T.R.G.A. - SEZIONE DI BOLZANO - Sentenza 26 gennaio 2005 n. 98 Pres. MOSNA, cons. rel. ZELGER

Espropriazioni – occupazione d’urgenza - termini per espropriazioni e per la fine dei lavori – natura perentoria – sussiste per entrambi.

Con riguardo ai termini finali per il completamento dei lavori e della procedura espropriativa, si ritiene che entrambi siano da considerarsi perentori e, se non osservati, comportino l’inefficacia della dichiarazione di pubblica utilità, anche se la giurisprudenza in tal senso non è univoca (contra: Cassazione civ., Sez. I. 23 giugno 1990, n. 6399, Sez. un. 22 febbraio 1995, n. 1962 e Sez. I., 21 marzo 2000, n. 3298 che ritengono perentorio il solo termine per il completamento dei lavori). L’art. 13 della Legge 25 giugno 1865 n. 2359 prevede sì la possibilità di prorogare i termini per il compimento dei lavori e delle espropriazioni per causa di forza maggiore o per altre cause indipendenti dalla volontà degli esproprianti. Tale proroga deve, però, risultare da un provvedimento dell’Autorità competente e deve contenere anche l’indicazione delle ragioni che rendono necessario il ricorso alla proroga (Tar Emilia Romagna n. 599 del 16.5.1999).

R E P U B B L I C A I T A L I A N A IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa Sezione Autonoma per la Provincia di Bolzano

costituito dai magistrati: Luigi MOSNA – Presidente; Hans ZELGER - Consigliere relatore; Terenzio DEL GAUDIO - Consigliere; Margit FALK EBNER - Consigliere

ha pronunziato la seguente

S E N T E N Z A

sul ricorso iscritto al n. 436 del registro ricorsi 1996 presentato da

DITTA VALORZ S.a.s., in persona dei legali rappresentanti Andreas e Hermann Klotz, rappresentata e difesa dall’avv. Sergio Dragogna, con domicilio eletto presso lo studio del medesimo in Bolzano, C.so Libertà 36, giusta delega a margine del ricorso, - ricorrente –

c o n t r o

COMMISSARIATO DEL GOVERNO PER LA PROVINCIA DI BOLZANO, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Trento, in Largo Porta Nuova n. 9, presso la quale, pure per legge, è domiciliato, - resistente –

e c o n t r o

A.N.A.S., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa ex lege dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Trento, in Largo Porta Nuova n. 9, presso la quale, pure per legge, è domiciliato, - resistente –

e nei confronti

dell’A.T.I. PIZZAROTTI & C. s.a., in persona del legale rappresentante ing. Luca Sassi, rappresentata e difesa dagli avv. Fabrizio Facchin e Giorgio Cugurra, con domicilio eletto presso lo studio del primo, in Bolzano, via Perathoner 5, giusta delega in calce al nuovo atto di costituzione, - controinteressata –

per l'annullamento del decreto di occupazione d’urgenza del Commissario del Governo per la Provincia di Bolzano n. 2569/A/II dd. 13.03.1996, relativo alla costruzione della superstrada MEBO.

Visto il ricorso notificato il 16.07.1996 e depositato in segreteria il 10.08.1996 con i relativi allegati; Visti gli atti di costituzione in giudizio del Commissario del Governo per la Provincia di Bolzano e dell’ANAS dd. 18.07.1996, nonché dell’ATI Pizzarotti & C. s..a. dd. 23.8.1996; Vista l'ordinanza n. 189 dd. 27.08.1996 di questo Tribunale con la quale è stata respinta la domanda di sospensione dell’esecuzione del provvedimento impugnato presentata in via incidentale dalla ricorrente; Viste le memorie prodotte; Visti gli atti tutti della causa; Designato relatore per la pubblica udienza del 26.01.2005 il consigliere Hans Zelger ed ivi sentito l’avv. S. Dragogna per la ricorrente, l’avv. dello Stato S. Pirrone per il Commissario del Governo per la Provincia di Bolzano e l’ANAS e l’avv. F. Facchin per l’ATI Pizzarotti & C. s..a; Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:

