall’esame dei possibili “casi concreti” che si possono presentare nella prassi dei rapporti istituzionali. Nella individuazione di tali casi occorre, a mio parere, tenere presenti le seguenti linee guida: a) il principio del parallelismo: – assicurando la titolarità delle funzioni amministrative nelle materie statutarie di competenza legislativa delle Regioni speciali, è indubbiamente più favorevole per le Regioni stesse rispetto alle regole sussidiarie, che impongono una attribuzione preferenziale delle funzioni amministrative ai livelli di governo comunali[10]; – presuppone, per le sue peculiari modalità di funzionamento, che l’ente regionale goda di una competenza legislativa di matrice statutaria: soltanto, infatti, gli statuti speciali hanno mantenuto, allo stato, ferma la regola della corrispondenza tra funzioni legislative e amministrative; – non potrebbe, invece, per definizione, operare quando viene in rilievo una competenza legislativa regionale che rinvenga il proprio fondamento nel nuovo Titolo V: sia perché, come detto, lo stesso presuppone che la Regione sia titolare di una potestà legislativa di derivazione statutaria, sia perché non potrebbe comunque funzionare la clausola di equiparazione di cui al citato art. 10, la quale intende «assicurare alle Regioni speciali competenze attribuite alle Regioni ordinarie dalla novella costituzionale, non anche competenze a queste ultime non spettanti», quali sarebbero, nella specie, le competenze amministrative “parallele”[11]; b) il meccanismo prefigurato dall’art. 10: – non è invocabile, oltre che nel caso da ultimo menzionato, in tutte le ipotesi in cui l’estensione delle norme contenute nel nuovo Titolo V è idonea a determinare, accanto ad una eventuale più ampia garanzia per gli enti territoriali minori, una contestuale incidenza negativa sulla sfera di autonomia delle Regioni; – considerata la sua «assoluta specialità» impone che l’applicazione delle disposizioni della legge costituzionale n. 3 del 2001 che riconoscano forme di autonomia più ampie avvenga «sulla base di una valutazione necessariamente complessiva e pertanto comprensiva sia dei nuovi poteri che dei relativi limiti, espressi od impliciti, contenuti nel nuovo Titolo V» (corsivo aggiunto)[12]. Nella disamina dei “casi” occorre, infine, mantenere separate le fattispecie in cui viene in rilievo una applicazione “esclusiva” dell’art. 118 Cost. da quelle in cui tale applicazione è “mediata” (e, come diremo, “assorbita”) dall’assunta violazione anche della competenza legislativa regionale. 3. Seguendo l’indicato approccio “casistico” guidato dalle direttive poste e guardando ad un ipotetico contenzioso costituzionale, qualora ad agire in giudizio sia la Regione i “conflitti” ipotizzabili sono i seguenti. A) Innanzitutto, si potrebbe prospettare il caso in cui la Regione impugni una legge statale rivendicando una propria competenza legislativa sulla base di quanto stabilito nel relativo statuto speciale. In tale fattispecie non sarebbe astrattamente ammissibile una “contestuale” evocazione, quale parametro assunto violato, anche dell’art. 118 Cost., per la semplice ragione che in questa ipotesi dovrebbe operare la regola del parallelismo che, assicurando all’ente regionale la titolarità anche delle funzioni amministrative nelle materie spettanti alla propria competenza legislativa, garantisce, come sottolineato, una autonomia certamente più ampia rispetto a quella assicurata dalla sussidiarietà di cui allo stesso art. 118 Cost., che impone, di converso, un conferimento preferenziale delle funzioni ai Comuni. L’ente regionale non avrebbe, pertanto, alcun “interesse”, sul piano sia processuale che sostanziale, ad invocare l’applicazione dell’art. 118 Cost. (che comunque non sarebbe applicabile) nel caso in esame, potendo, si ribadisce, fare valere eventualmente la violazione della propria potestà amministrativa richiamando la più favorevole regola del parallelismo. Senza contare poi che, in queste ipotesi, assumono preminente rilievo i profili relativi al riparto della potestà legislativa: riconosciuta tale potestà, spetterà alle Regioni, infatti, decidere se mantenere l’esercizio delle funzioni presso