SOMMARIO: 1. Struttura, attribuzioni e ruolo del Presidente della Repubblica nel sistema originario della costituzione repubblicana e nella riforma costituzionale – 2. Gli interventi (limitati) sulla struttura – 3. La modificazione delle attribuzioni: a) poteri espressamente sottratti; b) poteri trasformati per effetto di automatismi o vincoli introdotti da altre norme; c) nuove attribuzioni conferite – 4. La trasfigurazione del ruolo del Presidente della Repubblica: a) ruolo del Presidente della Repubblica e forma di governo,; b) l’indebolimento della funzione di garanzia. 1. Struttura, attribuzioni e ruolo del Presidente della Repubblica nel sistema originario della costituzione repubblicana e nella riforma costituzionale. La struttura e le attribuzioni del Presidente della Repubblica rappresentano un perno essenziale della Costituzione repubblicana, il cui significato profondo va colto, innanzitutto, in stretta relazione con l’elemento di forte discontinuità introdotto, nella fase costituente che va dal d. lgs. 151 del 1944 all’entrata in vigore della Carta repubblicana, dal risultato del referendum istituzionale del 2 giugno 1946, che espresse la scelta del popolo italiano per la forma di stato repubblicana; in secondo luogo, nella opzione a favore della forma di governo parlamentare. Il primo elemento comporta il riconoscimento di un titolo di sovranità unitario ed esclusivo, la sovranità popolare, che fonda una legittimazione popolare altrettanto unica; mentre il secondo riserva l’elaborazione dell’indirizzo politico alla dialettica tra governo e parlamento, contenuta dagli elementi della razionalizzazione del rapporto fiduciario. Gli elementi caratterizzanti la configurazione dell’organo definito all’art.87 cost. “capo dello Stato” - dalle modalità di elezione, al regime di parziale responsabilità per le funzioni, alla controfirma - e le stesse attribuzioni complessivamente assegnate all’organo dalla costituzione vanno, infatti, ricostruiti e interpretati alla luce del superamento della monarchia e di ogni autonoma sovranità e legittimazione del capo dello Stato, nonché alla luce dell’estraneità dello stesso rispetto al circuito dell’indirizzo politico (ciò, in particolare, per l’interpretazione di tutte quelle disposizioni che marcano, dal punto di vista formale, un’apparente continuità rispetto alla posizione del capo dello Stato monarchico, che lo Statuto albertino collocava al vertice del potere esecutivo: dalla controfirma, alla promulgazione, dall’emanazione degli atti normativi del governo, al comando supremo delle forze armate) [1]. Il ruolo e la funzione del Presidente della Repubblica, corrispondono dunque, nella costituzione vigente, ad una posizione di controllo piuttosto che attiva: l’insieme delle attribuzioni presidenziali, che variamente incrociano le funzioni costituzionali e la definizione strutturale dei poteri dello stato, consente in varie e differenti forme al Presidente di garantire, in via preventiva e liminare [2], il rispetto della costituzione e l’unità nazionale (coerentemente all’area della sua responsabilità funzionale, definita dai reati di “attentato alla costituzione” e di “alto tradimento” [3]). Nei confronti della forma di governo parlamentare, in particolare, il Presidente della Repubblica svolge il proprio ruolo di garante dell’equilibrio dei rapporti tra parlamento e governo: ciò sia perché è chiamato ad interpretare le dinamiche politiche di ogni rinnovo elettorale e di ogni crisi di governo ai fini della nomina di un (Presidente del consiglio che sia in grado di formare un) governo che ottenga la fiducia in parlamento; sia per l’esercizio del potere di scioglimento delle Camere che non siano in grado di funzionare adeguatamente; sia, più indirettamente, attraverso i poteri di controllo che è in grado di spiegare sulle manifestazioni principali delle funzioni legislativa ed esecutiva. Ferma restando la linea di assoluta cesura rispetto alla monarchia, imposta dagli articoli 1 e 139 cost., è chiaro che il sostanziale intervento operato dalla riforma costituzionale [4] sulla forma di governo (sul punto si veda il contributo di S. TROILO), che non può più dirsi, nell’assetto risultante dalla riforma, di tipo parlamentare, incide profondamente sulla funzione e sul ruolo del Presidente della Repubblica, anche se l’organo non è stato oggetto di una trasformazione direttamente mirata, quanto piuttosto interessato da modificazioni di riflesso, ricadute delle trasformazioni direttamente impresse ad altri organi [5]. Per analizzare quanto il modello del capo dello Stato della riforma si discosti da quello originario, è opportuno ricostruire, innanzitutto, quali siano gli interventi disposti dalla legge di revisione. 