F A T T O

La vertenza intentata dalla ricorrente ha per oggetto i provvedimenti, meglio specificati in epigrafe, con i quali il Commissario del Governo ha disposto l'occupazione d'urgenza di immobili di proprietà della ricorrente stessa, occorsi per la realizzazione della strada Merano-Bolzano (MEBO). Il Ministro dei Lavori Pubblici con decreto del 26 novembre 1990 (doc. 2 controinteressata), richiamate le vicende per le quali il precedente decreto del 22 giugno 1989 (che aveva dichiarato di pubblica utilità, nonché urgenti ed indifferibili i lavori di costruzione della superstrada Bolzano - Merano), non aveva avuto attuazione a seguito di un ricorso proposto dal WWF al Consiglio di Stato, e considerate giustificate le ragioni del mancato rispetto dei termini stabiliti in detto decreto, e, comunque, ritenuto che erano venuti meno gli ostacoli che si erano frapposti all'attuazione del progetto già approvato, approvava nuovamente, agli effetti della dichiarazione di pubblica utilità nonché di urgenza e indifferibilità, ai sensi della legge 3 gennaio 1978 n. 1, il progetto relativo ai lavori di realizzazione della superstrada, fissando che i termini, entro i quali dovevano essere iniziati i lavori in argomento con le relative espropriazioni, erano stabiliti in giorni trecentosessanta dalla data del decreto e che i termini entro i quali i lavori stessi e le espropriazioni dovevano compiersi erano determinati in giorni 900 rispettivamente in giorni 1.800 dalla data dell’inizio delle operazioni predette. In seguito e per effetto di tale decreto ministeriale, il Commissario del Governo per la Provincia di Bolzano, con decreto del 9 luglio 1991 (doc. 3 controinteressata), autorizzava il Compartimento della viabilità Anas ad occupare in via d'urgenza gli immobili necessari per l'esecuzione delle opere. A seguito di varie vertenze giurisdizionali le operazioni di inizio e ultimazione, sia dei lavori che delle espropriazioni, non sono stati compiuti entro le scadenze prefissate. Quindi l'Amministratore dell'Anas con provvedimento del 6 dicembre 1995 (doc. lungo 12 controinteressata), approvava una perizia di variante tecnica ridefinendo, però, unicamente i termini per il compimento delle espropriazioni. Con verbale dell’8 gennaio 1996, l'Anas consegnò i lavori alla ditta vincitrice dell'appalto. Il decreto di occupazione d’urgenza, oggetto di questa impugnazione, porta la data del 13.3.1996. Vengono dedotti i seguenti motivi di impugnazione:

1. Violazione e falsa applicazione dell'articolo 1, legge 3 gennaio 1978 n. 1, dell'articolo 2, decreto legislativo 26 febbraio 1994 n. 143 e falsa applicazione dell'articolo 9 e 71, legge 25 giugno 1865 n. 2359, per carenza del titolo e dell'articolo 205 del regio decreto 11 dicembre 1933 n. 1775, avendo la sentenza del Tribunale superiore delle acque n. 40/95, depositata il 20 giugno 1994, pubblicata il 4 maggio 1995 in ricorso n. 37/1991 annullato con efficacia esecutiva su istanza del WWF la deliberazione del Consiglio di Amministrazione Anas 18 ottobre 1988 n. 837 che approvava il progetto esecutivo, di cui gli atti impugnati sono mera "variante"; eccesso di potere per travisamento e contraddittorietà, non sussistendo la dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità e d'urgenza sul progetto esecutivo annullato dall'autorità giudiziaria.