propri organi ovvero delegare gli Enti locali. E’ ovvio poi che rientra nella disponibilità delle singole autonomie regionali attuare, nei limiti e secondo le modalità consentite dalle norme statutarie, un “decentramento” amministrativo a favore degli enti territoriali minori, con possibilità di modificare eventualmente lo stesso statuto al fine di recepire il mobile principio di sussidiarietà così come regolamentato dall’art. 118 Cost. B) Il secondo caso si potrebbe presentare qualora la Regione impugni una legge statale adducendo la sussistenza di una propria competenza legislativa sulla base non dello statuto, come nella fattispecie in precedenza illustrata, bensì di quanto previsto dalle norme contemplate nel nuovo Titolo V, in virtù della clausola di maggior favore di cui al citato art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001. La ricorrente questa volta potrebbe assumere la violazione “anche” dell’art. 118 Cost., sub specie di inosservanza delle regole di competenza nella distribuzione delle funzioni amministrative e/o attribuzione delle stesse in contrasto con i principi di sussidiarietà ed adeguatezza. Non potrebbe, invece, la Regione invocare a fondamento delle censure di violazione delle competenze amministrative il principio del parallelismo, sia perché non potrebbe funzionare in questo caso la clausola di maggiore favore (v. sub 2 lettera a, terzo punto), sia perché tale principio postula, per sua stessa natura, la sussistenza di una potestà legislativa di matrice statutaria e sarebbe, pertanto, strutturalmente incompatibile con il riconoscimento di una funzione legislativa fondata sulle norme contemplate nel nuovo Titolo V. Ma attenzione, in questo caso non verrebbe in rilievo una violazione “secca” dell’art. 118 Cost., passando, come detto, la formulazione delle censure necessariamente attraverso il filtro delle “materie”: soltanto, infatti, ritenendo che la competenza legislativa venga attribuita dal nuovo Titolo V e non dallo statuto, si può ritenere non operativo il principio del parallelismo e applicabile il principio sussidiario. Nella fattispecie in esame, ai fini della risoluzione dell’ipotetico conflitto prospettato, nella valutazione della Corte dovrebbe assumere, a mio avviso, ancora una volta valenza preminente l’analisi dei profili della controversia afferenti alla titolarità della potestà legislativa, essendo gli aspetti legati al rispetto delle funzioni amministrative, per così dire, “assorbiti” dal riconoscimento in capo alle Regioni di una eventuale competenza normativa: una volta che questa viene attribuita alle Regioni, spetterà, infatti, alle stesse provvedere, sulla base di quanto, in particolare, previsto dall’art. 118, secondo comma, Cost., alla distribuzione delle relative funzioni amministrative, in applicazione dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza. In definitiva, la prevalente valutazione inerente alle competenze legislative lascerebbe sullo sfondo la questione sottesa all’eventuale indicazione contestuale, quale parametro violato, dell’art. 118 Cost. C) L’unico caso in cui si può ipotizzare da parte delle Regioni speciali una evocazione “esclusiva”, non mediata dalle “materie”, dell’art. 118 Cost. a sostegno delle doglianze formulate nei confronti di una legge statale è, a mio parere, quello in cui la ricorrente riconosca che sia considerando le norme statutarie che le disposizioni contenute nel nuovo Titolo V, la competenza legislativa dovrebbe comunque essere riconosciuta in capo allo Stato. Nondimeno, la Regione potrebbe addurre che il legislatore statale abbia provveduto ad allocare le funzioni amministrative in violazione delle regole sancite dallo stesso art. 118 Cost. A questo punto le possibili evenienze sono le seguenti: – la “ricorrente” potrebbe assumere che, alla luce dei criteri indicati nell’art. 118 Cost., quella determinata funzione amministrativa allocata dal legislatore statale a livello centrale avrebbe dovuto essere attribuita alla Regione stessa: venendo così invocata una “maggiore autonomia” regionale, nessun dubbio sussiste in ordine alla astratta applicabilità dell’art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001; – la