2. Gli interventi (limitati) sulla struttura. Gli interventi disposti dalla riforma sugli elementi strutturali del Presidente della Repubblica riguardano: a) l’allargamento dell’elettorato passivo per l’abbassamento del limite di età previsto da 50 a 40 anni; b) la sostituzione, ai fini dell’elettorato attivo, del Parlamento in seduta comune con l’Assemblea della Repubblica, costituita dalle due Camere integrate dai presidenti regionali e dai delegati eletti dai consigli regionali [6]; organo che, nella medesima composizione allargata, diviene competente a ricevere anche il giuramento prestato dal Presidente all’atto dell’assunzione delle funzioni [7] ; c) le maggioranze previste per l’elezione vengono blandamente irrigidite, con un passaggio intermedio, per l’eventuale quarto e quinto scrutinio, alla maggioranza dei tre quinti, prima di arrivare alla maggioranza assoluta (che oggi sostituisce la maggioranza dei due terzi dopo il terzo scrutinio a vuoto) [8]; d) il termine per la convocazione dell’Assemblea della Repubblica è aumentato a sessanta giorni prima della scadenza del settennato. Nel complicato regime transitorio disegnato dalla riforma, le disposizioni sull’Assemblea della Repubblica sono rinviate alla legislatura successiva a quella in corso alla data dell’entrata in vigore della legge costituzionale (art. 53, comma 2), presupponendo l’avvenuta trasformazione delle due camere; quella relativa all’età è immediatamente applicabile (art. 53, comma 1) [9]; per le prime elezioni successive all’entrata in vigore della riforma, è anche prevista una deroga al termine di convocazione dell’elezione nel caso di coincidenza della scadenza del settennato con lo scioglimento della camera, che viene portato da quindici a quarantacinque giorni dalla riunione della nuova camera (art. 53, comma 6): sfugge la ratio della deroga, rendendo ancora più incomprensibile e meno giustificabile il sistema transitorio. 3. La modificazione delle attribuzioni Più consistente e significativa la modificazione delle attribuzioni, sia pure operata dalla legge di riforma con modalità differenti. a) poteri espressamente sottratti Il nuovo articolo 87 cost., nel quale restano elencate, senza grandi ritocchi [10], la maggior parte delle attribuzioni presidenziali, sottrae al Presidente l’autorizzazione preliminare alla presentazione dei disegni di legge del governo; compito che oggi gli consente, almeno in termini di potenzialità, un vaglio sull’iniziativa che non è meramente anticipatorio dell’attività di controllo che spiega comunque all’atto della promulgazione delle leggi (funzione che resta intatta, insieme all’emanazione degli atti con forza di legge) e che non sarebbe interamente sostituibile dal c.d. veto sospensivo: l’inserimento nella fase dell’iniziativa consente, infatti, un intervento di monito presidenziale che, svolgendosi in una fase ancora assolutamente preliminare ed in forme riservate, può essere insieme più efficace e meno traumatico del rinvio della legge dopo la sua approvazione in parlamento. In termini di perdita, vanno indicate anche la riduzione da cinque a tre del numero dei deputati (oggi senatori) di nomina presidenziale per altissimi meriti (art. 59 cost.) e da cinque a quattro dei giudici costituzionali (art. 135 cost.; il numero complessivo di 15 rimane inalterato). A proposito della nomina dei deputati a vita, la riforma scioglie opportunamente un’ambiguità della disposizione vigente, che ha consentito interpretazioni e prassi diverse, riferendo il limite di cinque, alternativamente, all’organo (non consentendo che in parlamento siedano, contemporaneamente, più di cinque senatori a vita di nomina presidenziale) o ai titolari (ciascuno dei quali può comunque procedere a cinque nomine)[11]. Nei confronti della nomina presidenziale dei giudici costituzionali, invece, è da registrare che si riducono la portata ed il peso del ruolo equilibratore e garantistico assegnato a questa attività, tra l’altro riservata all’iniziativa presidenziale e di sua esclusiva spettanza. Il Presidente della Repubblica perde, infine, qualsiasi ruolo nella nomina (e nella revoca) dei ministri. La costituzione vigente assegna al capo dello Stato il potere di nomina dei ministri, vincolato alla proposta del Presidente del consiglio, mentre sia la prassi che la dottrina prevalente hanno sino ad oggi escluso qualsiasi potere di revoca; la riforma formalizza espressamente le attribuzioni di nomina e revoca, affidandole però in via esclusiva al Primo ministro. Da segnalare, per un verso, che prende spazio in dottrina la tesi dell’inerenza del potere di revoca al potere di nomina (subordinato, quindi, nelle condizioni attuali, alla medesima necessità di proposta) [12]; per altro verso, che proprio l’espressa attribuzione della revoca rende ancora più significativa la perdita di potere del Presidente della Repubblica, cui viene sottratta ogni influenza riguardo alla posizione dei ministri (indebolendone, in misura corrispondente, lo status e l’autonomia costituzionale, che proprio la collocazione in posizione di “snodo cruciale” del presidente sarebbe atta a garantire, attraverso il vaglio delle proposte del premier). Il Presidente resta però l’organo che riceve il giuramento di tutti i membri del governo, Primo ministro e ministri [13]. b) poteri trasformati per effetto di automatismi o vincoli introdotti da altre norme Gli ulteriori poteri assegnati in costituzione al Presidente della Repubblica in relazione alla formazione del