La ulteriore revisione costituzionale
e
le nuove potestà legislative fra Stato e Regioni: è vera riforma?

Sommario: 1. Premessa. - 2. La nuova formulazione dell’art. 117 Cost. quale attuazione della c.d. devolution. 3. - Le (presunte) novità in materia di istruzione, sanità e polizia locale. 4. - Conclusioni. 1. - Premessa. Dopo l’approvazione da parte del Senato nella seduta del 16 novembre 2005, è stata pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale n. 269 del 18 novembre 2005 la legge costituzionale, approvata in seconda votazione a maggioranza assoluta dei membri di ciascuna Camera, recante «Modifiche alla Parte II della Costituzione"[1]. Ciò premesso, non ci resta che esaminare l’aspetto della riforma che più interessa in questa sede e che più è stato discusso in questi ultimi anni, ossia quello relativo al rapporto tra Stato e Regioni[2]. Nella legge, infatti, si rimodula (ma certamente non si stravolge) l’assetto delle attribuzioni legislative statali e regionali. Oltre alla discutibile ed “eccentrica” eliminazione degli “obblighi internazionali” come vincolo alla potestà legislativa statale e regionale[3], la riforma conferma lo schema della suddivisione della potestà legislativa tra Stato e Regioni secondo la tripartizione in potestà esclusiva statale, potestà concorrente e potestà residuale regionale e conferma altresì il (criticabile e criticato) meccanismo di ripartizione della potestà concorrente secondo lo schema “principi statali” – “dettaglio regionale”, non esplicitando la legittimità della normativa cedevole. Rigida rimane anche la ripartizione della potestà regolamentare[4]. L’art. 39 del provvedimento in esame, che modifica l’art. 117 della Cost. vigente, aggiunge alla competenza esclusiva statale nuove materie ovvero materie assegnate, nel testo della Costituzione in vigore, alla competenza concorrente (art. 117, c. 3°), sulla base della dimensione “nazionale” o “strategica” dell’interesse. In pratica alla competenza esclusiva statale sono ora, opportunamente, aggiunte le seguenti materie: 1) la promozione internazionale del “sistema economico e produttivo nazionale”; 2) la politica monetaria; 3) la tutela del credito; 4) la tutela delle organizzazioni comuni di mercato; 5) le norme generali sulla tutela della salute, sicurezza e qualità alimentare; 6) l’ordinamento della capitale; 7) le grandi reti strategiche di trasporto e di navigazione di interesse nazionale e le relative norme di sicurezza; 8) l’ordinamento della comunicazione; 9) l’ordinamento delle professioni intellettuali; 10) l’ordinamento sportivo nazionale; 11) la produzione strategica, il trasporto e la distribuzione nazionale dell’energia; 12) l’ordinamento generale degli enti di autonomia funzionale; 13) la sicurezza del lavoro[5]. Vengono inoltre modificate le materie di competenza concorrente (art. 117, c. 3°), inserendovi le porzioni di materie ora assegnate alla competenza esclusiva statale che facciano riferimento all’“interesse regionale” o al “carattere regionale” ovvero non “strategico”. Secondo questo schema, in esse spetta allo Stato – che già è titolare della competenza esclusiva nelle stesse materie, riguardo agli aspetti di interesse nazionale o strategico – dettare i principi fondamentali, ed alle Regioni le normative di dettaglio. Ad esempio, la materia “ordinamento sportivo”, attribuita dal testo costituzionale vigente alla competenza concorrente, viene divisa tra la competenza esclusiva statale (“ordinamento sportivo nazionale”) e quella concorrente (“ordinamento sportivo regionale”), analogamente alle materie “ordinamento della comunicazione” o “istituti o aziende di credito”. Stesso discorso vale per la materia “grandi reti di trasporto e navigazione”, attualmente concorrente, che diverrebbe in parte esclusiva dello Stato (“reti strategiche di trasporto e di navigazione di interesse nazionale”) e in parte concorrente (“reti di trasporto e navigazione”), dovendo poi la legge statale, ex art. 118 modificato Cost., disciplinare le forme di coordinamento tra Stato e Regioni in questo ambito. La stessa tecnica è stata utilizzata per la materia “produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia”, mentre la materia “professioni”, attualmente concorrente, è stata suddivisa in “ordinamento delle professioni intellettuali” (esclusivamente statale) e, semplicemente, “professioni” (concorrente)[6]. Si segnala, altresì, che viene attribuita all’area della potestà legislativa concorrente solo la “tutela del lavoro”, e non più tutela e sicurezza; viene altresì esclusa la “tutela della salute”. Viene poi introdotta una competenza esclusiva regionale (art. 117, c. 4°) per: l’assistenza e l’organizzazione sanitaria; l’organizzazione scolastica, la gestione degli istituti scolastici e di formazione, salva l’autonomia delle istituzioni scolastiche; la definizione della parte dei programmi scolastici e formativi di interesse specifico delle Regioni; la polizia amministrativa regionale e locale; ogni altra materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato[7]. In definitiva, per ciò che concerne la vigente “residualità generale”, il nuovo art. 117, comma 4, Cost., sostituisce detta clausola con un elenco di materie di cui essa costituisce la voce finale; pertanto l'innovazione va collocata nel contesto costituzionale vigente, così come interpretato dalla più recente giurisprudenza costituzionale. 2. - La nuova formulazione dell’art. 117 Cost. quale attuazione della c.d. devolution. Considerate le numerose critiche formulate in questi ultimi anni al testo del Titolo V della seconda parte della Costituzione così come riformato nel 2001, nonchè le altrettanto aspre critiche della gran parte della dottrina costituzionalista sul d.d.l. di ulteriore revisione, si poteva pensare che si sarebbe coerentemente colta l’occasione per formulare e promuovere penetranti interventi riformatori[8]. Invece le novità introdotte (relativamente al tema cruciale per il “federalismo”, rappresentato dalla distribuzione delle competenze legislative tra Stato e Regioni) appaiono davvero scarse e mantengono, di fatto, l’assetto dell’attuale riparto di competenze[9]. Per ciò che riguarda le “nuove” e accresciute materie di competenza legislativa esclusiva statale, si rileva come le prime siano state esplicitate per sottrarle alla competenza generale-residuale delle Regioni; si pensi, ad esempio, alla “promozione internazionale del sistema economico e produttivo nazionale”, alle “organizzazioni comuni di mercato” e all’ “ordinamento della capitale”. Vengono poi trasferite alcune materie dalla potestà legislativa concorrente a quella statale esclusiva. Ci si riferisce alla “sicurezza e qualità alimentari” e alla “sicurezza del lavoro”. In ossequio ai più recenti orientamenti giurisprudenziali, viene reintrodotto il criterio della valutazione del livello territoriale degli interessi, eliminato dalla riforma del 2001. Infatti, vengono ancora distinte all’interno di alcune materie l’area di interesse statale da quella di intervento regionale. Ci si riferisce, ad esempio, all' “ordinamento della comunicazione” che viene attribuito allo Stato, mentre alle Regioni viene affidata la disciplina di dettaglio nell'area della “comunicazione di interesse regionale, ivi compresa l’emittenza in ambito regionale” e della “promozione in ambito regionale dello sviluppo delle comunicazioni elettroniche”. Un discorso a parte, e che faremo in seguito, merita l’attribuzione alla competenza statale delle "norme generali sulla tutela della salute". La c.d. devolution viene quindi realizzata sostituendo l’attuale comma quarto dell’art. 117 Cost., che conferiva in via residuale la potestà legislativa alle Regioni, con una formulazione che attribuisce alcuni settori specificamente menzionati ad una competenza regionale definita “esclusiva”, ferma restando la sopravvivenza di una clausola di residualità a vantaggio delle Regioni[10]. La questione dell’ulteriore riallocazione delle attribuzioni legislative operata dalla riforma in esame rileva tanto sotto il profilo strutturale-definitorio della forma di Stato (federale o meno) quanto sotto quello più strettamente funzionale. Ancorché nella pubblicistica italiana si tenda a definire il processo di riforme con il termine di federalismo, il regionalismo italiano, per come disegnato sia dalla recente riforma del Titolo V Cost., sia dalla proposta modificativa in esame, non risulta affatto conformato al modello c.d. federalistico, perché di quest’ultimo non ha i profili strutturali, né tanto meno la legittimazione, che presuppone, secondo la visuale tradizionale, la sovranità degli. Stati membri[11]. L’attribuzione di individuate materie (assistenza e organizzazione sanitaria, istruzione scolastica e polizia locale) alla competenza “esclusiva” delle Regioni comporta l’effetto di sopprimere l’estensione alle stesse del limite dei princìpi fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato, che attualmente è vigente in ragione dell’ascrizione di tali materie alla competenza “concorrente” delle Regioni. In altri termini, lo scopo dell’innovazione in parola sarebbe quello di escludere che i particolari settori elencati, pur non essendo come tali espressamente menzionati dall’art. 117, comma 3°, Cost., si possano ricondurre in via di interpretazione a materie di competenza concorrente, assoggettate, così, ai suddetti princìpi fondamentali. Non bisogna dimenticare, peraltro, che l’effetto appena descritto, perseguito dalla legge costituzionale in esame, potrebbe essere vanificato dal meccanismo dinamico introdotto dalla Corte costituzionale (sentenze n. 303/2003, n. 6/2004, n. 13/2004) la quale ha legittimato l’attrazione in via