ALFONSO CELOTTO

La Corte costituzionale finalmente applica il primo comma dell’art. 117 Cost. (in margine alla sent. n. 406 del 2005) 1. Malgrado la riforma del 2001 abbia costituzionalizzato il limite del diritto comunitario alla legittimità delle leggi regionali (e statali), nel primo comma dell’art. 117, da allora la soluzione delle questioni di costituzionalità delle leggi regionali contrastanti con il diritto comunitario si è – paradossalmente – complicata. Va rammentato che, a metà degli anni ’90, la Corte costituzionale aveva ammesso un proprio intervento diretto per sindacare il contrasto con il diritto comunitario nel giudizio in via principale. Tale possibilità era stata introdotta in sede di controllo preventivo sulle leggi regionali (art. 127 Cost. vecchio testo): quando il Governo eccepiva il contrasto di delibere legislative regionali con il diritto comunitario non esisteva certo un giudice a quo a cui affidare il compito di disapplicare direttamente le norme nazionali; anzi, un mancato pronunciamento della Corte costituzionale avrebbe prodotto l’assurdo effetto di dare il “via libera” all’ingresso nell’ordinamento italiano di norme comunque viziate e che non avrebbero mai potuto trovare applicazione[1]. Parallelamente la Corte si era ritenuta competente ad intervenire, pronunciando - se del caso - l’incostituzionalità, anche quando le Regioni impugnavano in via di azione leggi dello Stato le quali, contravvenendo al diritto comunitario, allo stesso tempo ledessero o invadessero le proprie competenze[2]. Di là da ogni considerazione sistematica circa le contraddizioni che questa giurisprudenza creava rispetto alla esatta qualificazione del vizio che affettava le norme nazionali contrastanti con quelle comunitarie[3], con l’entrata in vigore del nuovo art. 127 Cost. e l’eliminazione del controllo preventivo, questa giurisprudenza sembrava perso solo in parte significato. Esclusa la possibilità di una verifica preventiva sulle delibere regionali, ci si aspettava che comunque la Consulta avrebbe ammesso, per una forma di maggiore certezza, una propria competenza a giudicare le leggi impugnate in via principale per violazione del diritto comunitario. Stando alla lettera dell’art. 117, primo comma, meglio se letto in combinazione con l’art. 11 Cost., la incompatibilità comunitaria di una legge interna, comunque ne comporta anche la illegittimità costituzionale: la violazione di norme comunitarie da parte delle leggi regionali (o statali) si configura quale violazione indiretta della Costituzione, secondo il classico schema delle norme interposte. 2. E’ invece sorprendente rilevare come per oltre quattro anni dall’entrata in vigore della riforma costituzionale, la Corte non abbia apertamente preso posizione sul punto. Il problema è stato eluso, ritenendolo assorbito in altri parametri rispetto ai quali la questione era stata sollevata. E’ quanto accaduto, ad es., nella sent. n. 166 del 2004, in cui viene dichiarata incostituzionale una legge della Regione Emilia-Romagna contro la vivisezione, per violazione dell'art. 117, terzo comma, della Costituzione, poiché essa inciderebbe sulle materie della ricerca scientifica e della tutela della salute, attribuite alla potestà legislativa concorrente delle Regioni (art. 117, 3° comma, Cost.), lasciando cadere l’ulteriore censura relativa all’ostacolo all'attività di sperimentazione ammessa nell'ordinamento comunitario (art. 117, 1° comma, Cost.)