1. - L’adozione della forma di governo parlamentare “maggioritaria” comporta la necessità di introdurre nell’ordinamento, quale strumento correttivo di detto sistema elettorale, uno “statuto dell’opposizione”, con ciò intendendo l’individuazione e l’assicurazione di garanzie e prerogative a quest’ultima. Spetta invero all’opposizione il controllo sull’operato del Governo, esercitato in funzione del programma politico che essa avrebbe perseguito qualora avesse vinto le elezioni, e che potrà eventualmente perseguire a seguito di una nuova consultazione elettorale.L’ordinamento inglese ha istituzionalizzato la funzione dell’opposizione parlamentare, attribuendo al partito di minoranza numericamente maggiore nella Camera dei comuni, in grado di contrapporsi al Governo ed eventualmente di succedergli, il compito di formare un “Governo ombra” (c.d. Shadow Cabinet), che controllando e criticando costruttivamente l’operato del Governo, di fatto persegue il proprio programma “governativo” assumendosene la responsabilità [1]. L’individuazione, tra le minoranze parlamentari, del partito numericamente più forte[2] cui affidare il “Governo ombra” non rappresenta tuttavia il risultato di una applicazione automatica, in quanto l’opposizione “ufficiale” si formerà solo se detto partito gode della forza necessaria per contrastare il Governo e per rappresentare un governo potenziale, qualora da opposizione dovesse divenire maggioranza alle successive elezioni. Tale forza, ad esempio, può essere ravvisata in un solido e concreto programma politico nonché nella compattezza del partito nel sostenere il proprio leader. Pur non essendo scontata, l’individuazione del partito che rappresenta l’opposizione ufficiale risulta necessaria, perché solo quest’ultima rappresenta un “organo dello Stato”, con conseguenti diritti e doveri, mentre le ulteriori minoranze restano “gli altri partiti di opposizione”[3]. In altre parole, se non esiste un partito che può svolgere il ruolo di governo potenziale, non si avrà opposizione “ufficiale”. 2. - Nel testo di legge costituzionale recante “Modifiche alla Parte II della Costituzione”, l’art. 9 prevede, tra l’altro, che “il regolamento della Camera dei deputati garantisce le prerogative del Governo e della maggioranza ed i diritti delle opposizioni” nonché che “il regolamento del Senato federale della Repubblica garantisce i diritti delle minoranze”.Dall’uso del plurale (opposizioni-minoranze) sembra emergere la volontà del legislatore costituzionale di non individuare, come nel modello inglese, un’opposizione “ufficiale”, cui spetterebbero i compiti di controllo del Governo, ma di limitarsi a garantire i diritti di tutti i gruppi parlamentari che non fanno parte della maggioranza[4].Tale volontà tuttavia contrasta con la necessità di individuare in modo chiaro ed univoco, ove possibile nei limiti poc’anzi espressi, il partito (ed il relativo gruppo) che deve ricoprire il ruolo di opposizione “ufficiale”, a cui solo spettano le prerogative che tale “privilegio” comporta, le quali non vanno confuse con i diritti che devono essere riconosciuti a tutti i partiti ed ai gruppi che non fanno parte della maggioranza.Inoltre l’uso del termine minoranze (con riferimento al Senato), anziché opposizioni (come alla Camera), sembra far trasparire la convinzione che i senatori saranno portatori esclusivamente degli interessi della propria Regione, interessi, si suppone, svincolati dalla loro appartenenza politica[5].La circostanza che le “minoranze” del Senato federale non vengano, e non possano, essere qualificate come opposizione, indipendentemente della terminologia utilizzata, del resto non è che una conseguenza di quanto previsto dall’art. 32 della legge costituzionale di riforma, laddove prevede che il rapporto fiduciario si instaurerà esclusivamente tra Governo e Camera dei deputati[6]. 3. - Peraltro alcuni principi propri dello statuto dell’opposizione vengono costituzionalizzati dalla legge di revisione, in parte sottraendoli alla disponibilità dei regolamenti parlamentari, in parte riservandoli proprio a questi ultimi.L’art. 8 innalza il quorum previsto per l’elezione del Presidente di ciascuna Assemblea[7], sebbene non garantisca che una presidenza sia attribuita ad un esponente del principale partito di opposizione[8], prassi questa peraltro già venuta meno a partire dalla XIII legislatura.Il già citato art. 9 prevede che il quorum necessario per l’approvazione del regolamento della Camera dei deputati sia di tre quinti dei suoi componenti (mentre al Senato sia della maggioranza assoluta).Quest’ultimo articolo riserva altresì ai deputati (ma non ai senatori) appartenenti ai gruppi (ancora una volta il termine viene utilizzato al plurale) di opposizione la presidenza di giunte, commissioni e organismi interni cui sono attribuiti compiti ispettivi, di controllo e di garanzia.L’art. 64 della Costituzione viene altresì modificato, con riferimento all’obbligo di assistere alle sedute, laddove viene riservata ai regolamenti parlamentari la previsione dei casi nei quali il Governo deve essere comunque rappresentato davanti alle Camere dal Primo ministro o da un ministro.Dal combinato disposto di tale articolo e del primo inciso del secondo comma dell’art. 95[9] potrebbe ritenersi introdotto, quanto meno quale riserva di regolamento, l’istituto del c.d. Premier question time (istituto caro alla tradizione anglosassone), ossia l’interrogazione a risposta immediata del Primo ministro, già previsto dall’art. 135-bis, comma I, del regolamento della Camera[10].L’art. 16 della legge di riforma riserva ai regolamenti parlamentari di disciplinare l’iscrizione all’ordine del giorno di proposte e iniziative, indicate dalle opposizioni alla Camera e dalle minoranze al Senato, e di determinare i tempi di esame delle stesse (senza tuttavia nulla prevedere quanto al voto finale).Infine l’art. 21 prevede che la Presidenza delle Commissioni d’inchiesta istituite dalla Camera sia assegnata ad uno tra i deputati appartenenti ai gruppi di opposizione. 4. - Alla luce di quanto esposto, il necessario adeguamento delle regole istituzionali, anche attraverso la previsione dello statuto dell’opposizione, ad un sistema politico bipolare dovrebbe essere più puntuale ed incisivo.Preme comunque evidenziare come lo statuto dell’opposizione non necessariamente debba trovare la propria collocazione all’interno della Carta fondamentale, potendo lo stesso essere disciplinato dai regolamenti parlamentari (sempre che questi siano approvati a maggioranza qualificata).Quale che sia la scelta della Costituzione, rimane imprescindibile la necessità di previsioni più chiare (ad esempio, per ciò che concerne l’individuazione del partito d’opposizione “ufficiale” e del suo leader) ed ampie (ad esempio, non è previsto alcun potere di controllo del Senato, e nemmeno un organo parlamentare di controllo delle nomine governative, adeguato al sistema bipolare)[11].La riforma, infine, non prevede la facoltà per le minoranze parlamentari di ricorrere alla Corte Costituzionale per impugnare, ad esempio, le disposizioni dei regolamenti parlamentari ovvero le leggi, i decreti-legge e le leggi di conversione, le leggi delega e i decreti legislativi, prevista in vari ordinamenti stranieri[12]. Bibliografia Carboni G. G., Alla ricerca di uno Statuto per l’opposizione parlamentare, Torino, Giappichelli, 2004 Carboni G. G., Il riconoscimento dell’opposizione: riformatori costituzionali e riformatori statutari a confronto, in Forum dei quaderni costituzionali, 2004 www.forumcostituzionale.it Carboni G. G., Non basta il riconoscimento costituzionale dei diritti delle opposizioni, in Forum dei quaderni costituzionali, www.forumcostituzionale.it De Vergottini G., Lo “Shadow Cabinet”. Saggio comparativo sul rilievo costituzionale dell’opposizione nel regime parlamentare britannico, Milano, Giuffrè, 1973 Gennusa M. E., La posizione costituzionale dell’opposizione, Milano, Giuffrè, 2000 Labriola S., Principio maggioritario e statuto dell’opposizione, in Studi in onore di Leopoldo Elia, (a cura di A. Pace), Milano, Giuffrè, 1999 Lupo N., Statuto dell’opposizione, poteri di controllo e autonomia regolamentare delle Camere, in V. Atripaldi e R. Bifulco, La Commissione parlamentare per le riforme costituzionali della XIII legislatura, Torino, 1998Petrillo P. L., Ddl 1662 AS: Norme per la stabilizzazione della forma di governo intorno al Primo Ministro e per il riconoscimento di uno Statuto dell’opposizione, 2002 www.associazionedeicostituzionalisti.it Petrillo P. L., Nuovi statuti regionali e ruolo dell’opposizione. Alcune (ulteriori) notazioni allo Statuto della Regione Toscana www.forumcostituzionale.it Rinella A., Questioni di asimmetria e bilanciamento nel progetto di revisione costituzionale. Lo statuto costituzionale dell’opposizione parlamentare, Estratto del documento depositato presso la I Commissione Affari Costituzionali della Camera dei Deputati in occasione della audizione del 17 giugno 2004, www.forumcostituzionale.it Rubecchi M., Toscana: lo Statuto dell’opposizione finalmente in Statuto www.forumcostituzionale.it Sciola F., Lo statuto dell’opposizione parlamentare nell’ordinamento italiano, Noccioli Editore, Firenze, 2001 Tarli Barbieri G., Lo “statuto” dell’opposizione, in La riforma della Costituzione nel progetto della Commissione bilaterale, (a cura di P. Caretti), Padova, 1998