sussidiaria a livello nazionale di potestà regionali[12], concorrenti o anche esclusive, non solo a livello amministrativo, ma anche legislativo, rischio di cui la riforma non pare tener conto e che, invece, minaccia di porre nel nulla, o quantomeno di attenuare, la rigidità delle attribuzioni legislative così come risultante dalla novella costituzionale[13]. Tornando all’architettura del “nuovo” art. 117 Cost. si rileva, come del resto già accennato in precedenza, come la legge costituzionale qualifichi espressamente “esclusiva” la competenza legislativa delle Regioni negli ambiti contemplati dalla disposizione e sostituisca la clausola residuale con un elenco di materie di cui la clausola predetta diviene la voce finale. Delle due modifiche la più significativa è sicuramente la seconda. È, infatti, vero che la clausola residuale, essendo potenzialmente idonea ad abbracciare tutte, indistintamente, le materie non enumerate, dovrebbe rendere – a stretto rigore – superflua un’elencazione ulteriore. È, però, altrettanto incontestabile che le materie scritte presentano una maggiore tenuta rispetto alle materie non scritte (evocate dalla clausola predetta), reagendo sulla portata delle altre materie incluse negli elenchi. La consapevolezza di queste reazioni sistematiche avrebbe dovuto indurre gli artefici della proposta a non limitarsi ad aggiungere un ulteriore elenco a quelli precedenti, ma a coordinare le voci in essi contenute, sciogliendo i nodi derivanti dalla loro compresenza. Prima di scendere più nel dettaglio, si ritiene indispensabile evidenziare che, nonostante la presenza della clausola residuale, l’elencazione delle materie contenuta nel provvedimento in esame non è inutile[14]. Non è inutile, perché rappresenta “un’assicurazione sulla vita” in favore delle materie elencate. Esse, infatti, proprio in virtù della loro menzione espressa, non possono scomparire: il fatto di essere nominate le pone al riparo da incidenti del tipo di quello occorso ai lavori pubblici, i quali, in difetto di menzione, hanno perduto la consistenza di una materia autonoma, per essere attratti nei settori cui le opere, di volta in volta, accedono[15]. E’ significativo, a riguardo, segnalare che in origine (e, cioè, nella prima versione del d.d.l. cost. sulla devolution) la competenza esclusiva regionale si presentava come eventuale (in quanto attivabile dalle Regioni a discrezione) ed avente ad oggetto le sole quattro materie di cui s’è detto. Nel testo in esame, invece, essa ha assunto i caratteri di una competenza necessaria, spettante istituzionalmente alle Regioni (indipendentemente, cioè, dalla loro decisione di acquisirla) ed avente ad oggetto, oltre alle quattro materie di cui sopra, tutte quelle implicitamente riconducibili alla clausola residuale. 3. - Le (presunte) novità in materia di istruzione, sanità e polizia locale. Analizzando le materie oggetto della c.d. devolution, si rileva come il nuovo comma quarto dell’art. 117 Cost. verrebbe ad accrescere l’oscurità di un quadro cui le zone d’ombra non fanno difetto. Il quadro dell’istruzione - la materia maggiormente distribuita tra più livelli istituzionali - che esce dalla riforma in esame, ad esempio, appare particolarmente complesso: infatti le competenze esclusive regionali in materia di “organizzazione scolastica, gestione degli istituti scolastici e di formazione, salva l’autonomia delle istituzioni scolastiche” e di “definizione della parte dei programmi scolastici e formativi di specifico interesse della Regione” vanno ad inserirsi in un ambito sovraffollato, sul quale già insistono ben due competenze: una esclusiva dello Stato (relativa alle norme generali sull’istruzione) ed una concorrente (relativa all’istruzione)[16]. Il modello così proposto sembra celare, invero, l’introduzione di un sistema di istruzione teso a prediligere un potenziamento delle autonomie territoriali, con indebolimento dei poteri statali di indirizzo e di controllo ed una forte compressione delle autonomie funzionali. Si tratta, in altri termini, di una trasformazione che potrebbe aprire la strada alla sostituzione del sistema nazionale di istruzione con una molteplicità di sistemi regionali, in seno ai quali l’autonomia funzionale sarebbe a rischio di forte incisione: al governo statale della scuola si sostituirebbe, in tal modo, non l’autonomia dei singoli istituti, ma il governo regionale della scuola[17], con il conseguente disfacimento dell’attuale sistema nazionale a favore di una pluralità di sistemi regionali, in un quadro, peraltro, che, non sembrando tener conto del principio di predeterminazione delle risorse finanziarie rispetto al momento allocativo delle competenze, potrebbe essere foriero di notevoli disparità a seconda delle maggiori o minori disponibilità in capo a ciascuna Regione[18]. Il progetto di ulteriore riforma della Parte II della Costituzione mira paradossalmente a neutralizzare la devolution attraverso il ridisegno del Titolo V e, al contempo, tende ad utilizzarla come occasione per una significativa ricentralizzazione della potestà legislativa: difatti, in tale contesto, le materie di competenza esclusiva della Regione, essendo soggette al limite dell’interesse nazionale, si inseriscono in un quadro di significativo depotenziamento della potestà legislativa regionale. Ne deriva che, ad un sistema nazionale di istruzione fondato sulle Istituzioni scolastiche autonome e sul loro rapporto con un centro plurale, si sostituiscono tante organizzazioni scolastiche regionali, che inevitabilmente finiscono per essere il punto di riferimento per le Istituzioni scolastiche e per la loro gestione, mentre sullo sfondo si staglia un “centro” ormai esclusivamente statale, interprete dell’interesse nazionale[19]. I timori sono ancor più profondi per il fatto che questa ulteriore modifica del testo costituzionale arriva in un momento sicuramente poco felice, nel quale non è ancora concluso, e tanto meno consolidato, il dibattito per risolvere importanti questioni come la definizione dei “livelli minimi essenziali”, la determinazione delle “norme generali”, l’individuazione delle materie “innominate”, creando, in tal modo, solamente molta incertezza ed ancor più ambiguità in materie particolarmente delicate[20]. Del resto, la reale possibilità di spostare competenze dallo Stato alle Regioni attraverso la c.d. devoluzione appare discutibile, in quanto la Costituzione continuerebbe a riservare allo Stato l’adozione delle norme generali in tema di istruzione (ai sensi dell’art. 117, comma 2°, lett. n); in realtà, la riforma dei cicli scolastici del Ministro Moratti già delinea un conferimento alle Regioni del complesso delle funzioni relative all’organizzazione scolastica, all’articolazione dell’offerta dei programmi, alla gestione degli istituti scolastici, confermando la sensazione che gli obiettivi che, quanto meno nelle dichiarazioni, vengono attribuiti alla devolution, siano in realtà perseguibili (e concretamente perseguiti) senza alcuna necessità di mettere mano alla Costituzione[21]; basti pensare che alcune competenze sono già state attribuite alle Regioni (per esempio, la fissazione del calendario scolastico o la riserva di una quota dei programmi scolastici e formativi), così come altre competenze sono da sempre state esercitate dagli enti locali (ad esempio le Province, per quanto riguarda gli edifici della scuola media superiore). Anziché rendere più rapida l’attuazione del sistema nazionale di istruzione, ridimensionando gli effetti di un vero e proprio neocentralismo ministeriale di ritorno, responsabilizzando contestualmente le Regioni, la recente riforma costituzionale fa intervenire le stesse Regioni sulla gestione degli istituti e sui programmi scolastici. Su questi aspetti agirebbero quindi, con diverse competenze, tre soggetti: Stato, singole istituzioni scolastiche e ora anche le Regioni. La materia dei programmi, soprattutto, non richiedeva la probabile compressione dell’autonomia funzionale dei singoli istituti a favore di non meglio precisate impostazioni regionali[22]. La riforma della riforma, oltre a disconoscere l’autonomia costituzionale delle scuole (art. 117, c. 3°), con il passaggio alle Regioni delle competenze in materia di «organizzazione scolastica e gestione» (e, in misura minore, di «programmi scolastici e formativi di interesse specifico della Regione»), potrebbe rompere il sistema nazionale di istruzione, mettendo interamente nella disponibilità delle Regioni la qualificazione delle scuole e l’inquadramento del personale. Dato il perdurante immobilismo che ha caratterizzato gli enti regionali negli ultimi anni[23] (quantomeno in materia di attuazione della riforma costituzionale in materia di istruzione), ciò implicherà un processo complesso, essendo insufficiente per l’attuazione della disposizione costituzionale l’autonoma attivazione regionale, senza atti statali di trasferimento di personale, beni e risorse. In definitiva, in materia di istruzione, attualmente sono previste norme generali statali accanto alla potestà concorrente regionale; con la riforma, accanto alla nuova potestà regionale c.d. esclusiva (qualificazione che finora, in dottrina, ha avuto il senso di esclusione dell’intervento della legge dello Stato), non si deve dimenticare che permangono, come poc’anzi ricordato, le norme generali in materia fissate dallo Stato con la conseguente “omogeneizzazione complessiva degli studi”. Ci si chiede come si possano conciliare queste contrapposte affermazioni del testo costituzionale, considerato che quando si fa riferimento a “norme generali” si fa riferimento a principi che vincolano le Regioni. Ci si chiede altresì che differenza intercorra, nella