La legge costituzionale di riforma della parte seconda della Costituzione, recentemente approvata dal Parlamento, reintroduce la clausola dell’interesse nazionale. Tale istituto, previsto nella versione del 1948 della Carta costituzionale, precisamente all’articolo 127, era stato espunto nel 2001 a seguito dalla revisione del Titolo V della parte seconda. Il modello di controllo originario dell’effettivo dispiegarsi del sistema di ripartizione delle competenze legislative tra Stato e regioni, percepito già dal costituente come uno snodo critico del bilanciamento tra le opposte tensioni della riconduzione ad unità del sistema e della promozione dell’autonomia locale, era fondato su di un vaglio preventivo e generalizzato della produzione legislativa regionale, sorretto dal potere del governo di sospendere l’entrata in vigore della legge regionale e bilanciato dalla facoltà del consiglio regionale di approvare in seconda lettura con maggioranza qualificata il testo legislativo, superando le osservazioni impartite dal livello superiore.[1] In particolare, tale modello si articolava in una procedura formata da due fasi: la prima di queste era caratterizzata dal rinvio governativo della legge con richiesta di riesame, la seconda, all’esito del voto confermativo dell’organo legislativo regionale, contemplava la possibilità di investire della decisione definitiva la Corte costituzionale.[2] Con la riforma del Titolo V, come accennato, era stata eliminata la previsione di un controllo preventivo di merito ad opera del governo ed erano state equiparate le posizioni di Stato e regioni, con riferimento alla possibilità di accesso in via principale alla tutela del sindacato di costituzionalità delle leggi. Oltre alla soppressione del segmento procedimentale del rinvio alla regione con richiesta di riesame, ciò che più rileva, era stato abrogato il riferimento positivo all’interesse nazionale. Il dibattito della dottrina intorno alla questione della misura e qualità delle conseguenze di una simile novità sul riparto delle competenze tra livello statale e regionale era stato particolarmente ricco. Le ragioni dell’opzione di sopprimere il richiamo all’interesse nazionale erano state individuate nei riverberi che le soluzioni adottate dagli ordinamenti federalisti avevano avuto sul legislatore costituzionale, il quale proprio a tali sistemi si era ispirato.[3] Nell’immediatezza della riforma, si era fornita una lettura dell’abolizione dell’interesse nazionale di ampia portata, prospettando la tesi secondo cui l’espunzione dalla previsione costituzionale di tale parametro di legittimità avrebbe inibito la possibilità per lo Stato di vincolare l’esercizio della potestà legislativa locale al conseguimento di obiettivi di rilevanza sovraregionale.[4] Alla prova dei fatti, la giurisprudenza della Corte costituzionale ha ridimensionato l’importanza del dato letterale o, per meglio dire, della mancanza di un espresso riferimento al criterio dell’interesse nazionale, provvedendo a dotare della necessaria flessibilità il sistema di riparto disegnato in maniera apparentemente rigida dall’art.117 Cost.. Proprio il richiamo ad altri principi ed esigenze di unitarietà del sistema ha consentito di allocare, attraendole al livello superiore, diverse materie formalmente estranee all’ambito della competenza esclusiva statale.[5] Con la riforma dell’intera parte seconda della carta costituzionale è reintrodotto l’interesse nazionale. L’articolo 127 della Costituzione è ora novellato con l’aggiunta, dopo il primo comma, di una disposizione che attribuisce al governo la possibilità di far valere, in qualche misura di opporre, l’interesse nazionale nei confronti delle regioni, invitandole a rimuovere da un testo di legge dalle stesse approvato quelle disposizioni reputate pregiudizievoli. Nelle prime e differenti versioni del disegno di legge costituzionale, assai risalenti nel tempo, per un verso, il riconoscimento in capo al livello statale di un potere di sindacato sull’esercizio della potestà legislativa regionale non era sorretto dalla definizione di forme procedurali attraverso cui simile controllo potesse essere effettivamente dispiegato,[6] per altro verso, non vi era un riconoscimento in capo al livello statale di un potere di sindacato sull’esercizio della potestà legislativa regionale, stante la sola previsione di impugnativa avanti alla Corte costituzionale, pur mitigata dalla definizione di forme procedurali che, differendo in misura significativa da quelle definitivamente approvate, contemplavano l’intervento in sede consultiva della camera espressa dalle regioni.[7] Il legislatore costituzionale aveva successivamente apportato alcune correzioni alla disciplina, dimostrando una propensione per le procedure di soluzione politica dei conflitti tra Stato e regioni, introducendo nuovamente il paradigma dell’interesse nazionale e completando l’affermazione di principio del controllo statale sulla legislazione del livello regionale con un meccanismo idoneo, almeno astrattamente, a garantire l’effettività di un intervento in sede politica e non solo di legittimità costituzionale.[8] La genesi del nuovo articolo 127 appare evidente, esso è figlio della medesima disposizione, nella formulazione precedente alla riforma del 2001, tuttavia, la procedura prevista è ancor più farraginosa.