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T.A.R. LAZIO - ROMA - SEZIONE I QUATER - Sentenza 22 dicembre 2005 n. 14377
Pres. Guerrieri, Rel. Mangia
Avv. Milioni Guerriero A. (sé medesimo) c. Comune di Roma (Avv. N. Sabato) e Ministero della Giustizia.

1) Giurisdizione e competenza – Impugnazione di provvedimenti in materia di sequestri giudiziari – Giurisdizione ordinaria – Sussiste - Motivi.

2) Processo amministrativo – Azione di risarcimento danni causati da un provvedimento illegittimo – Rapporto di pregiudizialità – Impugnazione tempestiva del provvedimento illegittimo ed esito positivo del giudizio – Necessità – Eccezione – Improcedibilità dell’azione di annullamento.

3) Prescrizione e decadenza – Azione di risarcimento del danno conseguente ad atto amministrativo illegittimo – Prescrizione - Dies a quo – decorre dal passaggio in giudicato della sentenza di annullamento dell’ atto amministrativo.

1) Gli atti compiuti dagli Agenti di Polizia Municipale al fine di procedere ai sequestri giudiziari dell’immobile debbono essere qualificati come atti di polizia giudiziaria e, dunque, non sono riferibili all’Amministrazione comunale. Ne consegue che in tale materia, del tutto estranea all’ambito di operatività della legge n. 205/2000, sussiste la giurisdizione del giurisdizione del giudice ordinario.

2) L’azione di risarcimento dei danni causati da un provvedimento illegittimo è da ritenere ammissibile solo a condizione che sia stato impugnato tempestivamente il provvedimento stesso e che sia stato coltivato con successo il relativo giudizio di annullamento (salvo alcuni temperamenti in relazione ad ipotesi caratterizzate dall’improcedibilità dell’azione di annullamento)Con riferimento all’ammissibilità del ricorso per il risarcimento in caso di improcedibilità dell’azione di annullamento cfr. C.d.S., Sez. VI, sent. n. 1047 del 14 marzo 2005. Sul rapporto di pregiudizialità tra impugnazione dell’atto illegittimo e azione di risarcimento dei danni conseguenti cfr. TAR LAZIO – Roma, sez. I bis, sentenza n. 14349 del 21 dicembre 2005

3) Nel caso in cui, ai fini del risarcimento del danno, occorre il previo annullamento dell’atto amministrativo illegittimo, in applicazione della regola civilistica secondo cui la prescrizione comincia a decorrere non già da quando il diritto è sorto, bensì da quando il diritto può essere fatto valere (art. 2935 c.c.), la pretesa risarcitoria può essere fatta valere solo dopo il passaggio in giudicato della sentenza di annullamento del suddetto atto amministrativo e, dunque, la prescrizione inizia a decorrere solo da tale momento.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE DEL LAZIO

- Sezione I-quater -
ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 6701 del 2004, proposto
dall’Avv. Milioni Guerriero Aristide, rappresentato e difeso da sé medesimo ed elettivamente domiciliato presso il suo studio, situato in Roma, via I. Panettoni n. 177/A

contro

- il Comune di Roma, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall’Avv. Nicola Sabato ed elettivamente domiciliato presso il difensore nella sede dell’Avvocatura Comunale, situata in Roma, via del Tempio di Giove n. 21 ;
- il Ministero della Giustizia, in persona del Ministro p.t., rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato – presso la quale è ex lege domiciliato, in Roma, via dei Portoghesi n. 12;

per il risarcimento dei danni
subiti dal ricorrente a causa di reiterati sequestri di un immobile, ritenuto abusivo, nonché dei provvedimenti di sospensione e/o demolizione e del diniego della domanda di concessione, annullato dal TAR Lazio con sentenza n. 1319 del 1988;

Visto il ricorso con la relativa documentazione;
Visti gli atti di costituzione in giudizio delle Amministrazioni intimate;
Visti le memorie ed i documenti prodotti dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore alla pubblica udienza dell’1 luglio 2005 il I Ref. Antonella MANGIA; uditi, altresì, i procuratori delle parti come da verbale;
Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto quanto segue