recente ulteriore revisione costituzionale, fra tali norme e la comune legislazione di cornice. Si può ipotizzare, quindi, che quella che viene considerata come la manifestazione più cospicua del potenziamento dell’autonomia regionale in realtà sia fortemente condizionata dal legislatore ordinario statale, che all’atto pratico rende concorrente la potestà regionale esclusiva. Come se non bastasse, è opportuno rilevare inoltre che le competenze regionali sono condizionate anche dalla determinazione statale dei livelli essenziali delle prestazioni, in base alla lett. l) del secondo comma dell’art. 117 Cost., con una formula che, mantenuta nonostante tutte le dichiarazioni di potenziamento dell’autonomia regionale, consente al legislatore statale, data la sua genericità, di vanificare quasi completamente la competenza regionale, anche se non è detto che esso adotti delle interpretazioni restrittive dell’autonomia regionale, pur potendo farlo[24]. Così sembra di potere affermare che la devoluzione, soprattutto nel campo dell’istruzione, potrebbe introdurre dei rischi di frammentazione del sistema nazionale senza, in realtà, apportare significativi spostamenti di attribuzioni legislative tra Stato e Regioni: infatti, il portato della riforma in parola sarebbe realizzato (o quantomeno realizzabile) attraverso strumenti che la legge ordinaria è già in grado di offrire, senza bisogno di passare attraverso una revisione costituzionale che indubitabilmente nasconde delle insidie sul piano del (delicato) sistema di riparto delle competenze tra Stato e Regioni, da un lato, ed enti locali e autonomie funzionali dall’altro. Per quanto riguarda l’ “assistenza e organizzazione sanitaria” (già da ritenersi di spettanza regionale, ai sensi dell'accordo Stato-Regioni dell'8 agosto 2001 e della sentenza n. 510 del 2002 della Corte costituzionale che ripercorre i rapporti Stato-Regioni fino all’introduzione del nuovo titolo V e dopo la riforma del 2001[25]), va ricordato che, anche in questo caso, la potestà legislativa regionale va esercitata all'interno (e nel rispetto) della competenza statale in tema di "norme generali di tutela della salute" e di "determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni", fermo rimanendo comunque il quadro vigente del (non attuato) federalismo fiscale e il mantenimento della perequazione in capo allo Stato[26]. In particolare, la materia "assistenza e organizzazione sanitaria" comprenderebbe "tutte le dimensioni della tutela sanitaria, ivi compresa l'assistenza ospedaliera". Se così è, l’esercizio di detta competenza da parte delle Regioni più ricche, potrebbe portare ad generale squilibrio, e, in prospettiva ad un potenziale smantellamento del sistema sanitario nelle diverse Regioni. Certo, allo Stato rimarrebbe la competenza legislativa esclusiva circa la "determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali" (ex art. 117, c. 2, lett. m) e la fissazione delle norme generali sulla tutela della salute (art. 117, c. 2, lett. m-bis), ma non si vede con quali risorse potrebbero essere garantiti quei "livelli essenziali" nelle Regioni più povere nel momento in cui quelle più ricche decidessero di esercitare la relativa competenza e di destinare cospicui finanziamenti all'erogazione di prestazioni di livello superiore a favore dei propri cittadini[27]. Per ciò che concerne invece la competenza regionale in tema di “polizia amministrativa regionale e locale”, viene ora utilizzata la stessa formulazione che si ritrova nel d.lgs. n. 112/98: dato che la giurisprudenza della Corte costituzionale tende ad usare quel testo per ricavare l’ampiezza delle materie, è probabile che la nuova formula costituzionale non lascerà alle Regioni molti più spazi di quelli già ad esse riconosciuti. Essendo poi già affidata alla competenza residuale delle Regioni (argomentando dall’art. 117, comma 2, lett. h) la “polizia amministrativa locale”, resta del tutto oscuro, dalla lettura sia del testo sia dei lavori parlamentari, a che cosa esattamente si riferisca l’ambigua dizione, a meno che non sottintenda la polizia di sicurezza per la c.d. microcriminalità (come auspica L. Antonini[28]): ma ciò resterebbe comunque inaccettabile, ammessa e non concessa la possibilità in via di principio di creare polizie di sicurezza regionali, poiché una simile attribuzione in un testo costituzionale dovrebbe avvenire in termini espliciti e in riferimento ad un’area ben delimitata e individuabile, cosa che certo non avviene nel caso di specie, che resta (intenzionalmente?) nel vago”[29]. In definitiva, nella specifica materia qui in esame, non è tuttora chiaro lo spazio che residuerebbe alla potestà legislativa esclusiva regionale, racchiusa tra le competenze comunali e le competenze statali in tema di sicurezza, ordine pubblico, ordinamento penale. 4. - Conclusioni E' estremamente probabile che il tono della discussione politica sulla riforma costituzionale - già molto aspro in questi ultimi mesi - non sia destinato ad abbassarsi: anzi, si può immaginare che, in attesa dell’esito del referendum confermativo, anche su questo tema si svolgerà lo scontro politico-elettorale. Nel lasso di tempo che ci separa dal referendum, e dalla approvazione o dal rigetto della riforma, si ritiene utile ragionare a fondo sul testo approvato dal Parlamento nella consapevolezza di essere al cospetto di un complesso di modifiche non marginali né poco numerose, ma di natura sostanzialmente incrementale e frutto del mero esercizio di potere costituito[30]. L’esperienza di questi anni di applicazione del nuovo titolo V, e specialmente di contenzioso costituzionale, inoltre, ha messo in luce le difficoltà, le ambiguità e le contraddizioni di un riparto di competenze non accompagnato da una opportuna legislazione ordinaria di attuazione. Si possono, a questo punto, effettuare alcune osservazioni di “contorno”. Sul piano delle procedure (all’interno di un’auspicata e più organica rivisitazione degli elenchi di materie dopo la revisione del 2001) – e per ciò che concerne la “conversione” della potestà concorrente in potestà esclusiva delle Regioni ovvero della potestà esclusiva dello Stato (limitatamente, però, ad alcune materie) in potestà ugualmente piena delle Regioni ovvero – e più realisticamente – in potestà ripartita, sarebbe bastato attivare il meccanismo indicato nell’ultimo comma dell’art. 116 Cost., che, tra l’altro, avrebbe presentato il duplice vantaggio di assicurare l’attiva partecipazione delle stesse Regioni alla messa a punto del processo di devolution e di non dover far ricorso allo strumento maggiormente dispendioso della revisione costituzionale, bastando allo scopo la semplice legge ordinaria, pur se quodammodo essa pure aggravata e rafforzata[31]. Nel testo in esame, infatti, è stata drasticamente abrogata (art. 50) la possibilità del regionalismo differenziato prevista dall’art. 116, comma 3, nonostante tale formula prima delle elezioni del 2001 sembrava rappresentare il prototipo per l’evoluzione del regionalismo italiano[32]. Per quanto il modello spagnolo possa essere criticabile e pericoloso, per la continua fuga di alcune Comunità, poi inseguite dalle altre, il meccanismo italiano era solo eventuale e sicuramente presidiato da garanzie sostanziali e procedurali. Non si comprende allora la ratio dell’intervento[33]. Viene invece opportunamente aggiunto, all’art. 116, comma 1, il principio dell’intesa con le Regioni speciali e le Province autonome sulle modifiche allo Statuto, intesa da raccogliersi tra la prima e la seconda deliberazione parlamentare, mentre per negare la stessa è necessaria una deliberazione a maggioranza dei due terzi dell’assemblea interessata[34]. L’art. 45 del testo introduce invece un meccanismo – alquanto farraginoso – per far valere l’interesse nazionale eventualmente violato da una legge regionale: si può comunque ritenere che ciò che conta non è tanto la facilità di attivazione del meccanismo (destinato inevitabilmente ad essere residuale), quanto il fatto che esso esista e si possano così rimuovere leggi regionali contraddittorie con l’interesse nazionale. Tuttavia, gli stessi promotori della reintroduzione dell’interesse nazionale, hanno loro stessi “contenuto” la stessa portata del disegno devolutivo-riformatore. Come segnalato opportunamente da A. D’Atena, nel disegno in esame, si riscontra la presenza, al riguardo, di tre efficaci antidoti[35]. Il primo è rappresentato dalle già richiamate attribuzioni allo Stato di competenze esclusive rivolte a bilanciare le competenze esclusive regionali, il secondo è costituito dalla clausola detta “salvapatria”, il terzo dalla nuova disciplina del potere sostitutivo[36]. Per quanto riguarda il bilanciamento delle nuove competenze esclusive delle Regioni con competenze esclusive dello Stato va preliminarmente rilevato che i problemi che esso pone si collegano all’effettivo significato da riconoscere all’espressione “norme generali”, di cui, secondo D’Atena, sono possibili due letture: una lettura forte ed una lettura debole[37]. Secondo una lettura che si può qualificare come forte, il giudizio sulla generalità sarebbe un giudizio politico, rimesso quindi al legislatore statale, il quale, chiamato ad adottare le “norme generali”, sarebbe abilitato a dettare le parti di disciplina che, a suo insindacabile giudizio, debbano presentare carattere unitario sull’intero territorio nazionale. Stando all’altra lettura, invece, mediante il riferimento alla generalità, il progetto evocherebbe un riparto verticale di competenze, analogo a quello centrato sulla distinzione tra disciplina di principio e norme di dettaglio, ma fondato su un criterio ancora più labile. A tale stregua, la generalità