ALFONSO CELOTTO

Nuove prospettive della semplificazione: le modifiche alla legge sul procedimento amministrativo e la legge di semplificazione 2005 (*) VERSIONE PROVVISORIA   1. In Italia si parla stabilmente di semplificazione a partire dagli anni ’90, anche se la istituzionalizzazione della “legge annuale” di semplificazione risale solo al 1997, con la prima delle c.d. Leggi Bassanini. Sulla base dell’art. 20 della l. n. 59 del 1997, si è riusciti ad approvare, fino ad ora, quattro volte la “legge di semplificazione” annuale (mostrando quella iniziale difficoltà applicativa riscontrata per gli altri due esempi di leggi “periodiche” che conosce il nostro ordinamento: la “legge finanziaria” e la “legge comunitaria”, anch’esse ad attuazione “farraginosa” nei primi anni). Non è questa la sede per analizzare le l. n. 50 del 1999, n. 340 del 2000, n. 229 del 2003 e n. 246 del 2005, né per studiare approfonditamente i due grandi ambiti della semplificazione: semplificazione amministrativa e semplificazione normativa costituiscono, infatti, due istituti articolati e complessi, che andrebbero trattati con relazioni apposite. In questa sede mi limiterò a qualche cenno sulla prima e a qualche spunto sulla seconda. La semplificazione amministrativa tende ad eliminare la “burocratizzazione” della Pubblica amministrazione, senza eliminare le garanzie; in altri termini, si cerca di responsabilizzare l’Amministrazione nell’utilizzo dei poteri di cui dispone, snellendo le procedure per quanto possibile. Mi limito qui ad enunciare le principali novità della l. n. 15 del 2005: - la tendenza all’utilizzo del diritto privato (nuovo art. 1 comma 1-bis della l. n. 241; ma v. anche la nuova modifica all’art. 20 della l. n. 59 del 1997 ad opera della l. 246 del 2005, che al comma 4 lett. f-bis), prevede come criterio: “generale possibilità di utilizzare, da parte delle amministrazioni e dei soggetti a queste equiparati, strumenti di diritto privato, salvo che nelle materie o nelle fattispecie nelle quali l’interesse pubblico non può essere perseguito senza l’esercizio di poteri autoritativi”); - la nuova disciplina della Conferenza di servizi (nuovo art. 14 e segg. della l. n. 241) - il nuovo sistema DIA (come modificato dal d.l. n. 35 del 2005) - l’incentivo alla telematica (nuovo art. 3 bis della l. n. 241) Questi si affiancano agli strumenti già presenti e modificati da ultimo in maniera solo marginale, come - gli accordi (art. 11 l. n. 241) - la disciplina delle attività consultiva (silenzio facoltativo) e valutazioni tecniche (silenzio devolutivo) (artt. 16 e 17 l. n. 241) - il sistema silenzio-assenso (art. 20) Problema di notevole impatto, a cui qui posso solo accennare, è quello della applicabilità delle nuove regole contenute nella novella della legge n. 241 alle Regioni. Sul punto l’art. 29 della n. 241 modificato sembra avere un impianto assai vincolante per le Regioni. Tuttavia non appare chiaro quali siano i reali vincoli per le Regioni e quale sia l’appiglio costituzionale di tale vincolatività (la legge n. 241 tocca una materia di competenza concorrente? Incide in materie di competenza esclusiva statale, quali giustizia amministrativa, tutela della concorrenza, ordinamento civile? Oppure va ricondotta al limite della Costituzione posto dal primo comma dell’art. 117 Cost.?).   2. Passando alla semplificazione della regolazione, sappiamo che il sistema normativo italiano è tradizionalmente “legicentrico”, nel senso che affida alla competenza parlamentare la gestione del sistema, anche attraverso istituti di garanzia quali la riserva di legge. Negli anni le forze centripete di sviluppo dell’ordinamento hanno portato alla “crisi della legge”. E’ un fenomeno ormai noto e studiato che risponde a tre profili, sintetizzabili come: a) inflazione normativa, data dall’aumento vertiginoso di leggi e altri atti normativi, anche primari, che peraltro – ulteriore complicazione - moltiplicano e articolano le loro tipologie; b) scadimento della qualità della legislazione, mal redatta, spesso modificata, stratificata, scarsamente fattibile; c) impoverimento del ruolo della legge, da un lato, per la perdita di centralità della legge parlamentare nel sistema delle fonti; dall’altro, per l’impoverimento della funzione regolativa della legge (le leggi hanno sempre più spesso contenuto “secondario”), in ragione di una più ampia perdita della capacità regolativa del vivere sociale, forma della più ampia crisi del diritto. Legge viene “erosa” da atti con forza di legge, fonti comunitarie, fonti regionali, regolamenti di AAI. Per restituire qualità alle regolazione si sono avviati rimedi quali: - tecniche legislative (drafting, analisi di impatto); - delegificazione. Essi non sono stati funzionali allo scopo per una serie di ragioni ben note e studiate : - le tecniche legislative