Regione potrebbe anche lamentare che quella stessa funzione amministrativa avrebbe dovuto essere attribuita, in ipotesi, non a sé stessa bensì ad un determinato Ente locale: in questo caso una volta superato positivamente il problema, sul piano dell’ammissibilità, della evocabilità di vizi di competenza che non attengono direttamente alla sfera di autonomia regionale ma che, nondimeno, ridondano in una violazione di tale sfera[13], non vedo ragioni, a prescindere dalla fondatezza nel merito delle censure prospettate, per escludere l’applicabilità del suddetto art. 10; saremmo, infatti, in presenza di una fattispecie in cui la maggiore autonomia degli Enti locali, che deriverebbe da una applicazione “isolata” dell’art. 118 Cost., non si risolverebbe, per definizione, in alcun pregiudizio a danno dell’ente regionale, che ne ha, appunto, invocato l’applicazione; – si potrebbe, infine, prospettare il caso in cui il legislatore statale abbia allocato quella determinata funzione non centralmente, bensì presso un ente territoriale minore e la Regione adduca nondimeno che la stessa funzione avrebbe dovuto essere attribuita, invece, a livello regionale: neanche in questa ipotesi, a ben vedere, si realizza una sovrapposizione o un contrasto tra autonomia regionale e locale, in quanto si tratta semplicemente di fare una corretta applicazione dell’art. 118 Cost e, quindi, valutare la legittimità dell’intervenuta allocazione operata dal legislatore statale: quella funzione spetterà, infatti, alla luce dei criteri di sussidiarietà ed adeguatezza, alla sola Regione ovvero al solo Ente locale; – discorso analogo a quello da ultimo svolto vale nel caso (speculare) in cui la “ricorrente” assuma che quella specifica funzione amministrativa avrebbe dovuto essere assegnata dal legislatore statale non ad organi regionali bensì ad un livello territoriale più vicino ai cittadini alla luce dei principi di sussidiarietà ed adeguatezza. 3.1. Se ad agire innanzi alla Corte costituzionale è, invece, lo Stato, la portata precettiva dell’art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001 riduce, per definizione, le fattispecie astrattamente prospettabili a quelle in cui il “ricorrente” si dolga, in ipotesi, della sola violazione della sfera di competenza degli Enti locali. Mentre, infatti, nelle fattispecie sin qui illustrate si è ipotizzata una applicazione dell’art. 10 da parte della Regione “contro” lo Stato e a proprio vantaggio ovvero a vantaggio degli Enti locali, nei casi che ci accingiamo ad indicare la clausola di maggiore favore è invocata dallo Stato “contro” la Regione e a proprio vantaggio ovvero a vantaggio degli Enti locali. A tal fine, si possono prospettare i seguenti possibili ricorsi, dando per presupposto che lo Stato non contesti la potestà legislativa regionale[14], e, dunque, postuli una applicazione “secca” dell’art. 118 della Costituzione. A) Innanzitutto, potrebbe darsi il caso in cui lo Stato – pur riconoscendo che la Regione sia titolare, sulla base del nuovo Titolo V e per il tramite della clausola di equiparazione, di una specifica competenza legislativa in una determinata materia non contemplata dallo statuto – nondimeno assuma che la legge impugnata abbia violato le regole che, ex art. 118 Cost., presiedono alla distribuzione delle funzioni amministrative, non attribuendo quella specifica funzione ad un determinato Ente locale. In questa ipotesi non dovrebbero sussistere ostacoli a ritenere applicabili le “mobili” regole della sussidiarietà ed adeguatezza e, valutata la effettiva violazione in danno degli enti territoriali minori delle norme preposte alla regolazione del riparto delle funzioni amministrative, si dovrebbe accogliere un ricorso così formulato. Si tratterebbe, infatti, di una fattispecie in cui l’applicazione dell’art. 118 Cost. non potrebbe trovare ostacoli in un eventuale pregiudizio per l’autonomia regionale, per la semplice ragione che l’impianto del Titolo V dovrebbe applicarsi, in relazione ai profili implicati, nella sua interezza[15] e, dunque, risulterebbe operativa anche la regola che “limita” l’attività legislativa regionale nella fase di distribuzione delle funzioni amministrative