[4]. Da ultimo, peraltro, nella sent. n. 150 del 2005 troviamo una conferma implicita del fatto che la violazione delle norme comunitarie da parte delle leggi regionali si configura come illegittimità costituzionale per violazione dell’art. 117, 1° comma, Cost., sindacabile come tale – nel giudizio principale - dalla Corte[5]. Tuttavia, non era certo sufficiente una pronuncia di inammissibilità per ritenere confermato – o peggio consolidato - quest’orientamento nella giurisprudenza costituzionale. Questa “timidezza” è apparsa ancora più strana ove si consideri che la Corte si è invece pronunciata chiaramente sul problema della idoneità del diritto comunitario a derogare all’impianto costituzionale e, quindi, al riparto di competenze fra Stato e Regioni. Sappiamo quanto sia difficile, in via attuativa, la definizione dell’esatto riparto di competenze fra Stato e Regioni, anche in ragione della presenza di una serie di possibili “grimaldelli” della competenza regionale a favore di quella statale. Accanto alla sussidiarietà, alla tutela della concorrenza, alle materie c.d. “trasversali”, il diritto comunitario si candidava ad essere uno degli strumenti ideali per spostare blocchi di competenza dalle regioni allo stato, grazie al tradizionale e inoppugnabile argomento della titolarità statale delle competenze comunitarie. La Corte si è invece mostrata assai cauta e rigorosa su questa possibilità, arrivando ad affermare, riguardo all’impugnazione regionale del Codice delle comunicazioni, che “Nella fase di attuazione del diritto comunitario la definizione del riparto interno di competenze tra Stato e Regioni in materie di legislazione concorrente e, dunque, la stessa individuazione dei principî fondamentali, non può prescindere dall'analisi dello specifico contenuto e delle stesse finalità ed esigenze perseguite a livello comunitario. In altri termini, gli obiettivi posti dalle direttive comunitarie, pur non incidendo sulle modalità di ripartizione delle competenze, possono di fatto richiedere una peculiare articolazione del rapporto norme di principio-norme di dettaglio. Nella specie, la puntuale attuazione delle prescrizioni comunitarie, secondo cui le procedure di rilascio del titolo abilitativo per la installazione degli impianti devono essere improntate al rispetto dei canoni della tempestività e della non discriminazione, richiede di regola un intervento del legislatore statale che garantisca l'esistenza di un unitario procedimento sull'intero territorio nazionale, caratterizzato, inoltre, da regole che ne consentano una conclusione in tempi brevi”[6]. In via applicativa, tuttavia, la Corte non ha potuto fare a meno di ammettere l’idoneità del diritto comunitario a prevalere sul riparto interno delle competenze (e, quindi, ad assorbire i problemi di costituzionalità)[7]. Pronunciandosi sulle quote-latte, ha infatti osservato che “La regolamentazione non potrebbe, pertanto, che essere uniforme sull'intero territorio nazionale, dovendosi escludere che possa essere adottata in ambito regionale”[8]; ed ha ribadito che “Le riportate prescrizioni comunitarie delineano, pertanto, un sistema che autorizza esclusivamente la istituzione di una riserva di livello nazionale”[9]. Si tratta della inevitabile conferma che i vincoli comunitari incidono sul riparto di competenze Stato – Regioni, modificandone ambiti ed assetti. 3. Va salutata con favore la sentenza n. 406 del 2005, in quanto finalmente dichiara l’incostituzionalità di una legge per contrasto con il diritto comunitario. Lo Stato aveva proposto questione di legittimità costituzionale degli artt. 1 e 2 della legge della Regione Abruzzo 1° aprile 2004, n. 14 (Disposizioni urgenti in materia di zootecnia), per violazione dell'art. 117, primo comma, Cost., in relazione al contrasto con la direttiva n. 2000/75/CE del 20 novembre 2000 (Direttiva del Consiglio che stabilisce disposizioni specifiche relative alle misure di lotta e di eradicazione della febbre catarrale degli ovini), nonché dell'art. 117, secondo comma, lettere q) e s), Cost., per contrasto con la competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di “profilassi internazionale” e di “tutela dell'ambiente e dell'ecosistema”. L'art. 1 della legge regionale n. 14 del 2004 prevede la