governo restano formalmente attribuiti al capo dello Stato, ma sostanzialmente trasformati, dal momento che i margini di discrezionalità delle opzioni presidenziali vengono sostanzialmente azzerati dai vincoli e dagli automatismi introdotti nel disegno della forma di governo [14]. Così, la nomina del Primo Ministro da parte del Presidente non comporta alcuna discrezionalità ma viene espressamente vincolata a determinate condizioni: ai risultati delle elezioni della Camera dei deputati (art. 92 cost.), all’indicazione del nuovo premier nella mozione sfiducia costruttiva (art. 94, 5 cost.), alla sostituzione del premier indicato nella “mozione di continuità”, che blocca lo scioglimento altrimenti previsto su richiesta del Primo ministro, alla sua morte [15] o alla presentazione delle dimissioni (art. 88, 2 cost.). L’elemento di novità e di vincolo introdotto dall’art. 92 cost., che riduce l’autonomia ed il ruolo presidenziali, non scaturisce tanto dalla espressa indicazione nel terzo comma dei risultati elettorali come presupposto condizionante la nomina, quanto dal secondo comma, che impone una legislazione elettorale che renda esplicita la candidatura alla carica di Primo ministro (mediante collegamento con i candidati ovvero con una o più liste) e che favorisca la formazione di una maggioranza a tale candidatura collegata. In modo speculare ai vincoli che subisce nella nomina del nuovo (capo del) governo, il Presidente perde ogni autonomia di valutazione in ordine alla gestione della crisi di governo; pur conservando l’attribuzione dell’atto di scioglimento anticipato, nei confronti però della sola Camera dei deputati, gli sono preclusi ogni valutazione e ogni apprezzamento discrezionali, che vengono affidati al solo Primo ministro (art. 88 cost., comma 1, lett. a), ovvero sostituiti da automatismi: in caso di morte (lett. b), di dimissioni spontanee (lett. c), di dimissioni obbligatorie conseguenti alla reiezione di un provvedimento sul quale sia stata posta la questione di fiducia (art. 94, comma 2) ovvero all’approvazione di mozione di sfiducia non costruttiva (art. 94, comma 3) e persino alla reiezione di una mozione di sfiducia “con il voto determinante di deputati non appartenenti alla maggioranza espressa dalle elezioni” (art. 94, comma 4: in tal caso lo scioglimento può essere evitato ricorrendo ad una “mozione di continuità” ex art. 88, 2 cost.). La perdita dell’autonomia presidenziale in ordine allo scioglimento, oltre a rappresentare un elemento decisivo nella trasformazione della forma di governo, comprime lo statuto costituzionale di autonomia della Camera dei deputati, che risulta anche per questo aspetto, oltre che nell’esercizio della funzioni, subordinata al Primo ministro. Anche di fronte a disorganizzazioni delle Camere che incidessero su funzioni diverse da quella politica, come un conflitto insanabile che determini la paralisi dell’attività legislativa ovvero l’omissione / incapacità di eleggere i giudici costituzionali di nomina parlamentare che determinasse una paralisi nel funzionamento della Corte costituzionale, ovvero ad anomalie in ambito strutturale, come il venir meno del numero legale per dimissioni o decadenze [16], il Presidente non avrebbe più alcun potere di agire autonomamente e lo scioglimento resterebbe subordinato alla valutazione che ne potrebbe fare il Primo ministro sotto la sua esclusiva responsabilità: qualsiasi controllo sulla Camera risulterebbe in tal modo attratto inevitabilmente alla funzione dell’indirizzo politico di maggioranza ed alle logiche di questo, che possono essere propriamente rappresentate dal premier, anziché essere collocato nell’area del controllo costituzionale [17], cosa per la quale è imprescindibile che il Capo dello stato si trovi nelle condizioni di spiegare la propria indipendenza e autonomia di valutazione. c) nuove attribuzioni conferite La riforma introduce anche attribuzioni totalmente nuove per il Presidente della Repubblica. La più contraddittoria lo colloca in uno snodo assai delicato del rapporto tra governo e parlamento (art. 70 cost., commi 4 e 5), dal quale, per altri versi, è stato invece, come si è visto, estromesso. La riforma consente al governo, con decisione collegiale, di condizionare la deliberazione delle leggi di competenza del Senato (che riguardano le materie di competenza concorrente), qualificando, con espressa dichiarazione motivata, gli emendamenti governativi che siano ritenuti “essenziali per l'attuazione del programma” ovvero essenziali in relazione all’adempimento degli obblighi internazionali e comunitari o per la tutela delle finalità unitarie nelle ipotesi che consentono l’attivazione dei poteri sostitutivi [18] (si tratta di emendamenti governativi già approvati dalla Camera e da questa proposti al Senato ai sensi dell’art. 70, 2 cost. che disciplina la competenza legislativa del Senato); se gli emendamenti governativi qualificati come essenziali non vengono accolti entro trenta giorni dal Senato, l’approvazione in via definitiva del provvedimento, in deroga alla regola generale che la riserva al Senato (art. 70, comma 2), è