FATTO

Espone il ricorrente:
- di essere proprietario di un immobile in Roma, via Panettoni n. 177, da adibire ad abitazione per sé e le figlie;
- di essersi avvalso - per ottenere la concessione edilizia - della legge n. 94/82. In particolare: - in data 1.6.1982 presentava istanza per ottenere il certificato abilitativo; - in data 23.7.82 precisava al Comune i lavori da eseguire; - in carenza di riscontro nei termini, iniziava i lavori;
- che, per maggiore tranquillità, in data 21.12.1984 notificava al Comune una domanda più dettagliata e versava i contributi della legge 10/77;
- che in data 26.3.85 comunicava l’inizio dei lavori;
- che in data 13.5.85 i vigili urbani eseguivano un primo sequestro, poi revocato dal Tribunale della Libertà il 24.5.1985. Il dissequestro veniva eseguito il 28.5.85, sicché il sequestro aveva una durata pari a 16 giorni;
- che il 27.5.85 la Pretura di Roma sequestrava nuovamente l’immobile. Tale secondo sequestro veniva revocato dalla Cassazione il 20.6.1986. Atteso che il dissequestro veniva eseguito solo il 18.8.1987, il sequestro durava 781 giorni;
- che in data 25.7.87 i vigili urbani eseguivano un terzo sequestro, il quale aveva termine in data 19.8.1985 (durata 26 giorni);
- che in data 30.9.1985 aveva luogo un quarto sequestro, annullato dal Pretore di Roma il 18.8.1987 (durata 688 giorni);
- di aver presentato in data 14.11.85 - nonostante l’acquisito silenzio assenso - cinque domande di sanatoria;
- di aver ricevuto dal Comune di Roma in data 12.4.86, dopo l’emissione di provvedimenti di sospensione e/o demolizione, un provvedimento di rigetto della domanda di concessione del 21.12.1984;
- che avverso detto provvedimento proponeva ricorso al TAR;
- che tale ricorso veniva accolto con sentenza n. 1319 del 1988 perché veniva riconosciuto che la concessione si era consolidata fin dal febbraio 1985 per il tramite del silenzio assenso;
- che, nonostante i contenuti della richiamata sentenza, in data 12.5.1992 subiva un quinto sequestro della durata di 17 giorni.
Denunciando un ritardo di 1528 gg. nell’ultimazione delle opere a causa dei sequestri, qualificati illegittimi, e dei provvedimenti amministrativi adottati, comunque illegittimi in considerazione della sentenza che ha stabilito l’esistenza della concessione per silenzio-assenso a far data dal febbraio 1985, il ricorrente sostiene di aver subito un danno patrimoniale in conseguenza dell’ “aumento notevole del costo dei materiali e mano d’opera” e del “mancato reddito di cinque appartamenti per il ritardo di uso per 1528 giorni a causa del fermo forzato (le figlie vivevano in affitto)”.
Dopo aver rappresentato la notifica in data 6.3.90, 16.5.92, 28.7.94 e 12.5.1997 al Comune di Roma ed al Ministero di Grazia e Giustizia di richieste di danni con costituzione in mora, chiede, dunque, la condanna delle menzionate Amministrazioni.
Nell’ambito del ricorso, il sig. Milione fa, altresì, presente: - di aver già citato sia il Comune sia il Ministero della Giustizia davanti all’AGO, per la presenza dell’Amministrazione statale; - di aver presentato, a seguito di eccezione, ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione; - che la causa dinanzi all’AGO veniva sospesa; - che la Corte di Cassazione a Sezioni Unite fissava la giurisdizione del TAR con sentenza n. 16224/03.
Con atto depositato in data 30 giugno 2004 si è costituito il Comune di Roma. Tale Amministrazione ha – nel prosieguo – provveduto al deposito di documenti e di due memorie nell’ambito delle quali rappresenta la seguente realtà di fatto: - non è noto per quale edificio sia intervenuto il silenzio assenso, sicché si contesta l’assimilazione tra opera assentita ed opera perseguita con gli atti lamentati; - tale aspetto dovrebbe essere oggetto di specifica dimostrazione probatoria da parte del ricorrente, anche perché gli interventi sanzionatori lamentati hanno inciso su un’edificazione “in aggiunta” ad un preesistente manufatto (rapporto giudiziario del 21.5.1985); - prima della sentenza del TAR, intervenuta nel 1988, la posizione del ricorrente non aveva contorni di certezza giuridica; - ciò è dimostrato anche dalla presentazione in data 14.11.1985 di cinque domande di condono, tra l’altro, false ed infedeli perché davano atto dell’esistenza alla data dell’1.10.83 di un immobile già realizzato con 4 piani fuori terra, mentre al 13.5.85 veniva accertata la realizzazione di un solo piano interrato; - nel 1992 venivano, altresì, realizzati due nuovi manufatti, ai quali corrisponde il quinto sequestro; - il ricorrente ha proseguito nella realizzazione di opere abusive, pur se in aree diverse. Dal punto di vista giuridico, il Comune contesta la pretesa del ricorrente adducendo: - i provvedimenti di sequestro non sono riferibili al Comune di Roma poiché, se è vero che essi sono stati posti in essere da Agenti appartenenti alla Polizia Municipale, è vero altresì che in quella sede essi operavano “alle dipendenze e sotto la direzione dell’Autorità Giudiziaria”; - è maturata la prescrizione quinquennale perché l’attività provvedimentale e non, imputata alle P.A. convenute, è focalizzata nel 1985 ed il primo atto interruttivo è stato inviato nel 1997; - sussiste un parziale difetto di legittimazione attiva, atteso che due delle quattro domande di condono, attinenti all’immobile in via Panettoni n. 177, risultano presentate da persone diverse in qualità di proprietarie; - non sussiste colpa della P.A. perché nel 1985 la situazione giuridica dell’immobile appariva di difficile lettura; - i provvedimenti di sospensione dei lavori hanno prodotto effetti temporanei (45 giorni) all’interno dei periodi di vigenza dei sequestri; - alcuni sequestri si sono accavallati, con un durata totale, quindi, di soli 827 giorni per i primi quattro sequestri; - il danno lamentato è indimostrato; - la dedotta mancata possibilità di consegnare alle figlie gli appartamenti appare incompatibile con la dedotta mancata percezione di reddito da affitto né l’affitto corrisposto dalle figlie è rivendicabile dal ricorrente.
In data 25 giugno 2005 si è, altresì, costituito il Ministero della Giustizia, astenendosi dal produrre documenti e/o memorie.
Con memoria depositata in data 6 giugno 2005 il ricorrente: - ha prodotto un prospetto di Euro 323.944,00, pari ai valori e ai redditi approssimativi dei cinque appartamenti, computati con riferimento ai giorni di sequestro; - ha rilevato che dopo i dissequestri i lavori hanno comportato una spesa superiore del 15%, stimata oggi in 250.000,00 Euro; - ha, dunque, richiesto che questo TAR riconosca l’illegittimità dei sequestri, condannando il Comune di Roma al risarcimento dei danni; - in relazione al difetto di legittimazione passiva, ha precisato di aver citato anche il Ministero della Giustizia; - ha ricordato che la Cassazione a Sezioni Unite ha riconosciuto la competenza del giudice amministrativo, stante il disposto di cui all’art. 7, comma 3, lett. b), della legge n. 205/2000, che a tale giurisdizione devolve gli atti, i provvedimenti ed i comportamenti delle Amministrazioni pubbliche; - ha richiamato anche la sentenza della Corte Costituzionale n. 204/2004, chiedendo a questo TAR di decidere se la controversia riguardi o meno comportamenti della P.A..
All’udienza pubblica dell’1 luglio 2005 il ricorso è stato trattenuto per la decisione.