2. Violazione degli artt. 9 e 13 legge 25 giugno 1865 n. 2359 per omessa indicazione separata dei termini di inizio e ultimazione dei lavori nel decreto dell'Amministratore Anas e difetto di motivazione sulla sopravvenuta improrogabilità ed urgenza di approvazione della variante rispetto al progetto annullato con sentenza TSAP n. 40/95. Si sono ritualmente costituiti l'Ente nazionale per le strade, Anas, nonché l'Amministrazione dell'Interno - Commissariato del Governo di Bolzano chiedendo il rigetto del ricorso. Si è costituita anche la controinteressata ATI Pizzarotti, Mondelli e Rabbiosi chiedendo l'estromissione dalla vertenza ed in subordine la reiezione del ricorso in quanto inammissibile e, comunque, infondato. Prima dell'udienza di discussione le parti hanno depositato memorie, con le quali hanno ulteriormente ribadito e meglio precisato il contenuto delle rispettive tesi, domande ed eccezioni, insistendo per l'accoglimento delle conclusioni già rassegnate. All'udienza pubblica del 26 gennaio 2005 la vertenza è stata trattenuta per la decisione.

D I R I T T O

Prima di tutto devono essere esaminate le eccezioni preliminari sollevate dalla controinteressata ATI. Esse non sono fondate.

1) La controinteressata intervenuta deduce che il ricorso verte sul decreto di occupazione d’ urgenza e su alcuni atti presupposti, la cui titolarità è da individuarsi in un caso nel Commissario del Governo, nell'altro nell'Anas. Tutti gli atti impugnati atterrebbero ad una fase procedimentale della realizzazione della superstrada Merano-Bolzano nella quale l'ATI era assolutamente estranea. Si tratterebbe, infatti, di atti preliminari alla realizzazione dell'opera pubblica predisposti dal Commissario del Governo per la Provincia autonoma di Bolzano e dall'Ente nazionale per le strade affinché si potesse dar luogo successivamente (e questa volta da parte dell'ATI) alla materiale realizzazione della superstrada. L'individuazione delle aree interessate, la progettazione dell'opera e in particolare la dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza sono atti estranei alla sfera di competenza dell'impresa esecutrice. L’eccezione non convince. In effetti, dal decreto del Ministro dei Lavori Pubblici del 6 dicembre 1995 può essere desunto che "al raggruppamento di imprese Pizzarotti-Mondelli-Rabbiosi affidatario dei lavori sopraindicati - è conferito l'incarico di svolgere per l'Anas tutte le procedure tecniche, amministrative e finanziarie necessarie, eventualmente anche in sede di contenzioso, per il perfezionamento delle espropriazioni di cui alle premesse e delle connesse occupazioni temporanee secondo le vigenti norme in materia". Il Collegio ritiene, pertanto, che la controinteressata era partecipe, almeno potenzialmente, di tutte le procedure tecniche, amministrative e finanziarie, e quindi anche per quanto attiene l'esproprio dei terreni. Pertanto, l'eccezione è da rigettare.

2) Con un’altra eccezione le parti resistenti deducono che sarebbe intervenuta la cessazione della materia del contendere per acquiescenza, in quanto la visione generale della posizione assunta dalla ricorrente non può limitarsi all’occupazione d’urgenza dei suoi beni immobili, dovendosi ricomprendere anche gli atti successivi a questo decreto assunti dal Commissario del Governo. Infatti, in data 1.3.1997 (e quindi meno di un anno dopo l’occupazione d’urgenza), con decreto 10547/II il Commissario del Governo ha disposto l’espropriazione dei medesimi beni già oggetto di occupazione d’urgenza. Tale decreto, però, non è stato impugnato. L’eccezione non convince. Il Collegio concorda con la ricorrente che l’interesse alla decisione nel merito del presente ricorso rimane ed è tutt’ora attuale, sotto il profilo della legittimità degli atti impugnati, non essendo ancora determinata definitivamente l’indennità di occupazione temporanea, in esecuzione del decreto di occupazione d’urgenza del 13.3.1996. Infatti, il decreto d’occupazione d’urgenza non è necessariamente un atto presupposto per l’emissione del decreto di esproprio, in quanto tale decreto può essere emesso tranquillamente anche in assenza di un decreto d’occupazione d’urgenza. Anche le indennità (indennizzi) previste a favore dei proprietari dei terreni oggetto dei due provvedimenti ablativi hanno natura diversa. Per l’esproprio è prevista un’indennità a copertura del giusto prezzo che l’immobile avrebbe in una libera contrattazione; per l’occupazione d’urgenza, invece, devono essere corrisposti “risarcimenti” per il tempo di occupazione dei beni immobili, occupazione alla quale non sempre deve seguire anche l’esproprio (occupazione terreni per stabilirvi cantieri o da utilizzarsi per deposito di materiali ecc.).