trasferita alla Camera dei deputati, dove, nonostante il quorum aggravato della maggioranza assoluta, gli interessi del governo sono sostanzialmente garantiti: sia perché la Camera ha già espresso voto favorevole sugli emendamenti nel precedente passaggio, sia perché il governo dispone nei suoi confronti degli strumenti di influenza del voto bloccato e della questione di fiducia. Nel procedimento previsto dai commi 4 e 5 dell’art. 70, è inserito anche il Presidente della Repubblica, chiamato ad autorizzare il Primo ministro a porre la “questione di governo” [19] con gli effetti descritti, previa verifica dei “presupposti costituzionali” dell’intervento governativo sul Senato; ma è ben difficile ricostruire in termini di “presupposti costituzionali” ciò che dovrebbe costituire oggetto della verifica presidenziale, soprattutto per quanto riguarda l’essenzialità ai fini dell’attuazione del programma di governo, che finirebbe per coinvolgere contraddittoriamente il Capo dello stato in un ambito di valutazione squisitamente politico [20]. La riforma affida, inoltre, al Presidente della Repubblica, oltre che la presidenza del Consiglio superiore della magistratura, la nomina del vice-presidente di tale organo (art. 87, comma 9): si tratta di attribuzione che muta la natura della funzione di presidenza dell’organo di auto-governo della magistratura ordinaria, rendendola permanente ed effettiva (di ordinaria amministrazione), proprio in quanto e nella misura in cui essa viene esercitata, in via ordinaria, tramite un vero e proprio fiduciario-delegato oltre che direttamente (cosa che può avvenire, necessariamente, solo saltuariamente); e che coinvolge più direttamente e più da vicino il Presidente nell’esercizio delle attribuzioni del CSM [21]; mentre oggi, che il vice-presidente è eletto dal Consiglio fra i membri non togati, rappresentando nell’ordinaria gestione la collegialità piuttosto che il vertice dell’organo, il ruolo del Presidente è piuttosto volto a garantire in via straordinaria l’indipendenza e l’equi-ordinazione di tutti i poteri [22]. Ancora, viene costituzionalizzata la nomina del presidente del CNEL e dei presidenti delle autorità indipendenti, previa consultazione dei presidenti delle due Camere (art. 87, 6): più che l’attribuzione del potere di nomina, nella maggior parte dei casi già affidata al presidente dalla legislazione vigente [23], può rappresentare un accrescimento del ruolo presidenziale la definizione procedimentale che, prevedendo il solo parere dei vertici delle Camere, sembrerebbe sottrarre le nomine in questione all’influenza governativa [24]. Infine, in conclusione del nuovo procedimento che consente al governo di impugnare le leggi regionali per contrasto con l’interesse nazionale (su cui vedi l’approfondimento di A. DI LASCIO), viene attribuita al Presidente l’emanazione del decreto di annullamento (art. 127 cost., comma 2), disciplinando questa ipotesi di controllo di merito sugli atti regionali legislativi analogamente a quanto disposto per l’ipotesi di controllo sugli organi regionali (art. 126, comma 1: scioglimento del Consiglio regionale e rimozione del Presidente della Giunta, a seguito del riforma preceduti dal parere del Senato federale) ed assegnando al Capo dello stato il ruolo di garante dell’autonomia e dello status costituzionali delle Regioni, con la possibilità di controllare che la proposta governativa non oltrepassi i confini stabiliti dalla Costituzione [25].

4. La trasfigurazione del ruolo del Presidente della Repubblica. È possibile ricostruire, in base a quanto sopra evidenziato, quanto e come risulterebbe trasformato il ruolo del Presidente della Repubblica in conseguenza della riforma ? a) ruolo del Presidente della Repubblica e forma di governo Le modifiche sopra descritte sottraggono al Presidente della Repubblica il ruolo di interprete delle crisi di governo: in questo senso la trasformazione incide non solo a cambiare il senso e la funzione del Presidente come capo dello Stato, quanto diventa una “lente” per rilevare ancora più chiaramente la fuoriuscita dalla logica essenziale della forma di governo parlamentare e la perdita del ruolo del parlamento come sede di sintesi e di confronto. Il Presidente è oggi chiamato ad essere garante delle dinamiche elettorali, al momento della formazione di un nuovo governo dopo una tornata elettorale, e della forma di governo, nel corso della legislatura; dovendo provvedere alla nomina di ogni nuovo governo, ricevendo le dimissioni, spontanee o doverose, di quello in carica, potendo sciogliere anticipatamente le Camere, gli è chiesto di interpretare la situazione politica in base ai dati oggettivi: risultati elettorali, posizioni espresse dai gruppi parlamentari durante le consultazioni, voti parlamentari, motivazioni delle mozioni di fiducia e sfiducia etc. In questo ruolo, al Presidente è affidato il bilanciamento tra esigenze differenti, anche se non contrapposte. Da un lato, il Presidente agisce per soddisfare l’esigenza di esprimere il c.d. “mandato elettorale”, operando in modo da consentire l’individuazione in base al risultato