DIRITTO

1. Il ricorso è in parte inammissibile ed in parte infondato.
2. Come esposto nella narrativa che precede, il ricorrente ha proposto il ricorso in epigrafe al fine ottenere il risarcimento dei danni che allo stesso sarebbero derivati da numerosi provvedimenti di sequestro del proprio immobile, ritenuti illegittimi, e da provvedimenti di sospensione dei lavori, demolizione nonché diniego di concessione, adottati dal Comune di Roma.
2.1. Ciò premesso, il Collegio non può esimersi dal rilevare come, nell’ipotesi in esame, ricorrano e, quindi, debbano essere ravvisate due distinte ed autonome richieste di risarcimento del danno:
- la prima richiesta attiene ai danni provocati dai sequestri giudiziari che – nel tempo – hanno interessato l’immobile del sig. Milioni;
- la seconda richiesta di risarcimento trova, invece, origine negli atti adottati dall’Amministrazione, da identificare con i provvedimenti di sospensione dei lavori, di demolizione e di diniego di concessione.
2.2. Orbene, in relazione alla prima richiesta difetta la giurisdizione del giudice amministrativo.
E’, infatti, noto che i verbali di sequestro non sono provvedimenti amministrativi, censurabili attraverso la proposizione di ricorso al TAR, bensì costituiscono atti di polizia giudiziaria, emessi ai sensi delle disposizioni del codice di procedura penale.
Al riguardo, appare opportuno ricordare che la normativa in materia di illeciti edilizi, oltre a demandare poteri all’Autorità amministrative per la repressione degli abusi, devolve – nel contempo – ulteriori poteri al magistrato penale per i reati commessi mediante violazione delle disposizioni edilizie. Detti poteri di pongono su piani differenti, oltre che per quanto concerne la qualificazione del fatto abusivo come reato ovvero abuso edilizio e gli effetti dei relativi atti emessi nell’ambito delle rispettive competenze, anche per quanto attiene agli strumenti di reazione previsti dall’ordinamento a favore del privato, i quali risultano regolati dalle disposizioni all’uopo previste (Corte Cost., sent. n. 426 del 23 dicembre 1998; Cass. Pen., sent. n. 232555 del 27 maggio 2003; TAR Lazio, Roma, sent. n. 6551 del 22 luglio 2003).
Conseguentemente, qualsiasi contestazione di provvedimenti in materia di sequestro giudiziario deve essere avanzata dinanzi al giudice ordinario nelle forme e nei modi previsti dalle norme di legge ed esula con evidenza dall’ambito di giurisdizione del giudice amministrativo (TAR Campania, Napoli, sent. n. 7289 del 20 novembre 2002; TAR Sicilia, Palermo, sent. n. 1972 del 2002; TAR Campania, sent. n. 520 del 22 dicembre 1994; TAR Lazio, Roma, sent. n. 64 dell’11 gennaio 1988).
2.3. Il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo – espressamente rilevato in ordine a contestazioni dei provvedimenti in materia di sequestro – si estende necessariamente alle richieste di risarcimento dei danni fondate sull’asserita “illegittimità” degli stessi provvedimenti (detto principio è ribadito anche nella sentenza della Corte Cost. n. 281/2004, di cui si tratterà più diffusamente in seguito).
Non vi è chi non veda che si tratta di un’attività non riferibile alla Pubblica Amministrazione, che si tratta cioè di un’attività dell’Autorità giudiziaria, del tutto estranea all’ambito di operatività della legge n. 205/2000 ovvero del tutto priva del connotato della consequenzialità prescritto rispetto all’attività amministrativa.
2.4. Quanto detto non si pone in contrasto bensì trova implicita conferma nella sentenza della Corte di Cassazione a Sezioni Unite n. 16224/03.
Come accennato, tale sentenza – la quale richiede una lettura non superficiale ma attenta – risulta emessa in seguito al ricorso proposto dal ricorrente “per regolamento preventivo di giurisdizione”.
In particolare, è da ricordare che il ricorrente propose detto ricorso sulla base di un’eccezione sollevata dal Comune di Roma (e non dall’Amministrazione statale) nel corso del giudizio già instaurato dinanzi all’AGO, attinente alla carenza di giurisdizione di quest’ultima “vertendosi in ipotesi di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell’art. 7, lett. b), legge 21 luglio 2000, n. 205”.
La Corte di Cassazione a Sezioni Unite – pronunciandosi sulla giurisdizione dell’AGO in relazione a detta eccezione e, dunque, agli atti lesivi del Comune di Roma – ha riconosciuto la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo “ai sensi dell’art. 7, comma 3, lett. b), L. 21 luglio 2000, n. 2005”, il quale, appunto, devolve a tale giurisdizione “le controversie aventi per oggetto gli atti, i provvedimenti e i comportamenti delle amministrazioni pubbliche e dei soggetti alle stesse equiparati in materia urbanistica ed edilizia”.