a vantaggio degli Enti locali. In altri termini, una volta che alla Regione venga riconosciuta la titolarità di una determinata competenza legislativa in virtù della clausola di maggior favore di cui al citato art. 10, la Regione stessa dovrà operare nel rispetto dell’intero assetto costituzionale delineato dalla riforma del 2001, e, dunque, sarà tenuta a ripartire le funzioni amministrative in ossequio alle regole di sussidiarietà ed adeguatezza poste dall’art. 118 Cost. Del resto, le Regioni non potrebbero obiettare che in questi casi debba trovare applicazione la più favorevole regola recata dal principio del parallelismo, in quanto tale principio presuppone, come più volte detto, che, per le sue peculiari modalità di funzionamento, la “materia” sia attribuita alla competenza regionale sulla base dello statuto e non, come nel caso di specie, sulla base delle norme introdotte dalla legge costituzionale n. 3 del 2001. B) Il secondo caso ipotizzabile è quello in cui lo Stato riconosca pur sempre la sussistenza di un titolo di legittimazione legislativa regionale ma questa volta non in base al Titolo V, bensì direttamente in base alle norme statutarie. La questione non si presenta di agevole soluzione. In tale diversa fattispecie, a rigore, dal riconoscimento dell’applicazione delle regole statutarie per quanto attiene al titolo di legittimazione legislativa dovrebbe discendere anche l’operatività del principio del parallelismo che, si ribadisce, è strettamente correlato alla potestà normativa. Ma lo Stato, pur ammettendo che la Regione speciale abbia, in base allo statuto, una propria competenza legislativa, è legittimato a chiedere che si applichi “a vantaggio” degli Enti locali la regola sussidiaria e non il principio del parallelismo: ci verremmo così a trovare in uno di quei casi di intreccio e contrapposizione tra autonomia regionale e autonomia locale. Se guardiamo, infatti, soltanto alla Regione è indubbio che la regola del parallelismo sia maggiormente garantista assicurando alla Regione stessa anche la titolarità della correlativa funzione amministrativa. Se valutiamo esclusivamente la posizione degli Enti locali è altrettanto indubbio che la stessa, per le ragioni già enunciate, è più fortemente salvaguardata dall’applicazione della regola sussidiaria consacrata nell’art. 118 della Costituzione. Questo conflitto di posizione di autonomia potrebbe risolversi ritenendo che siamo in presenza di “due grandezze non omogenee”[16] e, dunque, non suscettibili di comparazione a causa della confluenza di elementi che impediscano di valutare se sia migliore per il sistema delle autonomie nel suo complesso, e dunque sia per l’autonomia regionale che per quella locale, l’applicazione delle regole sussidiarie ovvero la regola del parallelismo. In altri termini, ritengo che non possa essere demandato alla Corte un giudizio di valutazione comparativa degli interessi in gioco, quando lo stesso non è di agevole definizione, ma involga posizioni divergenti che non possono essere composte senza svolgere una valutazione di merito che rischia di non assicurare il raggiungimento dell’obiettivo posto e cioè garantire meglio di quanto non facciano le norme statutarie il sistema delle autonomie nel suo complesso[17]. Ne consegue che un eventuale ricorso così proposto dovrebbe concludersi con una declaratoria di inammissibilità per impossibilità di applicare il parametro costituzionale evocato[18]. 4. Sul tema in esame non ricaviamo indicazioni certe dalla sentenza n. 236 del 2004[19] della Corte costituzionale che, a fronte dell’impugnazione da parte di talune Regioni speciali che contestavano l’applicazione nei loro confronti dell’art. 7 della legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizione per l’adeguamento dell’ordinamento della Repubblica alla l. Cost. 18 ottobre 2001, n. 3) ha affermato che «per tutte le competenze legislative aventi un fondamento nello statuto speciale, il principio del parallelismo tra funzioni legislative e funzioni amministrative conserva la sua validità»; di converso, «per le ulteriori, più ampie competenze (n.d.c.: rispetto a quelle assicurate dallo statuto) che le Regioni speciali e le