elettorale di un indirizzo programmatico e di una coalizione di governo ad esso coerente. Dall’altro lato, il presidente custodisce l’esigenza di stabilità del parlamento (che, nel dibattito italiano sulle riforme istituzionali, rimane decisamente in ombra, schiacciata da un’idea di “governabilità” che fa perno esclusivamente sull’esigenza di stabilità dell’esecutivo): la previsione costituzionale di durata quinquennale della legislatura va letta, infatti, anche come esigenza di una durata tendenzialmente e di norma quinquennale del mandato dei parlamentari eletti in una tornata elettorale, in quanto rappresenta la condizione che consente di dare corpo alla rappresentanza politica. La durata nel tempo dà significato alla presunzione di rappresentatività, in quanto permette agli eletti / rappresentanti di operare secondo tempi, e di conseguenza modalità, che consentano il dispiegarsi di un’azione politica in riferimento alla quale il vaglio elettorale possa assumere il significato di un accertamento della responsabilità politica (il parlamentare rappresenta la nazione senza vincolo di mandato proprio per poter interpretare politicamente le esigenze del paese, dare ad esse risposte ed essere successivamente valutato in base alle capacità dimostrate e messe in atto). Il Presidente della Repubblica interpreta il “mandato elettorale” ad ogni elezione, quando il sistema elettorale e il sistema partitico possono fornire indicazioni più o meno univoche circa la formazione del governo e l’indirizzo politico; e lo re-interpreta ad ogni crisi di governo, prendendo atto di tutti gli elementi nuovi ed ulteriori e bilanciandolo con la stabilità del parlamento. I vincoli che irrigidiscono la nomina e gli automatismi dello scioglimento anticipato introdotti dalla riforma tolgono al Presidente la possibilità essere elemento significativo (in funzione servente, ma ugualmente essenziale e visibile [26]) della dinamica della forma di governo ed hanno certamente l’effetto di “sbiadire” la figura e il ruolo Presidenziale, che potrebbero apparire più deboli anche in relazione all’esercizio delle funzioni conservate. Ma, prima e più che sul ruolo del Presidente, tali vincoli pesano sul parlamento, negando in radice ogni spazio per il bilanciamento delle sue esigenze di stabilità, comprimendone l’autonomia e riflettendosi sulla rappresentanza politica, che progressivamente viene ridotta alla mera funzione di investitura e privata di quella dimensione in cui potersi esprimere come indirizzo. b) l’indebolimento della funzione di garanzia Al fine di interpretare la trasformazione della posizione presidenziale nella riforma, non sembra da sottovalutare la perdita delle occasioni di vaglio preliminare come quella rappresentata dalla autorizzazione alla presentazione dei disegni di legge governativi. Il Presidente verrebbe a perdere uno strumento di intervento preliminare che, proprio per il suo carattere preventivo e riservato, si presta ad essere utilmente impiegato anche a prevenire tensioni particolarmente critiche della dinamica istituzionale, ad impedire, o almeno attenuare, conflitti potenzialmente disgreganti perché di tono costituzionale e non solo politico; ciò porterebbe, in definitiva, alla perdita di una funzione che è anche di integrazione, tanto più preziosa nella situazione attuale che appare percorsa da forti tensioni che attraversano la classe politica e che mostra quanto siano difficili da raggiungere gli obiettivi di reciproco riconoscimento e mutua legittimazione tra gli schieramenti alternativi e quanto sia fragile il terreno di una, peraltro imprescindibile, leale collaborazione. A ciò aggiungendo quanto già osservato sull’indebolimento della funzione di garanzia, anche nei confronti della Corte costituzionale e del Consiglio superiore della magistratura, si può osservare una vera e propria trasfigurazione del ruolo presidenziale. La marginalizzazione nella forma di governo, la perdita di talune attribuzioni significative ai fini del controllo, l’ambiguo coinvolgimento in attività governative di indirizzo politico (70) o nel governo della magistratura, incidono in maniera significativa sulla figura e sul ruolo presidenziale: pur restando, dal punto di vista qualitativo, nell’ambito della funzione di controllo e garanzia costituzionale, sarebbe certo più difficile individuare nel Capo dello Stato un effettivo potere dello stato capace di fronteggiare adeguatamente gli altri poteri imponendo ad essi e, soprattutto, al potere esecutivo il pieno rispetto della costituzione.