[9] Il governo, ove ritenga che una legge regionale contrasti con l’interesse nazionale, invita la regione a rimuovere le disposizioni che paiono porsi in contrasto con ragioni superiori della nazione. Alla regione, la cui legge è oggetto della censura governativa, è imposto un termine assai stretto per sottoporre a ripensamento il proprio atto legislativo. Se, infatti, questa non provvede a rimuovere le disposizioni “incriminate” entro quindici giorni, il governo, nei successivi quindici giorni, sottopone la questione al parlamento in seduta comune . Anche l’organo parlamentare complesso soggiace al termine di quindici giorni, che gli è assegnato per la decisione, da assumersi a maggioranza assoluta dei suoi componenti, circa l’annullamento della legge regionale o di talune delle sue disposizioni. A seguito della deliberazione di accoglimento della questione sollevata dal governo, il Presidente della Repubblica, entro i successivi dieci giorni, emana il decreto di annullamento della legge regionale. La formulazione della disposizione induce a diverse considerazioni di carattere sistematico mosse, per un verso, dal complesso delle procedure previste per il funzionamento dell’istituto della verifica della rispondenza delle leggi regionali all’interesse nazionale, per altro verso, dal tenore letterale di talune parti della disposizione. Prima ancora, tuttavia, è necessario rendere conto di una circostanza assai rilevante. Nell’esperienza costituzionale dal 1948 al 2001, l’interesse nazionale ha rappresentato una fattispecie del tutto particolare. La disposizione dell’articolo 127, nella parte in cui si prevedeva e disciplinava tale forma di controllo, era rimasta praticamente inattuata. Sul piano della prassi costituzionale, gli organi politici avevano, nel tempo, assunto un atteggiamento di rinuncia, omettendo sistematicamente di attivare la procedura di controllo della legislazione regionale basata sull’interesse nazionale.[10] Intendendo con il termine “organi costituzionali” non solo il governo, per il tramite del commissario di governo presso le regioni e con il meccanismo – disciplinato dal vecchio articolo 127 - del rinvio preventivo al consiglio regionale, ma anche le singole camere, che ben avrebbero potuto, attraverso l’accorto e tempestivo utilizzo degli strumenti di informazione e controllo, porre all’attenzione del governo una legge regionale, stimolandolo ad esercitare l’azione di controllo. La dottrina, con opinione pressoché uniforme, ha riconosciuto che, per consuetudine costituzionale, i rapporti tra il livello statale e la legislazione regionale si erano sempre dispiegati sul piano del controllo di legittimità, demandato alla Corte costituzionale, la quale vi ha adempiuto attraverso la mediazione dei parametri delle norme della Costituzione.[11] I governi succedutisi nel tempo, in altri termini, si erano attestati su di una posizione di disapplicazione sistematica della parte dell’articolo 127 che attribuiva loro la facoltà di censurare la legge delle regioni in contrasto con l’interesse nazionale.[12] In qualche misura, contribuendo ad una modifica tacita della previsione del costituente, che aveva immaginato l’impugnazione della legge regionale avanti alla corte come ipotesi residuale, come rimedio da esperirsi nel caso di insuccesso del rinvio preventivo al consiglio regionale e, comunque, come rimedio subordinato alla fattispecie preferenziale del vaglio del parlamento sulla produzione legislativa del livello inferiore. Dalla doverosa premessa appena esposta, discende agevolmente una prima osservazione con la quale, nell’economia del presente lavoro, può esaurirsi la problematica relativa alla procedura prevista dal novellato articolo 127, venendo ad affrontare questioni più significative almeno nel tentativo di inquadrare sistematicamente l’istituto. Il meccanismo disegnato dalla riforma in esame è particolarmente innovativo nel panorama delle norme che disciplinano il funzionamento degli organi costituzionali. Appare quasi come una norma amministrativa, mutuata dal novero delle disposizioni procedimentali che regolano l’esercizio di funzioni nei rapporti tra organi di una pubblica amministrazione. Inoltre, sono imposti termini molto brevi.[13] Rispetto alla valenza dei termini, sembrerebbe che questi debbano essere considerati perentori, alla stregua degli altri riferiti all’esercizio della potestà legislativa. Il riferimento corre al termine per la conversione dei decreti legge, al termine contenuto nella leggi di delegazione oppure alla riassunzione dei progetti di legge della precedente legislatura. Nel senso che, spirati, il governo non potrebbe più rinviare la legge al consiglio regionale ovvero sottoporla al giudizio delle camere per la deliberazione di annullamento. Peraltro, a regolamenti parlamentari invariati, l’unica realistica possibilità di calendarizzare, entro quindici giorni dalla richiesta del governo, la discussione in seduta comune della legge regionale consisterebbe nella convocazione di una seduta straordinaria.[14] Il ricorso a simile strumento, tuttavia, è stato sempre sporadico nel tempo ed ha corrisposto ad esigenze di gravità e urgenza.