sono, forse, ancora troppo lontane dalla cultura italiana; - i “disordini” della delegificazione spesso sono stati spesso un rimedio peggiore del male stesso. Le leggi di semplificazione annuale hanno puntato ad un recupero della forza regolativa mediante le codificazioni, così da restituire chiarezza e certezza, quanto meno per settori. Inizialmente si è pensato di ricorrere a testi unici, anche “misti”, cioè che comprendevano anche le norme regolamentari di riferimento (legge n. 50 del 1999); ora si è passati a codici di settore (legge n. 229 del 2003, sulla cui base sono stati emanati i D.Lgs. 7 marzo 2005, n. 82 "Codice dell'amministrazione digitale"; D.Lgs. 6 settembre 2005, n. 206 "Codice del consumo, a norma dell'articolo 7 della legge 29 luglio 2003, n. 229”; D.Lgs. 7 settembre 2005, n. 209 "Codice delle assicurazioni private”). Paradossale è pensare che nella codificazione il ruolo del Parlamento resta marginale, in quanto il procedimento ricalca quello della delegazione legislativa, anche se con scostamenti importanti rispetto all’impianto dell’art. 76 Cost., non da ultimo perché sempre corredati da delega integrativa e correttiva (strumento che rende la delega sostanzialmente “permanente”). Interessante il procedimento di queste deleghe (delineato nell’art. 20 della l. 59 del 1997, come modificato dall’ art. 1 della l. n. 229 del 2003): - Comma 3, lett a): “definizione del riassetto normativo e codificazione della normativa primaria regolante la materia, previa acquisizione del parere del Consiglio di Stato, reso nel termine di novanta giorni dal ricevimento della richiesta, con determinazione dei princípi fondamentali nelle materie di legislazione concorrente”; - Comma 5: “I decreti legislativi di cui al comma 2 sono emanati su proposta del Ministro competente, di concerto con il Presidente del Consiglio dei ministri o il Ministro per la funzione pubblica, con i Ministri interessati e con il Ministro dell'economia e delle finanze, previa acquisizione del parere della Conferenza unificata di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, e, successivamente, dei pareri delle Commissioni parlamentari competenti che sono resi entro il termine di sessanta giorni dal ricevimento della richiesta”; - Comma 10: “Gli organi responsabili di direzione politica e di amministrazione attiva individuano forme stabili di consultazione e di partecipazione delle organizzazioni di rappresentanza delle categorie economiche e produttive e di rilevanza sociale, interessate ai processi di regolazione e di semplificazione”. In pratica abbiamo un vero e proprio procedimento, che potremmo definire come un nuovo iter legis, fatto di quattro “stazioni”, finalizzate a dare qualità alla regolazione mediante la partecipazione delle diverse istanze istituzionali, che rendono parere: - Consiglio di stato; - Conferenza Unificata; - Commissioni parlamentari; - consultazione dei destinatari In pratica, una valutazione tecnico-giuridica, l’istanza delle autonomie, il recupero del ruolo parlamentare e la partecipazione democratica. Assai interessante è la consultazione dei destinatari, soprattutto in quanto costituisce una forma di partecipazione esterna, non sotterranea (a differenza del lobbismo). Tale consultazione: - contribuisce alla democraticità delle scelte normative; ormai da anni si parla di crisi della democrazia e si cercano nuove strade (si pensi alle forme di partecipazione alle Conferenze intergovernative che hanno portato alla Carta di Nizza e al Trattato costituzionale europeo) per rinvigorire teorie che hanno mostrato tutte le loro difficoltà applicative, come accade per la rappresentanza e la democrazia indiretta. In tali problematiche, utili risultati possono discendere dalla consultazione che fa partecipare i regolati alle scelte del legislatore in maniera incisiva ed efficace; ne vengono valorizzati anche principi costituzionali quali la sovranità popolare, lo sviluppo della persona nelle formazioni sociali (art. 2 Cost.) e l’eguaglianza sostanziale, che – non dimentichiamolo – rappresenta l’impegno a “rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale, che, limitando di fatto la libertà e l’eguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana e l’effettiva partecipazione di tutti i lavoratori all’organizzazione politica, economica e sociale del Paese” (art. 3, 2° comma, Cost); - favorisce la legittimazione e l’efficacia complessiva del processo di regolazione, facendo emergere elementi istruttori e conoscitivi di supporto per l’attività normativa; emblematico è quanto prevede il libro bianco sulla Governance europea, ove si ritiene che le forme di consultazione dei regolati “consentono di definire le politiche disponendo di una visione a più lungo termine. La partecipazione non consiste nell’istituzionalizzare le proteste, ma