In aggiunta, le Sezioni Unite hanno affermato che l’orientamento della propria giurisprudenza è nel senso di attribuire al giudice amministrativo la competenza giurisdizionale a conoscere della “controversia risarcitoria ……….. fondata sull’annullamento di un’ordinanza sindacale di sospensione di una concessione edilizia” anche con riguardo a richieste di risarcimento proposte, in estensione, contro l’Amministrazione statale.
In ultimo, le Sezioni Unite hanno rilevato che “secondo l’assunto attoreo, il preteso danno deriverebbe direttamente da atti del Comune di Roma, pronunciati sul presupposto, poi rivelatosi erroneo, dell’abusività delle opere edilizie”; sulla base di detto rilievo (e non di altri), hanno asserito che “non v’è dubbio che debba farsi applicazione delle citate disposizioni dell’art. 7 L. n. 205/2000, a nulla rilevando che la domanda sia stata estesa nei confronti del Ministero della Giustizia”.
Orbene, è evidente che la Corte di Cassazione non ha riconosciuto il difetto di giurisdizione del giudice ordinario rispetto ai danni eventualmente provocati da provvedimenti di sequestro giudiziario, affermando – nel contempo - la giurisdizione rispetto agli stessi del giudice amministrativo.
La Corte di Cassazione a Sezioni Unite ha semplicemente rilevato che “secondo l’assunto attoreo” il preteso danno “deriverebbe direttamente da atti del Comune di Roma” e, per tale motivo”, ha dichiarato la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ex art. 7 della legge n. 205/2000.
Tale decisione, per come strutturata, trova questo Tribunale pienamente concorde: - in tutti i casi in cui sia in contestazione un atto ovvero un provvedimento della Pubblica Amministrazione “in materia urbanistica ed edilizia” sussiste la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo; - a tale giurisdizione è connesso, altresì, il potere di disporre “anche attraverso la reintegrazione in forma specifica, il risarcimento del danno ingiusto” ai sensi dell’art. 35 del decreto legislativo n. 80/1998.
Così definita la posizione del Comune di Roma, oggetto – appunto – di analisi nell’ambito della richiamata sentenza, permane da valutare la giurisdizione in materia di risarcimento dei danni derivanti da provvedimenti illegittimi riferibili all’attività dell’autorità giudiziaria.
Orbene, tale materia – regolata dalla legge n. 117/1988 – è sicuramente estranea alla giurisdizione del giudice amministrativo, sicché non può essere oggetto di esame e valutazione in questa sede.
Ad ulteriore supporto dell’impossibilità di procedere all’esame della pretesa di risarcimento dei danni derivanti dai provvedimenti di sequestro giudiziario, il Collegio osserva:
- la legge n. 117/1988, in materia di “risarcimento dei danni cagionati nell’esercizio delle funzioni giudiziarie”, prescrive che chi ha subito un danno ingiusto “per effetto di un comportamento, di un atto o di un provvedimento giudiziario posto in essere dal magistrato con dolo o colpa grave….” può agire contro lo Stato (art. 2); l’esercizio dell’azione del risarcimento del danno contro lo Stato è fissato nei confronti del Presidente del Consiglio dei Ministri (art. 4); la competenza è attribuita al “tribunale del capoluogo del distretto della corte d’appello…….” (art. 4);
- non sussiste alcuna responsabilità solidale tra il Comune ed altri soggetti (nel caso di specie, il ricorrente individua il Ministero della Giustizia). Per sussistere solidarietà è noto che il titolo, cioè la fonte del rapporto obbligatorio, deve essere di regola unico e, quindi, comune alle parti. Può ammettersi la pluralità di titoli a condizione che tra di essi sussista uno stretto nesso di interdipendenza. Orbene, è evidente come, nel caso di specie, le suddette condizioni siano carenti;
- nell’ipotesi remota in cui si volesse intendere l’operato del Corpo dei Vigili Urbani in termini di “comportamento” dell’Amministrazione, giusta l’illegittimità denunciata dei sequestri (ipotesi questa, comunque, difficilmente condivisibile), non può non tenersi conto della recente pronuncia n. 204 del 6 luglio 2004 della Corte Costituzionale. Nell’ambito di tale sentenza, infatti, è espressamente statuito che la formulazione dell’art. 34 del d.lgs. n. 80/1998, quale recata dall’art. 7, comma 1, lett. b), della legge n. 205/2000, si pone in contrasto con la Costituzione nella parte in cui, comprendendo nella giurisdizione esclusiva – oltre “gli atti e i provvedimenti” attraverso i quali le pubbliche amministrazioni (direttamente ovvero “attraverso