sospensione sino al 31 dicembre 2004 della campagna di profilassi della “blue tongue” (febbre catarrale degli ovini), mentre l'art. 2 consente per lo stesso periodo, «in deroga ad ogni altra contraria disposizione», la movimentazione, la commercializzazione e la macellazione, nell'ambito del territorio regionale, dei capi animali non vaccinati. Queste prescrizioni, secondo il ricorrente, si ponevano in esplicito contrasto con la normativa comunitaria in materia e con i relativi atti attuativi e comunque sarebbero il frutto dell'esercizio da parte della Regione di poteri legislativi ricadenti in materie di esclusiva competenza del legislatore statale. La Corte ha affrontato direttamente la violazione del primo comma dell'art. 117 Cost., ritenendola fondata. La motivazione passa attraverso una attenta disamina della portata della normativa comunitaria, in confronto con la legge regionale. Si osserva che la direttiva n. 2000/75/CE prevede una molteplicità di misure precauzionali in presenza di sospetti relativamente alla presenza del virus catarrale degli ovini ed, in particolare, ove si abbiano documentate conferme di animali affetti dal virus, disciplina – tra l'altro – la delimitazione di zone di protezione e zone di sorveglianza, il censimento degli animali morti, infetti o suscettibili di essere infetti, il divieto di movimento di questi animali, la possibilità di abbattimenti di capi, la distruzione dei loro cadaveri, la possibilità di vaccinazioni obbligatorie. L'attuazione della direttiva è in larga parte affidata alla Commissione, anche secondo quanto previsto dagli artt. 5 e 7 della decisione n. 1999/468/CE del 28 giugno 1999 (Decisione del Consiglio recante modalità per l'esercizio delle competenze di esecuzione conferite alla Commissione) – cui espressamente rinvia l'art. 20, comma 2, della stessa direttiva –, ed in parte allo Stato membro (cfr., in particolare, l'art. 9 della direttiva, che si riferisce anche alla possibilità che lo Stato membro possa assumere l'iniziativa di un programma di vaccinazione degli animali, nonché l'art.22). Si aggiunge che la suddetta direttiva è stata in effetti attuata da una molteplicità di atti comunitari di esecuzione, in corrispondenza alle diverse fasi di diffusione della malattia, ed in particolare da una serie di decisioni della Commissione europea (per il presente giudizio si veda la decisione n. 2003/828/CE del 25 novembre 2003, Decisione della Commissione che istituisce zone di protezione e di sorveglianza per la febbre catarrale degli ovini, più volte successivamente integrata), che disciplinano i limiti alla possibilità di movimento degli animali o di loro parti, nonché le possibili eccezioni. In quest'ambito, parti del territorio abruzzese sono state individuate come sottoposte a queste limitazioni. In riferimento alle vaccinazioni, la decisione n. 2001/141/CE del 20 febbraio 2001 (Decisione della Commissione relativa all'attuazione di un programma di vaccinazione contro la febbre catarrale degli ovini in alcune parti della zona di protezione in Italia e all'acquisto di vaccini a tale scopo da parte della Comunità) ha previsto che lo Stato italiano realizzi un programma di vaccinazione nelle aree nelle quali erano stati rilevati focolai di febbre catarrale degli ovini e l'ordinanza 11 maggio 2001 del Ministro della sanità (Misure urgenti di profilassi vaccinale obbligatoria contro la febbre catarrale degli ovini – Blue tongue) ha disciplinato la vaccinazione obbligatoria degli ovini nei territori indicati in allegato alla stessa ordinanza o successivamente individuati tramite appositi decreti dirigenziali. Per ciò che interessa il territorio abruzzese, sono intervenuti il decreto dirigenziale 608/BT/14 del 7 gennaio 2003 (per la provincia di L'Aquila), il decreto dirigenziale 608/BT/1241 dell'8 aprile 2003 (per le Province di