[15] Sembra difficile che tale strumento possa essere proficuamente adoperato, a maggior ragione ove si abbia riguardo alla necessità della maggioranza assoluta per le deliberazioni, per mettere in pratica una forma di sindacato statale sulle leggi regionali, pur costituendo la fattispecie normativa di cui all’art. 127 cost. un controllo successivo ed eventuale, avente carattere straordinario.[16] Per come sono delineate le modalità concrete di applicazione, è possibile che la nuova introduzione dell’interesse nazionale non sia idonea ad assolvere alla funzione di controlimite, posto a bilanciamento della devoluzione alle regioni di una legislazione esclusiva e ricavata nel più ampio ambito di quella residuale generale, ma si risolva, piuttosto, nel “restauro” di un reperto della storia costituzionale, trasformando l’art. 127 in una teca museale.[17] Procedendo con l’esame dell’articolo 127, occorre svolgere altre considerazioni circa l’interesse nazionale, che potrebbero venire in rilievo qualora i regolamenti delle singole camere, che la riforma costituzionale prevede, comunque, siano sottoposti ad adattamenti, onde consentire alla volontà politica dei futuri governi di controllare direttamente la legislazione regionale di tradursi in realtà. In primo luogo, è necessario interrogarsi su quale forma debba assumere la decisione parlamentare sella legge regionale sottoposta al suo esame dal governo. Il termine “questione”, già presente nella originaria formulazione dell’art. 127 Cost., sembra suggerire un parallelismo tra il giudizio svolto dalla corte costituzionale e quello di cui è investito il parlamento. Rimane aperto il problema interpretativo circa la forma della decisione, vale a dire se la deliberazione del parlamento debba assumere la forma della legge e, quindi, percorrerne l’iter ovvero se possa ritenersi sufficiente una mera deliberazione. Tentando di abbozzare una prima ricostruzione, la circostanza per cui nella nuova formulazione dell’articolo 127 è attribuita la competenza al parlamento in seduta comune, che è un terzo e diverso organo rispetto a Camera e Senato, in luogo della semplice indicazione delle camere, presente nella originaria versione della disposizione in esame, consentirebbe di deporre per un atto formale diverso dalla legge. In sostanza, una deliberazione unica, assunta a seguito di discussione ma senza le forme previste dagli articoli 14 e seguenti della riforma che disciplinano l’iter di formazione delle leggi. Diversamente opinando, dovrebbe, in primo luogo, potersi rinvenire un procedimento legislativo speciale per il parlamento in seduta comune e, in secondo luogo, dovrebbe essere ammessa la possibilità che il parlamento intervenga modificando la legge regionale al fine di adeguarla alle esigenze imposte dall’interesse nazionale, secondo le indicazioni fornite dal governo in sede di rinvio al consiglio regionale.[18] Invece, da un lato non pare percorribile l’ipotesi di una applicazione analogica o estensiva di norme costituzionali sulla produzione legislativa, valendo ad escludere la competenza legislativa del Parlamento in seduta comune, dall’altro, l’articolo 127 Cost. ammette chiaramente la sola ipotesi tassativa dell’annullamento. Ulteriore spunto di riflessione, appunto, è costituito dal tipo di conseguenze che determina la deliberazione di annullamento assunta dal parlamento. L’istituto giuridico è inedito. In Costituzione, tuttavia, sono presenti diversi istituti caducatori di leggi o atti aventi forza di legge che consentono di ricostruire gli effetti del decreto di annullamento che il Presidente della Repubblica adotta a seguito della deliberazione bicamerale. Il parallelismo, cui si accennava sopra, deporrebbe a favore di un atto presidenziale in grado di determinare effetti simili alla dichiarazione di incostituzionalità di una legge. Al contrario, ove si ritiene che il riconoscimento ad opera del parlamento di un interesse nazionale poziore, tale da giustificare la caducazione di una legge regionale, non ammettesse il prodursi di effetti nemmeno in via temporanea e per un ristretto lasso di tempo delle disposizioni legislative censurate, allora gli effetti da attribuirsi al decreto di annullamento del capo dello stato dovrebbero assumere la pregnanza tipica della decisione demolitoria e ripristinatoria, alla stregua del giudicato di accoglimento nella giurisdizione amministrativa con riferimento ai provvedimenti della pubblica amministrazione. A ben vedere, la richiesta di annullamento di una decisione della pubblica amministrazione è riconosciuta meritevole di tutela nella misura in cui l’interesse fatto valere dal soggetto privato coincide con un interesse generale e, quindi, superiore. Allo stesso modo, nella prospettiva imposta dalla revisione della costituzione, la prevalenza dell’interesse nazionale potrebbe dispiegarsi con forza tale da richiedere la rimozione retroattiva di tutti gli effetti prodotti dalla legge regionale. Tuttavia, tale ipotesi sembra assumere valenza solo scolastica, proprio in considerazione della brevità dell’arco temporale della procedura di annullamento, la quale si protrae al massimo per sessanta giorni se gli organi intervenienti adoperano rispettivamente tutti i termini a loro disposizione per assumere la decisione. Prendendo le mosse dalla constatazione della durata complessiva del procedimento di annullamento