Province autonome traggano dalla Costituzione, in virtù della clausola di maggior favore» potrà trovare applicazione la regola sussidiaria[20]. La decisione riportata si presta a diverse letture. Una prima chiave di lettura potrebbe rinvenirsi nel convincimento in base al quale quando si afferma la sussistenza di una competenza legislativa che rinviene il proprio fondamento direttamente nello statuto, tale competenza “trascina” normalmente con sé tutte le altre disposizioni statutarie e, quindi, anche quelle che sanciscono il principio del parallelismo senza necessità di svolgere alcuna comparazione tra quest’ultimo e la regola sussidiaria, per giungere, ad esempio, alla conclusione, riportata in relazione all’ultimo caso prospettato (v. punto 3.1, lettera B), della inapplicabilità del meccanismo di estensione sancito dall’art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001. Specularmente, quando vengono in rilievo competenze legislative che rinvengono il proprio titolo di legittimazione nel nuovo Titolo V della Costituzione, dovrebbe di conseguenza applicarsi l’art. 118 Cost. Questa interpretazione non è in grado di risolvere tutti i casi prospettabili nella prassi, in quanto, a rigore, la stessa condurrebbe ad escludere l’applicazione della norma costituzionale in esame tutte le volte in cui non ricorra la “mediazione” di una materia di competenza legislazione regionale che consenta di applicare le norme statutarie (v. punto 3, lettera C). Si potrebbe, però, ritenere che la Corte abbia, per risolvere la questione specifica alla stessa sottoposta, preso in esame esclusivamente la posizione della Regione, ritenendo, pur senza una esplicita affermazione, che il citato art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001 si applichi esclusivamente a favore dell’ente regionale. Soltanto, infatti, non considerando la posizione degli Enti locali è stato agevole per il giudice delle leggi comparare la regola sussidiaria e quella del parallelismo, per concludere che quest’ultima sia certamente più vantaggiosa per le Regioni. In altri termini, l’affermazione, desumibile dalla motivazione della sentenza, secondo cui il principio del parallelismo è maggiormente garantista rispetto al principio di sussidiarietà non può che essere, si potrebbe sostenere, la conseguenza di una considerazione “esclusiva” della posizione della Regione. Se la Corte fosse partita dal diverso presupposto secondo cui l’art. 10 si riferisca anche agli enti territoriali minori, avrebbe certamente svolto un più ponderato bilanciamento degli interessi in campo, prima di giungere alla conclusione cui è pervenuta. Sono evidenti le ripercussioni che da una tale lettura della sentenza discenderebbero sulla questione in esame e sul postulato da cui siamo partiti che, si ribadisce, muove da una valutazione del sistema delle autonomie nel suo complesso. Deve, però, rilevarsi che “contro” questa interpretazione della sentenza depone la circostanza che la Corte abbia ritenuto che l’art. 118 Cost. sia applicabile quando non vengano in rilievo competenze legislative di matrice statutaria ed è indubbio che non sarebbe prospettabile, per il suo contenuto precettivo, una applicazione “parcellizzata” della norma in esame, con conseguente evocabilità dello stesso soltanto quando si risolve in un “vantaggio” per le Regioni e non anche per gli Enti locali, ai quali il legislatore costituzionale ha inteso principalmente rivolgersi. Infine, escluderei che la Corte, pur valutando la posizione dei soggetti territoriali minori, abbia ritenuto che la stessa receda quando si pone in contrasto con la posizione delle Regioni, con conseguente prevalenza dell’autonomia regionale rispetto all’autonomia locale: anche in questo caso, infatti, sarebbe stata necessaria una più esplicita e chiara articolazione dei passaggi motivazionali. La lettura più fedele del “pensiero” del Giudice delle leggi è forse quella per prima esposta e tale lettura condurrebbe sostanzialmente alle stesse soluzioni indicate nelle pagine che precedono almeno per le ipotesi in cui viene in rilievo la “mediazione” delle “materie” di competenza regionale. E’ ovvio, però, che il diverso metodo di indagine proposto che tenta di comparare i diversi sistemi di autonomia, includendo nell’ambito di operatività dell’art. 10 anche la posizione degli Enti locali, consente di giungere, da un lato, a risultati “nuovi” in relazione alle ipotesi in cui non è in gioco una competenza legislativa regionale (v. punto sub 3., lettera C); dall’altro, di ritenere non operativo il principio del parallelismo quando si realizza una commistione tra autonomia regionale e locale non agevolmente dipanabile in sede di giudizio costituzionale (v. punto 3.1, sub. B).