in una più efficace elaborazione della politica, basata su consultazioni tempestive e sull’esperienza del passato” (pag. 16); ne vengono valorizzati anche i principi di certezza del diritto e di coerenza della legislazione, correlati alle applicazioni dell’art. 3 Cost. - accresce senso di responsabilità e trasparenza del regolatore, trasformando relazioni caratterizzate da opacità in procedure deliberative (cfr. libro bianco Governance europea – pag. 16). I regolati debbono esprimere in maniera palese le proprie esigenze e non possono più affidarsi a semplici gruppi di pressione: si evita il fenomeno detto della “cattura dei regolatori”, espressione con la quale si suole indicare l’attitudine dei soggetti che ricoprono ruoli decisionali ad essere influenzati da gruppi di pressione che, in un modo o in un altro, riescono a distogliere le scelte dei primi dal perseguimento dell’obiettivo del bene comune (rectius: dell’interesse generale) per orientarlo verso quello di interessi particolari; - avvicina i regolati ai regolatori, secondo i canoni del principio di sussidiarietà (ormai espressamente costituzionalizzati nell’art. 118 Cost.); - aiuta la capacità regolativa delle norme, individuate e selezionate non più solo dai regolatori ma anche dagli stessi regolati e quindi, normalmente, più accettate e applicate (più volentieri) dai destinatari stessi; in questo senso la consultazione è strumento di qualità della regolazione (come richiamato anche nel parere del Consiglio di stato 25 ottobre 2004, n. 10548/04, sul Codice dei diritti di proprietà industriale § 4.4., che la include tra gli strumenti di qualità accanto all’analisi di impatto della regolazione - AIR e alla valutazione ex post dell’impatto regolamentare - VIR).   3. In questo quadro si collocano le tre modifiche apportate dalla l. n. 246 del 2005 e dal decreto-legge di inizio 2006. a) il Comitato interministeriale di indirizzo per attività di indirizzo e la guida strategica delle politiche di semplificazione e di qualità della regolazione (d.l. n. 4 del 2006, art. 1), per completare il coordinamento politico della semplificazione; b) il nuovo comma 3-bis aggiunto all’art. 20 della l. n. 59: «Il Governo, nelle materie di competenza esclusiva dello Stato, completa il processo di codificazione di ciascuna materia emanando, anche contestualmente al decreto legislativo di riassetto, una raccolta organica delle norme regolamentari regolanti la medesima materia, se del caso adeguandole alla nuova disciplina di livello primario e semplificandole secondo i criteri di cui ai successivi commi». In tal modo per dare maggiore completezza alla codificazione si consente di completarla mediante la raccolta organica dei regolamenti, senza tuttavia ricorrere al problematico sistema dei testi “misti” c) il sistema della “ghigliottina abrogativa”. Per cercare di dare certezza ad un sistema delle fonti sempre più caotico si introduce una abrogazione presuntiva e generalizzata di tutte le disposizioni legislative statali anteriori al 1° gennaio 1970, che non saranno confermate in vigore mediante un complesso sistema di delega legislativa. In sede di primo commento, una considerazione di merito e una di metodo. Dal punto di vista di merito, mi pare che si sarebbe dovuto estendere tale sistematica anche e soprattutto alle norme regolamentari, in ragione del fatto che molte delle disposizioni che più complicano il sistema delle fonti sono regi decreti precedenti alla Costituzione di cui non è certa nemmeno la forza giuridica (sono leggi o regolamenti?), prima ancora che la permanenza in vigore (emblematico è il caso della esposizione del crocifisso nelle aule scolastiche, fondato sulla vigenza dall’art. 118 del r.d. n. 965 del 1924 dall’allegato C del r.d. n. 1297 del 1928, poi dichiarati non sindacabili in ragione della forza solo regolamentare dalla Corte cost. con ord. n. 389 del 2004). Dal punto di vista del metodo, mi pare che questo tentativo di far pulizia in maniera drastica delle troppe fonti primarie vigenti nel nostro ordinamento rappresenti la più palese ammissione della impotenza del Legislatore a governare il sistema delle fonti con i criteri tradizionali. Forse è proprio per il sapore illuministico di questo tentativo che si è pensato ad uno strumento rivoluzionariamente illuministico come una ghigliottina per decapitare dalla fine del 2007 tutte le leggi troppo vecchie. La possibilità di trarre reale giovamento da questo tentativo di razionalizzazione dipenderà dalla oculatezza con cui opererà il Governo (coadiuvato dalla Commissione bicamerale di cui ai commi 19 e seguenti) nell’individuare le disposizioni da non “far giustiziare” dalla ghigliottina.   --- *** ---   (*) Intervento al Convegno organizzato dal Formez – “Gli strumenti di qualità della regolazione” 9 marzo 2006 – Arco felice (Napoli)