statale delle leggi regionali, che è inferiore al termine per l’impugnativa avanti alla corte costituzionale delle leggi regionali stesse, pare opportuno svolgere brevissime considerazioni sulla scelta del legislatore costituzionale di non sottoporre a modifica il giudizio di legittimità in via principale. In particolare, assume rilievo la verifica della possibile sovrapposizione tra l’ambito del controllo esercitabile dal parlamento e quello che, sempre a fronte dell’impulso governativo, svolge la Corte costituzionale. La giurisprudenza della Corte, nel corso degli ultimi anni ed in misura ancor più significativa dopo il 2001, ha elaborato un vero e proprio apparato di criteri giuridici per risolvere la delicata questione del controllo del riparto della potestà legislativa tra il livello statale e quello regionale. Come sopra illustrato, la Corte era stata investita dal governo e, in via mediata, dal parlamento del difficile compito di risolvere i ripetuti conflitti tra stato e autonomie regionali. L’esercizio di questa funzione di mediazione ha prodotto un corollario di regole che discendono non soltanto dall’art 117 (sia nella versione precedente alla prima riforma del titolo V che in quella attualmente in vigore) ma anche e soprattutto dal concetto giuridico indeterminato dell’interesse nazionale. Il giudice delle leggi, in altri termini, si era fatto carico di creare un sistema di strumenti interpretativi utili a collocare, di volta in volta, sul caso concreto, la soglia tra la competenza statale e quella regionale, valutando anche la questione degli sconfinamenti legislativi attraverso il parametro squisitamente politico degli interessi di rango nazionale. Le disposizioni costituzionali pongono (per loro natura) un limite fortemente elastico alla potestà legislativa regionale ovvero, nella ribaltata prospettiva della riforma del 2001, a quella statale. Quindi, attraverso il prisma della giurisprudenza della Corte, può cogliersi la declinazione del principio dell’interesse nazionale, riconosciuto quale fondamento della capacità delle materie di competenza esclusiva statale di attrarre al livello superiore materie che dovrebbero ricadere formalmente nell’ambito della competenza generale delle regioni. Allo stesso modo, la Corte ha riconosciuto implicitamente che l’interesse nazionale deve essere letto e, quindi, meglio definito in relazione ad altri parametri costituzionali, quali la tutela dell’unità giuridica dell’ordinamento, dell’uniformità della politica economica, della leale collaborazione tra organi statali e livelli regionali, ciò che maggiormente determina le decisioni dei casi concreti, la necessità di garantire livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali.[19] La riforma del 2001, secondo autorevole dottrina, aveva adottato una soluzione di composizione dei conflitti tra Stato e regioni sull’esercizio della potestà legislativa di orientamento “ultrafederalista”, demandata solo alla Corte costituzionale.[20] L’odierna riforma introduce nuovamente una forma di controllo parlamentare basata sulla verifica del preteso contrasto tra legge regionale e interesse nazionale. Tale controllo appare come puramente politico e capace, almeno astrattamente, di incidere il merito delle scelte delle regioni, vale a dire i modi di esercizio della discrezionalità legislativa.[21] L’affermazione è gravida di conseguenze. Simile giudizio politico dovrebbe o, per meglio dire, potrebbe attestarsi su due livelli, atteso che le soluzioni interpretative prospettabili incontreranno la verifica della prassi che andrà istaurandosi nel caso di conferma popolare della riforma. Un primo genere di controllo, che può definirsi “esterno”, comporterebbe la verifica della corrispondenza della legge regionale all’insieme delle norme generali che lo stato adotta nell’ambito della propria competenza esclusiva la quale, in una certa misura, comprende materie in grado di informare la disciplina di un novero assai amplio di fattispecie ricadenti nella potestà residuale delle regioni. Un secondo genere di controllo, che può definirsi “interno”, involgerebbe i contenuti puntuali dell’articolato legislativo regionale e potrebbe spingersi a sindacare singole disposizioni anche di dettaglio, sottoponendole a censura nel caso rechino pregiudizio ad interessi di rango superiore, essenzialmente al fine di ricondurre ad unità l’ordinamento giuridico. Un tipo di controllo come quello descritto potrebbe trovare la propria legittimazione in relazione alla disposizione di cui all’articolo 120 della Costituzione, che ammette una piena surrogazione dello Stato anche nella potestà legislativa delle regioni. In definitiva, sembra potersi affermare che l’interesse nazionale assolve alla funzione di generare un apparato di controlimiti alla cosiddetta devoluzione di competenze in favore delle regioni.[22] Tuttavia, la previsione di un correttivo per bilanciare l’attribuzione alle regioni di una competenza legislativa esclusiva, oltre a quella residuale, rischia di produrre una sorta di corto circuito istituzionale. E’ vero che la dottrina, negli anni, aveva criticato la scelta politica di disfarsi, in via di fatto, del controllo sulla legislazione regionale assegnandolo esclusivamente alla Corte costituzionale, sulla considerazione che la sua funzione di organo di chiusura dell’ordinamento giuridico mal si sarebbe prestata ad un ruolo di arbitro dei conflitti sulla opportunità costituzionale delle leggi regionali ovvero statali, nel caso di impugnazione delle regioni.