soggetti alle stesse equiparati”) svolgono le loro funzioni pubblicistiche in materia urbanistica ed edilizia – anche “i comportamenti”, la estende a controversie nelle quali la pubblica amministrazione non esercita – nemmeno indirettamente, e cioè avvalendosi della facoltà di adottare strumenti intrinsecamente privatistici – alcun pubblico potere. In ragione di tale contrasto, la Corte Costituzione ha, dunque, dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 34, comma 1, del decreto legislativo n. 80/98 nella parte in cui prevede che sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie aventi per oggetto “gli atti, i provvedimenti e i comportamenti” anziché “gli atti e i provvedimenti” delle pubbliche amministrazioni;
- a chiusura ma non per questo meno importante, deve essere richiamata la sentenza della Corte Costituzionale n. 281 del 13-28 luglio 2004. Con tale sentenza, infatti, è stata dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’art. 34, commi 1 e 2, del decreto legislativo n. 80/1998 nella parte in cui ha devoluto alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo tutta la materia dell’edilizia e dell’urbanistica, e non si è limitato ad estendere la giurisdizione amministrativa alle controversie concernenti i diritti patrimoniali consequenziali, ivi comprese quelle relative al risarcimento del danno. Nel prosieguo della sentenza de qua risulta, altresì, precisato che “la dichiarazione di illegittimità costituzionale dell’art. 34, commi 1 e 2, del d.lgs. n. 80 del 1998 comporta la necessità di interpretare l’art. 35 …………….. nel senso che il potere di riconoscere i diritti patrimoniali consequenziali, ivi incluso il risarcimento del danno, è limitato alle sole ipotesi in cui il giudice amministrativo era già munito di giurisdizione, tanto di legittimità, quanto esclusiva”.
3. Tutto ciò premesso, permane da valutare la pretesa del ricorrente di risarcimento dei danni provocati dall’adozione da parte dell’Amministrazione di provvedimenti illegittimi.
In via preliminare, il Collegio ritiene di dover precisare che detta pretesa deve essere limitata ai danni eventualmente derivati dal diniego di concessione edilizia, adottato con ordinanza n. 8949 del 28 dicembre 1985, riconosciuto illegittimo e, dunque, annullato da questo Tribunale con sentenza n. 1319 del 1988, notificata al Comune di Roma in data 5 novembre 1988, mentre non possono essere oggetto di esame le conseguenze dannose eventualmente scaturite da altri provvedimenti adottati, quali la sospensione dei lavori e la demolizione, di cui si fa menzione nel ricorso.
Ciò in ossequio alla pregiudizialità dell’azione di annullamento rispetto a quella di risarcimento.
Come chiarito dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato con la sentenza 26 marzo 2003, n. 4, la concentrazione presso il giudice amministrativo della tutela impugnatoria dell’atto illegittimo e di quella risarcitoria conseguente non consente, comunque, l’accertamento incidentale da parte del giudice amministrativo dell’illegittimità dell’atto non impugnato nei termini decadenziali al solo fine di un giudizio risarcitorio; in altri termini, l’azione di risarcimento è da ritenere ammissibile solo a condizione che sia stato impugnato tempestivamente il provvedimento illegittimo e che sia stato coltivato con successo il relativo giudizio di annullamento (relativamente a quest’ultimo aspetto, in verità sono stati introdotti di recente alcuni temperamenti in relazione ad ipotesi caratterizzate dall’improcedibilità dell’azione di annullamento – vedasi C.d.S., Sez. VI, sent. n. 1047 del 14 marzo 2005).
Del resto, il fatto che ci si trovi al cospetto di una controversia affidata alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo non implica il relativo inesorabile vertere su di un diritto soggettivo.
Nel caso di specie, caratterizzato dall’adozione di provvedimenti, i poteri del giudice amministrativo al quale si chiede tutela, ancorché in sede di giurisdizione esclusiva, non sono, dunque, i medesimi spendibili nell’evenienza in cui si invochi protezione per un diritto soggettivo.
Da ciò consegue il riconoscimento della necessità di esperire la previa azione di annullamento dei provvedimenti onde poter ammissibilmente invocare il risarcimento del danno, mentre l’azione risarcitoria autonomamente intrapresa conduce inevitabilmente ad una decisione di inammissibilità del ricorso, attesa anche l’impossibilità per il giudice amministrativo di disapplicare atti amministrativi non regolamentari.