_________________________________________ [1] S. GALEOTTI, B. PEZZINI, Presidente della Repubblica nella Costituzione italiana, Dig. Pubbl., 1996, spec. par. 1 e 3. [2] Nell’esercizio della funzione di controllo e garanzia che il presidente svolge attraverso il complesso delle sue attribuzioni proprio la sistematicità della possibilità di vaglio degli atti, la flessibilità dell’esito, la riservatezza del procedimento (in particolare nei confronti del governo), il carattere preventivo dell’intervento consentono di dispiegare la funzione di garanzia nelle forme e nei casi in cui essa possa dimostrarsi più efficace; al contrario, la Corte costituzionale dispiega la propria diversa funzione di garanzia costituzionale attraverso un’attività giurisdizionale vincolata (nei presupposti, nelle forme, negli effetti), ma solo eventuale e successiva. [3] Il superamento dell’irresponsabilità regia segna, appunto, una delle più significative discontinuità rispetto alla forma di stato monarchica. [4] Legge costituzionale “Modifiche alla parte II della Costituzione” approvata in via definitiva dal Senato il 16 novembre e pubblicata sulla G.U. del 18 novembre 2005, ai fini dell’annuncio e del decorso del termine per la richiesta di referendum ex art. 138 cost.. [5] La relazione al d.d.l. presentata dal governo al secondo passaggio parlamentare parla di “novità” riguardanti sia le modalità di elezione, sia le funzioni che “concorrono a definirne il ruolo in forme coerenti al nuovo assetto complessivo degli organi costituzionali”; di “ridefinizione delle sue prerogative, finalizzata ad esaltarne il ruolo neutrale e di garante”. [6] In una misura variabile e dipendente dal numero degli abitanti di ciascuna regione: l’art. 83 cost. dispone l’elezione di un delegato per ogni milione di abitanti nella regione, oltre ai due comunque previsti per ogni regione (tranne la Val d’Aosta che ne elegge uno solo); in base ai dati del censimento del 2001, quattro regioni avrebbero due soli delegati (Trentino Alto Adige, Umbria, Basilicata e Molise), cinque ne avrebbero tre (Sardegna, Liguria, Marche, Abruzzo e Friuli Venezia Giulia), la Calabria quattro, Toscana ed Emilia Romagna cinque, quattro regioni sei delegati (Puglia, Piemonte, Veneto e Sicilia), due regioni sette (Lazio e Campania), la Lombardia undici. La norma dispone che l'elezione di tutti i delegati avvenga in modo che sia assicurata comunque la rappresentanza delle minoranze: l’introduzione della espressione “comunque” autorizza a pensare ad un vero e proprio vincolo di risultato, imponendo che nelle quattro regioni che eleggono solo due delegati, uno appartenga alla maggioranza e l’altro alla minoranza, e che nelle altre non solo venga adottato un metodo elettorale di tipo proporzionale, ma ne venga assicurata l’effettiva capacità di operare raggiungendo il risultato voluto, anche con gli opportuni aggiustamenti. [7] Nella formulazione vigente il Parlamento in seduta comune è configurato dagli art. 55, 63 e 64 cost. come il terzo organo parlamentare, accanto alla Camera dei deputati e al Senato, cui la costituzione attribuisce specifiche competenze: rivolte all’elezione di un terzo dei membri elettivi del CSM ex art. 104 cost., di cinque giudici della Corte costituzionale ex art. 135 cost., oppure inerenti l’area della responsabilità del Presidente della Repubblica, nella misura in cui l’organo ne riceve il giuramento ex art. 91 cost. ed è competente a metterne in gioco la responsabilità tramite la messa in stato d’accusa prevista dall’art. 90 cost. (benché la responsabilità ex art. 90 cost. operi anche a prescindere dal giuramento, ad esempio nei confronti del supplente, atto e contenuto - “formula e norma”- del giuramento hanno indubbiamente come presupposto il riconoscimento della responsabilità dell’organo); l’organo Parlamento in seduta comune si distingue dallo speciale collegio elettorale costituito ai fini dell’elezione del Presidente della Repubblica, formato dal Parlamento in seduta comune e dai delegati regionali (ex artt. 83 e 85 cost.). Nella riforma, invece, accanto al Parlamento in seduta comune (che continua ad essere definito dagli art. 55, 63 e 64 cost.) è stata introdotta l’Assemblea della Repubblica, la cui struttura –presidenza e composizione- è disciplinata dall’art. 83 cost. e le cui funzioni sono indicate dallo stesso 83, per quanto riguarda l’elezione per il Presidente della Repubblica, e dal 91 cost. per quanto riguarda il giuramento dello stesso: la nuova norma accentua la dimensione più formale e simbolica del giuramento, dal momento che recide ogni nesso tra giuramento e la messa in stato d’accusa, che resta al Parlamento in seduta comune. Il Parlamento in seduta comune, dal canto suo, nella riforma viene a perdere anche le competenze elettorali (trasferite separatamente a Camera e Senato per quanto riguarda CSM e Corte costituzionale), mentre acquista la competenza sulla deliberazione di annullamento delle leggi regionali impugnate dal governo per contrasto con l’interesse nazionale (art. 127 cost.). [8] La modificazione appare blanda sia perché con sistemi elettorali di tipo maggioritario (tale è anche quello della più recente legge di riforma) il passaggio alla maggioranza assoluta comporta la perdita di ogni funzione garantistica di tutela dell’opposizione/minoranza, sia tenendo conto di quanto avviene nella pratica, dal momento che, nelle elezioni presidenziali sin qui svolte, in cinque casi su nove sono stati necessari più di sei scrutini (Segni, Saragat, Leone, Pertini, Scalfaro), in due casi (Cossiga e Ciampi) l’elezione è avvenuta al primo scrutinio e solo in due casi sono stati utilizzati quattro scrutini (Gronchi ed