[23] Assai più preoccupante, però, appare la possibilità che il governo abusi dello strumento di controllo sotteso all’interesse nazionale e che la costituzione revisionata gli attribuisce. In particolar modo, avuto riguardo a due circostanze: la prima è che la scelta politica di annullare la legge regionale è una scelta di puro merito, sottratta al giudizio della corte costituzionale, la seconda è che il controllo finisca per concentrarsi sulle regioni che esprimono una maggioranza differente da quella della camera e, quindi, del governo. Una simile prospettiva, certamente da scongiurare, apre tuttavia alcuni interessanti scenari interpretativi. Abbandonando ogni pretesa di giungere ad una conclusione esauriente, occorre limitarsi ad accennare, in primo luogo, al problema dell’ulteriore controllo sulla decisione parlamentare di annullamento della legge regionale, in secondo luogo, alla questione del rapporto tra invio della legge regionale al parlamento in seduta comune e contestuale impugnativa della medesima legge avanti alla Corte costituzionale per motivi di legittimità. Con riferimento al primo aspetto, pare opportuno segnalare la possibilità che il Presidente della Repubblica, al quale spetta l’adozione del decreto di annullamento della legge regionale a seguito della deliberazione parlamentare, sottoponga la decisione in parola al medesimo controllo al quale soggiacciono le leggi ordinarie. Il Presidente, ad una prima osservazione, dovrebbe rimanere estraneo ad una vicenda, quale quella della censura statale mossa alla potestà legislativa regionale per scongiurare una lesione degli interessi nazionali, fortemente impregnata di valutazioni che si dispiegano sul piano politico e, mutuando la terminologia della riforma, dei c.d. programmi di governo. Tuttavia, potrebbe assumere rilievo decisivo, consentendo di giungere ad una diversa soluzione, la funzione di garante dell’unità nazionale che è propria del Capo dello Stato. Per quanto concerne il secondo aspetto, sembra utile sottolineare l’incertezza della premessa secondo cui l’annullamento della legge regionale in contrasto con l’interesse nazionale debba essere imperniata su valutazione di puro merito. In vero, non può escludersi a priori che, nell’eventuale attuazione della norma costituzionale, il governo non adoperi il rinvio al parlamento per questioni anche di stretta legittimità. La commistione tra controllo politico e giudizio di legittimità costituzionale, in tal caso, assumerebbe contorni difficilmente intravedibili al momento attuale. Se è verosimile ritenere che l’annullamento da parte del parlamento di una legge regionale, intervenuto successivamente alla proposizione del ricorso avanti alla Corte ma prima del giudizio della stessa, determinerebbe una cessazione della materia del contendere, non è certo in quale misura la Corte costituzionale potrebbe sindacare le valutazioni sulle leggi regionali operate dal governo e, in seconda battuta, dal parlamento. Il contrappeso costituzionale che potrebbe garantire effettività alla devoluzione regionale, comprimendo la facoltà del governo di rinviare al consiglio regionale i provvedimenti legislativi sospetti di essere lesivi di interessi superiori per motivi diversi da quelli di merito, parrebbe essere il giudizio sul conflitto di attribuzioni tra poteri dello stato, che assurgerebbe a strumento a disposizione delle regioni per lamentare l’abuso statale del potere di censura sotteso al criterio dell’interesse nazionale.

_____________________________________________ [1] Il riferimento corre all’opera di A. Barbera, Regioni e interesse nazionale, Milano, 1973. Si veda, tra gli altri, C. Cocorullo, L’interesse nazionale quale limite alla potestà legislativa delle regioni discrezionalmente valutato dallo Stato, in Diritto e giur., 1992, 911; [2] La letteratura in materia è vasta. Ci si limita a rimandare a F. Benvenuti, Il controllo mediante richiesta di riesame, in Riv. trim. dir. pubbl., 1954, 376. Cfr. anche E. Gianfrancesco, Il controllo governativo sulle leggi regionali. Profili procedimentali, Milano, 1994; E. Rossi, La legge controllata. Contributo allo studio del procedimento di controllo preventivo delle leggi regionali, Trento, 1993; G. Pini, Dall’eterocontrollo all’autocontrollo. Appunti e spunti ricostruttivi per uno studio del sindacato governativo sulle leggi regionali, in Studi in onore di Tito Carnicini, III, Milano, 1985, 301.[3] Si veda, per un esame della novella dell’art. 127, E. Gianfrancesco, Il controllo sulle leggi regionali nel nuovo articolo 127, in T. Groppi – M. Olivetti (a cura di), La repubblica delle autonomie, Torino, 2003, 153.[4] Cfr., P. CAVALERI, La nuova autonomia delle regioni e C. PINELLI, I limiti generali alla potestà legislativa statale e regionale e i rapporti con l’ordinamento internazionale e con l’ordinamento comunitario, in AA.VV. Le modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione, in Foro it., 2001, 200 ss.