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(*) Il presente articolo è in corso di pubblicazione in Nuove autonomie. [1] Per i riferimenti bibliografici, in relazione al nuovo art. 118 Cost., sia consentito rinviare a V. Lopilato, Le funzioni amministrative, in G. Corso-V. Lopilato (a cura di), Il diritto amministrativo dopo le riforme costituzionali, vol. I, parte generale, Milano, 2006, in corso di pubblicazione. [2] A. Ruggeri, «Forme» e «tecniche» dell’unità, tra vecchio e nuovo regionalismo, in Id., «Itinerari» di una ricerca sul sistema delle fonti, VI, 1, Studi dell’anno 2002, Torino, 2003, 433. [3] Utilizza questa espressione S. Pajno, Il potere sostitutivo nei confronti degli enti territoriali, in G. Corso-V. Lopilato (a cura di), Il diritto amministrativo dopo le riforme costituzionali, cit., il quale, però, ritiene che tale approccio “funzionalista” sia il solo che deve essere posto alla base della distribuzione delle funzioni amministrative (cfr. anche O. Chessa, La sussidiarietà (verticale) come “precetto di ottimizzazione” e come criterio ordinatore, in Dir. pubbl. comp. ed eur., 2002, 1443; G. Sciullo, voce Federalismo amministrativo, in Dig. disc. pubb., II, agg., Torino, 2005, 326 ss.); ciò in quanto la considerazione della dimensione degli interessi lascerebbe presupporre la prevalenza dell’indirizzo politico-amministrativo statale rispetto a quello regionale. La ragione di tale preoccupazione risiede, con molta probabilità, nel timore di evocare un criterio – quello appunto della dimensione degli “interessi” (nazionali) – che, come è noto, prima della riforma del Titolo V, era posto a base della deroga del riparto delle competenze (legislative e) amministrative. Invero, la valutazione degli assetti degli interessi deve necessariamente essere svolta avendo riguardo al diverso contesto in cui la stessa concretamente si esplica e non può, dunque, risolversi in una implicita affermazione della prevalenza dell’indirizzo politico-amministrativo statale, considerato che oggi lo Stato non riveste più una posizione di supremazia gerarchica rispetto agli altri livelli di governo (v. art. 114 Cost.; cfr. C. cost. n. 274 del 2003). Dunque, se si riscontra la sussistenza di una dimensione nazionale degli interessi, le relative funzioni dovranno essere allocate verso apparati centrali ma non per una sorta di primazia statale ma perché tale allocazione, se passa positivamente anche il giudizio di adeguatezza, risulta essere effettivamente l’allocazione ottimale. Non dimentichiamo che, in passato, la valutazione degli interessi poteva risolversi in una affermazione della prevalenza dell’indirizzo politico statale soltanto perché la stessa veniva utilizzata non per distribuire le competenze amministrative ma per “derogare”, in nome questa volta sì della posizione di supremazia statale, al riparto delle competenze stesse. [4] A. D’Atena, La difficile transizione in tema di attuazione della riforma del titolo V, in Le Regioni, 2002, 307 ss.; F.S. Marini, Il nuovo titolo V: l’epilogo delle garanzie costituzionali sull’allocazione delle funzioni amministrative, in Le Regioni, 399-400. [5] Sul significato dell’art. 10 della legge n. 3 del 2001 v.: in relazione al meccanismo di impugnazione delle leggi regionali C. cost. n. 314 del 2003; in relazione al potere sostitutivo C. cost. n. 383 del 2005 e n. 236 del 2004; in relazione all’attività internazionale delle Regioni C. cost. n. 238 del 2004; in relazione all’art. 119, sesto comma, della Costituzione, C. cost. n. 425 del 2004; in relazione ai “limiti” previsti dagli statuti speciali C. cost. nn. 274, 227 del 2003 e n. 536 del 