andrebbe riferita all’intensità regolativa (o, in altri termini, al grado di specificazione) delle norme che ne siano caratterizzate[38]. I due scenari prospettati delineano, a loro volta, due accezioni diverse di competenza concorrente. Nel caso della lettura qualificata “forte”, l’ultima parola spetterebbe al Parlamento, nel secondo caso, invece, alla Corte costituzionale, investita del giudizio sul grado di generalità. Nella prima ipotesi, il modello di riferimento sarebbe quello della competenza concorrente alla tedesca, nella seconda, quello della competenza concorrente all’italiana. Ebbene, sempre secondo l’efficace osservazione di A. D’Atena, se si tiene conto di tutto ciò (in particolare di quanto osservato a proposito dell’esclusività delle competenze regionali di cui al IV comma), può agevolmente constatarsi che l’efficacia del bilanciamento è subordinata a due condizioni: a) che le norme generali vengano intese in senso forte; b) che l’esclusività venga intesa in senso debole[39]. Evidentemente, mantenendo salde le possibili prospettazioni presentate, lo scenario interpretativo è tutt’altro che certo. È, infatti, plausibilmente sostenibile che dalle materie di competenza statale vadano sottratti gli ambiti riservati alla legislazione “esclusiva” regionale, ossia, in altri termini, che il quarto comma dell’art. 117 deroghi al secondo[40]. Secondo queste considerazioni, potrebbe, quindi, concludersi che la tutela della salute, ad esempio, non comprenda i due settori dell’assistenza e dell’organizzazione sanitaria, in quanto riservati alla legislazione “esclusiva” delle Regioni. Analoghe considerazioni potrebbero valere per l’istruzione. Inoltre occorre osservare come il carattere “forte” della locuzione “norme generali” non possa, di per sé, garantire il bilanciamento dell’assetto delle competenze derivante dall’operazione di devoluzione in quanto esso non attiene alla dimensione ontologica delle norme ma è frutto di una valutazione politica del legislatore nazionale. Ne deriva che la capacità delle norme generali così intese di controbilanciare le competenze esclusive delle Regioni in ambiti di interferenza tra le une e le altre rimane affidata alle dinamiche che investono la maggioranza parlamentare e ai rapporti che instaurano all’interno di essa. Il secondo “contrappeso” è costituito dalla previsione di un sindacato parlamentare sulle leggi regionali in caso di ritenuto contrasto con il redivivo parametro dell’interesse nazionale (in particolare, l’art. 127 Cost., così come novellato, autorizza il Governo, che ritenga una legge regionale in contrasto con l’interesse nazionale, ad invitare la Regione ad eliminare le disposizioni pregiudizievoli; in caso contrario, il Governo può sottoporre la questione al Parlamento in seduta comune che, con delibera adottata a maggioranza assoluta dei propri componenti, può annullare la legge)[41]. Il terzo “contrappeso” consiste invece nella rimodulazione del potere sostitutivo che, stando al testo dell’art. 120 Cost., così come risultante dalla riforma e venendo incontro ad un’esigenza ripetutamente manifestata in dottrina[42]è attribuito allo Stato (e non più al Governo), con riferimento esplicito anche alle funzioni di cui all’art. 117 Cost. (a conferma dell’estensione di tale potere anche all’ambito legislativo)[43]. Ciò non toglie, tuttavia, che da tale meccanismo non possano attendersi effetti maggiori di quanto non ne possa produrre, trattandosi di un potere “sostitutivo”, cioè della facoltà riconosciuta ad un soggetto altrimenti incompetente di sostituirsi provvisoriamente al titolare della competenza, con atti da questo derogabili, con conseguente impossibilità di ravvisarvi uno strumento di unificazione della disciplina (o – se si preferisce – di nazionalizzazione delle regole). E’ pur vero che il suo esercizio è previsto – dal testo vigente – anche “quando lo richiedono la tutela dell’unità giuridica o dell’unità economica”, ma tale previsione, traduzione dell’art. 72, comma 2, GG, non tiene conto della circostanza che gli obiettivi predetti possono essere realizzati spostando al centro la competenza legislativa (che è quanto accade in Germania con la konkurrierende Gesetzgebung) non certo mediante un potere precario che interviene solo a “tappare un buco”[44]. Il quadro che emerge da questa breve analisi induce a ritenere che, nelle difficoltà interpretative del sistema di pesi e contrappesi, il sistema delineato dalla riforma appare suscettibile di accogliere contenuti eterogenei, in funzione dei diversi criteri ermeneutici che si susseguono nei molteplici contesti politici. Sinergia, dinamismo e trasformazione sono elementi essenziali e tipici dei contemporanei sistemi costituzionali: una delle convinzioni più diffuse è quella che identifica la stabilità temporale di una Costituzione con la sua elasticità ossia con la duttilità delle sue prescrizioni ed istituti e con la capacità di adattamento alle circostanze imposte dai mutamenti storici, tale che sia possibile rinnovare il patto con il popolo[45]. La Costituzione, del resto, non è una semplice legge, è anche (e soprattutto) un elemento dell’identità collettiva di un Paese: ciò spiega il fatto che il processo di radicamento, di metabolizzazione, di un documento costituzionale (e dei valori ad esso sottesi) richieda, oltre che un ampio consenso bipartisan sui suoi contenuti, un quadro di relativa stabilità su cui sedimentare. Anche G. Azzariti condivide pienamente la necessità di riaffermare il principio che le revisioni costituzionali non devono essere “di maggioranza”, se si vuole evitare il “pericolo mortale” per il costituzionalismo democratico moderno che ogni maggioranza riscriva la “sua” Costituzione, sicché ogni legislatura verrebbe compromessa dalla “questione” della revisione della stessa, sfumando, fino a confondere, i distinti piani della normazione ordinaria (e contingente) e quella relativa ai principi costituzionali (estranei alla disponibilità delle maggioranze politiche accidentali)[46]. Ciononostante, lo stesso Azzariti si chiede se non sia tardi per avanzare l’ipotesi richiamata da D’Atena[47], rischiando di “chiudere la stalla quando i buoi sono scappati”, considerando come alcune ampie modifiche del testo costituzionale - come quella del Titolo V – siano già state realizzate. Ci sarebbe bisogno di evidenti interventi di correzione, come l’innalzamento del quorum, che renderebbe tali modifiche più difficili[48]. Se poi dovesse essere definitivamente approvata la riforma in esame, sempre secondo Azzariti, occorrerebbe riflettere sul fatto che il successivo innalzamento del quorum porterebbe a consolidare, rendendola difficilmente modificabile, una situazione che non piace affatto, assegnando un surplus di rigidità ad un sistema costituzionale ritenuto dai più regressivo e mal congegnato, nonché approvato da una maggioranza parlamentare ristretta. La Costituzione, in conclusione, come autorevolmente ricorda V. Onida, “non è un prodotto politico contingente, che possa ricondursi al prevalere occasionale di una forza o di uno schieramento, ed essere trattata come un normale oggetto di programmi elettorali o governativi, su cui la maggioranza del momento decide in nome della forza parlamentare di cui dispone, o come oggetto di negoziato in vista di obiettivi politici contingenti. Essa rappresenta piuttosto il quadro di riferimento valido per tutti, che precede e condiziona la dialettica fra maggioranze e minoranze, assicurando la salvaguardia degli interessi ad esse comuni e dei limiti conseguenti. Fare della Costituzione un prodotto di maggioranza o disponibile da parte della maggioranza sarebbe tradire l’idea stessa di Costituzione. Occorre liberarsi definitivamente della visione distorta e antistorica che vede in essa il prodotto “autarchico” di un sistema politico ormai superato. Essa - per riprendere le parole di Dossetti – non è “un fiore pungente nato quasi per caso da un arido terreno di sbandamenti postbellici e da risentimenti faziosi volti al passato”, ma è nata dal “crogiolo ardente e universale” degli eventi epocali della seconda guerra mondiale, “più che dalle stesse vicende italiane del fascismo e del postfascismo: più che del confronto-scontro di tre ideologie datate, essa porta l’impronta di uno spirito universale e in certo modo transtemporale”. E’ lo spirito del costituzionalismo: quello che soffia nelle Costituzioni nazionali e nelle esperienze ancor giovani ma destinate a crescere di quel “costituzionalismo mondiale” che la nostra Carta evoca, con sguardo antiveggente, attraverso la “finestra” (così la definì Calamandrei) dell’articolo 11. Ecco perché penso che sia oggi essenziale rivendicare l’idea di Costituzione e il valore attuale della Costituzione vigente, e perché ne discende una valutazione fortemente negativa del progetto di revisione in discussione. Solo dopo, in un diverso clima e su diverse premesse di metodo e di contenuto, sarà possibile affrontare costruttivamente l’ipotesi di revisioni “mirate” del testo costituzionale su singoli argomenti”[49].