[5] Per un approfondimento sul concetto di materie trasversali, si veda L. Paladin, Diritto regionale, Padova, 2000, 83. Cfr., ex multis, R. Bin, L’interesse nazionale dopo la riforma : continuità dei problemi, discontinuità della giurisprudenza costituzionale, in Regioni, 2001, 1213; id., La funzione amministrativa nel nuovo titolo V della Costituzione, in Regioni, 2002, 365; A. Ruggeri, Il parallelismo “redivivo” e la sussidiarietà legislativa (ma non regolamentare…) in una storica (e, però, solo in parte soddisfacente) pronunzia, in http://www.giurcost.org; G. Caia, Il problema del limite dell’interesse nazionale nel nuovo ordinamento, in AA.VV., Annuario 2002, Associazione italiana dei professori di diritto amministrativo, Milano, 2003, 501; F. Cintioli, Unità giuridica ed economica o interesse nazionale?, in Quad. cost., 2002, 89; G. Corso, La “legge obiettivo” nel quadro delle modifiche al Titolo V della costituzione. Rapporti tra Stato e regione in materia di infrastrutture e di trasporti alla luce della l. cost. 3/01, in Nuova rass., 2002, 1707; L. Cuocolo, Gli interessi nazionali tra declino della funzione di indirizzo e coordinamento e potere sostitutivo del governo, in Quad. reg., 2002, 423; A. Marrone, La Corte costituzionale riscrive il Titolo V?, in http://www.giurcost.it. Tra le decisioni più significative in tema di attuazione del Titolo V della Costituzione, v. Corte cost., 26 giugno 2002, n. 282, in Foro amm. – C.d.S., 2002, 2787, con nota di C.E. Gallo, La potestà legislativa regionale concorrente, i diritti fondamentali e i limiti alla discrezionalità del legislatore davanti alla Corte costituzionale; Corte cost, 27 marzo 2003, n. 88, in Foro amm. – C.d.S., 2003, 1233, con nota di A. Corsini, Cautela della Corte sui livelli essenziali delle prestazioni sanitarie; Corte cost., 1 ottobre 2003, n. 303, in Foro it., 2004, 1004, con nota di F. Fracchia, Dei problemi non (completamente) risolti dalla Corte costituzionale: funzioni amministrative statali nelle materie di competenza regionale residuale, norme statali cedevoli e metodo dell’intesa; R. Ferrara, Unità dell’ordinamento giuridico e principio di sussidiarietà: il punto di vista della Corte costituzionale. [6] Il disegno di legge n. S. 2030 recante “modifiche al Titolo V della Parte II della Costituzione”, in discussione al Senato, introduceva, con portata generale riferita alla competenza residuale, il limite dell’interesse nazionale nei confronti della produzione legislativa regionale. Le immediate critiche, sollevate dai primi commentatori del progetto di revisione, avevano spinto il legislatore a correggere la disciplina dell’interesse nazionale, così da dotare di effettività tale clausola limitativa. Si veda, a tal proposito, N. Zanon, Prime note sulle “norme generali” statali, sul rispetto dell’interesse nazionale e sulla legislazione di “rilievo (o “di ambito”, o “di interesse”) regionale” nel progetto di riforma dell’art. 117 cost., in http://www.federalismi.it, il quale afferma che la formulazione della novella costituzionale appare molto generica e in grado di produrre instabilità nel sistema dei rapporti tra Stato e autonomie regionali. Cfr, ancora, R. Tosi, Riforma della riforma, potestà ripartita, interesse nazionale, in Le regioni, 2003, 552, la quale afferma che il progetto di riforma, nella versione approvata nel marzo 2003, introduce “il limite degli interessi nazionali con la valenza di limite generale e, anche, spesso utilizza il criterio dell’interesse nella definizione del riparto”, sottolineando la superfluità di un criterio troppo generico e, in ogni caso, già assunto e conservato quale parametro di legittimità costituzionale dalla Corte. [7] Il disegno di legge n. S. 2507 in discussione al Senato, recante “modifica degli articoli 57, 59, 60, 63, 69, 70, 76, 77, 82, 88, 92, 94, 95, 104, 116, 117, 120, 126, 127 e 135 nonché introduzione di un nuovo articolo 57-bis della Costituzione, in tema di composizione e funzioni del Senato della Repubblica, forma di governo, revisione del Titolo V della Parte II della Costituzione, e composizione della Corte costituzionale”, successivamente assorbito nel disegno di legge n. S. 2544 (testo approvato in prima lettura al Senato il 25 marzo 2004), si distingueva dai numerosi altri progetti di riforma per l’ampia portata dell’articolato e prevedeva, segnatamente all’art. 19, che “il governo, quando ritenga che una legge regionale ecceda la competenza della Regione, può promuovere la questione di legittimità costituzionale dinanzi alla Corte costituzionale entro sessanta giorni dalla sua pubblicazione, sentita una Commissione di senatori istituita dal Senato della Repubblica secondo le norme del regolamento”.[8] Si tratta del disegno di legge costituzionale S. 2544, trasmesso alla Camera dei Deputati il 30 marzo 2004 e iscritto con il n. C. 4862, dalla cui relazione introduttiva può leggersi che “la disposizione rimette alle sedi più naturali – ossia quelle politico-istituzionali del Senato federale e quella di garante dell’ordinamento nel suo complesso del Presidente della Repubblica in ultima istanza – la trattazione dei provvedimenti regionali sotto l’esclusivo parametro dell’interesse nazionale; nozione, questa, che per la sua vaghezza e sostanziale indeterminatezza rappresenta un concetto elastico e relativo, più facilmente riconducibile alla sfera del metagiuridico e dunque dell’opportunità. L’interesse nazionale della Repubblica configura un limite «di merito» e non di legittimità, ricalcante la formula dell’originario articolo 127 della Costituzione, che affidava alle Camere la valutazione del prospettato contrasto con gli interessi nazionali o di altre Regioni”.