2002. In una recentissima sentenza la Corte ha chiarito quali sono i presupposti di ammissibilità dei ricorsi in cui si invoca l’applicazione del suddetto art. 10, affermando testualmente: «Dalla formulazione del citato articolo 10 emerge con chiarezza che è insita, nel meccanismo di estensione dallo stesso prefigurato, una valutazione necessariamente comparativa tra i due sistemi (ordinario e speciale) di autonomia regionale. Ciò implica che nel momento in cui il ricorrente, impugnando una legge di una Regione a statuto speciale, adduce (…) la violazione di una disposizione contemplata nel Titolo V, ha l'onere di prendere in esame anche i parametri costituzionali ricavabili dal relativo statuto, al fine di valutare se effettivamente le forme di autonomia riconosciute dalla legge costituzionale n. 3 del 2001 siano più estese rispetto a quelle già risultanti dalle disposizioni statutarie (v., sia pure con riferimento ad una ipotesi speculare rispetto a quella in esame, sentenza n. 303 del 2003, punto 3.1 del Considerato in diritto). In altri termini, perché possa svolgersi un giudizio di preferenza tra diversi sistemi di autonomia occorre che vengano considerati i “due termini” della comparazione, in quanto soltanto all'esito di una disamina complessiva dei sistemi posti a raffronto è possibile ritenere che l'uno garantisca una forma di autonomia eventualmente «più ampia» rispetto all'altro» (C. cost. n. 175 del 2006). [6] Sostenuta, in particolare, da A. D’Atena, Le Regioni speciali ed i “loro” enti locali dopo la riforma del Titolo V, in Studi in onore di Gianni Ferrara, Torino, 2005, 149 ss. [7] A. D’Atena, Le Regioni speciali ed i “loro” enti locali dopo la riforma del Titolo V, cit., 149, mette in evidenza, a sostegno della interpretazione in esame, che l’art. 10 prevede che «le forme di autonomia più ampie rispetto a quelle attribuite si applichino alle Regioni speciali, non nelle Regioni speciali». [8] Sostenuta, tra gli altri, da A. Ruggeri, La legge La Loggia e le Regioni ad autonomia differenziata, tra «riserva di specialità» e clausola di maggior favore, in Le Regioni, 2004, spec. 817 ss. [9] A. Pajno, L’attuazione del federalismo amministrativo, in Le Regioni, 2001, 681. [10] Questa netta affermazione è conseguenza del convincimento che il limite dell’ “interesse nazionale” non dovrebbe più vincolare le Regioni speciali: la Corte costituzionale ha, infatti, affermato che anche quando si applicano le norme statutarie valgono soltanto i limiti posti dal primo comma dell’art. 117 Cost. e non invece quelli, più gravosi, sanciti dallo statuto (sentenza n. 274 del 2003). Diversamente argomentando, si dovrebbe valutare se la deroga al riparto delle competenze (legislative e) amministrative consentita allo Stato in nome, appunto, dell’ “interesse nazionale” e senza alcun vincolo sostanziale e procedurale effettivo, “indebolisca” – come è avvenuto prima della riforma del Titolo V (sulle modalità di “funzionamento” della clausola dell’interesse nazionale sia consentito rinviare a V. Lopilato, Le funzioni amministrative, cit.) – la regola del parallelismo, rendendola “meno competitiva” rispetto alla regola sussidiaria. [11] A. D’Atena, Le Regioni speciali ed i “loro” enti locali dopo la riforma del Titolo V, cit., 150. [12] C. cost. n. 383 del 2005 (punto 7 del Considerato in diritto). [13] E’ noto, infatti, che la Corte costituzionale, con orientamento costante (v., da ultimo, sentenze nn. 383, 272 e 50 del 2005; nn. 287, 196, 6 e 4 del 2004; n. 274 del 2003), ritenga che le Regioni possano addurre la violazione di norme costituzionali non relative al riparto di competenze con lo Stato soltanto quando tale violazione comporti una compromissione delle loro attribuzioni costituzionalmente garantite. E dovrebbe ritenersi che la lesione di prerogative costituzionalmente tutelate, sul piano competenziale, di determinati enti locali ridondi normalmente nella violazione indiretta anche della sfera di attribuzioni delle Regioni (cfr. C. cost. n. 417 del 2005, punto 3 del Considerato in diritto, e n. 196 del 2004, punto 14 del Considerato in diritto). [14] Nei casi in cui ciò avvenga vale quanto già riferito a proposito dei