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[1] Si tratta, come è noto, di una pubblicazione c.d. notiziale, che non fa seguito alla promulgazione da parte del Presidente della Repubblica, così come disposto dall’art. 138 Cost., il quale, nel disciplinare il procedimento aggravato relativo alla formazione delle leggi costituzionali, prevede che, nell’ipotesi in cui la legge non sia stata approvata nella seconda votazione da ciascuna delle Camere a maggioranza dei due terzi dei propri componenti, ma solo a maggioranza assoluta, come è avvenuto nel caso in esame, la stessa possa essere sottoposta a referendum costituzionale confermativo su richiesta, da effettuarsi entro tre mesi dalla pubblicazione, da parte di un quinto dei componenti di una Camera o di cinque Consigli regionali o di cinquecentomila elettori. In quest’ultimo caso, la legge è promulgata, e nuovamente pubblicata, se nella consultazione popolare sia approvata dalla maggioranza dei voti validi. [2] Cfr., sul punto, T.E. Frosini, Quella leale collaborazione fra lo Stato e le Regioni, in Quad. reg., 2004, 627-643.47; G. Rolla, Incertezze relative al modello di regionalismo introdotto dalla legge costituzionale 3/2001, in Amm. civ., 2005, 627-643.[3] Così, tra gli altri, A. Anzon, Il “federalismo” nel progetto di riforma approvato dal Senato in prima lettura, intervento del 28.4.2004, in www.associazionedeicostituzionalisti.it, dove si sottolinea come “l’inopinata abolizione del limite degli obblighi internazionali è ad un tempo incomprensibile e pericolosa. Coinvolge anche la legge dello Stato e non risponde a nessuna logica “federalista”: in nessuna esperienza di questo tipo, a quanto risulta, le comunità autonome sono sottratte radicalmente al rispetto di tali obblighi. Certo la formulazione attuale del limite comporta notevoli difficoltà applicative, specie nei rapporti con la legge statale. Ma ciò avrebbe consigliato una correzione di questa formulazione, e non certo la radicale abolizione del vincolo”. [4] Cfr. B. Caravita di Toritto, La revisione della costituzione: discutiamone con calma, in www.federalismi.it, 22/2005, 2. [5] Sul tema specifico si v., in particolare, S. Mangiameli, Il riparto Stato-Regioni tra assetto delle materie e disciplina delle fonti, in Le Reg., 2004, 1216-1222; dello stesso a. Sull’arte di definire le materie dopo la riforma del titolo V della Costituzione, ivi, 337-345; A. Anzon, Flessibilità dell’ordine delle competenze legislative e collaborazione tra Stato e Regioni, in Giur. cost., 2003, 2782-2791; A. D’Atena, Materie legislative e tipologia delle competenze, in Quad. cost., 2003, 16 ss., in cui viene proposto un esauriente schema interpretativo dell’art. 117 Cost. e si possono trovare altresì alcuni rilievi critici sui criteri che hanno presieduto all’elaborazione degli elenchi di cui allo stesso art. 117. [6] Si v., a riguardo, la ricostruzione di P.L. Petrillo, Riforme costituzionali, il Senato approva in prima deliberazione, in www.associazionedeicostituzionalisti.it, 2005. [7] L’elenco è costituito dalle quattro materie del vecchio d.d.l. cost. sulla devolution, le quali, ritenute fondamentali dai promotori di tale progetto (la Lega Nord) per i rapporti tra i poteri pubblici ed i cittadini, hanno attraversato pressoché indenni l’intera stratificazione delle stesure. La sola modifica è rappresentata dalla sostituzione della “polizia locale”, con la “polizia amministrativa regionale e locale” Tale innovazione è stata introdotta dalla Camera dei Deputati, che ha corrispondentemente modificato il testo licenziato in prima lettura dal Senato il 25.3.2004, che seguitava ad utilizzare la dizione “polizia locale”. Come è noto, dal punto di vista ricostruttivo, è stato presentato dal Presidente del Consiglio e dal Ministro per le riforme istituzionali e la devoluzione, di concerto col Ministro per gli affari regionali, il 26 febbraio del 2002, a quattro mesi dall'entrata in vigore della l. cost. n. 3 del 2001 (di modifica del Titolo V della Cost.), il d.d.l. cost. n. 1187 (c.d. Progetto Bossi). Dopo un intenso “dibattito estivo”, su iniziativa governativa, il 17 ottobre 2003, veniva presentato al Senato un progetto organico di “Riforma dell’Ordinamento della Repubblica”, rubricato con il numero 2544. Tale modifica prevedeva all’art. 117, comma 3, diretta ad “esplicitare”, sempre attraverso la tecnica dell’enumerazione materiale, alcune materie tipiche della competenza esclusiva regionale (altrimenti puramente “residuale”): assistenza ed organizzazione sanitaria, organizzazione scolastica e gestione degli istituti scolastici e di formazione, definizione dei programmi scolastici e formativi di interesse specifico della Regione, polizia locale. Sulla vicenda della devoluzione anteriore al suo inserimento nel disegno di legge governativo che rivede gran parte delle disposizioni della II parte della costituzione, ampiamente L. Vandelli, Devolution, Bologna, 2004. [8] Sul tema, per una visione generale del tema oggetto della presente indagine, si v. T. Groppi, L. Petrillo, Cittadini, governo, autonomie. Quali riforme per la Costituzione?, Milano, 2005, spec. 43-65; Aa.vv., Federalismo e devolution, Atti del Convegno di Studi. Universita' di Siena e Grosseto, 6 novembre 2003, a cura di Valeria Piergigli, Milano, 2005; T. Groppi, Giustizia costituzionale e stati decentrati: la Corte dopo la riforma del 2001, in Amm., 2005, 5-23; E. Espa, Verso il federalismo. L’attuazione del federalismo costituzionale nel 2004 e nei primi mesi del 2005, in Comuni d’Italia, 2005, 45 ss.; Aa.vv., Costituzione. Una riforma sbagliata. Il parere di sessantatre costituzionalisti, a cura di F. Bassanini, Bologna, 2004; Aa.vv., Verso il federalismo, Normazione e amministrazione nella riforma del Titolo V della Costituzione, a cura di V. Cerulli Irelli e C. Pinelli, Bologna, 2004; A. D’Atena, La riforma del regionalismo riformato. A proposito del testo licenziato dal senato il 25 marzo 2004. (Intervento alla tavola rotonda su "La riforma della riforma" svoltasi nel quadro del Convegno ISSiRFA dal titolo "Regionalismo in bilico, tra attuazione e riforma della riforma" (Camera dei Deputati, Sala del Cenacolo, 30.6.2004), in Justitia, 2004, 407-418; F. Cuocolo, Devolution: rischio o opportunità? in Quad. reg., 2004, 671-678; T.E. Frosini, Federalismo e riforma costituzionale, in Riv. giur. mezz., 2004, 93 – 112; P. Caretti, Una seconda riforma peggiore della prima: note critiche della riforma del Titolo V della Costituzione, in Le reg., 2004, 775-779; S. Mangiameli, Il federalismo italiano dopo Lorenzago. Considerazioni sulla riforma del titolo V e sulla riforma della riforma, in Justitia, 2004, 465-507; M. Cammelli, Una riforma costituzionale che non va, Mulino, 3, 2004, 397-413; M. Cammelli, Un grande caos chiamato devolution, Bologna, 2003, 87 ss.; A. Cantaro, C. Magnami, Devolution: una forma del declino italiano, in Dem. dir., 2003, 181-195; A. Morrone, Devolution, ma presa sul serio, in Quad. cost., 2003, 157 ss., R. Bin, Sette anni di riforme, ma i nodi rimangono irrisolti, in Ist. fed., 2003, 570 ss.; si v. altresì le considerazioni introduttive di A. Barbera, in Il nuovo Titolo V e la trilogia di Italo Calvino, in Ist. fed., 2003, 453 ss.; M. D’Amico, Devolution e riforme costituzionali, in Federalismo e devoluzione, interventi di M. D’Amico, A. Ferrara, N. Zanon, 11 dicembre 2002, in www.federalismi.it; G. Falcon, La nuova devolution, unità della Repubblica, riforma della riforma del Titolo V, realtà effettiva, in Le Reg., 2003, 3 ss.; M. Cammelli, Federalismi virtuali e tiepide autonomie, in Ist. fed., 2003, 429 ss.; A. Ruggeri, Il Titolo V della Costituzione tra attuazione e revisione, ivi, 2003, 461 ss.; F. Pizzetti, La riforma del Titolo V tra resistenza al cambiamento e incompiutezza delle scelte, ivi, 2003, 529 ss.; G.C. De Martin, Conati di riforma della riforma (costituzionale) tra ambiguità e neocentralismo, ivi, 2003, 677 ss.; P. Cavaleri, Intervento alla tavola rotonda virtuale, in Ist. fed., 2003, 490; G. Parodi, La revisione costituzionale del titolo V tra nuovo regionalismo e federalismo. Problemi applicativi e linee evolutive, a cura di Giuseppe Franco Ferrari e Gianpaolo Parodi, Padova, 2003; G. Gardini, Verso la devolution: scenari e prospettive di una riforma non necessaria, in Le reg., 2003, 473-490; G. Falcon, Nuova devolution, unità della Repubblica, riforma della riforma del titolo V, realtà effettiva, in Dir. pubbl., 2002, 751-765; S. Bartole, Devolution o federalismo? O soltanto regionalismo?, in Le Reg., 2002, 1233 ss.; L. Vandelli, Devolution e altre storie. Paradossi, ambiguità e rischi di un progetto politico, Bologna, 2002; A. D’Atena, La riforma della riforma: uno sguardo sul dopo-referendum, in Ist. fed., 2001, 627 ss.; V. Cerulli Irelli, La scelta federale avviata al Parlamento, ivi, 2001, 73 ss.; B. Caravita di Toritto, La via italiana al federalismo, in Ideazione, 2000, 5 ss. [9] Si v., in particolare, le osservazioni di S. Gambino, Sulla devolution all’italiana, intervento del 26.2.2004 in www.associazionedeicostituzionalisti.it. Cfr., sul tema, anche l’opinione di A. D’Atena, in Pareri resi richiesti all'AIC dalla prima Commissione del Senato della Repubblica in merito al disegno di legge di riforma costituzionale AS 2544, Studio trasmesso alla Commissione Affari costituzionali del Senato l’11.12.03, in www.associazionedeicostituzionalisti.it., il quale rileva che “…… del resto, neanche il ddl cost. n. 2544, in verità, si autodefinisce come federale (se si fa eccezione per il nomen juris ora utilizzato per il solo Senato federale). Per potersi correttamente parlare di federalismo, si richiede la presenza di Stati sovrani (Stati membri, Laender) e di una seconda Camera con funzioni di rappresentanza istituzionale delle Regioni/Stati e la previsione di una loro partecipazione alla revisione costituzionale. Ma così non è. Infatti, il modello costituzionale accolto delinea una forma di regionalismo forte, in particolare valorizzato nelle competenze concorrenti delle Regioni, dalla previsione di un criterio di residualità per la competenza legislativa regionale nonché da un'ampia potestà normativa e statutaria concernente l’organizzazione politica dell’ente (che esclude la sola forma presidenziale, in presenza della mozione di sfiducia all’esecutivo da