[9] Nella formulazione originaria, l’art. 127 disegnava una sequenza procedimentale caratterizzata da un controllo preventivo centrale che trovava attuazione attraverso la comunicazione della legge regionale al Commissario del governo, il quale era tenuto ad apporre il visto entro il termine di trenta giorni. Nel caso, invece, di opposizione del governo, appuntata sull’assunta eccedenza delle competenze regionali ovvero sul presunto contrasto con l’interesse nazionale, la legge era rinviata al consiglio regionale nel termine fissato per l’apposizione del visto. L’eventuale seconda approvazione del medesimo articolato legislativo da parte del consiglio regionale a maggioranza assoluta, consentiva al governo di promuovere la questione di legittimità avanti alla Corte oppure, ed in questo passaggio risiedono le similitudini con la norma odiernamente riformata, quella di merito avanti alle Camere.[10] Si veda, per tutti, A. Barbera, Chi è il custode dell’interesse nazionale?, in Quad. cost., 2001, 345, il quale afferma che “il Parlamento, in quanto rappresenta la nazione (art. 67), avrebbe dovuto assicurare, in forme diverse ed utilizzando strumenti più flessibili – l’approvazione degli Statuti e l’eventuale controllo di merito sulle leggi regionali -, gli stessi valori che la Corte costituzionale era chiamata a garantire. (…) Sappiamo tutti come si è evoluto tale sistema: il Parlamento ha lasciato alla Corte costituzionale la difesa dell’interesse nazionale, che da controllo di merito, successivo ed eventuale, è divenuto un presupposto di legittimità”.[11] Cfr. R. Bin, L’interesse nazionale: continuità dei problemi, discontinuità della giurisprudenza costituzionale, in http://mulino.it; R. tosi, A proposito dell’interesse nazionale, in http://mulino.it; A. BARBERA, Scompare l’interesse nazionale?, in http://mulino.it; E. Carloni, Le tre trasfigurazioni delle competenze concorrenti delle regioni, tra esigenze di uniformità e interesse nazionale. Brevi note a margine delle sentenze n. 303, 307 e 308 del 2003 della Corte costituzionale, in http://www.astridonline.it. La Corte costituzionale ha bilanciato l’affermazione della incapacità statale di incidere la legislazione regionale per la mancanza di un limite coincidente con l’interesse nazionale, prevedendo che il livello superiore possa appropriarsi di talune aree della competenza regionale per esercitare con funzione unificante la potestà legislativa, in qualche misura determinando in concreto gli obiettivi strategici da perseguirsi unitariamente e permeando la legislazione locale con un impianto normativo elaborato in sede statale per il perseguimento ottimale di obiettivi di importanza preminente e generale. Si veda, a titolo esemplificativo, la sentenza 13 gennaio 2004, n. 6, in Giur. cost., 2004, 105, con nota di F. bilancia – F. De Leonardis – E. Pesaresi, La riforma del Titolo V della Costituzione e la “perdurante assenza di una trasformazione delle istituzioni parlamentari”.[12] Cfr. S. BARTOLE, Le Regioni, Bologna, 1997, 216; A. Anzon, Il “federalismo” nel progetto di riforma approvato dal Senato in prima lettura, in http://www.associazionedeicostituzionalisti.it; M. Luciani, Le nuove competenze legislative delle Regioni a statuto ordinario. Prime osservazioni sui principali nodi problematici della l. cost. n. 3 del 2001, in http://associazionedeicostituzionalisti.it.[13] Pare opportuno segnalare che, nella disegno di legge n. S. 2544, approvato in prima lettura dal Senato, i termini previsti era dilatati a trenta giorni e solo in seguito dimidiati.[14] Il comma 8 dell’art. 53 della legge costituzionale di riforma, recando norme transitorie, anticipa la necessità di sottoporre a revisione i regolamenti parlamentari, disponendo che quelli attuali si applicano, ove compatibili con la legge costituzionale approvata, “fino all’entrata in vigore delle loro modificazioni conseguenti alla medesima legge”.[15]A titolo di esempio, la convocazione in un termine di pochi giorni di entrambe le camere si è verificato per la discussione sull’impiego delle forze armate a seguito del precipitare della prima crisi del golfo persico.[16] Il riformato art. 127 cost. delinea un meccanismo di controllo sostanzialmente differente da quello previsto nella versione del 1948 che, seppur rimasto inattuato, si basava su un vaglio preventivo e generalizzato, necessario presupposto per la pubblicazione della legge regionale. La disposizione oggetto dell’odierno esame, invece, prevede un intervento solo eventuale dell’organo statale e, ciò che più rileva, successivo alla pubblicazione della legge regionale, non deponendo a favore di opposta soluzione, da un lato, la circostanza della coincidenza dei termini per il rinvio governativo con il periodo di vacatio che precede l’entrata in vigore della normativa legislativa, dall’altro, la brevità dei termini che scandiscono lo svolgersi dell’intera procedura di controllo. In vero, l’interesse nazionale sembrerebbe costituire una forma di limitazione in negativo della