L'Aquila, Chieti, Pescara, Teramo), il decreto dirigenziale 608/BT/1242 dell'8 aprile 2003 (per la Provincia di Chieti). Ne discende agevolmente che “Non vi è quindi dubbio che la sospensione della campagna di profilassi obbligatoria contro la febbre catarrale degli ovini, ai sensi dell'art. 1 della legge della Regione Abruzzo n. 14 del 2004, e la possibilità che nello stesso periodo i capi non vaccinati possano essere movimentati, commercializzati e macellati, ai sensi dell'art. 2 della medesima legge, si pongano in palese contrasto con alcune delle prescrizioni fondamentali della normativa europea di cui alla direttiva n. 2000/75/CE del 20 novembre 2000, così ponendo anche a rischio la complessiva opera di profilassi a livello europeo. Né è certo sostenibile – come argomentato dalla difesa regionale – che la disapplicazione all'interno di un'area regionale della normativa sopranazionale non incida sulla sua complessiva efficacia, che evidentemente presuppone una uniformità di comportamenti per ridurre i rischi di contagio”. Date queste argomentazioni, la Consulta ritiene assorbiti gli altri parametri di impugnazione, così sottolineando la scelta di aver applicato il parametro comunitario. Il dubbio che lascia aperto questa decisione consiste nel vedere se la Corte vorrà applicare questa giurisprudenza anche alle impugnazioni in via incidentale delle leggi statali (o regionali) che comunque giungeranno al suo esame. Sappiamo bene che la giurisprudenza costituzionale seguita alla nota sentenza Simmenthal ha sempre dichiarato inammissibili le questioni di legittimità costituzionale sollevate in via incidentale su leggi nazionali, in base all’argomentazione secondo cui tali leggi vanno disapplicate e non certo dichiarate incostituzionali (dato che l’attesa dell’intervento della Corte rappresenterebbe una “barriera nazionale” alla diretta efficacia). Ora, tuttavia, specie dopo l’entrata in vigore dell’art. 117, 1° comma, Cost., quest’orientamento andrebbe rimeditato[10], in considerazione soprattutto del fatto che quando la questione è comunque arrivata alla Corte non c’è ragione di non annullare la legge nazionale, anche perché in tal modo si contribuisce comunque a quell’opera di depurazione dell’ordinamento dalle antinomie comunitarie, che certo non contribuisce alla certezza del diritto e alla conformità dei rapporti fra ordinamenti.   ----------   [1] Cfr. sent. n. 384 del 1994, confermata dalle recenti sentt. n. 85 e 424 del 1999. [2] Cfr. sent. n. 94 del 1995, sentt. nn. 482 e 520 del 1995. [3] L’invalidità pronunciata nel giudizio in via principale metteva, infatti, in crisi la possibilità di risolvere in via di non applicazione (quale non vizio) la comune antinomia tra norme comunitarie e norme interne; sia consentito il rinvio al mio, Le «modalità» di prevalenza delle norme comunitarie sulle norme interne: spunti ricostruttivi, in Riv. It. Dir. Pubbl. Comunit., 1999, 1473 ss. [4] Cfr., ad es. sent. n. 213 del 2003 e n. 8 del 2004, ov la censura di violazione del parametro comunitario viene dichiarata inammissibile, in quanto non argomentata; ord. n. 99 del 2004, di manifesta inammissibilità per irrilevanza; sent. n. 265 del 2003 e n. 283 del 2004, in cui le norme comunitarie restano comunque sullo sfondo del conflitto fra enti; sent. n. 359 del 2003, in cui la Corte utilizza ampiamente argomentazioni comunitarie per dichiarare incostituzionale la legge regionale del Lazio sul “mobbing”, senza tuttavia riferimento all’art. 117, 1° comma, cost.; così come accade nella sent. n. 226 del 2003, rispetto ad una legge della Regione Puglia in materia di caccia. [5] La questione sorgeva dall’impugnazione statale di due leggi regionali in tema i OGM. La Corte dichiara inammissibili le questioni in ragione “di una evidente erronea indicazione delle norme interposte che dovrebbero dimostrare la illegittimità costituzionale