parte del legislativo, che è criterio strutturalmente identificativo delle forme di governo parlamentari). La potestà normativa di rango statutario viene parimenti riconosciuta agli enti autonomi della Repubblica (Comuni, Province e Città metropolitane) nell'esercizio delle funzioni loro attribuite, esse stesse valorizzate, ai sensi del novellato art. 118 Cost., sulla base del principio di sussidiarietà (verticale ed orizzontale)”. [10] Come slogan mediante il quale indicare riassuntivamente il tipo di rivendicazioni oggetto del progetto generale di riforma, si è fatto ricorso al termine inglese Devolution, che indica la riforma realizzata in Gran Bretagna per potenziare le autonomie della Scozia e del Galles, in un contesto largamente diverso, e conseguentemente è stato incluso nel Governo formato all’indomani delle elezioni del 2001 un “Ministro per le Riforme costituzionali e per la Devoluzione”che ha curato, dall’inizio, la presentazione da parte del Governo stesso di un disegno di legge costituzionale. Cfr. sul tema I. Ruggiu, Devolution scozzese quattro anni dopo: the bones ….. and the flesh, in Le reg., 2003, 737-786. Si segnala inoltre come alcuni autori britannici pongono una relazione di identità tra devolution (in senso ampio) e regionalizzazione A. Coulson, Devolving Power: The Case for Regional Government, London, Fabian Society, 1990; K. Donnelly, G. McQuail, Regional Government in England, London, The Constitution Unit, 1996. Per una visione complessiva di tipo comparatistico si v. M. Calamo Specchia, Le variabili istituzionali del “multilevel system of government”: tendenze devolutive in alcune esperienze dell'Europa occidentale, in Atti del Convegno di studi, Regioni ed enti locali dopo la riforma del titolo V della Costituzione fra attuazione e ipotesi di ulteriore revisione, Caserta, 10 e 11 aprile 2003, in www.associazionedeicostituzionalisti, 2003. [11] Significativamente si interroga sulle accezioni del termine “federalismo” M. Albertini, Nazionalismo e federalismo, Bologna, 1999, 79 ss.; sul tema, in generale, si v. R. Bin, Federalismo, Regionalismo e Devoluzione: tre modelli a confronto, Associazione per gli studi e le ricerche parlamentari, Torino, 2004; B. Caravita di Toritto, I processi di attuazione del federalismo in Italia, Milano, 2004; A. Chiappetti, Il rebus del "federalismo all'italiana”, Torino, 2004; L. Vandelli, Devolution e altre storie. Paradossi, ambiguità e rischi di un progetto politico, Bologna, 2002, 116 ss. [12] In particolare l’assunzione da parte dello Stato di funzioni regionali è considerata legittima nel caso in cui se ne riveli necessario l’esercizio unitario a livello nazionale e purché la valutazione dell’interesse pubblico sottostante all’assunzione di funzioni regionali da parte dello Stato sia proporzionata, non risulti affetta da irragionevolezza alla stregua di uno scrutinio di stretta costituzionalità e sia oggetto di un accordo stipulato con la Regione interessata. [13] Sul punto si v. A. Anzon, Il “federalismo” nel progetto di riforma approvato dal Senato in prima lettura, intervento del 28.4.2004, in www.associazionedeicostituzionalisti.it. [14] Così S. Mangiameli, Prime considerazioni sulla tecnica del riparto delle competenze legislative nel nuovo disegno di legge costituzionale di revisione del Titolo V (27.5.2003), in Forum di quad. cost., in www. forumcostituzionale.it, sub Speciale Regioni, La “riforma della riforma”. [15] Cfr. A. D’Atena, La nuova riforma del titolo V, la Costituzione a rigidità debole ed il bipolarismo di coalizone, in Atti del seminario sul d.d.l. costituzionale contenente modifiche alla parte seconda della Costituzione, Roma, Luiss Guido Carli, 16 maggio 2005, in www.associazionedeicostituzionalisti.it, 2005. [16] Per una disamina circa la situazione del settore istruzione e formazione alla luce delle numerose riforme che lo hanno interessato sia consentito il rimando a R. Morzenti Pellegrini, Istruzione e formazione nella nuova amministrazione decentrata della Repubblica, Milano, 2004. [17] In tal senso, S. Cassese, Il sistema nazionale di istruzione in bilico, intervento introduttivo alla giornata di studio su Istruzione: un valore condiviso, organizzata dall’Istituto della Enciclopedia Italiana e da Iter-Scuola cultura società, Roma, 10 dicembre 2002, 4 del dattiloscritto. Contra, nel senso che la devoluzione non costituirebbe una minaccia all’unità del sistema educativo di istruzione e formazione si v. G. Bertagna, Istruzione e formazione dopo la modifica del Titolo V della Costituzione. Osservazioni al documento Astrid, in Nuova secondaria, 2003, 112. [18] Secondo S. Gambino, Sulla devolution all’italiana, in www.associazionedeicostituzionalisti.it, pare ragionevole assumere che non tutte le Regioni disporrebbero delle risorse per attivare tali competenze. Così, mentre alcune Regioni potrebbero farlo, avendone le disponibilità finanziarie, altre, prive di capacità fiscale e di connesse risorse, continuerebbero a rimanere nel 'vecchio' assetto competenziale. Pertanto, un possibile scenario è rappresentato da una potenziale asimmetria nelle prestazioni assicurate dallo Stato sociale per le sole Regioni che godono di autonomia fiscale (allo stato, solo quattro Regioni, sul totale delle Regioni ordinarie, dispongono di capacità fiscale sufficiente a finanziare le funzioni loro attribuite dal novellato testo costituzionale). Per le altre, le garanzie dello Stato sociale (soprattutto istruzione, salute e assistenza sociale) sono quelle assicurate dalla competenza legislativa statale che, avendo natura trasversale (come ha già ricordato la Corte costituzionale nelle sentenze n. 282 e n. 407 del 2002), si estendono anche alle competenze regionali, sia quelle concorrenti, sia quelle residuali, sia, a questo punto, quelle esclusive. [19] Cfr. A. Pajno, L’autonomia delle Istituzioni scolastiche: un cantiere abbandonato?, in Osservatorio sulla scuola dell’autonomia, Rapporto sulla scuola dell’autonomia, 242-243. Sul tema si v. anche G. Falcon, Nuova devolution, unità della Repubblica, riforma della riforma del Titolo V, realtà effettiva, in Dir. pubbl., 2002, 751 ss. [20] Così E. De Marco, Qualche interrogativo su un “regionalismo a più velocità”, in Quad. cost., 2003, 353 ss. [21] Cfr. L. Vandelli, Devolution e altre storie. Paradossi, ambiguità e rischi di un progetto politico, Bologna, 2002, 48. [22] Si v. sullo specifico argomento R. Morzenti Pellegrini, La “devolution” e il sistema di istruzione e formazione. Conferma di una linea?, in Scuola e didattica, 8-16, 2006, e in Nuova secondaria, 100-110, 2006. [23] Sullo specifico tema si v. F. Pizzetti, A che punto è la notte? I ritardi delle Regioni di fronte alle sfide delle riforme, in Le Regioni, 2004. [24] Sullo specifico tema si v., A. Catelani, intervento pubblicato negli atti del seminario sul d.d.l. costituzionale contenente modifiche alla parte seconda della Costituzione, Roma, Luiss Guido Carli, 16 maggio 2005, in www.associazionedeicostituzionalisti.it, 2005. [25] Per un primo commento sul tema si v. G. France, La sanità: settore trainante nel processo di devoluzione? Studio tratto da ISSIRFA-CNR, Secondo Rapporto annuale sullo stato del regionalismo in Italia (2003)(di cui costituisce il XII capitolo), Milano, 2004; R. Balduzzi, (a cura di), La sanità italiana tra livelli essenziali di assistenza, tutela della salute e progetto di devolution : atti del convegno : Genova, 24 febbraio 2003, Milano, 2004; M. Belletti, La mancata attuazione della norma impugnata determina sempre inammissibilità per “carenza d’interesse”? Rectius, la riforma del Titolo V si legge in trasparenza, in Le Regioni, 2003, 113 ss. e dello stesso autore Livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali… alla prova della giurisprudenza costituzionale. Alla ricerca del parametro plausibile…, in Ist. fed., 2003, 613-646. Si v. inoltre anche E. Menichetti, L’organizzazione sanitaria tra legislazione ordinaria, nuovo Titolo V della Costituzione e progetto di devoluzione, in www.federalismi.it, 2003. [26] Così B. Caravita di Toritto, La revisione della costituzione: discutiamone con calma, in www.federalismi.it, 22/2005, 5. [27] Le preoccupazioni, in tal senso, sono di M. Volpi, Considerazioni sul d.d.l. n. 1187, intervento in Federalismo e devoluzione, AA.VV., in www.federalismi.it, 2003, 14-15. Si v. inoltre, sullo specifico tema, le considerazioni di B. Caravita di Toritto, Per un federalismo equilibrato e solidale, in Rass. parl., 2003, 273-280. [28] Cfr. L. Antonini, Il vaso di “pandora” del federalismo. Spunti sulla questione della devolution, intervento in Federalismo e devoluzione, AA.VV., in www.federalismi.it, 2003, 6. E' utile, a riguardo, ricordare, comunque, che già nell'esperienza delle Regioni a Statuto speciale furono previste competenze particolarmente forti in materia: basti pensare alla Sicilia, il cui Statuto prevede all'art. 31 che "Al mantenimento dell'ordine pubblico provvede il Presidente regionale a mezzo della polizia dello Stato, la quale nella Regione dipende disciplinarmente, per l'impiego e l'utilizzazione, dal Governo regionale" e che il Governo dello Stato assume la direzione dei servizi di sicurezza "quando siano compromessi l'interesse generale dello Stato e la sua sicurezza". Inoltre, l'art. 48 dello Statuto speciale della Regione Val d'Aosta stabilisce, in conseguenza dell'assenza in questa Regione dell'istituto prefettizio, che "Il presidente della Giunta provvede al mantenimento dell'ordine pubblico per delegazione del Governo, mediante reparti di polizia di Stato e di polizia locale". La disposizione dello Statuto siciliano, anche se è rimasta inattuata soprattutto per effetto di alcune