3) Il ricorso merita accoglimento per l’assorbente fondatezza del primo motivo di impugnazione, per cui si può prescindere dalla richiesta formulata dalla ricorrente di ordinare alle parti resistenti la produzione di ulteriore documentazione. Il Ministro dei Lavori Pubblici con decreto del 26 novembre 1990 (doc. 2 controinteressata), richiamate le vicende per le quali il precedente decreto del 22 giugno 1989 (che aveva dichiarato di pubblica utilità, nonché urgenti indifferibili i lavori di costruzione della superstrada Bolzano - Merano) non aveva avuto attuazione a seguito di un ricorso proposto dal WWF al Consiglio di Stato, e considerate giustificate le ragioni del mancato rispetto dei termini stabiliti in detto decreto, e, comunque, ritenuto che erano venuti meno gli ostacoli che si erano frapposti all'attuazione del progetto già approvato, approvava nuovamente, agli effetti della dichiarazione di pubblica utilità nonché di urgenza e indifferibilità, ai sensi della legge 3 gennaio 1978 n. 1, il progetto relativo ai lavori di realizzazione della superstrada, stabilendo che i termini, entro i quali dovevano essere iniziati i lavori in argomento con le relative espropriazioni, erano fissati in giorni trecentosessanta dalla data del decreto e che i termini entro i quali i lavori stessi e le espropriazioni dovevano compiersi erano determinati in giorni 900, rispettivamente in giorni 1.800 dalla data dell’inizio delle operazioni predette. In seguito e per effetto di tale decreto ministeriale, il Commissario del Governo per la Provincia di Bolzano, con decreto del 9 luglio 1991 (doc. 3 controinteressata), autorizzò il Compartimento della viabilità Anas ad occupare in via d'urgenza gli immobili necessari per l'esecuzione delle opere. A seguito di varie vertenze giurisdizionali, però, le operazioni di inizio e ultimazione, sia dei lavori che delle espropriazioni, non sono stati compiuti a termine in tempo utile. L'Amministratore dell'Anas ravvisando, nel frattempo, anche la necessità di apportare alcune modifiche al tracciato, con provvedimento del 6 dicembre 1995 (doc. lungo 12 controinteressata), approvò una perizia di variante tecnica e prorogò contemporaneamente, però, unicamente i termini entro i quali le espropriazioni dovevano essere iniziate e terminate. Con verbale dell’8 gennaio 1996, l'Anas consegnò i lavori alla ditta vincitrice dell'appalto. Il decreto d’occupazione d’urgenza dei terreni veniva emesso in data 13.3.1996. Quindi i termini per l’inizio ed il compimento dei lavori per la realizzazione dell’opera rimanevano fissati giusta il decreto del 26.11.1990 come segue: inizio entro il 21.11.1991 (360 giorni dalla data del decreto) e compimento entro 900 giorni da tale data. Quindi all’atto dell’emissione del decreto d’occupazione d’urgenza in data 13.3.1996 tale termine (di compimento dei lavori) era largamente spirato. Non può essere condivisa l’asserzione delle parti resistenti secondo cui tale termine doveva intendersi sospeso per effetto delle vicissitudini relative ai sequestri processuali compiuti nel frattempo e per effetto del tempo necessario per definire le controversie giudiziarie relative ad alcuni atti amministrativi. L’art. 13 della Legge 25 giugno 1865 n. 2359 prevede sì la possibilità di prorogare i termini per il compimento dei lavori e delle espropriazioni per causa di forza maggiore o per altre cause indipendenti dalla volontà degli esproprianti. Tale proroga deve, però, risultare da un provvedimento dell’Autorità competente e deve contenere anche l’indicazione delle ragioni che rendono necessario il