ricorsi regionali e cioè che la valutazione inerente al rispetto delle regole di riparto delle competenze legislative è preminente rispetto alle questioni poste dall’art. 118 Cost. [15] Cfr., sia pure in relazione a diverse fattispecie, C. cost. n. 383 del 2005 cit. nella precedente nota n. 12. [16] Cfr. Corte cost. n. 314 del 2003 ha affermato che «L'art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001 configura un particolare rapporto tra norme degli Statuti speciali e norme del Titolo V della seconda parte della Costituzione, un rapporto di preferenza, nel momento della loro “applicazione”, in favore delle disposizioni costituzionali che prevedono forme di autonomia «più ampie» di quelle risultanti dalle disposizioni statutarie. Condizione, dunque, dell'operatività di tale rapporto tra fonti è che il loro contenuto, con riferimento all'autonomia prevista, si presti a essere valutato comparativamente, secondo una scala omogenea di grandezze». Applicando questo principio la Corte ha ritenuto che l’eccentricità del sistema di controllo vigente per le leggi siciliane secondo il modello delineato dallo Statuto speciale del 1946, induce a ritenere impossibile «assegnare la prevalenza a questo procedimento o a quello previsto dall’art. 127 della Costituzione, alla stregua della nozione di “forma di autonomia più ampia” adottata dall’art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001». G. Silvestri, Le Regioni speciali tra limiti di modello e limiti di sistema, in Le Regioni, 2004, 1127, sottolinea, condivisibilmente, come le affermazioni della Corte abbiamo carattere generale, andando «oltre la specifica questione decisa». [17] Sottolinea i problemi applicativi derivanti dalla necessità di bilanciare le possibili contrapposte “ragioni” delle autonomie regionali e locali in campo A. Ruggeri, La legge La Loggia e le Regioni ad autonomia differenziata, tra «riserva di specialità» e clausola di maggior favore, cit., 815, il quale, però, non giunge ad escludere la possibilità “teorica” di applicazione della clausola di equiparazione posta dall’art. 10; A. D’Atena, Le Regioni speciali ed i “loro” enti locali dopo la riforma del Titolo V, 149, individua, invece, nella circostanza che all’ “incremento” di un livello di autonomia possa corrispondere un “decremento” di un livello diverso, una ragione sostanziale per limitare il campo di applicazione dell’art. 10 alle sole Regioni speciali. [18] V., sul punto, le analoghe conclusioni cui si è pervenuti con riferimento alla questione relativa all’applicabilità dell’art. 123, ultimo comma, Cost. (concernente il Consiglio delle autonomie locali) alle Regioni speciali (sezione seconda, par. 2.2.1). [19] La decisione della Corte è commentata da: M. Barbero, La Corte costituzionale interviene sulla legge “La Loggia” (nota a Corte cost. 236/2004, 238/2004, 239/2004 e 280/2004); A. Ruggeri, Molte conferme (e qualche smentita) nella prima giurisprudenza sulla legge La Loggia, ma senza un sostanziale guadagno per l’autonomia, entrambi in www.federalismi.it, 2004. [20] Più specificamente la Corte ha ritenuto, invero, che non troverà applicazione diretta l’art. 118 Cost, in quanto l’art. 11 della legge n. 131 del 2003, al secondo comma, prevede che «Le Commissioni paritetiche previste dagli statuti delle Regioni a statuto speciale, in relazione alle ulteriori materie spettanti alla loro potestà legislativa ai sensi dell’articolo 10 della citata legge costituzionale n. 3 del 2001, possono proporre l’adozione delle norme di attuazione per il trasferimento dei beni e delle risorse strumentali, finanziarie, umane e organizzative, occorrenti all’esercizio delle ulteriori funzioni amministrative», il che significa, ha chiarito la Corte costituzionale con la citata sentenza, che «il trasferimento delle funzioni avrà luogo secondo le modalità previste dalle norme di attuazione e con l’indefettibile partecipazione della commissione paritetica» (per un commento al citato art. 11 della legge n. 131 del 2003 v. G. Pitruzzella, Regioni speciali e province autonome, in G. Falcon (a cura di), Stato, regioni ed enti locali nella legge 5 giugno 2003, n. 131, Bologna, 223).

(pubblicato il 2.5.2006)