pronunce della Corte costituzionale (n. 131 del 63 e n 55 del '01), assieme a quella dello Statuto della Valle d'Aosta, costituisce in ogni caso un precedente non trascurabile nella valutazione del d.d.l. di riforma costituzionale. [29] Si v., a riguardo, R. Romboli, A. Ruggeri, Devolution e drafting (a oscuro testo non fare chiara glossa…), in Forum di qud. cost., 2003, dove si rileva, con riferimento alla devoluzione della materia “polizia amministrativa locale” che “se l’obiettivo è di dare alle Regioni anche poteri in materia di ordine pubblico e sicurezza, dalla quale non a caso era originariamente sottratta la polizia amministrativa locale, a prescindere da ogni riserva e perplessità che l’operazione qui ipotizzata solleverebbe, si dovrebbe conseguentemente pensare che si sia voluto derogare al disposto di cui alla lett. h) del II comma dell’art. 117”. [30] In tal senso, C. Fusaro, La riforma costituzionale: piena di difetti, ma meglio di niente, in For. quad. cost., 2005. Lo stesso autore rileva altresì che: “Nel decidere come atteggiarsi davanti al referendum, occorre allora tenere conto che l’alternativa non è fra questo testo, pur perfettibilissimo, e una mitica “altra riforma”, meglio scritta – magari – dietro l’angolo; è fra questo testo e la parte II della Costituzione così come è oggi (la quale, si badi bene, già ora non è quella del’48, per oltre la metà!). E ciò col rischio – una quasi certezza, mentre scrivo – che a peggiorare il contesto giunga una legge elettorale proporzionale della quale il modesto premio di maggioranza non cela le potenzialità restauratrici del modo d’interpretare il governo parlamentare di coalizione proprio degli anni pre transizione. Ciò rende ancora più necessario predisporre qualche stampella costituzionale che valga a favorire un più idoneo funzionamento del parlamentarismo (anche a prezzo di alcune rigidità, rese particolarmente inestetiche per lo sforzo di attenuarne la portata: come da bozza… Amato, del resto!): tanto più che l’infernale meccanismo messo in piedi garantisce che la parte riformatrice del centro sinistra, pur vittorioso, non riuscirà a tornare al maggioritario del 1993 e tanto meno a versioni che lo migliorino (l’agognato doppio turno). Per cui anche il mito di una forma di governo già indirizzata naturaliter verso sbocchi virtuosi (senza revisioni costituzionali) è archiviato”. [31] Contra, A. Anzon, Il “federalismo” nel progetto di riforma approvato dal Senato in prima lettura, intervento del 28.4.2004, in www.associazionedeicostituzionalisti.it, la quale rileva che “provvidenziale e altamente apprezzabile appare invece l’abrogazione del comma 3 dell’art. 116 attuale, sul c.d. regionalismo differenziato di tipo dispositivo, collegata all’introduzione della devolution a vantaggio di tutte le Regioni: la soppressione di questa disposizione, palesemente assurda, contorta e impraticabile, va approvata incondizionatamente, e rimane valida indipendentemente dal suo contingente legame con la devolution”. [32] Sul tema, fra gli altri, si v. T.E. Frosini, La differenziazione regionale nel regionalismo differenziato, in Riv. giur. mezz., 2002, 599-602. [33] Cfr. B. Caravita di Toritto, La revisione della costituzione: discutiamone con calma, in www.federalismi.it, 22/2005, 2, 5-6. [34] Le Regioni speciali e le due Province di Trento e Bolzano sono interessate all’art. 55, ai sensi del quale “è riconosciuta parità di diritti ai cittadini, qualunque sia il gruppo linguistico al quale appartengono”. [35] Cfr. A. D’Atena, La nuova riforma del titolo V, la Costituzione a rigidità debole ed il bipolarismo di coalizone, in Atti del seminario sul d.d.l. costituzionale contenente modifiche alla parte seconda della Costituzione, Roma, Luiss Guido Carli, 16 maggio 2005, in www.associazionedeicostituzionalisti.it, 2005. [36] Nel testo della riforma, infatti, viene eliminata, come rilevato in precedenza, la competenza concorrente in materia di “tutela della salute” e la sostituisce con una competenza statale esclusiva avente ad oggetto le “norme generali sulla tutela della salute”. In conseguenza di ciò, la competenza esclusiva regionale in materia di “assistenza e organizzazione sanitaria” dovrebbe essere “doppiata” dalla competenza – anch’essa esclusiva – dello Stato in ordine alle “norme generali sulla tutela della salute”. La situazione appare similare a quella che si determinerebbe in materia di istruzione. Come abbiamo già avuto di rilevare nel presente commento, la riforma del 2001 aveva già assegnato allo Stato la legislazione esclusiva in ordine alle “norme generali sull’istruzione”. La previsione – ad opera del progetto in esame – di competenze regionali esclusive in ambiti rientranti nell’istruzione incontrerebbe, quindi, nella preesistente competenza esclusiva dello Stato un evidente bilanciamento. [37] Su tale alternativa interpretativa, v., con riferimento all’impiego della medesima tecnica da parte della Bozza la Loggia: A. D’Atena, Il nuovo regionalismo italiano, tra nodi non sciolti ed ipotesi di riforma, in Accademia Nazionale dei Lincei, Lo stato della Costituzione italiana e l’avvio della Costituzione europea (n. 197 degli Atti dei Convegni Lincei), Roma, 2003, 61. [38] Cfr. A. D’Atena, La nuova riforma del titolo V, la Costituzione a rigidità debole ed il bipolarismo di coalizone, in Atti del seminario sul d.d.l. costituzionale contenente modifiche alla parte seconda della Costituzione, Roma, Luiss Guido Carli, 16 maggio 2005, in www.associazionedeicostituzionalisti.it, 2005. [39] Cfr. sempre, a riguardo, A. D’Atena, op. ult. cit., 2005, dove lo stesso a., rileva, inoltre, che se “se ricorresse questa congiuntura interpretativa, nei due settori dell’istruzione e della salute verrebbe ad instaurarsi una sorta di konkurrierende Gesetzgebung. Chiamato a fissare le parti di disciplina unitaria indisponibili dai legislatori regionali, il legislatore centrale sarebbe, infatti, legittimato ad incidere sulla competenza dei secondi, limitandola”. [40] Si vedano, a riguardo, le conclusioni di A. Barbera, La riforma della riforma. Intervento alla tavola rotonda su “La riforma della riforma”, svoltasi nel quadro del Convegno-ISSIRFA dal titolo “Regionalismo in bilico, tra attuazione e riforma della riforma” (Camera dei Deputati, Sala del Cenacolo, 30.6.2004), in www.issirfa.cnr.it, 2004, nonché l’appendice a detto intervento – aggiornata al novembre 2004 – ivi pubblicata. [41] Tale strumento non costituisce un’assoluta novità ma riecheggia il sindacato parlamentare di merito sulle leggi regionali contemplato dal vecchio art. 127 Cost. che tuttavia non hai mai funzionato. Nel sistema vigente non pare potersi immaginare che tale tipo di meccanismo, peraltro privo di riscontri nel costituzionalismo federale e regionale, possa avere migliore fortuna, tanto più considerando che l’attribuzione al Parlamento in seduta comune ne ha reso ancora più impegnativo l’esercizio. [42] Cfr., tra i primi, E. Gianfrancesco, Il potere sostitutivo, in T. Groppi, M. Olivetti (a cura di), La Repubblica delle autonomie. Regioni e enti locali nel nuovo titolo V, Torino, 2003, 239 ss. [43] Reintroducendo l’interesse nazionale come parametro di controllo di merito della legge regionale, la richiamata disposizione risponde in modo positivo alle preoccupazioni di una parte della dottrina che aveva ritenuto inadeguate le formule utilizzate dal vigente Titolo V Cost. Quest’ultimo, come è noto, si era rimesso alle sole previsioni di un controllo sostitutorio facultizzante (ma non vincolante) il Governo a “sostituirsi a organi delle Regioni delle Province e dei Comuni” ogni volta che ciò fosse richiesto da tutta una serie di presupposti giustificativi, fra cui la “tutela dell'unità giuridica e dell’unità economica e in particolare la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, prescindendo dai confini territoriali dei governi locali” (art. 120, II co., Cost.). L’oggetto di questa riflessione si limita alle sole problematiche costituzionali poste dall’attribuzione di competenze “esclusive” alle Regioni (di cui all'art. 30, comma 1, del d.d.l. cost. n. 2544) e al possibile effetto di novazione che tali disposizioni comportano. Nel fondo, tali disposizioni confermano l'indirizzo di riforma del primo ddl di riforma (c.d. progetto Bossi), che viene poi integrato, nel secondo d.d.l. cost., dalla formale reintroduzione del limite (di merito) dell’interesse nazionale della Repubblica quale presupposto e parametro del procedimento di controllo delle leggi regionali (art. 31 del richiamato ddl cost. 2544). Con tale ultima disposizione, in altri termini, si mira a dotare nuovamente l'ordinamento repubblicano di una clausola, di extrema ratio,di garanzia dell'unità politica del Paese contro ogni ipotesi legislativa che la mettesse a repentaglio. In altri termini, la ratio della riforma della riforma (contenuta nel ddl cost. n. 2544) sembra rispondere all’obiettivo della massima devoluzione consentita ad una forma di Stato decentrato (sussidiarietà verticale e orizzontale nonché valorizzazione delle competenze esclusive devolute alle Regioni) condizionata da una doppia clausola di chiusura, attivabile in ogni momento sia dalle forze parlamentari (secondo il nuovo regime introdotto dall'art. 31 del ddl cost. 2544) che dal Governo (ai sensi dell’art. 120 Cost.). In tal senso si v., per una prima analisi sul tema della “reintroduzione” dell’interesse nazionale, S. Gambino, op. ult. cit., il quale rileva che “la disciplina prevista dal disegno di legge costituzionale in ordine all’interesse nazionale costituisce l’ultima versione della c.d. clausola salva-patria introdotta dal progetto La Loggia. A differenza della