Ciò premesso, il Collegio rileva che dalla documentazione agli atti non risulta che sia stata previamente esperita – tra l’altro, con successo – l’azione di annullamento rispetto ai provvedimenti di sospensione dei lavori e di demolizione.
Alla luce di quanto esposto, la richiesta di risarcimento per i danni eventualmente derivanti dall’adozione di detti provvedimenti non può che essere dichiarata inammissibile.
In ragione dei contenuti della sentenza della Corte di Cassazione a Sezioni Unite n. 16224/03 sopra richiamata (vedasi – in particolare - pag. 5), il Collegio è, poi, indotto ad un’ulteriore precisazione, ancorché la stessa sia già desumibile da quanto sopra esposto: gli atti compiuti dagli Agenti di Polizia Municipale al fine di procedere ai sequestri giudiziari dell’immobile debbono essere qualificati come atti di polizia giudiziaria e, dunque, non sono riferibili all’Amministrazione comunale.
In questa prospettiva, deve essere condiviso il difetto di legittimazione passiva opposto dal Comune di Roma.
3.1. Così definiti i termini della controversia, si impone l’esame dell’eccezione di prescrizione sollevata dall’Amministrazione.
In particolare, il Comune di Roma afferma che “l’attività ………. imputata alle P.A. convenute risulta focalizzata al 1985” e che “la prescrizione quinquennale pare essersi quindi maturata prima del maggio 1997, data in cui risulta………. essere stato inviato il primo atto interruttivo”.
Atteso che la pretesa risarcitoria del ricorrente è connessa all’illegittimità del provvedimento di diniego di concessione, il Collegio avverte l’obbligo di sconfessare il termine di inizio individuato dall’Amministrazione.
Il dies a quo per il computo della prescrizione non può, infatti, essere fatto risalire al momento dell’adozione del provvedimento amministrativo lesivo dell’interesse legittimo inciso dall’Amministrazione. Ciò nella considerazione che l’azione di risarcimento del danno può essere proposta sia unitamente all’azione di annullamento che in via autonoma ma che è ammissibile – come già precisato – solo a condizione che sia impugnato tempestivamente il provvedimento illegittimo e che sia coltivato con successo il relativo giudizio di annullamento.
Ne consegue che nel caso in cui, ai fini del risarcimento del danno, occorre il previo annullamento dell’atto amministrativo illegittimo, com’è nella specie, in applicazione della regola civilistica secondo cui la prescrizione comincia a decorrere non già da quando il diritto è sorto, bensì da quando il diritto può essere fatto valere (art. 2935 c.c.), la pretesa risarcitoria può essere fatta valere solo dopo il passaggio in giudicato della sentenza di annullamento del suddetto atto amministrativo e, dunque, la prescrizione inizia a decorrere solo da tale momento.
Nel caso di specie, il giudizio di impugnazione sembra essersi chiuso con la sentenza del TAR n. 1319/1988, depositata in data 25 ottobre 1988: la data di passaggio in giudicato di detta pronuncia costituisce il dies a quo per il computo della prescrizione.
Precisato il dies a quo, è necessario valutare gli atti di interruzione della prescrizione intervenuti nel tempo.
Dalla documentazione agli atti risulta:
- una prima richiesta di risarcimento dei danni, notificata, tra l’altro, al Comune di Roma in data 16 maggio 1992;
- una seconda richiesta di risarcimento danni, limitata al “fermo forzato”, notificata in data 28 luglio 1994;
- una terza richiesta di risarcimento dei danni, sempre riferita all’ “illegittimo fermo forzato”, notificata in data 14 maggio 1997.
In data 28 agosto 2000 risulta, ancora, notificato al Comune di Roma, oltre che al Ministero di Grazia e Giustizia, l’atto di citazione dinanzi al Tribunale di Roma per sentire dichiarare la responsabilità dei convenuti nonché la condanna al risarcimento dei danni.
In ricorso in epigrafe è stato, poi, notificato in data 27 maggio 2004.
Ciò premesso, non è possibile ritenere che il termine prescrizionale sia maturato.
Di conseguenza, l’eccezione di prescrizione formulata dall’Amministrazione deve essere dichiarata infondata.
4. Nel merito, la richiesta di risarcimento proposta dal ricorrente per ottenere il risarcimento dei danni allo stesso derivati dal diniego illegittimo di concessione appare – alquanto – generica e, comunque, priva dei necessari supporti probatori.
In primo luogo, si osserva che il ricorrente non ha fornito alcuna prova effettiva e documentale dalla quale risultasse la qualifica di proprietario dell’immobile al tempo di causazione del danno (1986).
Nel corso del giudizio, l’Amministrazione comunale ha denunciato il parziale difetto di legittimazione attiva del ricorrente, asserendo l’esistenza di difetti ovvero l’esigenza di prove in ordine alla posizione giuridica prospettata come lesa.