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[1] Nel sistema parlamentare inglese i compiti dell’opposizione sono di: “a) contribute to the formulation of policy and legislation by constructive criticism; b) oppose government proposals it considers objectionable; seek amendments to government bills; c) put forward its own policies in order to improve its chances of winning the next general election” ( http://www.parliament.uk/works/pagovopp.cfm). [2] “That party in the House in opposition to Her Majesty’s Government having the greatest numerical strength in the House” ( Ministers of the Crown Act, 1975, http://www.parliament.uk/works/pagovopp.cfm, cit.). [3] Maria Elena Gennusa, Lo “statuto” dell’opposizione, in Le istituzioni del federalismo, http://www.regione.emilia.romagna.it/affari_ist/rivista_1_2001/241_268.pdf [4] Si veda il contributo di Chiara Martini, Isle: norme per uno statuto dell’opposizione, in Forum dei quaderni costituzionali, http://web.unife.it/progetti/forumcostituzionale/ [5] Per un’analisi del Senato federale si rinvia a Massimiliano Della Torre, Del Senato federale e della disfunzione legislativa, in questa rivista. [6] “Il Primo Ministro illustra il programma di legislatura e la composizione del governo alle Camere entro dieci giorni dalla nomina. La Camera dei deputati si esprime con un voto sul programma. (...) Il Primo Ministro può porre la questione di fiducia e chiedere che la Camera dei deputati si esprima... (...) In qualsiasi momento la Camera dei deputati può obbligare il Primo Ministro alle dimissioni, con l’approvazione di una mozione di sfiducia.” [7] Ma solo per i primi tre scrutini: “Il Presidente è eletto con la maggioranza dei due terzi dei componenti l’Assemblea. Dopo il terzo scrutinio è sufficiente la maggioranza assoluta dei componenti.” [8] Per un approfondimento si veda Silvano Labriola, Prime riflessioni sulla nuova disciplina costituzionale del procedimento legislativo e dei rapporti tra le due camere parlamentari, http://www.costituzionalismo.it/articolo.asp?id=172 [9] “Il Primo ministro determina la politica generale del Governo e ne è responsabile” [10] Nel corso della XIV legislatura tale istituto è risultato tuttavia inattuato a causa della diserzione del Governo. Per un approfondimento si veda Guido Rivosecchi, “Premier question time” e statuto dell’opposizione, ovvero sulla necessaria giuridicità dei regolamenti parlamentari, in http://www.giuffre.it/age_files/dir_tutti/archivio/rivosecchi_0305.html [11] Nel proprio intervento presso la Giunta del Regolamento del 10 ottobre 2002, il Presidente del Senato auspicava che il regolamento fosse modificato perseguendo gli indirizzi di: a) “riconoscere all’Opposizione il diritto a nominare un proprio portavoce, con l’attribuzione di precisi poteri, tra cui, ad esempio, la possibilità di chiedere, in presenza di determinate condizioni, la convocazione del Presidente del Consiglio dei Ministri e dei Ministri per rispondere o riferire in Assemblea. In questa circostanza come in altre occasioni di particolare rilievo politico potrebbero riservarsi al portavoce spazi di intervento autonomi e garantiti. Ciò consentirebbe al Parlamento di essere effettivamente il luogo del confronto istituzionale tra Governo ed opposizione. b) Riservare una quota dei tempi parlamentari alle richieste dell’Opposizione, con precise garanzie affinché le proposte di legge siano conosciute e valutate dall’Aula nel testo originario e nella loro concretezza programmatica. c) Valorizzare e potenziare gli istituti di controllo, ispezione, indirizzo, informazione e inchiesta già previsti, anche con riguardo al question time. In particolare ampliare i poteri di controllo nelle Commissioni in materia di nomine governative. d) Riservare uno spazio per le iniziative dei singoli senatori, al di fuori della dialettica maggioranza-opposizione, anche al fine di tutelare quei parlamentari che, contrari al Governo, non si identificano nell’Opposizione e nel suo portavoce. e) Ampliare il ricorso alla comunicazione e alla ripresa diretta televisiva, sia in Aula che in Commissione, per consentire che le iniziative dell’Opposizione non si fermino nell’alveo dell’emiciclo e giungano direttamente al Paese”. (On. Marcello Pera, Linee direttrici per una riforma del Regolamento del Senato della Repubblica, http://www. senato.it) [12] Tale ampliamento dell’accesso alla giustizia costituzionale è molto controverso in dottrina: si veda Roberto Romboli e Emanuele Rossi, Giudizio di legittimità costituzionale delle leggi, in Enciclopedia del diritto, Aggiornamento, V, 2001, pp. 537 ss.