legislazione regionale, una sorta di monito rivolto alle regioni, affinché non siano incentivate pulsioni tendenti ad una eccessiva differenziazione, e di argine posto a presidio dell’unità dell’ordinamento. Secondo A. Barbera, Regioni e interesse nazionale, cit., 120, il limite dell’interesse nazionale “individua l’interesse delle forze politiche prevalenti al mantenimento dell’assetto costituzionale da esse determinato” e indica “l’insieme dei fini ed interessi fondamentali che dette forze politiche intendono perseguire nella dinamica politica”. Ciò premesso, l’art. 127 certamente attribuisce al governo un potere di controllo, tuttavia, comporta, quantomeno con riguardo al coinvolgimento del parlamento in seduta comune nell’ipotesi di non accoglimento dei rilievi indirizzati al consiglio regionale, che la facoltà di rinvio connessa a tale potere sia esercitata solo ove una legge regionale appaia manifestamente inopportuna, nella misura in cui è capace di recare un pregiudizio immediatamente apprezzabile ad una esigenza unitaria, oppure eccedente palesemente le competenze regionali. In questo senso, si potrebbe avvertire la necessità di un intervento del parlamento, in funzione di specificazione di un catalogo di obiettivi da perseguirsi strategicamente attraverso un coordinamento unitario elaborato in sede nazionale e di declinazione del concetto di interesse nazionale, in modo tale da indirizzare il governo nell’esercizio del potere di controllo. Simile ipotesi tenderebbe a realizzare un controllo la cui qualità è posta in stretta relazione agli interessi enucleati nei programmi di governo e sviluppati nell’alveo del raccordo fiduciario tra maggioranza della camera e governo. Cfr. A. Barbera, Regioni e interesse nazionale, cit., 121.[17] In questo senso, A. D’atena, La nuova riforma del titolo V, la Costituzione a rigidità debole ed il bipolarismo di coalizione, in http://www.associazionedeicostituzionalisti.ti, il cui giudizio sulla norma costituzionale che disciplina l’interesse nazionale è particolarmente netto: “tale strumento non costituisce un’assoluta novità, ma la riesumazione del venerando sindacato parlamentare di merito sulle leggi regionali contemplato dal vecchio art. 127 Cost. Un istituto privo di riscontri nel costituzionalismo federale e regionale, il quale, per giunta – nell’esperienza maturata in Italia –, è stato condannato alla totale inefficacia: non avendo mai – sottolineo: mai – funzionato. Immaginare che, nel nuovo contesto costituzionale, possa conseguire quell’efficienza che gli ha fatto sinora difetto risulta, quindi, quanto meno, inverosimile”.[18] E’ esclusa la possibilità che il limite dell’interesse nazionale assuma una valenza positiva e non solamente negativa, consentendo allo Stato di disciplinare direttamente la materia di competenza regionale e provvedendo direttamente ad introdurre norme nuove, atte a realizzare gli imprescindibili obiettivi di coordinamento unitario indicati alla regione, la cui legge è stata ritenuta in contrasto con l’interesse nazionale, ovvero rimuovere quelle disposizioni lamentate in occasione del rinvio al consiglio regionale. A tal proposito, v. A. Anzon, Il “federalismo” nel progetto di riforma approvato dal Senato in prima lettura, cit.[19] Cfr. S. Bartole, Un test giudiziale per l’accertamento dell’interesse nazionale?, in Le regioni, 1984, 554, il quale afferma che la giurisprudenza della Corte costituzionale, nell’elaborare il paradigma interpretativo dell’interesse nazionale, opera un bilanciamento degli opposti valori dell’unità del sistema e del principio di autonomia locale; U. Pototschnig, Dopo vent’anni di regioni, in Le regioni, 1990, 1; A. Bianco, Assonanze discorsive tra giudizio costituzionale di legittimità in tema di tutela dell’interesse nazionale e concezione dell’intesa Stato-autonomie speciali come accordo su basi non paritarie (nota a Corte cost., 27 dicembre 1991, n. 482), in Le regioni, 1992, 1437; M. Luciani, Un regionalismo senza modello, in Le regioni, 1994, 1333; A. Anzon, “Leale collaborazione” tra Stato e regioni, modalità applicative e controllo di costituzionalità, in Giur. cost., 1998, 3531; G.P. Dolso, Emergenza, diritto alla salute e interesse nazionale (nota a Corte cost., 22 luglio 1999, n. 341), in Le regioni, 1999, 1158. Critica la funzione assolta dalla Corte, S. Staianao, Interesse nazionale: non risolte le insufficienze degli “standard” giudiziali della Corte, in Le regioni, 1993, 1122. Successivamente alla riforma del Titolo V della parte seconda della Costituzione, cfr. [20] A. Barbera, Chi è il custode dell’interesse nazionale?, cit., 346. [21] Per tutti, T. Martines – A. Ruggeri, Lineamenti di diritto regionale, Milano, 1992, 203 ss.; F. SORRENTINO, Le fonti del diritto, Genova, 1992, 124 ss. [22] Si rimanda, sul punto, ad A. D’atena, La nuova riforma del titolo V, la Costituzione a rigidità debole ed il bipolarismo di coalizione, in http://www.associazionedeicostituzionalisti.ti, secondo cui la previsione della clausola dell’interesse nazionale è stata introdotta con l’intento di contenere la portata devolutiva della riforma e rappresenta una sorta di “antidoto” all’opzione federalista. [23] Richiamando gli approfonditi studi del 1973, A. Barbera, Chi è il custode dell’intresse nazionale?, cit., 346.