ricorso alla proroga (Tar Emilia Romagna n. 599 del 16.5.1999). Dalla documentazione depositata non può essere desunto che sia stato emesso un provvedimento con il quale sia stata stabilita tale proroga. Tale circostanza viene ammessa dalle stessi parti resistenti nelle memorie difensive (“è vero che l’art. 5 del decreto 6.12.1995 stabilisce solo quelli relativi alle espropriazioni e non anche quelli relativi ai lavori”). Rileva il Collegio che secondo l’unanime orientamento giurisprudenziale i termini per l’inizio dei lavori e delle procedure espropriative hanno natura ordinatoria e sollecitatoria (cfr., da ultimo, Consiglio di Stato, sez. V, 25 gennaio 2002, n. 399 e Sez. Vi, 30 dicembre 2002, n. 8219). Per quanto concerne, invece, i termini finali per il completamento dei lavori e della procedura espropriativa, la giurisprudenza non è univoca. Un primo indirizzo ritiene perentorio il solo termine finale fissato dal decreto di stima per il completamento dei lavori, il quale, comportando l’inefficacia della dichiarazione di pubblica utilità, determina la perdita del potere espropriativo, mentre quello finale per il completamento della procedura espropriativa sarebbe solo acceleratorio, al pari dei due termini iniziali riguardanti l’inizio e la fine del procedimento espropriativo e l’inizio dei lavori (vedi anche Cassazione civ., Sez. I. 23 giugno 1990, n. 6399, Sez. un. 22 febbraio 1995, n. 1962 e Sez. I., 21 marzo 2000, n. 3298). Un secondo indirizzo, che risulta prevalente nella giurisprudenza amministrativa, ritiene che entrambi i termini finali siano da considerarsi perentori e, se non osservati, comportino l’inefficacia della dichiarazione di pubblica utilità (cfr., ex pluribus, TAR Toscana, Sez. I., 14 marzo 2000, n. 426, TAR Emilia Romagna, Bologna, Sez. I., 4 luglio 2001, n. 536, confermata in appello dal Consiglio di Stato, Sez. VI, 10 ottobre 2002, n. 5443 e TAR Emilia Romagna, Bologna, Sez. I., 21 luglio 2003, n. 1024, TAR Bolzano, 30.3.2004 n. 175) . Ebbene, questo Collegio ritiene che nel caso di specie rileva il fatto che non era stato rispettato il termine finale per il compimento dei lavori; una circostanza che sancisce l’inefficacia della dichiarazione di pubblica utilità di fronte ad un decreto di occupazione d’urgenza dopo la scadenza del termine stabilito nel decreto di approvazione del progetto in data 26.11.1990, mai prorogato con provvedimenti successivi. L’indicazione di un termine di giorni 550 assegnati all’appaltatore nel verbale di consegna dei lavori in data 8.1.1996 (doc. n. 15 controinteressata) non è atta a provare rispettivamente a determinare la proroga dei termini più volte specificati. Richiamando, pertanto, la disposizione contenuta nell’art. 13 della legge statale 25 giugno 1865, n. 2359, che recita: “Nell’atto che si dichiara un’opera di pubblica utilità saranno stabiliti i termini, entro i quali dovranno cominciarsi e compiersi le espropriazioni ed i lavori.…Trascorsi i termini, la dichiarazione di pubblica utilità diventa inefficace…”, il ricorso è da accogliere ed il decreto d’occupazione d’urgenza è da annullare per i motivi sopra riportati. Sussistono giusti motivi per compensare le spese di lite tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa - Sezione Autonoma di Bolzano - disattesa ogni contraria istanza ed eccezione, definitivamente pronunciando, accoglie il ricorso ed annulla il decreto di occupazione d’urgenza impugnato. Spese compensate. Ordina che la presente sentenza venga eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Bolzano, nella camera di consiglio del 26.01.2005.