di tali disposizioni per violazione dell'art. 117, primo comma” ... “La direttiva europea 2001/18/CE, adottata ai sensi dell'art. 95 del Trattato che istituisce la Comunità europea al fine del ravvicinamento delle “legislazioni degli Stati membri riguardanti l'immissione deliberata nell'ambiente di OGM ed al fine di garantire il corretto sviluppo dei prodotti industriali che utilizzano OGM” (cfr. “Considerando” n. 7), riguarda sia l'emissione deliberata nell'ambiente degli organismi geneticamente modificati, che la loro immissione in commercio; l'art. 2 della legge della Regione Puglia n. 26 del 2003 e l'art. 2 della legge della Regione Marche n. 5 del 2004 – oggetto del presente giudizio – si riferiscono invece soltanto alla coltivazione di prodotti agricoli o all'allevamento di animali geneticamente modificati. Peraltro, le norme interposte che, secondo la prospettazione del Governo, sarebbero state specificamente violate dalle disposizioni impugnate – e cioè gli artt. 22 e 23 della direttiva 2001/18/CE e l'art. 25 del d.lgs. n. 224 del 2003 – si riferiscono esclusivamente al commercio degli alimenti contenenti organismi geneticamente modificati. Infatti, sia la direttiva europea, sia il d.lgs. n. 224 del 2003 distinguono nettamente la disciplina della «emissione deliberata di OGM per qualsiasi fine diverso dall'immissione in commercio» da quella concernente la «immissione in commercio di OGM come tali o contenuti in prodotti». La asserita violazione del primo comma dell'art. 117 Cost. da parte di disposizioni delle leggi regionali impugnate, che riguardano soltanto tipiche forme di emissioni di OGM nei settori dell'agricoltura e della zootecnia, non può dunque conseguire alla violazione di disposizioni che, invece, regolano specificamente il diverso profilo della immissione in commercio di OGM” (sent. n. 150 del 2005, § 15 Cons. diritto). [6] Così sent. n. 336 del 2005, § 6.1. Cons. diritto. [7] Non è questa la sede per dilungarsi sul fatto che, ormai, a ben vedere la legittimità comunitaria assorbe la legittimità costituzionale. Le norme comunitarie condizionano profondamente la legittimità degli atti legislativi interni: una legge interna se conforme a norma costituzionale, ma difforme da norma comunitaria, è comunque illegittima; mentre se difforme da norma costituzionale, ma conforme a norma comunitaria, diviene comunque legittima! Non serve dilungarsi ad esemplificare l’ipotesi di norme regionali che disattendono il riparto fissato nell’art. 117 Cost., ma sono conformi ad un qualsiasi regolamento comunitario per testare la plausibilità di questo dirompente effetto. Nelle materie di competenza comunitaria, il problema della legittimità costituzionale delle norme interne viene assorbito dal problema della legittimità comunitaria. Già in questa fase di integrazione incrementale dell’ordinamento interno nell’ordinamento comunitario è divenuto improcrastinabile rimeditare e riscrivere la nozione stessa di “legittimità costituzionale”, alla luce della forza dirompente con cui il diritto comunitario ha inciso - forse al di là di quanto consapevolmente si potesse prevedere - sul nostro assetto costituzionale. [8] Sent. n. 272 del 2005, § 19.3 Cons. diritto. [9] Sent. n. 286 del 2005, § 2.1.2 Cons. diritto, ove la Corte conclude che “L'art. 20 della legge della Regione Valle d’Aosta impugnata, “stabilendo – nell'ambito del territorio regionale – che la struttura competente ripartisca tra i produttori i quantitativi individuali di riferimento non utilizzati e oggetto di riduzione o revoca, presuppone, invece, l'esistenza di una «riserva regionale», non consentita dalla riportata normativa comunitaria, con conseguente illegittimità costituzionale della disposizione censurata”. Cfr. anche la successiva sent. n. 324 del 2005. [10] Cfr., ord. n. 238 del 2002 in cui la Corte ha “perso” quest’occasione.