Einaudi). [9] Essendo scontato anche se non ancora formalmente regolarizzato, lo svolgimento del referendum, il nuovo limite di età non dovrebbe riguardare l’elezione del prossimo capo dello Stato (tenendo conto che il mandato di Ciampi scade il 18 maggio 2006, la convocazione del collegio elettorale cadrebbe nello spazio temporale tra la data prevista per l’elezione delle nuove camere (9 aprile) e la loro prima riunione, subendo il rinvio di cui all’art. 85, 3 cost.; benché i termini del procedimento lo rendano astrattamente possibile, è da escludere che la promulgazione della legge eventualmente approvata possa intervenire in tempo utile. [10] A parte interventi di mero coordinamento formale e le attribuzioni assegnate ex novo, di cui si tratterà poco oltre, viene modificato l’enunciato che lo qualifica al primo comma “rappresentante dell’unità nazionale”, sostituito dalla formula “rappresentante della Nazione e garante della Costituzione e dell'unità federale della Repubblica” . La nuova formulazione che cancella l’espressione “unità nazionale” si vorrebbe corrispondente ad un accresciuta dimensione “federale”, enfatizzata nella distinzione tra nazione e repubblica ma, invero, tutta da dimostrare (come si rileva anche negli interventi di M. DELLA TORRE, R. MORZENTI PELLEGRINI, A. DI LASCIO); essa introduce, tuttavia, un elemento di ambiguità nella separazione della “rappresentanza” e della “garanzia”: rappresentare l’unità nazionale significa avere ed esercitare poteri finalizzati all’integrazione dell’unità dello Stato, inteso come comunità e come apparato, individuando una funzione di garanzia; se tale funzione è ora espressamente indicata dalla locuzione di “garante della Costituzione e dell’unità della Repubblica”, si affaccia un’ambigua possibilità di interpretazione della rappresentanza della nazione come funzione (diversa da quella di garanzia e) rappresentativa; una rappresentanza che si dovrebbe costruire in termini e su presupposti differenti dalla rappresentanza della nazione di cui all’art. 67 cost., in termini e su presupposti non democratico-elettivi. [11] Nelle due opposte direzioni le prassi delle presidenze Pertini e Cossiga, da un lato, e delle presidenze Scalfaro e Ciampi, dall’altro, nonché di quelle precedenti il settennato di Pertini. [12] L. CARLASSARE, Sfiducia individuale e revoca dei ministri nel nuovo assetto politico italiano, in Scritti in onore di Serio Galeotti, I, Milano 1998, 157ss.; in Il progetto governativo di riforma: il costituzionalismo più che mai alla prova, sulla riv. elettronica www.costituzionalismo.it, la stessa autrice così spiega “l’opinione contraria alla possibilità di revoca di un ministro, in ben altra situazione veniva da noi (ad es. L. CARLASSARE, G.U. RESCIGNO) espressa non in relazione alla possibilità giuridica, bensì alla possibilità concreta di esercitarla, che pareva nulla nei governi di coalizione così com’erano congegnati; opinione contraria, ora non più dotata della medesima consistenza di fronte ad un rafforzamento del ruolo del Presidente del Consiglio all’interno della compagine governativa ed al mutamento del sistema elettorale e del sistema politico”. [13] I ministri, nominati e revocabili dal solo Primo ministro, avrebbero ben potuto giurare direttamente nelle sue sole mani; anche in questo caso, come già osservato per il Presidente della Repubblica, disarticolando nomina e giuramento e sganciando quest’ultimo dai poteri di vaglio delle responsabilità connesse, si accentua l’aspetto formale-simbolico del giuramento. [14] Dalla legislatura successiva a quella in corso all’entrata in vigore della riforma (art. 53, comma 2). [15] Sarcasticamente chiamata “morte costruttiva” da R. BIN, La forma di governo dello “Stato di pubblicità”, sul forum di Quad. cost. [16] Si veda S. GALEOTTI, B. PEZZINI, cit., p. 457. [17] S. GALEOTTI, B. PEZZINI, cit., p. 427: “quel che importa sottolineare è il carattere obiettivo, ossia giuridico, e non politico, del controllo del Presidente della Repubblica; trattasi di un controllo non libero nei suoi canoni di giudizio, com’è invece paradigmaticamente il controllo politico delle Camere sul Governo, bensì di una funzione oggettivamente vincolata nel fine, la quale, anche se si spiega in molti casi con una discrezionalità assai lata ed elastica, non è mai, per dirla con la precisa terminologia tedesca, una freies Ermessen, bensì è una gebundenes Ermessen, cioè una discrezionalità vincolata nello scopo, che è all’organo fissato e predeterminato dal diritto, cioè dalla Costituzione. ” S. GALEOTTI, Controlli costituzionali, enc. dir. [18] Art. 120 2 cost. : nel caso di mancato rispetto di norme e trattati internazionali o della normativa comunitaria oppure di pericolo grave per l'incolumità e la sicurezza pubblica, ovvero quando lo richiedono la tutela dell'unità giuridica o dell'unità economica e in particolare la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali. [19] T. E. FROSINI la chiama “fiducia indiretta” in Il Senato federale e i procedimenti legislativi: un “puzzle” costituzionale, relazione al Convegno di Siena dell’11 febbraio 