Nonostante la denuncia dell’Amministrazione - supportata dalla circostanza che due delle quattro domande di condono riguardanti l’immobile di via Panettoni n. 177 risultano presentate, in qualità di proprietarie, da persone diverse - il ricorrente si è astenuto dal produrre elementi e/o documenti idonei a dimostrare la propria posizione di effettivo “danneggiato” dell’operato illegittimo dell’amministrazione, rappresentato nel ricorso.
Al riguardo, l’ “autorizzazione dei venditori” dell’1 giugno 1982, prodotta agli atti, oltre a non riportare chiare e precise indicazioni, è sicuramente insufficiente, specie ove si consideri che è antecedente di tre anni rispetto alla data del “fatto dannoso” (diniego di concessione).
Dall’ulteriore documentazione allegata emerge la stipula in data 14.2.83 dell’atto di compravendita – nel quale il ricorrente figura come acquirente - di “una porzione del fabbricato, sito in Roma, via Italo Panattoni 177, e precisamente: l’appartamento distinto con la lettera A del villino numero due, composto di cinque camere ed accessori, due vani ad uso cantina ed adiacente area scoperta……….”. Anche tale indicazione è inidonea a comprovare inequivocabilmente la qualità di unico ed effettivo danneggiato del sig. Milioni, stante anche il rilievo che il bene oggetto del richiamato contratto mal si concilia con l’immobile in relazione al quale è lamentato il danno, il quale - dal riferimento riportato nella memoria del ricorrente, depositata in data 6 giugno 2005 – è identificato con cinque appartamenti di complessivi mq. 370 (a fronte, ancora, dei quattro, indicati in altre occasioni, ad esempio nella diffida del 28.7.04).
Il ricorrente non offre, poi, valide e concrete prove in ordine al rapporto causativo tra il fatto dannoso dell’Amministrazione – l’adozione del provvedimento di diniego illegittimo - ed il danno lamentato né in ordine all’ammontare del danno propriamente connesso al diniego.
In verità, detto danno non viene in alcun caso rappresentato per mezzi di riferimenti concreti e definiti.
Come già rilevato, il danno da illegittimo diniego della concessione deve essere tenuto distinto dal danno derivante dai sequestri giudiziari.
A monte ricorrono attività diverse nei contenuti, nelle finalità perseguite nonché dal punto di vista della riferibilità soggettiva.
In verità, potrebbe affermarsi che, ove l’Amministrazione avesse provveduto prontamente a rilasciare la concessione richiesta e, comunque, non avesse adottato il provvedimento illegittimo di diniego, l’autorità giudiziaria non avrebbe provveduto ai sequestri.
Tale ipotesi – oltre a non essere supportata da una dimostrata identità fra le opere interessate - è particolarmente criticabile, specie ove si valuti il nesso di causalità che deve ricorrere tra il fatto – nella specie riferibile all’Amministrazione - ed il danno.
L’autonomia con cui opera il giudice penale è, infatti, nota.
In ragione di tale autonomia, si può affermare che il giudice penale non era vincolato dall’operato dell’Amministrazione e, dunque, ben poteva essere indotto a ravvisare – sulla base di proprie valutazioni - il silenzio assenso, ritenendo così le opere edilizie realizzate dal ricorrente dotate del prescritto titolo abilitativo.
Considerando l’operato del giudice penale, gli effetti dannosi - prodotti dai sequestri giudiziari – non si porrebbero, poi, rispetto all’adozione del provvedimento illegittimo da parte del Comune di Roma in un rapporto di consequenzialità diretta ed immediata, in spregio alla c.d. causalità adeguata, in base alla quale il danno non è risarcibile se non può collegarsi ad un dato fatto in termini di normalità e verosimiglianza.
E’ da aggiungere che il ricorrente non offre alcuna indicazione e tanto meno produce elementi di prova in ordine ai lavori che il diniego di concessione non avrebbe consentito di effettuare, lavori da identificare – ovviamente – con quelli descritti nell’istanza in data 1 giugno 1982 e nell’integrazione del 21.12.84.
Come rilevato anche dall’Amministrazione, non ricorre piena identità tra le opere contestate in fase di sequestro giudiziario e le opere di cui al silenzio assenso.
Ciò detto, non è dato comprendere se il diniego di concessione abbia determinato un ritardo nei lavori e – in caso positivo - in che misura.
L’incertezza rilevata trae origine anche dalla circostanza che, nel caso di specie, l’acquisizione del titolo abilitativo – riconosciuto dal TAR con la sentenza n. 1319 del 1988 – non ha richiesto il rilascio di un provvedimento formale di concessione edilizia, con inibitoria dei lavori fino a detta data, bensì si è formato per silenzio assenso ovvero attraverso la procedura di cui al d.l. n. 9/82, convertito nella legge n. 94/82.