quale, tuttavia, non si risolve nella mera evocazione dell’interesse predetto, in funzione di limite della legislazione regionale, ma prevede uno specifico procedimento rivolto a farne valere la lesione, segnando, quindi, un indiscutibile progresso. Cionostante, non sembra che costituisca una soluzione riuscita. Anzitutto, perché – come dimostra l’esperienza maturata sotto il vigore del vecchio titolo V – la corrispondente soluzione contemplata dal vecchio art. 127 Cost. non ha mai funzionato. È, infatti, noto che il sindacato di merito del Parlamento non è stato mai esercitato e che il limite degli interessi ha finito per trasformarsi in limite di legittimità, concorrendo a vanificare l’autonomia legislativa riconosciuta alle Regioni. È, inoltre, da rilevare che un limite di questa natura non è in grado di dare una risposta adeguata a tutte le esigenze di tenuta unitaria del sistema. Esso, infatti, per come è costruito, è suscettibile di incidere sui singoli atti regionali d’esercizio, non sulla competenza di cui sono espressione. Esso non è, quindi, in grado di attrarre al centro competenze altrimenti assegnate alle Regioni, quando l’insorgenza di nuove esigenze di disciplina unitaria rendesse tale centralizzazione necessaria. Preferibile sarebbe, quindi, adottare una soluzione diversa, prevedendo un meccanismo simile a quello della konkurrierende Gesetzgebung tedesca, il quale, in funzione di sopravvenute esigenze di disciplina unitaria, consente la nazionalizzazione di competenze altrimenti assegnate alla periferia. Se questa fosse l’opzione – può per inciso aggiungersi – sarebbe, comunque, il caso di prevedere – a differenza che in Germania – che le leggi statali di nazionalizzazione delle competenze regionali siano sempre leggi bicamerali (il che, se la seconda Camera presentasse carattere effettivamente rappresentativo delle Regioni, ne ridurrebbe drasticamente la carica eteronoma). Ma non sono queste le sole riserve che la disciplina proposta giustifica. Discutibile appare, infatti, il procedimento previsto per far valere la lesione dell’interesse predetto, il quale affida la prima rilevazione della lesione (e la conseguente richiesta di riesame) al Senato federale (anziché – come sarebbe più logico – alla Camera dei Deputati, o, almeno, anche ad essa) e la decisione finale al Presidente della Repubblica (chiamato, così, ad un intervento ad alta carica politica, non agevolmente conciliabile con la connotazione garantistica e neutrale che il progetto intende mantenergli)”. Sempre sullo stesso specifico tema si v. A. Anzon, Il “federalismo” nel progetto di riforma approvato dal Senato in prima lettura, intervento del 28.4.2004, in www.associazionedeicostituzionalisti.it., che evidenzia come, a fronte dell’enfasi con cui è stata accompagnato l’inserimento di questa c.d. clausola “salvapatria” in un testo in cui ogni allusione a tale interesse era stata malauguratamente bandita dalla riforma del 2001, essa, per il modo in cui è formulata, è in realtà inutile a garantire le ragioni dell’unità, come ha dimostrato inequivocabilmente l’esperienza passata, in cui la clausola pressochè identica del testo costituzionale del 1948 non è mai stata azionata; inoltre, come questa esperienza ha dimostrato, l’interesse nazionale come mero limite negativo di merito non è idoneo in ogni occasione a “salvare la Patria”, poiché produce soltanto la paralisi in settori vitali per la Repubblica, senza consentire la creazione degli strumenti necessari a perseguire in positivo le esigenze non frazionabili. In secondo luogo, è un vero nonsenso attribuire al solo Senato, per di più non integrato (così la formulazione finale dell’art. 38 del testo approvato) il controllo politico sul rispetto di un interesse “nazionale” da parte delle Regioni, ed escludere la Camera dei Deputati, e cioè la camera politica nazionale, e ciò sia se si consideri il Senato non integrato equivalente nella realtà ad una camera “parlamentare”, sia se invece lo si voglia benevolmente considerare una camera di rappresentanza territoriale. Infine, abnorme è l’attribuzione al Presidente della Repubblica del potere di annullare la legge riconosciuta dal Senato come pregiudizievole per l’interesse nazionale, trattandosi di un compito che esula platealmente dalle funzioni di una simile figura”. Anche questa riesumazione del limite dell’interesse nazionale appare dunque, secondo il pensiero dell’autrice, per vari motivi inaccettabile. Secondo l’. a “l’unica strada razionalmente percorribile per conferire al sistema la necessaria capacità di perseguimento attivo degli interessi nazionali resta invece quella che personalmente trovo già da tempo la più convincente – e che oggi è corroborata anche dalla giurisprudenza costituzionale inaugurata con la storica già citata sentenza n. 303 del 2003 - di un globale ripensamento dell’attuale assetto delle competenze legislative mediante la previsione di un sistema flessibile e cooperativo, ispirato al principio di sussidiarietà; di un sistema, in definitiva, dominato, al di là di un nucleo ristretto di materie da mantenere alla competenza statale esclusiva, da una konkurrierende Gesetztgebung alla tedesca, in cui l’unità politica ed economica (o comunque si voglia specificare l’interesse nazionale) costituiscano un generale presupposto positivo per l’attivazione del legislatore statale in relazione ad esigenze che non possono avere soddisfazione nella dimensione locale. In un’ottica simile si muove il progetto elaborato dall’opposizione, che sembra perciò, per questa parte, meritevole di particolare apprezzamento. Può darsi che soluzioni del genere appaiano al momento politicamente irrealistiche, ma – come per i casi precedenti – ciò non può persuadere ad abbandonarle sul diverso piano della valutazione giuridico-costituzionale. [44] Cfr. A. D’Atena, Il principio unitario nel sistema dei rapporti tra Stato e Regioni, in Rolla (a cura di), La definizione del principio unitario negli ordinamenti decentrati (Atti del convegno dell’Associazione di diritto pubblico comparato ed europeo, Pontignano, 10-11.5.2002), Torino 2003 (nonché, con integrazioni, in Scritti in memoria di Livio Paladin, Napoli, 2004), par. 7 e 8. [45] Cfr. M. Calamo Specchia, op. cit., 3. [46] Cfr. G. Azzariti, intervento pubblicato negli atti del seminario sul d.d.l. costituzionale contenente modifiche alla parte seconda della Costituzione, Roma, Luiss Guido Carli, 16 maggio 2005, in www.associazionedeicostituzionalisti.it, 2005 e di A. Pizzorusso, Il valore della Costituzione nell’Italia del 2005. (testo riveduto di una conversazione tenuta presso l’Associazione culturale “Il Ponte” di Empoli), in ASTRID – Rassegna, n. 7 del 25 aprile 2005. [47] Ci si riferisce all’ipotesi di A. D’atena, in La nuova riforma del titolo V, la Costituzione a rigidità debole ed il bipolarismo di coalizone, op. cit., dove l’a. espressamente rileva che: “l’esigenza è che la revisione costituzionale sia sottratta alla maggioranza politica. Il problema non è di oggi. Ed era stato posto con forza sul tappeto proprio dai costituzionalisti italiani, all’indomani dell’introduzione del maggioritario: una riforma che avrebbe richiesto la riconsiderazione di tutte le maggioranze contemplate dalla Costituzione (tutte pensate nel quadro del proporzionale). Per il procedimento di revisione della Costituzione, si tratterebbe di prevedere sempre la maggioranza dei due terzi. Ci si deve, del resto, rendere conto che la soluzione italiana è assolutamente eccentrica nel panorama internazionale. Qual è, però, il problema? Che, se questa modifica dell’art. 138 venisse adottata ora, avrebbe l’effetto di blindare la riforma costituzionale della scorsa legislatura, che è stata una riforma maggioritaria. Per superare la difficoltà, la riforma dell’art. 138 potrebbe essere inserita in un disegno più ampio, il quale mutui tutte le decisioni dell’attuale disegno di legge costituzionale su cui si registri il consenso dell’opposizione. Si tratterebbe, verosimilmente, oltre che dei miglioramenti del titolo V dianzi ricordati, di alcune apprezzabili innovazioni riguardanti la forma di governo, come la previsione della maggioranza qualificata per i regolamenti parlamentari e l’assegnazione all’opposizione della presidenza delle commissioni d’inchiesta. In questo modo, si ripartirebbe, in certo senso, da zero: s’irrigidirebbe un testo condiviso, senza forzature improprie. Mi rendo conto che l’operazione è politicamente difficilissima, forse impossibile. Non escludo, inoltre, che non ci siano i tempi tecnici per realizzarla in questa legislatura. Sono, però, certo che, se non si disinnescherà la mina che ho cercato di illustrare, la nostra evoluzione costituzionale sarà condannata a svolgersi nel segno dell’assoluta instabilità: con una teoria di riforme, riforme delle riforme, riforme delle riforme delle riforme, destinate a susseguirsi ad ogni cambio di maggioranza. È lo scenario della costituzione come cantiere sempre aperto: e sempre aperto – si badi – non per gli auspicabili interventi di manutenzione ordinaria, ma per l’elaborazione di grandi riforme”. [48] In particolare si v. lo stesso G. Azzariti, Un’agenda in materia di riforme costituzionali per la prossima legislatura: due scenari ed un atteggiamento consapevole, in ASTRID – Rassegna, n. 16 del 17 ottobre 2005.[49] Cfr. V. Onida, Per una sana democrazia costituzionale, Relazione presentata al Convegno di studi “Città dell’Uomo” - Milano 11 giugno 2005, in ASTRID – Rassegna, n. 11 del 28 giugno 2005, 2-3. Si v. altresì, sul punto, le riflessioni di carattere generale di A. Ruggeri, Idee sulla Costituzione, tra teoria delle fonti e teoria dell’interpretazione, in Rass. parl., 2005, 11-38.