2005, in www.magna-carta.it/riforme%20e%20garanzie [20] R. BIN. cit., parla di “comico compito”; S. LABRIOLA, Prime riflessioni sulla nuova disciplina costituzionale del procedimento legislativo e dei rapporti tra le due camere parlamentari, rel. al Seminario sul disegno di legge costituzionale contenente modifiche alla parte II della Costituzione, maggio 2005, in www.associazionedeicostituzionalisti.it/materiali/convegni osserva “Il presidente irrompe quindi all’interno del procedimento legislativo, fattispecie sin qui ignorata dal sistema repubblicano, non solo, ma arbitrando tra l’organo rappresentativo camera parlamentare e l’organo del potere esecutivo, che lo è solo indirettamente” ; A. D’ATENA, La nuova riforma del titolo V, la Costituzione a rigidità debole ed il bipolarismo di coalizione, ibidem, sembra ipotizzare una vera e propria discrezionalità presidenziale nell’autorizzazione, che configurerebbe un ulteriore slittamento nel merito politico, in palese contrasto con la funzione di garanzia anche espressamente rimarcata dal primo comma dell’art. 87 cost. [21] In misura uguale e corrispondente si registra una perdita dell’autonomia del CSM, privato della possibilità di scegliere da sé il proprio vertice per l’ordinaria amministrazione: v. A. MAESTRONI. [22] Potrebbe diventare anche più difficile la distinzione tra poteri interni e poteri esterni del Presidente nei confronti del CSM: v. B. PEZZINI, La ridefinizione delle relazioni tra CSM, Presidente della Repubblica e Ministro della Giustizia come conflitto di attribuzioni tra poteri dello stato. I. Poteri consiliari e poteri presidenziali a proposito della fissazione dell'ordine del giorno. II. "Leale collaborazione" tra CSM e Ministro della giustizia in: Scritti in onore di Serio Galeotti, Giuffrè, Milano 1998, tomo II, pag. 1151. [23] Per il CNEL v. art. 5, legge 936/1986 (il presidente è nominato con D.P.R., su proposta del Presidente del Consiglio dei Ministri, previa deliberazione del Consiglio dei Ministri); così anche per la CONSOB (l. 216/1974, l. 281/1985, è nominato con D.P.R. su proposta del Presidente del Consiglio, previa delibera del Consiglio dei ministri); per l’Autorità garante delle telecomunicazioni, (D.P.R. su proposta Presidente del consiglio, d’intesa con il Ministro delle comunicazioni e previo parere delle Commissioni parlamentari); per l’ISVAP (l. 14/1978, DPR, previa deliberazione del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro attività produttive); per l’Autorità per l’energia elettrica e gas (l. 481/1995, DPR, su deliberazione Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro per le attività produttive). Invece, per Autorità per la protezione dei dati personali (l. 675/1996, i componenti, eletti 2 da ogni Camera, eleggono nel loro ambito un Presidente) e per l’Autorità per la concorrenza e mercato (l. 287/1990, modificata da finanziaria 2006, l. 266/05, il Presidente, e 4 membri, sono nominati d’intesa tra i Presidente delle camere). [24] Il che ha una certa coerenza per il CNEL, mentre è più difficilmente immaginabile per le autorità indipendenti che il governo possa restare del tutto estraneo al procedimento di nomina, come si può vedere dai cenni nella nota precedente; a meno che la stessa espressa costituzionalizzazione delle autorità indipendenti prevista dalla riforma non costituisca proprio l’occasione di un complessivo ripensamento della loro posizione e delle funzioni. V. art. 98-bis cost.: “Per lo svolgimento di attività di garanzia o di vigilanza in materia di diritti di libertà garantiti dalla Costituzione e su materie di competenza dello Stato, ai sensi dell'articolo 117, secondo comma, la legge approvata ai sensi dell'articolo 70, terzo comma, può istituire apposite Autorità indipendenti, stabilendone la durata del mandato, i requisiti di eleggibilità e le condizioni di indipendenza. Le Autorità riferiscono alle Camere sui risultati delle attività svolte.” [25] In termini di una mancata razionalizzazione di attribuzioni esistenti, si può invece ricordare che il primo disegno di legge presentato dal Governo escludeva la controfirma per taluni atti propri del Presidente della Repubblica, tra i quali erano compresi la richiesta di una nuova deliberazione alle Camere ai sensi dell’articolo 74 della Costituzione, i messaggi alle Camere, la concessione della grazia, lo scioglimento della Camera dei deputati e, infine, tutte le nomine attribuite alla sua esclusiva responsabilità. Tale disposizione, dapprima confermata dal Senato, è stata soppressa nel corso del successivo esame del progetto da parte della Camera, con la conseguente conferma della vigente disciplina costituzionale dell’istituto della controfirma ministeriale. [26] Il Presidente interpreta la situazione politica al fine di formare un governo che abbia la fiducia in parlamento, non già per formare il proprio governo; quanto più nettamente orientata risulti la situazione politica, quindi, tanto meno spazio di autonoma valutazione può avere il presidente che, al contrario, riacquista margini di discrezionalità solo quando la situazione politica è meno netta.