L’applicazione del regime di cui alla citata legge ha consentito al ricorrente di iniziare i lavori appena trascorso il termine prescritto dalla legge (rectius: 90 giorni), come dimostrato dalle comunicazioni di inizio lavori prodotte in giudizio.
Ciò premesso, va segnalato che, dalla relazione cronologica dei lavori e degli atti del Comune di Roma, prodotta dal ricorrente, risulta che, in seguito all’istanza dell’1.6.82, in mancanza di risposta nei termini prefissati l’interessato ha dato inizio ai lavori “ultimando le strutture nel maggio 1983” (all. n. 18 del fascicolo dell’AGO con 19 documenti, prodotto agli atti del presente giudizio).
Per quanto attiene ai lavori previsti – in aggiunta – nell’istanza del 21 dicembre 1984, è doveroso osservare che – ritenendo formato il silenzio assenso in data 20.3.1985, come, poi, confermato anche dal Tribunale amministrativo - il ricorrente ha provveduto ad una nuova comunicazione di inizio lavori in data 26.3.1985.
Atteso che il provvedimento illegittimo di diniego è intervenuto soltanto in data 28 dicembre 1985 (circa ben nove mesi dopo la comunicazione di inizio dei lavori), non è dato sapere se le ulteriori opere di cui all’istanza del 1984 fossero state già realizzate o meno.
Per l’eventualità che non fossero state ultimate, il ricorrente non offre indicazione alcuna in ordine ai lavori non eseguiti ovvero eseguiti con ritardo, il che equivale ad affermare che il ricorrente non ha definito nei dovuti termini la fattispecie concreta di danno per la quale in questa sede avanza richiesta di risarcimento.
Le carenze già rilevate si riflettono necessariamente sul computo del danno.
Di alcun ausilio si presentano – al riguardo – gli ammontari riportati nella memoria del ricorrente, depositata in data 6 giugno 2005.
Infatti, tali ammontari:
- sono determinati con esclusivo riferimento ai giorni di sequestro (riportati senza, tra l’altro, attribuire rilevanza alcuna all’entità dei beni sequestrati di volta in volta);
- si riferiscono alla maggiore spesa determinata dal ritardo nell’ultimazione dei lavori ed al mancato utilizzo di “cinque appartamenti” ma sono privi di qualsiasi supporto probatorio: non risulta prodotta alcuna ricevuta di pagamento a ditte esecutrici dei lavori dalla quale poter desumere che i lavori di cui all’istanza del 1984 sono stati effettuati con ritardo nè sono stati prodotti atti – in particolare, contratti – che comprovino l’intervento di variazioni nei compensi inizialmente fissati; per la natura dei lavori previsti nell’istanza dl 21.12.1984 (opere di scavo sul retro e sul lato della costruzione anche per eliminare l’umidità; creazione di zona di distacco entro terra; elevazione di un muretto; costruzione di muri divisori di confine e, infine, costruzione sul lato posteriore dell’immobile di un manufatto di circa ml. 9,70 per ml. 4,50), ricorrono, ancora, oggettive difficoltà a riscontrare “l’inutilizzo dell’intero immobile” a causa del ritardo nella realizzazione degli stessi.
Del resto, è noto che l’accertamento in punto di legittimità dell’atto non esaurisce l’ambito del giudizio sull’azione di risarcimento: il giudizio risarcitorio ha un oggetto diverso e più ampio di quello impugnatorio, attesa la necessità di verificare la sussistenza di tutti gli elementi dell’illecito civile (elemento psicologico, danno-evento e rapporto di causalità adeguata).
Ne consegue che non può trovare accoglimento la domanda di risarcimento del danno che – come nel caso in esame – non sia accompagnata dalla dimostrazione dell’effettivo danno patrimoniale subito e del nesso eziologico con i provvedimenti illegittimi annullati in sede giudiziale.
5. Per le ragioni che precedono, il ricorso è in parte inammissibile ed in parte infondato.
Le spese seguono – come di regola – la soccombenza e sono liquidate a favore del Comune di Roma in Euro 1.000,00, oltre IVA e CPA nei termini di legge.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio – Sezione I quater in parte dichiara inammissibile il ricorso n. 6701/2004 ed in parte lo respinge.
Condanna il ricorrente alle spese di giudizio, liquidate a favore del Comune di Roma in Euro 1,000,00, oltre IVA e CPA nei termini di legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella Camera di Consiglio dell’1 luglio 2005 con l’intervento dei seguenti Magistrati:

Dr. Pio GUERRIERI – Presidente
Dr.ssa Gabriella DE MICHELE – Consigliere
Dr.ssa Antonella MANGIA– I Referendario- Relatore